民主生活会监督方案(精选8篇)
时间：2023-07-04
时间：2023-07-04
关键词：民诉法 民事检察 影响
一、抗诉作为民行检察多元化监督格局唯一中心的地位受到挑战
长期以来，抗诉是法律明文赋予民行检察的“刚性”权力，也是这次民诉法修改前法律明文规定的民行检察监督的唯一方式。在2010年7月召开的全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上，检察长明确提出了着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局。在此次修法前，提请抗诉工作一直是基层院民行检察部门的主要工作，甚至是一些地方基层院民行检察部门的唯一工作，具有举证轻重的重要地位，是民行检察唯一监督方式或者是民行检察多元化监督格局的唯一中心。
此次民诉法修改，给当事人向检察机关申请再审检察建议或者抗诉设置了一个前置程序，即必须先向法院申请再审，符合特定条件时才能到检察机关申请监督。这一前置程序，对检察机关的民事抗诉案件的办理产生了重要影响。因为民事检察抗诉工作的办案常规流程是，当事人申请、检察机关审查并作出是否监督决定，即检察机关一般都是依据当事人的申请来审查民事生效裁判是否应当监督，无当事人申请完全依职权自行发现而作出抗诉或者再审检察建议的案件几乎没有。理论上普遍认为，检察机关是国家法律监督机关，主要监督公权力是否依法行使，而民事权利是“私权利”，当事人可以自行处分，只要不损害国家利益、社会公共利益和第三人的合法权益；因此，只要无人申请或者说所有人均服从裁判，即使符合提出抗诉或者再审检察建议的条件，检察机关也不宜直接监督，除非裁判损害了国家利益、社会公共利益。在检察实践中，当事人提出申请通常也是检察机关提出抗诉或者再审检察建议必不可少的前提条件。笔者认为，这样修改表面上似乎扩大了检察机关的权力，实际上是限制了检察机关的监督权，因为之前实践中当事人不服法院生效裁判可直接到检察机关申请监督，而现在则必须先向法院申请再审然后在符合条件时才可以到检察机关申请监督。这一修改，必将使再审案件数量进一步减少。从逻辑上讲，审得越多、出现错误的概率越小，一个民事案件经过法院一审、二审、再审等多次审理后，法院最终裁判出现明显错误的几率将很小。事实上，从今年1月1日修改后的民诉法实施以来，笔者所在的检察院受理的民事抗诉案件与往年相比已大为减少，案件受理数下降十分明显。
民事抗诉案件案源减少已成为民行检察监督面临的主要难题之一，传统的抗诉业务工作面临诸多困难。受办案数量急剧减少的影响，抗诉工作在民行检察工作中的地位和权重正受到极大挑战，将难以保住其民行检察多元化监督格局的唯一中心地位；若检察机关应对不当，抗诉工作甚至有可能丧失民行检察监督的中心地位。
就我国现行法律而言，赋予检察机关对民事诉讼活动进行法律监督的方式相对较少，具有强制力的“硬性”手段更少。修改后的民诉法，实际上也只规定了检察机关提出抗诉和检察建议这两种监督方式，基层检察院只能提请上级检察院抗诉或者向同级法院提出检察建议。新增的检察建议监督方式，民诉法并没有规定其任何“强制”效力，效果如何有待于实践检验，司法实践中法院对检察建议束之高阁、置之不理的现象并不鲜见。抗诉具有强制法院启动再审的效力，抗诉权仍然是检察机关民行检察部门最重要的权力之一。强化民行法律监督职能，就必须高度重视民事抗诉工作，使其不断发展和完善。就基层检察院民行检察部门而言，一方面要加强自身队伍建设、提高办案水平，办好每一起提请抗诉或者再审检察建议案件，把好案件质量关；另一方面要不断发展创新总结，为相关法律制度的修改完善提供宝贵的实践经验，尤其是要设法推动解决再审检察建议效力较为薄弱的问题。
二、民事执行监督将成为基层院民行检察工作的重要组成部分
在这次民诉法修改前的很长时间，很多地方的法院都不愿意接受检察机关对民事执行活动的监督，理由是没有法律明文规定。直到2011年3月10日最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，决定在部分地方开展民事执行活动法律监督的试点工作，法院的态度才发生明显变化，逐渐接受检察机关的监督。
新民诉法明确将民事执行活动纳入到检察监督的范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”法律明确授权，为民行检察对民事执行活动进行监督提供了直接依据。法院“执行乱、执行难”问题，是实践中长期存在的一大诟病，社会普遍要求对法院的执行活动加强监督，立法部门这次修法就是回应社会的这种呼声，探索通过检察机关的法律监督来破解该难题。有社会需求、有法律根据，基层院办理的民事执行活动案件将会呈增长趋势，民事执行检察监督将成为基层院民行部门的一大主要业务。
三、程序监督、调解监督将成为基层院民行检察工作的重要组成部分
关键词基层检察院 民事检察监督权 抗诉
民事检察监督是指人民检察院依照法律规定对人民法院民事审判活动实行的法律监督。我国《民事诉讼法》第14条明确规定了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的民事诉讼监督原则。实践表明，检察机关对民事审判活动的法律监督，在一定程度上促进了司法公正，保障了公民和法人的合法权益，为推动我国社会主义市场经济建设和用法律手段规范市场经济行为起到了重要作用。
一、民事检察监督权的法理基础
我国的检察制度是根据人民民主专政理论和列宁社会主义检察制度的思想，在继承新民主主义革命时期根据地和解放区的检察工作的优良传统，吸收中国古代政治法律制度特别是御史制度的精华，移植国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验基础上，结合中国实际情况而建立的。就检察权的性质而言，检察权既非典型的司法权又非纯粹的行政权，从检察机关是法律监督机关这一定位而言，检察权是一项独立的法律监督权。国家为了确保法律能够统一正确实施，赋予检察机关的一项独立而专门的权力，即为法律监督权。民事检察监督正是检察机关法律监督权在民事审判领域的体现，是人民检察院依法对人民法院的民事审判活动进行法律监督，纠正错误的判决、裁定，保证审判活动的合法公正，维护民事主体合法权益的的一项重要法律制度。
民事检察监督权在我国有相应的法律保障，我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”;我国《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。以上规定，为人民检察院对人民法院的民事审判活动行使法律监督提供了充分的法律依据。在对人民检察院行使民事检察监督权作了原则性规定的基础上，我国《民事诉讼法》第187条至第190条进一步明确了人民检察院行使民事检察监督权的范围和程序。
二、基层检察院在民事检察监督权行使中存在的问题
根据我国《宪法》第129条的规定，人民检察院应享有对我国法律的全面监督的权力，即不仅包括对刑事、行政法律实施的全面监督，而且也包括对民事法律实施的监督，这所体现的就是外部监督。而从我国《民事诉讼法》第14条规定来看，人民检察院享有对民事审判活动的法律监督权，但该法第十六章的规定，对检察机关对民事审判活动的监督方式规定却集中体现为民事抗诉，而没有体现对民事审判活动的全面监督，这便使得基层检察院在民事检察监督权行使上产生了诸多问题和困惑。
(一)监督级别和审判级别的不对等，影响了民事抗诉职能在基层检察院的有效行使
我国《民事诉讼法》第187条第2款规定，“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”该法条体现了对民行抗诉案件“提高一级抗、提高一级审”的立法本意，体现了对启动抗诉再审应遵循准确抗诉、公正再审的价值追求。但该规定对于基层检察院来说仅能行使向上级院提请抗诉权，不属于严格意义上的完整的抗诉权。因为提抗后须受制于上级检察院的审查，最终还要以上级院的意见来决定提出或终止抗诉。显然这对基层院民事抗诉权的行使产生了消极的作用，使行使抗诉权的环节增多，“战线”拉长，从基层院立案审查到提请抗诉，到上级院正式提起抗诉，到法院立案再审直至作出判决，一般需2-3年。由于基层检察院无法及时、直接、有效行使该项法律监督权，在客观上使其法定的职权受到很大程度的削弱。
(二)监督审判活动的范围内容过窄，影响了基层检察院民事法律监督职能的有效发挥
基层检察在民事抗诉中本身所能发挥的作用有限，而现有《民事诉讼法》的规定将检察院法律监督权局限在对生效民事判决、裁定的抗诉上，使得基层检察院对民事审判的法律监督职能很难发挥。由于目前司法实践对判决、裁定作了绝对的狭窄的理解，从而排斥对民事调解的抗诉，而目前法院大量的案件是以调解结案，这等于说检察院的民事抗诉存在很大的一个盲区，即使对违法调解，检察院也无从行使抗诉权。实践中，对这种情况检察院常以检察建议形式提出，但由于部分法院规定检察建议不启动或不当然启动再审程序，使之监督作用大打折扣。我国宪法将检察机关定位为我国法律的监督机关，足以表明我国检察机关有权对一切法律活动进行法律监督，而民事诉讼活动包括从立案到判决及其执行等多个阶段，表现出多种结案形式，并不仅仅局限于判决、裁定。但作为基层检察院的监督权仅在对有可能错误的判决、裁定案件的提抗上，对审判机关在审判过程中的其他结案形式、违法行为不能实行有效监督，客观上也削弱了基层检察院对民事审判活动的监督作用。
(三)监督权的不完整，影响了基层检察院民事法律监督价值的全面实现
我国现行《民事诉讼法》规定的检察院对民事案件的监督权是不完整。随着我国社会主义市场经济体制的进一步确立，改革开放的深入，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体而无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。但现有法律没有明确规定检察院对有关案件享有相应的起诉权，也影响了检察院法律监督职能的实现。
三、完善我国基层检察院民事检察监督制度的构想
(一)赋予基层检察院行使抗诉权，体现平衡与制约的关系
如前所述，基层检察院在民事案件抗诉中只有提抗的职能，没有直接抗诉的职能。如赋予基层检察院的直接抗诉权，则可以体现法院审判与检察院的法律监督之间的平衡与制约关系。
1、由基层院行使抗诉权，符合司法实践。从法理上来看，“在国家划分司法管辖中，设置审判权与法律监督权是平衡并存又相互作用着的。”在这种制度设计下，法院和检察院任何一方的职责履行，都将引起相应方的职能连动，民诉法中对这项立法的定位，是将基层院双方的这一项权能处在消极的不作为状态，把行使这项权能的权利义务抬高一层去运作，是在上一级的层次范围内去开展审判与监督的制衡和连动，应该说理论上这并没有破坏这种联动和制衡关系。但在民事抗诉案件的审判实践中，法院已将抗诉再审放回原审进行，如果是基层法院作出生效判决、裁定的抗诉案件，其再审也基本上由原审基层法院审理，而且这种做法已得到社会和法学界的普遍认同。如果检察院仍坚持高一级的抗诉原则，而实际出庭的又是基层检察院的人员，似乎这种高一级的抗诉原则形同虚设，同样也不是理想中平衡与制约。因此，在法院已经对抗诉案件做了部分调整的情况下，应当允许检察院对民事案件抗诉权的行使做相应调整，赋予基层检察院的直接抗诉权以保障检察院民事检察监督权的完整性。
2、基层院行使提出抗诉权，能够建立系统的保障机制。根据《人民法院组织法》第11条第3款的规定，人民检察院的检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。而在司法实践中，检察院抗诉的案件经再审后，应由审理再审案件法院的审判委员会会议研究，同级检察院的检察长则将可以列席。如果采用高一级抗诉的原则，则抗诉的检察院与列席法院审判委员会会议的检察院的检察长不属于同一检察院，对监督职能的发挥会产生一些消极影响。
3、基层检察院行使提出抗诉权，有利于协调制度的有效实现。根据现行有关规定，对法院再审后仍坚持有错不改的案件，检察院可以报请人大监督制度以加强监督力度，也可以与同级法院进行协调。如果抗诉再审是在基层法院进行的，这些工作均将由基层检察院来开展。如果基层检察院行使提出抗诉权，则其在履行相关职责时，较上级检察院对下级法院行使抗诉权更具直接对抗和针对性，也更有利于工作的落实。基层检察院在法院对原案再审结果确有错误仍坚持不改时，还可报请同级人大监督，对再审结果进行审查并提出处理意见。
(二)扩大基层检察院民事审判活动监督的内容范围，充分履行监督职责
人民检察院只有将民事审判活动乃至与民事审判活动有关的诉讼活动都纳入监督的范围，才能实现民事检察监督的价值。所以基层检察院对民事案件法律监督不应仅局限于抗诉，应理解为对法院民事案件审判的全过程。“无论从制约审判权以维护诉讼公正的角度来讲，还是从保护公益和公共秩序的角度来讲，检察机关都有充分的理由对整个民事诉讼程序进行监督。”检察院参加民事诉讼“是指检察院参加到当事人已经提起诉讼的民事案件诉讼中去，对人民法院审判活动和当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动是否合法实行监督。”即“将检察院对民事审判活动的监督阶段由现在的“事后监督”拓展至包括事前监督、事中监督和事后监督，使检察机关享有对民事诉讼完整的监督权。”这样才能使民事诉讼法总则和分则关于民事检察监督制度的规定相一致。
一是就监督的阶段而言，不仅对裁判结果进行监督，而且要对审判过程中具体的诉讼活动如强制措施的运用、回避决定的做出等进行监督，还要对生效裁决的执行过程进行监督。因为我国的执行权蕴含着裁决权，且执行活动是审判活动的延伸，是审判权得以实现的最有力的保障，对执行活动进行检察监督，有利于保障当事人民事权益的最终实现。
二是就监督的对象而言，不仅要监督法官的审判活动，还要监督当事人、证人、鉴定人等诉讼参与人的活动以此解除相关人的不当行为对审判活动的干扰。
三是就监督的案件类型而言，不仅要监督判决、裁定结案的一审、二审和再审案件，还要监督调解结案的案件，特别是要解决司法实践中对调解案件能否抗诉的模糊认识。诉讼调解活动实质上是法院主持下的审判活动的重要组成部分，调解书与判决书具有同等的法律效力，对调解书提出抗诉毫无疑问应成为检察机关审判监督的重要手段。
四是就监督的机制而言，不仅要建立民事抗诉机制，还要建立检察院参与民事诉讼活动的机制，让检察院以国家监督者的身份参与诉讼活动，人民法院应将民事诉状副本、开庭时间、裁判书、调解书等送交检察院备案，让检察院了解掌握诉讼进展情况，当然基层检察院并不需要也不应该参加同级法院所有的民事案件的诉讼过程，在具体民事案件审理的参加上，可以根据案件的性质、情节、社会影响以及维护法制的需要而作出决定。
(三)赋予基层检察院提起民事公诉权或支持民事诉讼权，体现完备的民事监督职能
“现行《民事诉讼法》规定检察机关对民事案件有抗诉权，而司法实践证明这是不完整的监督权。”提起诉讼是指检察机关认为民事行为人的行为违反了法律规定，侵害了国家、集体权益，应当承担民事责任，经查明事实清楚，证据确凿之后，向人民法院起诉要求追究民事责任的活动。支持起诉则是指公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害，当事人无能力提起诉讼或起诉机制受阻时，人民检察院查明事实后，支持当事人向人民法院提起诉讼的活动。提起诉讼和支持诉讼其目的是为了保护国家利益和保护公民、法人和其他组织的利益。检察机关提起民事诉讼，在诉讼中不是实体权利的主体，而是作为法律监督者，检察机关既不享有胜诉的权利也不承担败诉的不利后果。
根据目前的实践，检察机关提起民事公诉的案件范围包括:(1)重大的反垄断、反倾销、反不正当竞争的案件。(2)重大的环境污染案件和重大的消费者权益保护案件。(3)国家机关及其职能部门非法处理国有资产造成国有资产流失的民事案件。(4)民事主体双方恶意串通，损害国家利益或公共利益的案件。(5)同时严重侵害个人和社会公共利益的案件。(6)符合受理条件，但法院因种种因素拒不受理，甚至连不予受理通知都不给予当事人的案件。
注释:
刘顺航、浅议基层检察院直接行使民事案件抗诉权、law-lib、/Lw/lw_view、asp?no=2335，2009年7月5日、
文秀峰，杨丽莲、论民事诉讼检察监督的范围、国家检察官学院学报、2002(1)、
唐伟源，谢志强、民事检察制度比较研究、河北法学、2009(2)、
[论文关键词]民事执行；检察监督；制度
2013年1月1日起实施的《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行监督”，将民事监督的范围扩展到执行监督，新确立了民事执行检察监督制度。这对于促进人民法院民事执行工作公正、廉洁、高效具有积极意义。但如何具体实施这种监督，《民事诉讼法》并没有细致规定，因此，值得认真研究。
一、民事执行检察监督制度确立的目的
德国学者耶林曾指出：“每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”相对于执行监督制度的其他问题而言，确立该制度的目的是根本性和全局性的问题，是建构民事执行检察监督制度首先要解决的。
理论界与实务界对民事执行监督的目的有两种观点。一种是解决“执行乱”的单一目的说。认为近些年来在惩治司法腐败的利剑高悬的情况下，司法不公、司法腐败的现象时有发生，“执行乱”、“乱执行”的问题依然存在，单纯依靠法院内部执行体制、机制难以发挥作用，只有依靠国家法律监督机关才能解决上述问题。持该种观点的人还认为，“执行难”问题的形成有复杂的社会原因，主要是被执行人逃避、案外人妨碍执行的行为引起的，并非来源于法院的执行行为，单纯依靠执行法院与执行人员尽职尽责地工作是无法解决“执行难”问题的。检察机关监督的对象应当是公权力，民事执行行为是公权力机关的行为，而被执行人逃避、案外人妨碍执行的行为是普通民事主体的行为。总之，民事执行监督的目的应限定于解决“执行乱”的问题，“执行难”是一个与法院执行行为无关的综合性社会问题，不宜通过检察监督来解决。另一种是解决“执行难”和“执行乱”双重目的说。认为目的不仅在于解决“执行乱”，还有查处公职人员和公权力机关阻碍、干扰执行行为，支持、配合法院执行工作，形成共同全力，与法院共同解决“执行难”的问题。主张把解决“执行难”问题也作为检察监督的目的的认为，在检察机关对民事执行的监督中，检察机关与法院的关系不仅仅是监督关系，而且也是支持和共进关系，而不仅仅是从消极监督的视角对执行行为挑毛病。对执行工作的支持应该是检察监督的第一位功能，其次才是纠错，并在此基础上实现检法工作的共进”。笔者赞同民事执行监督的双重目的说。“执行难”问题是复杂的社会原因所造成的，解决执行难问题也需要整个社会的共同努力，而检察机关作为法律的监督机关对法律实施难负有当然的历史责任，特别是“执行难”问题十分突出，相对“执行乱”而言仍然是主要问题和矛盾的情况下，结合我国目前法制建设的进程与现状，强调检察监督对民事执行工作的支持与合作尤为重要。“两高”在制定《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《通知》）中也采用了这一观点，《通知》第5条的适用就充分证实了这一立场正当性。
二、民事执行检察监督应把握的原则
民事执行检察监督是在民事诉讼制度背景下建立并运行的，又是检察制度的重要组成部分，因此，民事执行检察制度既要遵循民事诉讼的基本原则，还应遵循民事检察制度自身的工作原则。
（一）依法监督原则
检察机关对法院民事执行活动进行的监督是法律监督，是《宪法》、《民事诉讼法》明文规定的。检察机关应当严格依法办事，必须遵守民事实体法、程序法和相关司法解释，确保监督程序符合法律规定。
（二）同级监督原则
由同级检察院对同级法院执行案件实施监督。执行的实质在于实现法律文书所确定的权利，以效率优先。同级监督既能保持监督的对等性、合法性，而且同级检察院与同级法院同区域性，有利于及时发现强制执行中可能发生的问题，提高监督的效率，确保监督的效率和效果。
（三）有限监督原则
民事执行案件是平等主体之间的诉讼行为，当事人享有处分权。公权力的过度介入会打破当事人主体之间的平等地位，加重当事人的诉累，因此，公权力的介入一定要慎之又慎，坚持适度有限原则。
（四）依当事人申请原则
检察机关的监督是对民事诉讼当事人诉讼权利和实体权利的救济，应遵循当事人意思自治，以当事人提出申请为前提。只要不损害国家利益或社会公共利益，检察机关就不应主动启动监督程序，以避免对当事人处分权的不当干预。
（五）事后监督原则
在当事人程序性权益没有用尽的情况下，有干涉法院独立行使审判权的嫌疑，不利于案件妥善处理。如：当事人对法院的执行行为有意见，向检察院进行申诉，一方面其针对的行为必须是已经实施的行为或已经做出的裁定；另一方面，必须依照民诉法的规定已经提出了相应的异议并已经是做出了相应的处理。对于不符合上述条件的申诉，检察机关不应受理。
（六）不干预法院正常执行活动原则
人民法院对生效法律文书实施执行活动是依法行使职权，享有广义上的独立审判权，不受外力干扰。检察机关在实施监督过程中，正确处理好检察机关实施监督与法院生效裁判的既判力和执行力的关系，对于无理申诉行为，要配合法院做好当事人服判息诉工作，全力维护法院执行权威。
三、民诉法民事执行检察监督的范围
新《民事诉讼法》对民事执行检察监督的范围未作规定，理论界认为主要应从三个方面进行监督。一是法院作出的涉及当事人实体权利和诉讼权利的裁定和决定，其在认定事实和适用法律方面违反法律规定的；二是违反法定程序、违背生效民事判决内容所实施的各类执行措施，给当事人和案外人造成损害的行为；三是执行活动中利用职务之便，索取、收受当事人财物或者贪污、私分执行款及孳息或其他财物的职务犯罪行为。
笔者认为，人民检察院还应监督案件被执行人为国家机关、事业单位、人民团体以及人大代表、政协委员、公务员等特殊主体履行行为。这些特殊主体在执行过程中往往以各种理由拒绝履行法定义务，甚至干扰、阻碍人民法院的执行。人民检察院应该对这些特殊主体自觉履行法定义务进行监督，坚决查处特殊主体拒不履行人民法院生效判决、裁定的违法行为，促进社会尊重生效裁判，自觉发行生效判决、裁定的良好风尚。
最高人民法院和最高人民检察院联合下发的《民事执行检察监督通知》第2条规定：“人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请，对下列民事执行活动实施法律监督：（一）人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的，有正当理由的除外；（二）当事人、利害关系人依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零二条之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请，人民法院在收到书面异议、复议申请后，无正当理由未在法定期限内作出裁定的；（三）人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施，且无正当理由的：（四）被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益的；（五）人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。”上述规定是两高会签发的关于民事执行检察监督的规范性文件，应当作为实务中执行的依据。
四、民事执行检察监督的方式
《民事诉讼法》规定：“人民检察院有权以检察建议的方式对民事诉讼实行法律监督。”《民事执行检察监督通知》第3条规定：“人民检察院对符合本通知第2条规定情形的民事执行活动，应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施监督”。上述规定，检察建议是民诉法明确的检察院实施民事执行监督的方式。另外，实践中各地检察院对民事执行活动实行监督的有效方式却不仅限于检察建议。
（一）检察建议
检察建议是人民检察院依据当事人对人民法院民事执行活动进行监督的申请，发现人民法院的执行活动违法，经提交检察委员会决定，并通过书面检察建议对同级或下级人民法院提出，督促法院执行机关或执行人员进行纠正或提出改进工作建议的监督方式。该种监督方式，既充分发挥了检察院监察纠错、促进工作的作用，又体现了对法院独立行使民事执行权的尊重，受到两院上下的普遍认可。
（二）提出执行异议
人民检察院作为法律监督机关和国家利益与公共利益代表，可以作为公益诉讼的主体，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等涉及重大国家利益、公共利益的执行案件，向人民法院提出执行异议。
（三）检察和解
在办理执行监督案件中，针对执行裁定、执行行为、执行决定错误，为了达到既纠正错误，又化解矛盾的目的，检察机关运用检察监督的时机，做当事人工作，通过“检察和解”与法院招待程序的衔接，是一种解决执行中问题的良好方式。
（四）纠正违法通知书
适用执行员消极执行，或没有执行依据而违法强制执行的。如超出法律文书范围的严重超标的执行，对裁定中止执行的案件的强制执行；以明显过低或过高价格拍卖、变卖被执行人财产或进行抵付的；截留、扣押或超过规定期限不交付执行标的物等。
（五）现场监督
1990 年9 月3 日，最高人民法院、最高人民检察院联合下发了《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》，规定了现场监督的方式：“应人民法院邀请或当事人请求，派员参加对判决、裁定的强制执行，发现问题，向人民法院提出”。 邀请检察机关派员到执行现场监督执行，有利于规范执行人员的执行行为，有利于及时发现执行错误，有利于执行当事人的信服，对试图抗拒执行的当事人也具有威慑，甚至可以成为执行中发生的一些事件的见证人。对于一些有重大影响的或群体性的执行案件可以选择此种监督方式。
（一）地方国家权力机关依法对“一府两院”进行执法监督
改革开放以来，我市各级人大及其常委会努力履行宪法和法律赋予的监督职责，积极开展各种形式的执法监督，为保证宪法和法律在本行政区域得到遵守和执行，做了大量的工作，发挥了重要作用。（1）开展执法检查。自1995年以来，市人大常委会先后开展执法检查117次，发现并督促纠正了一大批违法问题和案件，有力地推动了法律、法规的贯彻实施。如市人大常委会连续两次组织对消费者权益保护法、关于惩治生产销售伪劣商品犯罪的决定等法律法规的实施情况进行检查，共查出各类违法问题和案件1143起，督促纠正946起，并从总体上综合分析执法中存在的倾向性问题，通过执法检查报告和委员们的审议提出意见，督促市政府及其相关部门抓好整改。（2）组织对执法机关及其工作人员进行“两评”。“两评”指代表评议（又称工作评议）和述职评议。1991年，惠安县人大常委会率先组织人大代表对派出所、计生站等基层执法单位工作进行评议，而后这一监督形式在全市逐步推广开来。据不完全统计，13年来，市、县两级人大常委会组织代表对行政和司法部门进行工作评议达280多次。述职评议则是从代表评议活动中演变而来的。市人大常委会于1994年8月制定《关于国家机关工作人员述职的暂行规定》，同年开始开展述职评议，至今已对市财政局、水电局、市政公用事业局等6名局长进行评议。在评议中发现有两名局长存在违法行为，转由司法机关依法查处。近年来，各县（市、区）人大常委会都普遍开展了述职评议活动。“两评”活动的开展，增强了“一府两院”工作人员的法制观念，促进提高了执法水平。（3）开展个案监督。市十二届人大以来，常委会先后选择215个社会影响大、久拖不决或事实不清、明显判处不公而又未能自行纠正的个案实施重点监督，目前这些案件均已依法得到妥善处理。如惠安县发生一起故意伤害案，因死者陈国才家属不服公安法医鉴定结论而不断上访，市人大常委会把它列入个案监督，与市委政法委联合督促有关司法部门，在死者已经埋葬半年之后重新开棺验尸，得出正确结论，对罪犯绳之以法，对违纪违法的干警追究相应责任，在社会上引起了巨大反响。20__年12月，市人大常委会通过了关于监督司法机关办理案件的暂行规定，明确了个案监督的范围、程序及责任追究等，使个案监督逐步走向规范。（4）实行任前法律考试。要严格公正执法，必须拥有一支执法意识强、执法水平高的执法队伍。为此，市、县两级人大常委会逐步推行任前法律考试制度，促使执法机关的领导和执法人员及时更新和补充法律知识，提高执法人员的专业素质和 工作能力，推动执法状况的全面改善。
（二）政府层级监督机制逐步建立不断完善
政府层级监督是指上级政府对下级政府、各级政府对所属工作部门及其工作人员的执法活动实施的监督。（1）开展行政执法检查。这是行政执法监督的一个重要手段。我市开展这项工作较早，1986年就根据省政府的统一部署开展包括经济合同法、涉外经济合同法、中外合资企业法等11项法律法规在内的执法大检查，促进了政府经济管理的模式从行政手段为主到以法律手段为主的转变。此后，市政府坚持把行政执法检查摆上重要位置，及时纠正了群众反映强烈的行政违法案件和行政人员违法违纪案件，全市行政执法监督工作跨上了一个新台阶。据统计，从20__年到20__年6月，市、县两级政府组织开展执法检查67次，及时纠正群众反映强烈的行政违法案件361件，处理行政人员违法违纪案件42件（次），行政执法机关及其执法人员依法履职的自觉性得到进一步提高。（2）对行政执法主体进行规范。行政执法主体是行政执法活动的实施者，执法主体是否合法，是否具备执法条件关系到行政执法行为是否合法有效。1998年下半年，我市根据国务院《关于贯彻实施行政处罚法的通知》要求和《福建省行政执法资格认证与证件管理办法》的规定，对本市范围内行政执法机构进行全面审查清理，取消14个不符合执法条件单位的执法资格。20__年上半年，针对机构改革中有关机构变化的情况，市政府对本市范围内的行政执法机构再次进行全面清理，把行政执法单位纳入经常性、法制化管理轨道。（3）认真做好行政复议工作。行政复议是行政执法机关自我纠正执法错误的一种重要监督制度。《行政复议法》正式实施以来，我市受理了大量的复议案件。至20__年底，市级政府收到行政复议申请561件，受理466件，审结462件，对下一级政府及本级政府部门作出的违法行政行为裁决予以撤销、变更的达121件，既保障了公民、法人和其他组织的合法权益，也规范了行政执法行为。（4）逐步推行行政执法责任制。1998年省政府作出关于依法行政的实施意见以来，市工商局等行政执法机关开始探索建立行政执法责任制度。经过6年多来的不懈努力，全市已有537个行政执法单位建立和实行以行政执法责任制为核心，以执法公示制、评议考核制、过错责任追究制为配套的行政执法制度体系。据不完全统计，全市推行执法过错责任追究制后，已追究相关责任者276人，其中给予党纪政纪处分的181人，经济处罚的213人，调离执法部门的13人。通过推行执法责任制，提高了行政机关及其工作人员办案质量和执法水平。
（三）监察、审计部门对行政执法的专门监督力度加大
监察部门担负着对国家行政机关、公务员以及行政机关任命的其他人员进行监督的重要职责。近年来，我市两级监察部门不断加大行政执法监督的力度，强化了对行政执法行为的约束。（1）开展行政执法监察。自20__年至20__年底，全市监察部门围绕国有经营性土地使用权出让、建筑工程公开招投标、整顿规范市场经济秩序等重点项目开展执法监察418项，发现执法过程中的存在问题1169个，查出违法违纪金额6795万元，发现案件线索48条，立案查处44件69人。通过执法监察，促使执法机关和执法人员自觉以法律严格规范自己的行为，维护执法机关在人民群众心目中的形象。（2）依法惩治执法队伍中的违纪违法行为，严格规范行政执法人员的职务行为。市县两级监察部门强化了办案职能，重点查处了执法机关人员贪赃枉法、失职渎职及重大违纪案件。据统计，从20__年至20__年底，市县两级监察部门共立案1618件，处理执法部门中的违法违纪人员1454人，其中被追究刑事责任289人，通过办案为国家挽回经济损失5487万元。（3）督促行政执法部门全面实行公开办事制度，提高执法行为的透明度。实行公开办事制度，其实质就是把行政执法行为置在“阳光”之下，为群众直接对权力行使进行监督开通渠道，从而防止滥用执法权力。经监察部门多年的努力，目前全市所有的行政执法部门都已推行办事公开制度，在公开的形式上推行“点题公开”，做到群众要求公开什么就公开什么，避免了执法行为“暗箱操作”，实现监督关口前移，从而促进严格、公正执法。
审计部门是执法权力制约机制和监管工作的重要组成部分。近年来，我市审计部门加强对执法部门的经济活动进行管理和控制，督促执法部门工作人员严格执行财经法规和财经纪律，在遏制以执法谋取经济利益方面发挥了其他部门不可替代的作用。（1）督促执法部门认真落实罚缴分离制度，严格实行收支两条线。曾经有一段时间，不少执法部门以收费、罚款作为工作人员工资、奖金和执法经费的来源，导致一些执法人员巧立名目滥施处罚，而且把罚款作为唯一的处罚手段，严重影响了执法机关的形象。为了从根本上解决这一问题，市审计局于1994年建议市政府逐步推行罚款的决定与收缴分离的制度，促使罚款收据逐渐规范，明确要求罚款必须全部上缴国库，任何执法部门或个人不得以任何形式截留、私分。执法部门所需经费的拨付，按照国家有关规定执行。为了督促这一制度的实施，市、县两级审计部门多次组织检查，先后查出执法部门设置的小金库173处（次），查出违纪金额8900多万元，建议有关部门严肃查处了市县两级43个乱罚款、乱收费的执法单位，维护了执法权威，改善了执法形象。（2）通过审计及时发现和揭露执法部门中存在的腐败问题。近年来，市、县两级审计部门选择部分执法部门和单位进行重点审计，发现了不少腐败问题。据统计，从20__年至20__年底，全市共审计以公安、交警、法院、土地等重点执法单位为主的行政事业单位671个，查处各种违规金额45760万元，向司法机关和纪检监察部门移送案件线索20件，130多名执法人员受到党纪政纪处分，87名被追究 刑事责任。（3）积极配合纪检监察和司法机关查办大案、要案。市、县两级审计部门充分发挥熟悉财务、精通查账的优势，主动配合纪检、监察和检察、公安机关进行审计查证或协助办案。自1984年起至20__年6月，我市两级审计部门不断加大对执法部门的重大违法违规问题和经济犯罪案件的查处力度，共审计17378个单位（项目），查出并处理违法违规问题金额393881万元，向司法机关移交经济犯罪案件90件，通过与纪检监察机关协同办案，共处理行政执法和司法部门违法违纪人员1503人，其中被追究刑事责任336人。为了加大对行政执法监督力度，去年市审计局还与纪检监察机关、检察机关联合下发《关于进一步健全案件移送和加强协作配合工作的意见》，进一步健全和完善案件移送制度、协助查案制度和案件会审制度，为进一步揭露和查处涉嫌经济违法违纪和腐败行为奠定良好的基础。
（四）检察机关的法律监督逐步深化
人民检察院的监督是一种法律监督。为确保司法公正，检察机关通过监督司法机关及其工作人员在司法活动中的行为是否合法，保障各项诉讼程序被准确、严格地遵守，保证刑法、民法等实体法的正确执行。近年来，市、县两级检察机关认真履行法律监督职责，着力纠正有罪不究、裁判不公、违法办案、超期羁押等突出问题，促进了严格执法，维护了司法公正。（1）强化刑事诉讼监督。一是开展立案监督。市、县两级检察机关与侦查机关普遍建立案件通报制度，注意发现该立未立案件。自1997年以来，市检察院共监督立案342件，有效地纠正了有案不立、以罚代刑的现象。二是开展侦查监督。针对公安机关在侦查过程中出现的违法行为，市、县两级检察院及时发出纠正违法通知书，并建议有关机关对相关责任人进行纪律处分，对构成犯罪的，则依法追究刑事责任。自20__年以来，建议有关机关对167名责任人进行纪律处分，立案追究65人的刑事责任。三是进行审判监督。对审判监督主要通过抗诉来实现。自20__年以来，市检察院对市中级法院一审刑事判决提出抗诉29件，二审改判19件。（2）加强对监狱、看守所、劳教所监管活动的监督。通过派驻泉州监狱、泉州劳教所和各县（市）看守所的检察室，加强对监所关押、办理减刑、假释、保外就医的监督。近五年来，市检察院纠正超期羁押653人，关押场所不当65人，办理在押犯重新犯罪案件77件106人，查明监管人员在履职中违法违纪10件15人，有效地防止了监管人员执法犯法、侵犯人权的行为。（3）加强对民事审判、行政诉讼活动的监督。着重监督审判不公和显失公平的案件。自20__年以来，受理不服法院已发生效力的民事、行政判决、裁定的申诉案件1015件，认为申诉有理向法院提出抗诉110件，法院经再审改变原判81件，保证了国家法律的正确执行。（4）检察机关内部自我监督不断加强。检察机关掌握着侦查权、批捕权、抗诉权及对法院审判行为的监督权，其执法行为直接关系司法公正，为此，必须加强内部监督以确保自身公正执法。近几年来，我市检察机关切实加强内部监督工作，抓好设立机构、明确职责、完善制度、规范程序等关键环节，形成以执法公示制、岗位责任制、办案考评制、错案责任追究制为主要内容的公正执法制度体系。自20__年以来，市检察院认真受理举报检察干警违法违纪的信件76件，严肃处理9名检察干警，促进了办案质量的提高和执法作风的好转。
（五）人民法院对外监督和内部监督有序开展
人民法院的监督包括对外监督和内部监督两个方面，对外监督主要是对行政执法行为的监督，内部监督主要包括上级法院对下级法院监督和本级法院的自我监督。（1）开展行政执法监督。其主要方式是行政诉讼，即公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体执法行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提出诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的诉讼活动。自20__年至20__年5月，我市两级法院共受理一审、二审行政案件1797件，审结1740件，其中，行政执法部门败诉的301件，经法院审理行政机关认识到自已违法而主动撤销或改变原行政行为，取得原告谅解而撤诉的有105件，一批行政执法人员受到相应责任追究。（2）建立法院内部审判监督机制。法院内部监督是法院系统自我纠错、自我制约、自我完善的重要手段。近年来，我市两级人民法院积极探索审判监督新途径，逐步建立健全审判监督机制。一是建立审判流程管理制度。市中级法院制定《审判流程管理制度》，设置“案件流程表”，对每一案件的各个审判环节进行全程动态跟踪管理，促使每个审判人员均能按照审判流程的要求履行职责，确保司法程序的公正。二是建立案件质量评查制度。从20__年5月开始，市、县两级法院全面执行案件质量评查制度，并在考评标准、考评方式、操作流程以及考评结果的利用上作出了相关的规定。两年多来，两级法院共评查案件21600多件，评定不合格案件87件，对53名办理不合格案件的法官给予处罚，立案审查涉嫌违法违纪的法院人员13件15人，其中5件5人移送检察机关处理。三是进一步完善二审监督制度。二审监督制度是指二审人民法院对一审人民法院作出的尚未生效的判决或裁定进行第二次审理的法律监督制度。这是上级法院对下级法院进行监督的有效途径。自20__年以来，市中级法院共审结上诉案件11758件，其中发回重审或改判2457件，体现了实事求是、有错必纠的原则，保证了法律的正确实施。市中级法院还通过设立违法审判责任追究领导小组及办事机构、聘请执法监督员、建立法官“三个档案”（法官廉政档案、法官承办案件质量档案、法官工作效能档案）等措施来加强内部监督。
（六）以政协民主监督、新闻舆论监督、公民监督为主的社会监督取得成效
社会监督是非国家性质的监督，一般以人民群众或非国家机关的社会组织为监督主体，以国家机关及其工作人员为监督对象，通过批评、建议、检举等方式来对行使公共权力的行为实施监督。（1）市政协对执法工作的民主监督力度逐年加大。近年来，市政协积极探索民主监督的新途径，充分运用提案、评议等多种形式，加强对执法部门的监督并取得明显效果。如20__年，市政协针对市区11个旧城改造片区共6954套房产证难以办理导致群众积怨多年的问题开展深入调查，发现办证难的主要原因是由于有关部门在执法中互相扯皮、久拖不决导致不作为而产生的，于是就解决这一“老大难”问题向市政府提出23条对策，同时对此进行督查。市建设局、 国土局、房管局等执法部门虚心接受意见，重新厘清各自职责权限，在市政府分管领导的协调下，各单位互相配合、全力以赴，终于使这一问题得到妥善解决，不但所有的房产业主都拿到房产证，财政还新增契税6550万元、土地出让金1、36亿元。督办提案也是政协开展民主监督的有效形式。近三年来，市政协围绕推进执法工作先后督办重点提案87件。市政协还通过选派监督员，督促执法部门及其工作人员依法办事，促进执法状况的全面改善。（2）传播媒介对执法工作的舆论监督作用日益凸显。近年来，我市的主要传播媒介积极发挥群众喉舌的独特作用，对执法机关及其工作人员进行了较为有效的舆论监督。《泉州晚报》、《东南早报》通过开设《记者热线电话》、《监督台》等专栏和编发《泉州晚报内参》、《记者热线选编》等，对行政和司法机关及其工作人员在执法中存在的问题给予披露和反映，在社会上产生强烈反响，并引起有关领导的高度重视，促使部分问题得到较为妥善的解决。据不完全统计，《泉州晚报》和《东南早报》近三年来曝光执法部门、执法人员的违法违纪问题达870多条，形成激浊扬清舆论氛围。泉州电视台通过《十分关注》、《法制在线》、《警方时空》、《法律交锋》、《现在开庭》等节目版块，对有法不依、执法不严、、野蛮执法等现象进行报道，引起纪检监察等有关部门的注意，及时对违法违纪人员进行处理，受到群众的普遍欢迎。（3）公民通过、控告、举报等方式对执法活动进行监督。据不完全统计，自20__年至20__年8月，市局、市人大科收到的件中，属于对执法部门提出批评、建议和检举、揭发执法人员的有8600多件，通过直接办理、转交办理等形式，一些执法部门和执法人员的违法违纪行为得到纠正，有300多名执法人员受到不同程度的处理。举报制度是人民群众揭发国家机关公职人员违法犯罪行为的一个重要途径。近年来，我市各级检察机关、监察部门设立专门举报机构，加强举报线索管理，重视保护和奖励举报人员，调动群众举报的积极性。据统计，三年多来，群众对执法部门及其工作人员的举报线索6700多条，除移送有关部门查处外，举报中心依法初查1860多件，移送立案侦查637件，从中查获大案要案43件。举报制度的建立，在监督执法机关及其工作人员，查处其渎职失职、违法违纪中发挥了很大作用。据检察机关统计，由检察机关查处的职务犯罪案件之中，有一半以上都是通过群众举报获得的线索。
此外，执政党通过政策指导、人事控制等形式对执法活动进行监督，在整个监督体系中也占据重要位置。工会、妇联、共青团等社团监督也对执法活动产生一定的制约作用。
二、我市执法监督存在的问题与原因
虽然我市在加强对执法进行监督方面取得一定成效，但也必须看到，执法监督工作仍有薄弱环节，执法监督机制仍然不够健全，执法监督实效仍然有待提高，具体表现在：
一、在人大监督方面。一是人大主动监督的意识还不够强，在开展监督时畏难情绪较重，怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使执法监督处于被动局面。二是执法检查效果不理想。对执法检查中发现的问题，查纠措施不力，惩诫手段不硬，影响了执法检查的效果。三是司法监督还停留在表层上。人大目前对司法监督虽然取得了一些成效，但仍然缺乏深度。虽然近年来开展了个案监督，但有关制度还欠完善，个案监督的件数也很有限，典型性及产生的影响均有不足，而且在对人大监督具体案件的必要性和依据在认识上还有分歧。
二、在政府层级监督方面。一是部分行政领导干部和执法监督工作人员自身法律素质不高，影响了政府层级监督工作的开展。二是对行政复议制度重要性认识不够，认为行政复议是揭行政机关的“短”，有损“政府形象”，要求法制工作机构对行政复议申请能不受理的就不受理，不得不受理的也要尽可能维护“政府威信”，影响了政府层级监督的效用。三是行政执法过错责任追究不到位、行政执法责任制的外部监督机制尚未建立，导致这种制度在一些地方流于形式未能收到实际效果。四是县（市、区）一级政府法制工作机构建设薄弱，监督职能难以得到有效发挥。
三、在行政专门监督方面。一是体制存在着局限。目前各级监察、审计部门领导均由地方政府提请任免，办公经费、工资福利都归当地政府掌握，导致有些监察、审计人员存在“吃着人家的饭，又去砸人家的锅，难以下手”的思想顾虑，难免出现“虚监”、“弱监”甚至“不监”的状况。二是审计的技术手段相对滞后。面对财务管理松懈、会计资料虚假比较普遍的问题，以及会计电算化、经济犯罪智能化的趋势，不少审计部门仍以手工查账为主，加之审计部门的强制措施、手段有限，处罚权相对软化，从而影响了监督实效。三是监察部门普遍存在着对执法活动“平时少监督，出事才查处”的现象，往往坐等群众举报，未能积极主动查寻和拓展案源。加之监察部门办案手段不多、技术相对落后，致使一些隐藏较深的违法违纪人员不能得到及时惩处。此外，在推进政务公开和开展行风评议方面也存在一些不足和缺陷。
四、在检察机关的法律监督方面。一是检察机关对行政执法行为监督力度有待进一步提高。如对涉及人民群众利益的伪劣产品、建筑安全、税费流失等领域的监督相对薄弱。二是检察机关对公安机关的立案、侦查监督力度有待进一步加强。由于难以对公安机关的立案环节进行全面监督，导致对立案不实难以追究、无从纠正。侦查监督往往只采取书面审查的方式进行，而实际侦查过程中部分公安人员存在的违法取证、刑讯逼供等难以在案卷中反映出来，因而同样难以发现问题。三是检察机关对法院的监督机制也有待完善。抗诉是检察机关对法院监督的重要方式，但检察机关的抗诉权只能启动再审，对于再审的结果却无力干预，如果法院维持原判，驳回抗诉，检察机关虽然可以通过上级检察院再行抗诉，但仍然无法左右最终结果。四是检察机关的内部监督制度目前也存在薄弱环节。虽然检查机关目前推行了人民监督员制度，建立检务督察机制等监督制约机制，但检察机关自侦案件的内部监督机制有待进一步加强完善。
五、在法院的行政执法监督和审判监督方面。法院对行政执法的监督主要通过行政诉讼进行。这方面主要存在三个问题：一是行政案件少，诉讼程序难启动。由于受“民不与官斗”的影响，部分原告不愿“告官”，导致“民告官”案件偏少。二是法院行使立案审查权过于谨慎，案件受理难。特别是对于当地党委、政府关注的诸如计生、拆迁等敏感案件，往往缩手缩脚、该立不立。三是行政执法机关经常采用利诱和施压迫 使原告撤诉。行政执法机关对于自己作为被告听从法院审判，甚至要就错误和不当的执法行为公开认错或纠正，心理上仍很难接受。因此这些部门的长官宁愿拿公家的利益同原告私下交易，甚或采取威逼施压等办法，迫使原告撤诉，从而逃避法律责任。对此，法院至今仍缺乏有效制约手段。在法院内部监督方面也存在一些问题，主要是法院内部行政化的管理模式仍然没有打破，加上监督机构工作力度薄弱，对违法违纪干警难以实施有效约束和惩处。
六、在社会监督方面。一是监督渠道不畅。作为监督主体的派、新闻舆论部门和广大群众，与作为监督客体的执法机关缺少必要的沟通联系，致使监督不能正常进行。二是监督的被动性和局限性。不管是派还是新闻舆论部门，经常是“奉命监督”或“受限监督”（尤其是对一些敏感问题），而主动监督和放手监督很少。三是监督缺少规范。比如，在新闻舆论监督方面，酝酿十几年的《新闻法》始终未出台。四是问题难以解决。由于派监督、新闻舆论监督和公民监督缺少强制力，更不具处罚权，因此不少执法部门对此监督持消极应付态度，导致监督没有结果，发现的问题无法及时得到解决。
三、进一步完善执法监督机制的建议与对策
党的十六大报告指出：“要加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”这些论述为新时期新阶段进一步完善执法监督指明了方向，提出了基本要求。各级国家机关要提高对健全执法监督机制重要性的认识，按照党的十六大提出的要求，采取有力措施，让宪法和法律法规规定的监督机制在现实生活中全面地建立健全起来、有效地启动运作起来，进一步强化国家权力机关、政府专门监督部门、司法机关及社会各界对执法活动的监督，确保法律得到公正、严格执行，为泉州市实现“两个率先”和“新的起飞”提供良好的法治环境。
（一）地方国家权力机关要充分履行监督职能，加大对“一府两院”执法情况的监督力度
各级人大及其常委会要克服种种模糊认识，增强法制意识、主体意识和责任感、使命感，理直气壮地依法进行监督。（1）开展对法律实施情况的检查监督。要围绕改革和建设中的重大问题以及人民群众关心的热点问题，有计划、有针对性地开展执法检查。对执法检查中发现的问题，要根据不同情况，分清责任，认真督促处理。属于法律本身欠缺或者条件不具备无法实施的问题，应当及时报告制定法律、法规的机关，或者修订法律、法规，或者作出法律解释，或者制定实施细则；属于执法机关执法不严、违法不究等方面的问题，交由执法机关按其职权分别整改。要督促执法机关认真研究，提出解决问题的对策和措施，并将整改情况及时向常委会作出报告。逾期不整改的，或者整改不力的，应依照法定程序提出质询，直至撤销或者罢免有关责任人的职务。要加大对重大案件的检查监督，对检查中发现的典型违法案件，可以组织特定问题调查委员会，深入调查，严肃处理，并将处理情况公之于众。（2）在充分运用现有监督手段的同时，还要不断探索新路子。近年来，地方人大在实践中探索的评议执法机关工作、对人大及其常委会选举和决定任命的干部进行述职评议、实行部门执法责任制和错案追究制、开展个案监督、向违法的国家机关及其工作人员发出法律监督书等新的监督形式，有利于增强执法机关和执法人员的法律意识，改善执法状况。要及时认真地总结这些经验，并进一步完善，使之规范化、经常化。（3）呼吁制定统一的《监督法》，以确立监督的法律依据。虽然全国人大常委会曾起草过《监督法》草案，并征求过各方面意见，但由于各界对《监督法》的框架与具体内容的规定意见不统一，特别是在监督理念问题上存在分歧，故草案虽于20__年8月全国人大常委会进行初审却迟迟未能出台。由于国家没有统一的《监督法》，导致在宪法、法律、法规中规定的各种监督机制未能充分启动运作和很好发挥作用。因此，目前亟需制定《监督法》，确立统一的监督规范，把不同层次、不同形式的监督的性质、任务、特点、程序等明确规定下来，使监督权的行使有法可依。
（二）加强政府自身层级监督，努力提高行政执法水平
当前，层级监督的职能大多由政府的法制机构来履行。针对我市层级监督存在的问题，当前要着力做好以下工作：（1）要全面实行行政执法人员持证上岗制度，继续清理不符合行政执法资格条件的人员，努力建设一支廉洁、勤政、文明、高效的行政执法队伍。（2）积极稳妥地开展相对集中行政处罚权工作,进一步解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，争取早日在我市推行此项工作，以提高行政执法的效率和水平。（3）出台行政处罚案件评查标准。行政处罚关系到公民、法人和其他组织的切身利益，也是行政机关与行政相对人容易发生纠纷的具体行政行为，行政处罚案件评查标准将重在对行政处罚程序的监督，即行政机关及行政处罚执行人员在实施行政处罚的过程中是否严格遵守《行政处罚法》所规定的一般程序、简易程序和听证程序的步骤，并以书面形式形成可以评查的案卷。继续对市直部门和各县（市、区）行政执法活动进行抽查、监督，全面提升全市行政执法人员业务素质，促进提高执法水平。（4）推进《行政复议法》的贯彻执行。行政复议是行政系统内部自我纠错的一种重要监督制度。各级政府领导要带头学习《行政复议法》，深刻领会它的精神实质，保证和推进复议工作的正常开展。各级复议机构要积极受理和审理复议案件，对违法和不当行政行为要坚决依法予以撤销和变更，维护人民群众的合法权益。（5）大力加强政府法制机构建设。在依法行政中，法制机构承担着普法、行政执法监督、行政复议、规范性文件审查和备案等工作，任务繁重。而我市目前政府法制工作机构仍较薄弱，特别是各县(市、区)政府法制工作机构大多为政府办公室内设股级科室，人员一般只有1—2人，且非法律专业人员占多数。要依照《国务院依法行政实施纲要》的精神，切实加强政府法制工作机构建设，完善工作条件，使其与依法行政工作任务相适应。
（三）发挥监察部门作用，督促行政执法步入规范化轨道
作为政府内部行政执法监督的专门机构，监察部门要充分发挥监督职能，及时查处违法乱纪行为，促使行政执法部门和执法人员严格依法办事。（1）强化监督意识。对监察部门而言，要克服那种担心监督影响政府形象、影响同志关系的心理障碍，增强监督的责任意识。对被监督的执法部门而言，要明确监督是维护法律权威、维护公民合法权益的必要手段，是爱护执法人员的有效措施。（2）严肃查处发生在执法领域中的违纪违法案件。要重点查办行政执法机关及其工作人员的违纪违法案件，特别是贪污受贿、循私枉法、严重失职渎职的案件。要研究和剖析发生在执法部门的重大典型案件的发案原因，从中发现体制、机制、制度及管理上存在的漏洞和薄弱环节，督促执法部门建章立制，加强管理，制定从源头上预防和解决执法腐败问题的有效措施。要进一步加强举报工作，努力拓宽揭露腐败问题的渠道。要严格执行纪律，切实纠正一些执法部门存在的瞒案不报、压案不查、执纪偏宽偏软和处分决定不落实的问题。（3）继续推行执法公开。在不少执法纠纷案件中，群众对某些执法人员在执法过程中没有说明处罚的依据和标准意见较大。监察部门要针对这一问题，督促执法部门无条件地推行政务公开，将所有执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下。首先，执法部门要采取多种形式将负责实施的法律、法规、规章予以广泛 宣传，提高人民群众学法、知法、守法的自觉性，为严格公正执法创造良好的社会氛围。其次，要督促全面实行执法公示制，将执法的依据、程序公之于众，并告知当事人不服执法决定的申诉方式，以增加执法的透明度。这样一方面可以保证人民群众的知情权，另一方面也有利于人民群众对执法行为予以监督，减少执法违法、执法扰民的现象。
（四）切实发挥审计职能作用，加强对执法部门的经济监督
审计部门主要通过对执法部门的财政财务活动情况进行检查、审核、评价、鉴证，从而督促执法部门及其工作人员严格执行财经法规和财经纪律。（1）要充分发挥审计部门熟悉规则、精通财务的优势，从严审查，发现问题，堵塞漏洞。发生在执法领域的经济违法违纪行为，一般都会通过资金往来和账目反映出来。因此，审计部门在审计过程中，要从审查帐目着手，认真查处发生在执法部门中的贪污、行贿、走私、造假账、化大公为小公和化公为私等经济犯罪行为，及时向司法机关和纪检监察部门移送腐败案件的线索和信息。要按照“审计机关先行突破，纪检、监察、检察、公安协同作战”的办案思路，积极配合监察、司法机关查办大案要案。要通过对执法领域中带有普遍性、倾向性的问题或有关制度存在缺陷的问题加以研究分析，努力找出产生违法违纪问题的背景原因以及与此相关的体制根源、制度根源，及时提出审计意见和建议，促使执法部门及时采取措施，从源头上解决问题。（2）要突出重点，加强对执法权力的制约和监督。一是围绕行政审批权进行监督。当前，行政审批的事项和环节仍然较多，存在多头审批、甚至“暗箱操作”的现象，阻碍了市场经济的发展。一些握有行政审批权的部门往往利用手中职权，巧立名目收取费用，形成大额的预算外资金，以谋取部门利益。针对这种现象审计部门要通过审查这些部门收费行为是否合法化、收费标准是否公开化、资金管理是否国家化、票据使用是否单一化来实现依法治费。二是要对基建招投标权进行监督。招投标法颁布实施以来，对促进建筑业的健康发展起了很大的作用。但当前规避招标、弄虚作假、监管不力成为严重干扰有形建筑市场秩序的三大突出问题，阻碍了招投标法的有效实施。审计部门要围绕招投标、层层转包、多计工程造价等重点进行审查监督，督促各级政府严格执行招投标法，减少发生在基建领域内的违法行为。三是对政府采购权进行监督。要督促各级政府认真贯彻政府采购法，充分公开政府采购信息，增强采购过程的透明度，确保政府采购活动公开、公正、公平。要通过审查采购预算是否随意突破、采购方式是否合理、供应商及中介机构是否存在暴利、回扣等行为，来节约财政支出，遏制权力腐败。（3）要推动审计对执法权力监督的法制化和规范化。要在执法部门建立健全领导干部经济责任审计工作规范，完善责任评价体系，使其成为对执法部门领导干部实施权力监督的有效机制。要逐步推行审计结果公告制度，将审计查出的问题、审计处理处罚情况，以及有关单位执行审计决定和整改情况一并向社会公告。此外还应为审计监督提供必需的经费，彻底切断审计部门与被审计的执法部门之间的一切经济联系，增强审计部门实施监督的独立性和公正性。
（五）改进和加强检察机关的法律监督，进一步规范行政执法和司法行为
检察机关是国家专门的法律监督机关，主要对公安机关、法院的诉讼活动以及其他司法部门的执法活动进行监督。（1）加强检察机关对外监督。一是完善法律规定，解决对行政执法监督不力问题。要通过制订、完善、落实检察监督权的具体法律规定，使检察机关对行政执法的监督权更具体、更具操作性。应当赋予检察机关对行政执法机关受理、处理的行政违法案件的审查权、调查权、调卷权、备案权，以全面掌握行政执法机关对行政违法案件的查处情况及处理结果，以便开展对行政执法行为的监督工作。行政执法机关对涉嫌犯罪移送公安机关处理的案件线索，应同时报送检察机关，使检察机关及时掌握行政执法移送案件情况，以便于开展立案监督工作。此外，可以考虑设立行政执法检察室，直接监督、了解行政执法机关的执法过程，从形式上和实体上保证法律监督工作的到位。二是加强对侦查、审判、刑罚执行的监督力度。在侦查监督方面，除了采取阅卷、提审等方法外，对重大、疑难复杂案件在侦查阶段要提前介入，以利于检察机关及时掌握办案进度，更好地监督侦查工作。抗诉是检察机关对审判工作进行监督的主要方式。在抗诉工作中，要实行由“承办人审查、集体讨论、主管检察长或检委会讨论决定”的审查制度，严把抗诉案件审查关。要建立抗诉案件结果追踪制度，通过追踪二审判决结果，对抗诉成败进行分析、总结，不断摸索抗诉规律，提高抗诉质量和实效。在对刑罚执行监督方面，要依法查纠刑罚执行中的违法行为，重点查纠减刑、假释、监外执行审批工作中存在的问题，保证刑罚的正确执行。（2）做好检察机关自身的内部监督。检察机关既是法律监督机关，又是司法机关，需要履行批捕、公诉以及自侦案件侦查等司法职能。因此，要重视做好内部监督工作，以确保自身公正执法。一是完善制约机制，加强职能部门间的相互监督。加强控申部门对各业务部门的监督，严格实行控申和刑事理赔工作与案件原承办者分离的原则，防止因利害关系而在申诉、理赔工作中出现有错不纠的现象。加强刑检部门对自侦部门之间的监督，严格实行刑检工作与自侦工作分离，及时纠正自侦工作中错捕、错诉、漏捕、漏诉以及侦查羁押中的不当行为。严格实行受理举报部门与侦查部门相分离，举报中心统一接受案件举报材料并建立线索台帐以备审查；自侦部门在侦查工作中获取的线索要统一上报举报中心，以防瞒案不查。二是推行办案纪律监督卡制度，自觉接受发案单位监督。坚持对自侦案件的案发单位发放办案纪律监督卡，并经常对发案单位进行回访，请发案单位的党委、纪检监察部门和干部群众对检察机关办案人员的办案作风进行评议，促使办案人员严格依法办案。
（六）人民法院要进一步做好行政审判工作，加强法院系统内部的监督和指导
人民法院的司法监督是我国法律监督体系中的重要一环，它在规范行政执法行为和促进司法公正方面发挥着不可或缺的作用。（1）人民法院要加强对行政执法的监督。针对当前行政诉讼存在的问题，审判机关首先要树立以公正效率为核心的“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法观念，在行政审判过程中平等对待行政机关、相对人和第三人，保证程序和适用法律上的平等；要落实公开审判原则，严格依照实体法和程序法处理行政案件。其次要加强立案工作。两级法院应严格依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》所确定的受案范围进行立案，依法保护相对人的诉权。行政庭应主动与本院立案机构协调联系，坚决制止有案不立的现象。对于一些敏感性较强的、外来压力较大的行政案件，如果符合条件，下级法院又不宜立案审理的，可以申请移交上级法院立案，由上级法院立案后再移交下级法院依法审理或上级法院继续审理。第三要努力改善司法环境。理顺党委和人民法院的关系，使党委对人民法院工作的领导制度化、规范化；理顺政府和人民法院的关系，确保人民法院依法独立行使审判权。对于内部改革，人民法院应淡化行政化管理模式，减少领导对审判的干预，领导的管理只能是行政事务上的管理，在案件的处理决定中，法院领导只能在担任审判长情况下遵循“一票一权”的原则。（2）要加强上级法院对下级法院审判工作的监督与指导。当前，由于执法环境和审判秩序尚有待改进，新情况、新问题、新类型案件较多，只有加强监督、指导，才能保障执法统一、保证办案质量。上级法院对下级法院已经发生效力的判决、裁定，发现确有错误的，应当指令下级人民法院再审或由自己提审。对指令再审的案件，下级人民法院应当及时审理，并将再审的结果报告上级人民法院；对决定提审的案件，下级人民法院应当在指定期限内将所有的案卷材料及时报送提审的上级人民法院，决不允许明顶暗拖和公然对抗。上级人民法院要努力提高 审判监督水平，使监督指导做到合法、准确、规范、及时。（3）审判机关要加强内部监督，规范法院干警执法行为。一是加强思想教育，使法院干警队伍树起坚固的思想防线，真正解决权从何来、为谁执法、如何用权这一根本问题。二是在监督机制上动真格。健全法院内部的监督制约机制，是防止法官和干警违法违纪的关键。要在违法审判责任追究上动真格，不走过场，使违法办案者真正受到应有的惩处。特别是对群众反映强烈的重大违法违纪问题，要一查到底，严惩不怠。对“害群之马”，绝不允许大事化小，姑息养奸。这样才能有效地防止司法腐败的滋生和蔓延，使法律得到公正、有效实施。
（七）深入推行执法责任制，坚决落实“两错”责任追究制
执法责任制是一种执法机关内部自我约束和外部监督相结合的保障机制，其目的是强化执法责任，规范执法行为，提高执法水平。（1）要进一步明确执法责任制的具体内容。要根据现行国家法律法规和地方性法规有关规定，按照工作职责，逐级确定执法部门和执法人员的资格和职责，从而避免执法工作中存在的责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推的现象。要将执法的标准、条件、时限、收费、结果等内容公诸于众，增强执法的透明度，以公开促公正，便于执法相对人维护自己的合法权益。要落实执法责任，实施目标考核，按照谁主管谁负责的原则，量化考核标准，督促有关部门和人员切实负起责任。（2）坚决落实错案和执法过错责任的追究制度。实行“两错”责任追究制是实施执法责任制的核心环节，也是落实法律责任的要求。为此，首先要在防止“两错”发生上完善措施。从目前看，发生“两错”的原因除极少数人是由于执法水平低造成外，大量是一些执法人员受人情、金钱、权力等诱惑，有意识地办错案、谋私利，执法犯法。加上一些执法单位办案程序不细，文书档案要求不规范，造成发生“两错”后也难以认定是谁的责任。因此，必须要求执法部门认真规范执法文书，即从立案、办案到结案都要有详细的记录，做到事实清楚，法律依据准确，文字清晰整洁。办案人呈报案件材料，及有关领导审查材料做出决定时，都要有各自签名，以示负责；案件办结之后，要把与案件有关的所有材料订卷归档，妥善保管。这样一旦发现发生了“两错”，就可以查而有据，很容易找到有关人员，并追究其责任。其次要做到敢于并善于追究执法违法责任。一是要解决思想认识问题。要明确执法机关的声誉不能靠护短遮丑来维护，执法人员的积极性也不能靠姑息迁就来提高；二是通过发扬民主拓宽发现执法违法行为的渠道，保证线索来源的畅通；三是结合实际制定和完善追错标准和程序，明确追错的组织机构和工作人员。四是在认定和追究执法责任时，要坚持实事求是，坚持合法合理、公正公平。要错责相当，罚教结合，即要根据执法违法的不同性质和情节轻重，追究其相应的党纪政纪、经济、民事或刑事责任，更要注重通过追究其违法责任的手段和方式，达到教育广大执法者及提高整体素质和执法水平的目的。
根据刑事诉讼法的规定，刑事立案监督是指检察机关对公安机关应当立案而不立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。立案监督是检察机关法律监督的一个重要组成部分，属于检察监督权的范畴。我国以法律条文的形式明确规定了检察机关的立案监督权，不仅进一步完善了我国刑事诉讼制度和法律监督制度，也反映依法治国的内在要求，体现了现代民主法治的最高追求。加强刑事立案的法律监督，在保护当事人合法权益的同时，也为我国惩治司法腐败开辟了一条新路。检察机关在刑事立案监督中作出了大量的工作，发挥了应有的作用，但从立案监督实施这些年的情况来看，还是存在许多问题，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果，本文对刑事立案监督的对象、范围、机构以及具体实施中的一些常见问题进行了探讨，提出刑事立案监督的对象不仅是公安机关，还应当包括人民法院和人民检察院；刑事立案监督的范围除消极立案行为外，还应当包括积极立案行为和其他刑事立案活动中的违法行为等；分析了人民检察院内部现有的立案监督机构的不足，以及立案 监督的现状、对策，对刑事立案监督工作中的几个经常遇到的问题进行了剖析，提出了完善刑事立案监督制度的几点建议和对策。
根据刑事诉讼法的规定，刑事立案监督是指检察机关对公安机关应当立案而不立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。立案监督是检察机关法律监督的一个重要组成部分，属于检察监督权的范畴。针对刑事立案实践中存在的较为突出的有案不立、有罪不究、以罚代刑等现象，我国以法律条文的形式明确规定了检察机关的立案监督权，不仅进一步完善了我国刑事诉讼制度和法律监督制度，也反映依法治国的内在要求，体现了现代民主法治的最高追求。加强刑事立案的法律监督，在保护当事人合法权益的同时，也为我国惩治司法腐败开辟了一条新路。我们也看到虽然刑事诉讼法将检察机关实施立案监督的内容写进了诉讼法条文中，但从立案监督实施这些年的情况来看，还是存在许多问题，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果。本文就针对立案监督实践中存在的一些难点，分析其原因并探讨相关对策。
一、 刑事立案监督的特征范围及程序
目前，刑事立案监督的法律依据主要是《刑事诉讼法》第八十七条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”
（一）刑事立案监督的范围
关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法实践中的实际操作，目前主要包括以下几个方面：（1）不报不立的案件。所谓“不报不立”，就是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。（2）不破不立的案件。所谓“不破不立”，是指刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。（3）应立而不立的案件。所谓“应立而不立”，是指刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。此外，刑事立案监督的内容应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。
（二）、刑事立案监督的一般程序，
根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关进行刑事立案监督工作，一般是按照下列程序进行：刑事立案监督案件的受理??要求刑事立案主体说明不立案的理由??认为刑事立案主体说明的不立案的理由不成立，时通知刑事立案主体立案侦查??对有刑事立案侦查权的案件审查决定直接立案侦查??报上级检察机关备案与审查。
二、 刑事立案监督制度中存在的主要问题
（一）、线索来源渠道狭窄。目前，检察机关立案监督的线索来源主要集中在当事人举报、申诉、其他部门移送。由于信息渠道不畅，造成相当一部分立案活动未能进入检察机关监督的视线。且从总体上看，普遍存在线索质量差、立案率低的现象，例如一些不应适用刑法调整而由于当事人对法律法规的理解错误或者因为经办人员办案态度差造成当事人不满而四处上访上告的案件。这类案件前提本身就已经错误，对于立案监督活动来说是没有价值的。
（二）、普遍存在立而不侦、侦而不结、久拖不决的现象，影响监督效果。对于检察机关立案监督的案件，有些公安机关或人员存在抵触情绪，认为这种事情打个招呼就可以了，没必要发正式法律文书，影响其评优评先，从而不愿意配合甚至消极侦查。据统计，邓州市人民检察院三年内向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》41份，平均每年17份，公安机关立案21起，仅占50、4％。随着立案监督活动的深入开展，近些年有案不立、有案不移等现象较为好转，但还存在公安机关收到通知立案书后虽然立案却长期搁置的问题，再加上检察机关的警力不足等原因造成对此情况有时反应无力，造成个别案件监督失效，在一定程度上损害了当事人的利益，影响了检察机关的社会形象。
（三）、诉讼效率低，影响监督质量。根据刑事诉讼法的规定，公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，这才属于人民检察院立案监督的对象。人民检察院审查后认为符合立案条件，发出《说明不立案理由通知书》，公安机关应当在7日内答复；人民检察院认为公安机关的不立案理由不能成立，发出《通知立案书》，公安机关在15日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。至此，一件需要追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件，从人民检察院启动立案监督程序开始，经历二十余天，公安机关才刚刚开始侦查，这还不包括案件发生后公安机关不立案而当事人四处申诉所花费的时间。不难看出整个过程诉讼周期过长，浪费司法资源，有时候还会造成关键证据毁损、灭失，不利于案情的审查认定，不利于打击犯罪，直接影响了监督的质量。
三、刑事立案监督困难的原因
（一）刑事立案监督的对象不够全面。《刑事诉讼法》仅在第八十七条把刑事立案监督的对象局限于公安机关，未设置对其它刑事立案主体（人民法院和人民检察院）进行刑事立案监督的法律条文。导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正。使维护司法公正，保障当事人的正当权利的立法意图出现缺口，这是立法本身有缺陷，且没有配套监督措施。《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条规定，“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”现行刑事诉讼法立案监督条文解释并没有针对公安机关通知立案而不立案、消极侦查等现象规定应对的配套措施，只有一些软措施，如发纠正违法通知书或检察建议，若公安机关不纠正也无计可施。这不能在实质上对这些消极行为给予惩处，不利于立案监督的发展。没有从立法上赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，是开展立案监督工作的一个“盲点”。
（二）刑事立案监督范围界定过窄。《刑事诉讼法》第八十七条规定人民检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。
有人认为，对积极立案活动中的违法行为，可以在立案后的侦查、过程中，通过作出不批捕、不等方式予以纠正，实行侦查监督。笔者认为，这一观点不可取。首先，除公安机关、检察机关外，人民法院也是刑事立案主体，而人民法院直接受理的刑事案件是在后立案的，不经侦查直接进入审判程序，与立案的顺序与公安机关、检察机关受理的刑事案件刚好相反。对积极立案活动中的违法行为实施侦查监督对人民法院的立案行为无意义，实际上等于将这部分立案行为置于监督范围之外。其次，立案监督与侦查监督是不同诉讼阶段上两种不同的法律监督，是检察机关的两种不同职能，其性质、对象有很大区别。不批捕、不不等于对立案活动中的违法行为的否定和纠正，以不批捕、不等方法纠正积极立案活动中的违法行为，混淆了立案监督与侦查监督的界限，并以侦查监督取代立案监督。此外，这种观点也不利于及时纠正立案活动中的违法行为。既然违法行为在立案阶段就已经发生，却不立刻纠正，而是等诉讼进行到另一个阶段才采取纠正措施，无异于对该违法行为的放任。并且，这一情况下的侦查活动，完全是可以避免的人力、物力上的浪费。
（三）刑事立案监督的措施不力。刑事立案监督权力的合理配置应该是使其可以及时、有效地制约被监督权力，有错必究、有错能究、有错早究。但我国目前的立法还存在许多不足，检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。如：没有调查权，人民检察院审查逮捕部门再履行刑事立案监督职能过程中，对有关证据材料的调查、核实权是《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条明文规定的，但是，控告申诉部门在履行刑事立案监督职能过程中未有调查、核实权的法律依据，不能随时介入有关司法、执法活动对其进行检查监督；没有调卷权，想调阅有关案卷材料时，常常遭到拒绝；没有处罚权，对而又尚不构成犯罪的违法责任人没有一种给予处罚的资格权，使其没有得到相应的处罚，依然我行我素，达不到刑事立案监督的实际效果。
（四）立案信息交流不通畅，单位之间沟通有缺陷。根据相关的法律法规，侦查、检察、审判三机关在刑事诉讼过程相互制约，相互配合。但是目前公安机关在刑事立案这方面独立性过大，现今很少有公安机关将刑事案件立案情况主动向检察机关立案监督部门备案，相反，大多数公安机关以内部档案资料为借口谢绝检察机关查阅，甚至有的地方作两套帐备查。对于检察机关来说，公安机关的刑事立案情况是审查的源头，是立案监督的开始，检察机关只有通过审查公安立案情况，才能及时掌握刑事案件发案、破案情况，把握社会治安状况。同时通过对立案情况的审查，从中发现有案不立的线索，开展立案监督工作，也是从制度上彻底解决有案不立、有罪不究的有力措施，把事后监督变成事前监督，把个案监督变成全面监督。现行刑事诉讼法对立案监督只规定了可以发出《要求说明不立案理由通知书》质询，发出《通知立案书》纠正，而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定。由于这一立法上的疏漏和缺陷造成了检察机关立案监督的信息渠道严重不畅。
四、 完善刑事立案监督制度的几点对策和建议
从总体上看，立案监督方面暴露出许多问题，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果，究其原因是由于立案监督立法条文先天性的缺陷和不足所致，亟需从立法角度予以完善，本文视其为长远措施也即根本措施，在长远措施还没有落实前，针对实际情况，一并探讨一些短期的可行的举措。
我国当前的立法对刑事立案监督制度规定得不够具体，可操作性较差，因此，当前完善刑事立案监督制度的首要任务是完善立法规定。
（一）完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，明确人民法院和人民检察院的刑事立案监督对象的地位以及人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”和其他刑事立案活动中的违法行为如刑事立案程序违法等的立案监督权。只有将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。
（二）从立法上赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力，主要有：刑事立案监督调查权，包括：有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查；刑事立案监督决定权，包括：有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行；刑事立案监督处罚建议权，包括：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。
（三）制定刑事立案监督实施细则，通过修改《刑事诉讼法》来完善刑事立案监督制度难以将其面面俱到，尤其是涉及具体实施的一些问题。最高人民检察院应当在不违反立法本意的情况下，依据《刑事诉讼法》制定刑事立案监督实施细则，增加一些操作性强的内容。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应当制定明确的时效规定，以提高工作效率，切实保护刑事案件当事人的合法权益。
（四）加强同有关职能部门协调。首先，加强检察机关和公安机关的协调。建议由最高人民检察院和公安部联合发文，要求刑事立案主体移送发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料备案审查，使得检察机关从源头上把握立案监督有法可依。具体处理上可以依托互联网，允许检察机关进入公安网查询立破案情况，也可以实行网络传递，各单位在资料备份存盘的同时发送电子邮件、信息给检察院。其次加强和其他行政执法部门的配合，统一认识。可以以联合行文的方式要求各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草部门在行政执法过程中，发现涉嫌犯罪的案件线索时，须及时移送公安机关立案查处，同时报检察机关备案。对行政执法部门已经移送的，公安机关应当立案而没有立案的案件线索，检察机关将依法行使立案监督权。这样在拓宽了案源渠道，也保证了案件的质量。
（五）争取党委、人大社会各界的支持。在立案监督中，检察机关向公安机关发出的要求说明不立案理由通知书、通知立案书及有关检察建议、纠正违法通知书等法律文书同时要及时抄报给同级人大常委会、政法委员会，在遇到困难时及时请示汇报，请他们出面解决问题。特别是一些群众反映强烈、社会各界都在关注的案子，争取上级的支持，又快又好地完成立案监督工作。另外在乡镇和刑事案件多发地区设立刑事立案监督联络员，为人民检察院提供刑事立案监督线索，拓宽刑事立案监督渠道，让全社会都来为刑事 立案监督工作提供监督线索，进行社会立案监督。检察机关还要建立刑事立案监督的听证制度，让刑事案件当事人了解刑事案件的立案条件和程序，提高刑事立案监督的透明度。
（六）内部资源整合。就检察机关而言，一要设立专门的刑事立案监督机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作。这是刑事立案监督的组织保证。二要求刑事立案主体立案后，将刑事案件立案登记表三天内抄送人民检察院备案，人民检察院应当及时审查三要在刑事立案监督的各个环节要以书面形式进行，并规定统一的法律文书。对于一些明显有案不立、立而不侦的案件，如果存在经办人员、贪赃枉法等现象，就需要加强检察院内设机构的配合，侦查监督部门一方面加大对案件的监督力度，另一方面积极配合本院反贪、渎检部门对有关经办人员的侦查，反过来又促进立案监督的突破。也可以考虑赋予侦查监督部门对自侦案件一定的初查权。以由数量规模向质量效果的，由单纯办案向办案与预防并重的转变为目标，挖掘内部潜力，真正切实地维护国家和人民利益。
参考文献，资料目录：
（1） 李 浩《浅谈刑事立案监督的若干问题探讨》上海市人民检察院检察委员会委员 上海社会科学院刑法学专业研究生
（2） 冯月英《人民检察》2003年第二期《对立案监督的一点思考》
（3） 赵冰凌《执法理论与实践》《当前立案监督存在的问题及对策》第605页
根据民事诉讼法和行政诉讼法规定，民事行政检察监督是指人民检察院依法对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，纠正错误的判决、裁定，保证审判活动公正、合法和维护公民、法人、行政机关合法权益的一项重要法律制度。其主要内容包括：按照审判监督程序依法对已生效的错误判决、裁定提出抗诉；查处民事、经济、行政审判活动中审判人员贪污受贿、、冤枉裁判的犯罪行为；对审判及诉讼过程中存在的其他违法行为提出纠正意见及建议等。从我们经历的民事行政检察实践来看，由于《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》关于民事、行政法律监督程序未作出具体监督规定，最高人民法院和最高人民检察院也未就民事行政法律监督问题作出统一的司法解释，因此，检察机关在行使民事行政法律监督的过程中没有一部统一而完整的法律来监督，以致在民事行政检察工作上存在监督困难因素。对这些因素的产生我们将如何加强和完善检察机关的民事行政监督呢？本文就这一问题谈些粗浅认识和看法。
一、现行民事、行政监督难的原因分析
随着检察机关民事行政检察工作不断向深度和广度发展，现阶段检察机关有限的民事行政法律监督已越来越不适应司法实践的客观需要，主要体现在以下几个方面：
（一）、监督形式单一，强制性不够
虽然《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。《中华人民共和国行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。但是在具体采取何种形式监督问题上，除《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》分别在第185条和第64条规定检察机关对于人民法院已生效的判决、裁定可以按照审判监督程序抗诉外，则没有更具体的规定。从法律角度来看，检察机关对法院的民事行政法律监督形式只有唯一的合法的一种，就是按照审判监督程序抗诉。
（二）、监督时间滞后，形成监督被动
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第185条和《中华人民共和国行政诉讼法》第64条规定，检察机关的民事行政法律监督就是按照审判监督程序对已发生法律效力的判决、裁定提出抗诉，这就是表现在所谓的“事后监督”方式。这种监督方式，具有一定的被动性：
首先，不利于检察机关收集证据。按照审判监督程序提出抗诉的案件都是一审至二审后的民事行政案件，如果再去收集、调查新证据来证实原判决、裁定确有错误绝非易事，而证据的特点要求在收集证据时要迅速、及时，时间久了证据收集就相当困难，对调取新证据与当事人初提交法院的证据之间也难以相互印证，甚至会相互矛盾，这也是检察机关办理民事行政抗诉案件抗诉成功率低的一个重要原因；
其次，不利于发现和纠正审判中的违法行为，这种监督方式监督的是一审或者二审已生效的判决、裁定，一审和二审审判人员的审判活动是否违法，采取这种监督方式是难以发现，即使发现了，也因审判人员的违法行为已成为事实而难以纠正，有时根本无法纠正，从而使检察机关对民事审判活动和行政诉讼活动的法律监督几乎成了一句空话。
（三）、程序上无法律约束法官不规行为，形成监督不力
根据《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》规定，检察机关对法院已生效的判决、裁定只能依照审判监督程序提出抗诉。然而在检察实践中，人民法院对人民检察院的抗诉往往采取消极态度，甚至故意规避检察机关的法律监督。如在深圳地区对检察机关提出抗诉的案件，原判确有错误，抗诉理由成立的也不改判，而是维持原判驳回抗诉；对检察机关依法提出的抗诉案件受而不审，久拖不决；对检察机关依法查处审判人员贪污受贿、、枉法裁判案件不予配合甚至故意施加压力，设置障碍等等。而检察机关在行使民事行政法律监督权过程中，对于人民法院的上述行为则束手无策，无法采取强有力的措施保障自己的民事行政法律监督权得到充分、完整、及时有效的行使。
（四）、“死要面子”的思想作崇
法官对检察机关的抗诉案件，在审判监督上，可以说基本上是维持原一二审判决的，即使符合改判条件，也不改判。原因是抗诉案件的改判，是衡量法院审判质量和法官素质高低以及检察机关民事行政检察工作质量的重要标准。改判率越高，越说明原一二审法院审判质量和法官素质相对较低。正因如此，法院对检察机关的民事行政诉讼活动监督始终保持一种若即若离的消极态度，对事实清楚，证据确凿充分的抗诉案件都是以种种原因和种种理由为由故意规避，坚持其错误的观点不改判，长期以来形成法官在检察机关的民事行政审判监督上，不能站在维护法律统一的正确实施这个大局来积极主动再审抗诉案件。
（五）、人情因素的干扰
就法官个人来说，对检察机关抗诉引起再审的案件必然会涉及与原审法官的关系问题。如果这一关系处理不好，相互之间很容易产生矛盾。特别当前政法机关普遍实行错案责任追究制的情况下，案件的改判意味着原审法官可能要受到错案责任追究的处罚。这样就必然影响到检察机关监督效力。
（六）、执法观念缺乏自觉接受监督意识
对民事、行政诉讼活动进行监督，是我国法制建设的完善。然而由于这一监督实施比较晚，受传统观念影响，有些审判人员对此不理解，总认为检察院依法实施民事行政法律监督，实质是在“鸡蛋里挑骨头”，不接受监督，即使错了也不愿改，只注重自己的审判面子和社会形象，而把当事人的合法权益以及国家法律的严肃性抛在一边。
二、完善民事行政法律监督的对策思考
要发展和完善民事行政检察，使其摆脱当前存在监督难的处境，我们认为，从现在开始，可以采取以下办法，逐步发展，逐步完善。
（一）、通过立法解释，完善民事行政法律监督程序，解决检法两家在抗诉的有关问题上的争议，使现行的民事行政检察中唯一的具体手段即按照审判监督程序的抗诉制度予以完善，使步入履行艰难的抗诉工作顺利进行下去。在立法解释中我们认为至少应该明确以下几点：
1、赋予人民检察院的调取案卷权。现行的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》没有具体规定人民检察院在办理民事行政申诉案件时，人民检察院可以调取原审人民法院审理的卷宗进行审查。一些法院以法律没有规定为由，拒绝检察机关调阅卷宗或者给部分调阅甚至处处打折扣，以致造成检察机关了解案情、收集新证据遇到重重困难，所以，检察机关在办理民事行政申诉案件时，调取法院的卷宗权是很有必要的。
2、规定人民检察院按审判监督程序提出抗诉案件，应由其同级人民法院再审，也即不能再指令作出原生效裁判的法院再审。
3、要明确再审的法律程序，检察机关在其中的活动以及职权；并对再审的期限，作出合理的规定。
4、最高人民检察院和最高人民法院在案件的抗诉与再审中存在不同意见，如属适用法律方面，可以参照全国人大常委会关于加强法律解释工作的“决定”精神，由全国人大常委会作出决定。
（二）、以全面开展民事行政检察的思想为指导，分两个阶段彻底完善人民检察院民事行政检察制度
第一阶段，考虑修改《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》。借修改之机，全面、具体地规定人民检察院提讼、参与诉讼，按照申诉程序的抗诉和按审判程序提出抗诉以及抗诉案件的再审；细致地落实人民检察院对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督的方式、手段和程序。
第二阶段，树立人民检察院开展民事行政检察是对全部民事、行政法律法规的实施实行法律监督，而不限于对诉讼活动、审判活动的监督的思想观念，认识到民事审判、行政诉讼只是整个法律实施过程中的一个阶段和多种实施方式中的一种。
（三）、赋予检察机关对已生效的民事调解书的抗诉权
检察机关对已生效的民事调解协议行使抗诉权有利于进一步完善审判监督程序，有利于进一步完善保护当事人的合法权益。如果检察机关对已生效的民事调解协议不能依照审判监督程序抗诉，则容易给审判人员规避法律创造机会。如《中华人民共和国民事诉讼法》规定，检察机关对调解书不能抗诉。如果检察机关对错误的民事行政判决、裁定提出抗诉而引起再审程序发生，人民法院再审后以调解方式结案，则变相地剥夺了人民检察的再抗诉权。
（四）、建立并实施民事行政抗诉案件向人大备案，请人大监督制度
凡是提请抗诉的案件经上级人民检察院审查决定提起抗诉的，要主动将抗诉书报送同级人大备案，对法院如期未审查的案件，要在了解情况后及时向人大汇报，紧紧依靠人大个案监督的力量来促使法院再审的及早进行。
（五）、提高自身素质，加强监督力度
由于法律没有对检察机关的监督地位做出硬性规定，造成再审的法院对抗诉机关当成普通当事人或申诉人的人看待，而没有足够的重视。对这种情况，检察机关首先要想到要打铁必须先得自身硬。在工作业务上一定要加强自身建设，不断提高民事行政检察执法水平。
1、要与时俱进，不断加强民事行政干部政治思想教育，要通过院校培训、在岗自修等方式，提高政治理论水平和业务知识水平，使民事行政干部树立高度的职业责任感和敬业精神，在法律监督上，做到立检为公，执法为民；
关键词:检察机关;人民监督员制度;成效;思考
2003年以来,高检院相继在全国检察机关推行了人民监督员制度试点工作,经过几年时间的实践检验,该项制度不但彰显了旺盛的生命力,取得了明显的成效,也得到了社会的认同,对于促进检察机关全面正确履行法律监督权,构建社会主义和谐社会,推动社会主义法治建设的意义是十分重大的。就我院而言,启动人民监督员制度试点工作以来,通过开展对“三类案件”的评议和“五种情形”的监督,邀请、组织人民监督员参加本院其他工作活动,以及定期不定期的学习和交流等,对我院的工作也起到了有力的促进作用。主要表现在以下四个方面:
一是转变了检察干警的执法观念。人民监督员制度试点工作的开展,检察干警始终围绕强化法律监督职能,提高执法水平和办案质量,实现公平正义的工作主旋律,自觉摒弃思想中存在的各种模糊认识,切实把人民监督员制度作为推进检察机关外部监督的有效途径,认真对待。
二是提高了检察机关的办案质量。在试行人民监督员制度前,我院自侦部门办理的案件,每年都会有一两件案件被作为撤销案件或作不起诉处理。人民监督员制度试行后,由于此类案件属人民监督员刚性监督范围,每一个办案人员的“铁证”、“铁案”意识不断增强,近年来我院直接受理侦查的案件,都被人民法院作了有罪判决,被逮捕的犯罪嫌疑人都在权利义务告知书上签了字,没有不服人民检察院决定逮捕的情形,也没有出现拟撤销案件的情形。
三是规范了检察干警的执法行为。随着人民监督员制度的不断深入推进,加之全国政法系统和各级检察机关逐年开展的各种主题教育活动,不但使我院形成了完整、系统的质量评估体系,严格案件流程管理及绩效考核制度,也有效地规范了全院干警的执法行为,截止目前,没有出现:有案不立;超期羁押;违法搜查、扣押、冻结;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或不执行刑事赔偿决定;办案人员徇私舞弊,贪赃枉法等五种情形。也没有收到社会上对干警的任何不良反映。
四是加强了与人民群众的紧密联系。通过试行人民监督员制度这一有效载体,消除了检察机关办案“神秘感”,办案的透明度高了,接受监督的力度大了,检察机关融入社会的层面更广阔,也更深入,对时代需求和经济生活的了解更真切,固化的思维方式和办案意念融入了“公正、效率、亲和”等新因素,人民监督员制度正成为我们公正办案、文明办案的有力屏障。
客观地讲,人民监督员制度作为一个新生事物,虽然具有强大的生命力,但作为一个新事物的出现,还不可避免地带有其不完善的缺陷,还有许多制约的因素,还没有得到全社会的了解和认同,需要一个逐步深化和渐进的过程。笔者认为,要改变这种状况,应当进一步明确以下四个关系:
1、应当明确检察机关与人民监督员之间的关系。检察机关与人民监督员二者是一种制约与被制衡的统一体,所谓制约是指人民监督员是监督者,行使的是监督权,检察机关处于被监督的地位,是接受制衡的对象。切忌将二者看作是对立关系,更不能把二者当作是配合的关系,否则将会使这一制度失去应有的监督作用。所谓统一体,是指二者要共同承担起依法惩治犯罪、保障人权、公正执法的责任,是促进法治建设的同路人,是讲法律话的共言人。为此也不应将二者关系理解为是说一家话的一家人。
2、应当明确检察机关与人民监督员之间权力的关系。依法独立行使检察权是宪法赋予检察机关的权力,检察机关享有对案件的终结权,最终检察机关要对案件的质量负责,对具体案件的法律效果、社会效果、政治效果负责,所以检察机关一方面要重视、尊重人民监督员的意见,使这一制度不流于形式,另一方面又要严格依法办案。人民监督员的权力则体现为对检察机关及所办案件的制约权、建议权、请求复核权,只有明确二者的职权才能摆正各自的位置、行使好各自的权力。
3、应当明确检察机关与人民监督员之间体系的关系。原则上讲,二者从组织形式上应是并列的两套体系。但检察机关的体系是明确的,有检察院组织法的定位,而人民监督员的组织形式并不规范,虽说人民监督员是经一定办法产生,但无论是现行的被检察机关聘任制也好、选任制也罢,都较不妥,在这种形式授权下的人民监督员到检察院机关来履行职责,从哪个角度上讲,充其量是一种友情客串,因此,笔者认为,人民监督员的产生,监督权的授予不应来自于接受监督的检察院。可行的方案应当是由同级人大选举、同级人大授权、同级人大委派,只有这样,才能摆脱检察机关自己找人监督自己的境地,而监督员到检察机关行使监督权才名正言顺。
4、应当明确检察机关与人民监督员之间履行职责程序的关系。关于“三类案件”的监督,由于人民监督员履行监督职责的程序与检察机关的办案程序是同步的,是事中监督、个案监督,其操作程序也有刚性的规定,实践证明,其操作性、实效性是可行的。而对于“五种情形”的监督。其监督程序与检察机关的办案程序通常是不同步的,属事后监督、是对检察机关执法活动整体状况的评价。对此类监督操作起来难度较大,问题的关键就在于监督渠道难以畅通,因为人民监督员通过什么渠道去发现检察机关办案中存在的“五种情形”,上级并没有明确规定,也没有现成的模式,实践中是很难把握的,尽管不少检察机关为之做了大量的探索,但有些做法也是不尽科学和合理的。要解决这个问题,就应当在保证人民监督员的“知情权”上做文章,通过建立告知制度、通报制度、人民监督员参加例会制度,请人民监督员参加专项执法检查活动制度,定期交流联络制度及办案部门履行如实报告义务等,以确保人民监督员真正充分享有知情权、咨询权、质询权,以可行的程序保证把“五种情形”监督落到实处。
在理顺关系的基础上,还应确保人民监督员制度试点工作 “三个到位”:
一是对人民监督员制度试点工作的宣传要到位。要利用各种传媒,大力营造人民监督员制度试点工作的宣传氛围,提高对试点工作重要性的认识,消除检察机关内部特别是领导干部对人民监督员制度试点工作的各种模糊认识和思想障碍,扩大人民监督员的社会地位和社会影响,提高全民知晓率。
关键词:宽严相济;刑事政策;基本原则
中图分类号:D924 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)26-0292-02
人民监督员制度试点工作,是检察机关自觉接受社会监督,确保依法正确行使侦查权的一项重要改革。自2003年9月开展试点工作以来,这一制度在强化查处职务犯罪的外部监督、推动司法民主建设、促进社会和谐等方面得到中央的充分肯定和社会各界的好评。但应当看到,人民监督员制度是一种新生事物,正处于试点、探索阶段,理论基础还比较薄弱,有必要加大理论研究的力度,扎实理论根基,以保证人民监督员制度持久而又健康地顺利开展。在此,笔者仅结合全面贯彻落实宽严相济刑事司法政策,谈谈对进一步完善人民监督员制度的粗浅看法。
一、进一步完善人民监督员制度,全面落实宽严相济刑事司法政策
宽严相济刑事政策是现代法治理念的一部分,其主张重点在宽,以适当有利于行为人为出发点,宽严相济刑事司法政策的提出,可以帮助我们对犯罪进行理性思考与沉着应对,而不是只追求刑法对犯罪抑制所能带来的短期效应。贯彻宽严相济刑事司法政策更多应该关注的是司法层面的非犯罪化、轻刑化和非监禁化。适用宽严相济刑事司法政策的过程,就是在法定范围内自由裁量的过程。既然是自由裁量,就存在被误用或滥用的风险。检察机关强化法律监督是刑事司法统一正确适用宽严相济的重要保障,检察机关对侦查、审判、执行等刑事司法活动中适用宽严相济的合法性与合理性进行法律监督。同样,检察机关自身的执法办案也要接受更加严格的监督制约,自身在独立行使的审查逮捕权、公诉权和职务犯罪侦查权中是否正确适用宽严相济,也受到内部和外部的监督制约。检察机关在查处职务犯罪过程中,根据不同时期、不同地区的职务犯罪情况、反腐形势和具体案件情况,全面分析犯罪的社会危害性,职务犯罪嫌疑人的主观恶性以及案件的社会影响等,明确不同的宽严界限,在坚持罪刑法定、罪刑相适应、法律面前人人平等的前提下,做到该严则严、当宽则宽、宽严适度,使案件处理结果有利于震慑腐败、维护社会稳定,有利于化解社会矛盾、减少社会对抗,有利于依法保障人权、维护国家利益和公民权益,实现法律效果与社会效果的有机统一。然而,区别于公、检、法对普通刑事案件的分工、配合、制约,查办职务犯罪案件工作的外部监督制约相对不足。引入人民监督员制度,正是为了强化查办职务犯罪工作外部监督的有效性。人民监督员制度就是在强化对检察工作监督的背景下孕育的,人民检察院试行人民监督员制度是为了探索建立一种新的外部监督机制,通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下,力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使,防止检察权的滥用。“三类案件”和“五种情形”监督范围、程序及其效力的确定,强化了对立案、逮捕、撤案、不等裁量权及搜查、扣押、冻结、赔偿等执法活动的监督制约。而这些环节,恰恰是检察机关在查办职务犯罪案件工作中从实体和程序两方面适用宽严相济的关键环节。因此,人民监督员制度是宽严相济这一刑事司法政策运行机制的结构功能中不可或缺的一环。
二、全面落实宽严相济刑事司法政策对人民监督员制度在推行中应把握的原则
1、应坚持全面推行、实施人民监督员制度和完善内部监督制约机制齐头并进。要进一步加强和完善自侦工作,按照《规定》的要求,通过自觉接受监督,积极稳妥探索总结接受监督的方式,在不断促进和完善人民监督员工作的运行机制的同时,进一步完善和落实办案质量考评体系、办案责任制、错案责任追究等内部监督制约机制,积极探索如何把人民监督员制度与检务督察制度有机结合起来,实现内部监督与外部监督两轮并转,以切实保证检察权的正确依法行使。
2、应正确处理依法独立行使检察权与人民监督员制度的关系。要明确人民监督员对案件行使的仅仅是外部监督权,而不是决定案件处理的权力。实行人民监督员制度的根本目的是通过建立有效的外部监督机制,切实解决检察机关办理直接侦查案件工作中的突出问题,保证办案质量和促进执法水平的提高,并不影响检察权的完整性和权威性。
3、应将人民监督员监督案件的范围严格限定在检察机关查办职务犯罪的“三类案件”和“五种情形”之内。人民监督员制度将查办职务犯罪案件拟作“不服逮捕、不、撤销案件”的三类案件和“应当立案而不立案或者不应当立案而立案;超期羁押的;违法搜查、扣押、冻结的;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;检察人在办案中有、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为”的五种情形等情况作为检察机关接受外部监督的切入点,对解决直接侦查案件的突出问题具有较强的针对性,既能保证监督“重点”的顺利进行和实现,又能避免监督案件过宽、过滥,影响检察权的正常行使。
4、应为人民监督员充分行使监督权力提供条件。人民监督员来自人民,与检察官的最大区别就是非职业化。在实际工作中,人民监督员监督的案件往往是案情复杂、定性困难、专业性较强的案件,对于此类案件,法律专业素养较弱的人民监督员要作出正确的判断无疑存在着较大的困难,因此,及时解决人民监督员在监督工作中面临的困难,为人民监督员有效发挥监督职能提供最充分的条件,是推行人民监督员制度必须始终关注的问题。
三、宽严相济刑事司法政策视野下完善人民监督员制度的建议
人民监督员制度与时俱进,顺应宽严相济刑事司法政策要求,符合社会主义法治理念的时代精神。针对人民监督员制度试行以来在实践过程中存在的一些争议性问题,笔者认为,在今后全面试行人民监督员制度中还须认真总结经验,探索规律,使这一制度逐步完善。
1、进一步扩大人民监督员的监督范围。目前至少在以下三个方面仍有空间。一是对消极行使检察权的监督。根据刑事诉讼法规定,人民检察院对同级公安机关应当立案而不立案的案件有监督立案的职责,对同级人民法院确有错误的判决、裁定有提出或提请抗诉的职责。如人民检察院应当监督立案而不监督的,应当抗诉而不抗诉的等等,可以列入人民监督员的监督范围。二是对外部权力干预的监督。人民监督员应对外部权力干预检察办案的行为进行监督,帮助检察机关排除办案中的阻力和外部因素的影响,避免关系案、人情案的发生。三是对不正当行使检察权的监督。目前,人民群众对检察工作最关注的问题还是检察人员在侦查活动中违法行使职权的问题,诸如、刑讯逼供、变相体罚、非法扣押当事人财物等问题,这些问题,引起了关于检察机关体制、检察权的配置及其监督的争论,也是对司法队伍造成负面影响的一个重要原因。因此,将对检察人员在侦查活动中违法行使职权的监督纳入人民监督员的监督范围,具有重大的现实意义。
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