公益活动的建议与意见(精选8篇)
时间：2023-07-04
时间：2023-07-04
一、企业民主管理的重要意义
企业民主管理，就是要职工当家作主管理企业。在股份制企业中，实行民主管理，切实保障职工当家的权利，是社会主义制度所决定的，是社会主义制度优越性的具体体现。股份制企业的民主管理是社会主义实行民主管理的重要组成部分。
（一）股份制企业开展民主管理是党的群众路线在企业管理中的具体体现。
群众路线是我党的根本保证路线，它的基本内容是：一切为了群众、一切依靠群众。过去，中国共产党领导人民三座大山，取得民主革命的胜利是依靠人民群众，今天建设高度民主、高度文明的社会主义也必须依靠人民群众。我们党一向倡导依靠群众管理企业，并在长期实践中，健全了以职工代表大会为基本形式的企业管理制度和机构，这是党的群众路线在企业的具体体现。
（二）企业实行职工民主管理，是企业实现科学管理的重要保证
科学管理、民主管理都是按照客观经济规律办事，社会主义企业的民主管理就是社会主义生产关系发展的客观规律办事，它本身就是一种科学管理。从二者的关系来看，企业管理民主化是实现企业管理科学化的重要保证。因为广大职工在生产第一线，对于企业管理中的问题最了解、最有发言权，他们有搞好企业的愿望，也具有搞活企业的能力，科学管理需要职工的广泛参与。调动企业广大职工的民主管理的积极性，就能形成强大的生命力。如何充分培养、发挥广大职工主人翁责任感和当家作主的积极性，本身就是一门科学，在当前推行的经济体制中，把企业经营的好坏同职工的切身利益结合起来，广大职工很自然地要求行使管理企业的权力，搞好安全生产、办好企业。而扩大自、加强企业的经营管理，必须依靠专业管理和民主管理相结合，使广大职工充分行使管理企业，当家作主的权力。
二、当前企业民主管理存在的问题与对策
尽管股份制企业在建立现代企业制度过程中，对职工民主管理作了积极的探索，但是，在实践中如何全心全意依靠职工群众，切实保障职工民主管理企业的权利，依然受到种种困扰，对于职工民主管理在股份制企业中的地位、作用和形式的确立，亟待总结完善。
（一）存在的问题
1、职工代表大会作用受到削弱。股份制企业虽然坚持了以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，依据有关规定逐级召开职工代表大会，但是，职工代表大会召开的时间和内容受到一定的限制。职工代表大会听取和审议的企业发展规划、企业财务会计报告、重大投资计划等相关议案，必须经公司股东会、董事会审议通过之后，才能对外公布。职工代表大会的作用打了折扣。第二，提交职工代表大会审议的上述有关议案，依据规定程序及时公告，一般不作修改，职工代表提出的意见和建议已无实际意义。由此，造成民主管理流于形式。
2、民主评议领导干部的范围缺乏规范。在现代企业制度建立和发展过程中，民主管理制度对公司制企业界定了职工代表大会民主评议领导干部的范围，没有进一步明确民主评议确切人员。领导干部和职工代表就评议的范围产生争议，影响了评议领导干部的质量和效果。
3、职工代表参加企业民主管理的作用、力度尚显不够。职工的意志难以通过职工代表充分反映在企业管理层的决策中。致使职工履行民利受到约束，很难实现企业职工的民主管理。
4、平等协商签订集体合同方式亟待改进。职工与企业管理方就有关企业生产经营决策和职工权益事务互相协商、讨论、达成理解和合作，签订集体合同，是职工参与民主管理的主要方式之一。在工资、福利、劳动保护、工作时间等职工最关心、最敏感的关键问题上，多数情况下企业行政方总是以各种理由坚持自己的观点，不能充分听取职工方意见，只能是采取变通方式达成协议。职工民主参与的份量难以影响管理方的决策，职工方的意愿无法充分表达。
（二）对策和建议
虽然职工民主管理受到所有制形式的影响与制约，但是，不同所有制形式只能影响职工民主管理的形式和途径，职工主人翁地位和民主管理的根本原则不会变。全心全意依靠工人阶级是我们党和国家一贯坚持的根本方针，是社会主义性质的重要体现。组织职工参加企业民主管理是基层民主建设的重要内容，也是企业自我发展、自我约束的内在要求。
1、完善职工民主管理的参与机制。工会应规范调查收集职工意见和建议的工作程序；指导职工代表参与企业的重大决策，为职工代表履行职权撑腰，建立一套监督考核措施，严格奖惩。企业决策层讨论决定的重大问题，应事先通过职工代表大会或代表组（团）长联席会议、工会委员会以及其它形式，广泛调查收集职工意见和建议，认真研究分析，归纳整理，由职工方代表（工会主席）在会上充分表达和反映，确保表决权的质量和份量，最大限度代表和维护职工利益。
2、切实提高职工代表大会质量。国有企业改制为股份制企业以后，尽管企业民主管理的渠道和实现形式发生了变化，但职代会的功能是其它任何制度所不能代替的。职工代表所反映的是职工的意愿和利益，审议和决定诸如劳动定额、工资分配、奖惩办法、劳保福利等与职工息息相关的问题。企业应确立职代会地位，在企业管理体制上明确其作用。同时，应坚持先参与后决策的原则，凡企业管理层需要决定、批准的重大事项，先交职代会充分讨论，提出意见和建议，管理层认真听取职代会意见后再做出决定。职工代表大会各项决议草案实行无记名投票表决，让职工代表表达真实意愿。建立职工代表巡视制度，在职工代表大会闭会后，监督代表提案和各项决议落实到位。加强职工代表培训工作，努力提高职工代表的政策水平、管理能力和参与民主管理、民主监督工作水平。
(三)充分发挥工会在职工民主管理中的作用。《公司法》指出：“公司职工依法组织工会，开展工会活动，维护职工的合法权益”。《劳动法》也明确规定：“工会代表和维护劳动者的合法权益，依法独立自主地开展活动”。这样就把工会代表职工参与企业民主管理的地位以法律形式确定下来。工会参与企业民主管理，除了履行职工代表大会工作机构职责，及工会主要负责人进入决策层参与决策和监督外，还应通过多种方式开展活动，代表职工行使民主管理的权利。一是广泛开展经常性的民主管理活动。组织职工开展合理化建议，并对好的职工建议给予奖励。确保职工在企业的主人翁地位。联合纪监、审计等部门深入开展“厂务公开”活动；建立“职工满意度”调查制度，畅通职工与管理层信息沟通，多方面拓宽民主管理渠道。二是完善平等协商制度。工会代表职工与企业进行平等协商谈判，聘请劳资、法律方面的专家担任职工方代表参加协商谈判，上级工会组织应派人参加协商谈判，营造协商谈判公平环境，提高协商谈判质量。由此，构建起一种制度平台。要建立健全劳动关系矛盾预警和疏导机制，充分发挥企业劳动争议调解组织的作用。要善于借用“外脑”从企业外部聘请法律专家、劳动问题专家，为职工提供法律服务和援助，为工会维权工作出谋划策。四是开展劳动法律法规监督检查工作。工会组织应强化“在法律规定的范围内活动”的理念，注重学习研究上市公司法规政策，加强与企业有关部门协调配合，认真落实工作执法检查职权，监督管理者贯彻执行国家法律法规、上级政策，在开展内部控制体系建设中有效实施职工民主管理。
三、我厂民主管理的主要形式和做法
几年来，纳雍发电总厂坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，形成了民主管理运行机制，为切实保障职工的主人翁地位，调动职工群众的积极性和创造性，促进企业改革、发展和稳定发挥了积极的作用。在推进企业的民主管理中，主要抓了三个方面的工作：
（一）建立和完善以职代会为基本形式的企业民主管理有效机制。从企业内部建立约束机制，在制度上保证职工了解和参与企业的经营管理，实现职工群众对企业领导干部的有效监督；在建立现代企业制度、完善法人治理结构的同时，建立和健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。建立与之相适应的民主决策、民主管理、民主监督的制度，并在实践过程中不断完善和发展，职代会民主管理的质量也不断提高。
随着各项改革工作的逐步深入，如何使职代会成为职工关心企业的论坛，商讨企业发展大计的阵地，维护职工切身利益的平台，协调企业劳动关系的纽带，爱护监督关心干部、密切干群关系的桥梁。一是争取党委的领导与支持。职代会议案的出台、企业政策的制定均由党委会把关，坚持在党委领导下开展工作，保证职代会各项任务的顺利完成。二是把好预审关。职代会召开前，将职代会文件发给职工代表，特别是职工关心的热点、焦点问题和企业改革发展中的疑点、难点，提前与职工见面，广泛征求意见。三是把好提案落实关。职代会召开后，及时对提案进行梳理和归类，送相关部门落实。几年来，我厂坚持定期召开职代会，审议通过了安全劳动保护、生活福利、女职工等职代会专委会组成人员及《纳雍发电总厂职工行为规范》等多个议案。在职代会休会期间召开了二十次职工代表组长联席会议，审议通过了《关于纳雍发电总厂组织结构设置的说明》、《纳雍发电总厂中层干部年终效益工资考核分配办法》、《纳雍发电总厂职工年休假管理办法》等一系列重大决策，有力地推动了企业的发展。
（二）充分发挥厂务公开主渠道作用，不断丰富企业民主管理制度的内涵。实行厂务公开是推进企业民主政治的重大举措,是保护、调动和发挥广大职工积极性，提高经济效益的有效方法和重要措施；也是企业政治文明建设的有效途径。因此，要把推行厂务公开这项工作作为重点来抓，突出职工最关心、反映最强烈的问题；突出涉及职工切身利益，需要让职工清楚的问题；突出容易引发矛盾的问题；突出关系企业改革、发展、稳定，体现民利，民主决策的问题。坚持以职代会为推进厂务公开的基本形式。企业重大决策、生产经营方针目标的确立必须公开。每次召开职代会之前，行政将要做的重大决策、改革方案、生产经营方针目标和任务，事先征求职工群众的意见，在尊重职工群众意见的基础上反复研究和多方论证后，再提交职代会讨论审议，待职代会通过后付诸实施。设置厂务公示栏。将职工最关心的热点问题、企业制定的规章制度等内容进行公示。
（三）构筑多种民主管理平台，促进企业持续健康发展。在加强企业民主管理机制建设中，还需构筑多种民主管理平台，推进民主管理工作促进企业发展。职工由过去的单纯“参战”到现在的主动参与管理，出谋划策，解决生产经营中的大量热点、难点问题，堵塞了管理上的一些漏洞，给企业注入活力。
1、以民主评议为平台，建立企业持续发展的人才竞争机制。建立人才公开竞争机制，使各方面人才脱颖而出，是推进企业持续发展的关键。我厂在2002年通过内部公开竞争，所有岗位的职位均实行公开招聘，通过公开聘任岗位、聘任标准，广大职工可依据条件应聘，并进行任前公示，这种阳光操作，从根本上激活了用人机制。通过民主评议干部，使干部的选拔和任用走向制度化、规范化。对干部实行民主评议，在评议过程中我们始终坚持“看业绩、重公论”。“看业绩”就是以工作成绩为标准；“重公论”就是以群众满意不满意为尺度。使干部既能重视职工评议，又能自觉接受职工群众监督。职工代表的客观公正评价又给了各级领导以鼓舞，增强了他们的工作激情，从而使企业涌现了一批带领职工拼搏、不断推进企业发展的干部队伍。
2、建立民主管理机制，构建企业持续发展的和谐氛围。为激发职工参与企业管理的热情，我厂历来重视在全厂范围内开展合理化建议活动，将开展合理化建议活动当作一项系统工程来抓，旨在为职工打造参与企业生产经营管理的平台。今年到9月30日止共收到911条合理化建议，一、二季度完全实施或部分实施的有124条，共有89条合理化建议受到厂部表彰和奖励。由于合理化建议活动的管理措施到位，使得我厂合理化建议活动成了企业行之有效的管理制度。该项活动的顺利开展，使职工感受到了自己对于企业的价值，广大职工参与企业生产管理的积极性也得到了较大地提高，大家纷纷献计献策，为解决企业在生产经营方面存在的问题出主意、想办法。
[关键词]人民政协 协商民主 公共治理 政治参与 软权力
[中图分类号]D627；D63 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2009)06－0042－05
一、协商民主是现代公共治理的重要实现形式
公共治理是近年来在公共事务管理领域兴起的管理理念和管理方式的重大变革。英语中的治理一词(governance)源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来，“治理”一词被西方政治学和经济学家赋予以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域，不仅在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。治理理论的主要代表人物之一罗西瑙(J、N、Rosenau)将治理定义为：“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”全球治理委员会则对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程：治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”我国学者俞可平在对上述各种关于治理的定义进行梳理的基础上认为，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”
从治理的有关定义和理论可以看出，近年来兴起的公共治理改革，具有如下几个突出的特征。
第一，公共治理强调社会治理主体的多元化和多样化。过去的公共管理，主要是政府对公共事务的管理，其主体主要是政府；而“公共治理”强调治理的“公共性”，其主体既包括政府，也包括社会组织、企业乃至个人。因此，格里・斯托克(Gerry Stoker)强调，“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，……它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。”治理主体的多元化，是公共治理的一个重要特征。
第二，公共治理强调公民有序地参与公共事务。公共治理的主体包括政府，也包括公共的或私人的个人和机构，包括私人部门和公民自愿性团体等社会组织。“公共治理”通过吸纳政府之外的公民社会组织乃至私人部门参与社会公共事务的管理，可以吸纳公民有序地参与到社会公共事务管理中来，提高公民的“公共意识”和“参与意识”，改善公共事务的管理。通过市场和社会组织吸纳公民的政治参与，是现代公民社会的重要特征，也是“公共治理”的应有之意。美国学者罗伯特D・帕特南指出，正是有了公民社会组织及其培育的“公民精神”，才使得良好的治理和经济繁荣成为可能。
第三，协商民主是公共治理的重要环节和实现形式。公共治理是各种公共的或私人的个人和机构对社会公共事务的管理，其目的是增进公共利益。而要实现公共利益，必须实行协商民主。所谓协商民主，是指政治主体通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活，实现公共利益的过程。没有民主协商，没有对公共利益的追求，治理可能被精英主义和利益集团所左右，就难以实现共同的利益。因此，必须将协商民主作为公共治理的重要环节和实现形式，通过协商民主，使社会各界的利益和诉求得到充分表达，并在公共政策中体现出来，从而使公共政策、公共治理真正符合公共的利益。在协商民主中，社会各界都能平等、充分地表达自己的意见和利益。而公共治理的过程，要求各个组织交换资源、谈判共同的目标，为共同目标协调行动。只有通过各治理主体对公共事务的民主协商和讨论，追求公共的利益而不是少数人的利益，才能最大限度体现公共治理的本质。
二、中国现行政治架构与中国特色的公共治理
(一)中国政治架构初步体现了中国特色公共治理的多元主体格局
笔者认为，可以将现代公共治理的权力系统分为“硬权力”和“软权力”两大体系。所谓国家机构的决策权、立法权、行政权、司法权都是具有法定强制效力的“硬权力”，而公民社会的知情权、参政权、议政权和监督权则是一种“软权力”。硬权力强调它的强制性与合法性，即立法、执法、司法和决策：而软权力强调的是参与性，即对公共事务的公众参与、知情、表达和监督。过去，社会管理主要通过相对单一的硬权力实施，强调自上而下的控制和所谓“贯彻落实”，这是一个垂直的纵向权力系统。随着公民社会发展和治理民主的推进，公共治理强调的是多主体的硬权力和软权力之间的对话协商，这是一个水平的横向权力系统。在公共治理较成熟的现代公民社会，正是治理主体(硬权力和软权力)实现了多元化，治理方式(民主协商)实现了多样性的社会。
在我国，中国共产党是国家治理的领导者，研究制定执政党和国家的政治方针，行使重大方针政策的决策权；人民代表大会主要行使立法权、选举权、表决权；政府行使行政权；司法部门行使司法权；而人民政协则对党和国家的重大政策、党和政府工作进行政治协商、民主监督和参政议政。改革开放以来，随着中国政治体制改革的深入和社会主义民主政治的发展，权力主体之间的关系不断调整完善，由过去权力过于集中，逐步过渡到各权力主体之间分工协作、适度互补和制约的权力运行机制，初步形成了多元治理和多样治理的公共治理政治架构。
作为最具中国特色的一种软权力平台，政协拥有较充分的知情权、协商权、参政权和监督权。政协
的政治协商、民主监督和参政议政对改善党和国家硬权力的运行形成了有益的补充，具有重要作用。政协的性质、组成、职能及履行职能的方式，使得人民政协可以更广泛地吸纳公民的政治参与，在客观上成为有中国特色的公共治理的重要制度安排，在我国的公共治理中发挥着越来越重要的作用。通过政协组织社会各界进行平等的、形式多样的对话协商，可以使人民有序地行使协商、批评和建议等软权力，各个社会组织和社会界别之间的对话协商也在政治上得到保障和加强。
(二)人民政协的性质决定了其在我国政治生活和中国特色公共治理中的重要地位和作用
《中华人民共和国宪法》规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中。在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，“是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”，2006年2月的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步明确了政协的上述性质，并强调“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”。人民政协的性质。决定了它在国家政治生活和社会公共治理中的重要地位和作用。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确提出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”
从上面的规定可以看出，人民政协在我国的民主政治架构中具有十分重要的地位和作用，是我国社会主义民主政治制度的重要组成部分，人民政协的协商民主与选举民主一道构成了我国社会主义民主的两种最重要的形式。人民政协在我国政治制度中的重要地位，表明了协商民主是我国公共治理中重大的制度化安排。
(三)人民政协的组成体现了作为公共治理主体的多元性和包容性
人民政协作为中国人民爱国统一战线组织，其组织上具有广泛的代表性，政治上具有巨大的包容性。这种广泛的代表性和包容性，是我国其他政治组织包括其他统一战线组织以及具有统一战线性质的社会团体所不具有的，是人民政协同这些组织和团体相区别的一大特点。在“大团结，大统一，囊括一切代表人物”方针下，人民政协不仅囊括了各个历史阶段统一战线的所有方面，成为中国人民统一战线的最好组织形式，而且成为实现中华民族大团结的一种重要方式。按照政协章程规定，当前政协第十届全国委员会由党派、团体、界别及特邀四个方面，共34个界别的2000多名委员组成。省市县各级政协组织的组成与全国政协的组织结构大体相同，只是规模上有所区别。随着市场经济的发展和经济社会结构的变动，新的社会群体不断产生，新的代表人物、统战对象大量涌现，人民政协适时调整界别设置，按照“三个有利于”的标准，将各方面的代表人物吸纳到政协组织中来，使政协的广泛代表性得到进一步体现。另一方面，人民政协在政治上具有巨大的包容性。参加政协的各党各派各族各界各个方面，只要拥护“热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导和拥护社会主义事业”这一共同的政治基础，可以“求同存异”，体现了政协在政治上有巨大的包容性。
政协的广泛代表性和包容性，使得政协吸纳了大量党派、社团、企业家、专家学者、社会各界代表人物乃至港澳台人士，为中国特色的公共治理奠定了多元化的组织基础，也确立了政协广泛有序政治参与和政治表达的组织优势。
(四)人民政协是我国协商民主和公共治理的重要平台
人民政协具有三大职能：政治协商、民主监督和参政议政。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调，把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商。是政治协商的重要原则。人民政协政治协商的主要内容包括：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。人民政协的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督。也是中国共产党在政协中与各派和无党派人士之间进行的互相监督。关于政协的参政议政职能，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，人民政协的参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。
《意见》还要求，人民政协要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入调查研究，开展咨询论证，提出意见和建议。要运用包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求。
人民政协的上述职能，表明政协是我国协商民主的重要机构，也是吸纳社会各界广泛的政治参与，实行中国特色公共治理的重要平台。社会各界可以通过政协这一组织，就社会公共事务进行协商和讨论，听取各方面包括少数人的意见和建议，求同存异，使各方面的意见和建议得到充分的表达和吸收，尽最大可能实现公共的利益和公共治理的目标。
三、更好地发挥人民政协在现代公共治理中的作用
(一)加强政协主动协商和立法协商的职能
人民政协在公共治理中对促进决策的民主化和科学化，协调社会各界的利益方面发挥着不可替代的作用。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出把政治协商纳入决策程序，将政治协商看成是党和国家实行科学民主决策的重要环节，并明确了政治协商的主要内容，为政协政治协商指明了方向。目前，各级党委和政府都重视政协的政治协商，在重大决策出台前，往往会征求政协的意见。但是，目前政协政治协商的质量和主动性还有待进一步提高。表现在对一些协商的问题事先缺乏深入的研究，对各方面意见和建议的收集还不够全面深入。因此，政协应更主动地对关系经济社会民生的重大问题开展调查研究，完善协商程序，在协商过程中尽可能听取和吸收来自各方面的意见和建议，主动地向党和政府反映，与党和政府协商，以更好地服务于党和政府对重大问题的决策，促进决策的民主化和科学化。
立法工作是国家和地方的重大政治问题之一，也是社会各界利益表达和利益协调最集中的领域之一。目前，政协立法协商方面的工作还比较薄弱，应该探索开展立法方面的协商工作，尽可能利用政协
联系各界的优势，在立法中听取和收集社会各界的意见和建议，反映各界的要求，以提高立法的质量，使法律更好地体现和维护公众的利益。当然，政协的立法协商与人大的立法权具有本质的区别，它不是立法审议。更不涉及表决，只是一种立法咨议。其目的是利用政协联系各方、集思广益的组织优势和界别优势，反映各界的意见和建议，使法律更好地体现最广大人民的意愿。
(二)进一步调整扩大政协界别的代表性和参政职能
公共治理的一个重要特征是治理主体的多元性。联系各界，包容性强是人民政协的重要组织特点，也是人民政协的一大优势。根据经济社会发展和社会阶层结构的变化，适时地调整政协的界别设置。提高政协组织的代表性，使之更符合经济社会变化的要求，更好地反映社会各界的意见和利益诉求，是人民政协保持组织活力的重要途径，也是人民政协发挥组织优势的重要前提。人民政协应深入分析研究经济和社会阶层结构变化，适时地调整界别设置，使之更广泛地代表社会各界，反映社会各界的意见和诉求。目前，各种公民社会组织日益发展，并且在我国的经济发展和社会事业中发挥着越来越重要的作用。人民政协要按照反映我国社会结构变化和履行职能的要求，进一步完善政协的界别设置，将新社会组织和社会阶层中的代表人物吸纳到政协组织中来，或者通过建立形式多样的与各种社会组织沟通联系的制度化的体制机制，提高政协协商民主的开放性，密切政协与社会各界的联系，使各类社会组织通过政协广泛地参与公共事务的协商，反映和协调它们的意见和要求，从而为各类社会组织及其代表人物提供制度化的政治参与渠道。
(三)发挥政协了解民情、吸纳民智、反映民意的议政、监督职能
参政议政是人民政协的重要职能之一，人民政协集中了社会各界的代表人物，通过政协的组织优势，可以广泛地了解社情民意、吸纳蕴含在社会各界中的智慧，反映社会各界的意见和要求，这是公共治理的重要内容和环节。决策理论表明，一项决策是否科学、是否合理，很大程度上取决于决策者所掌握的信息是否全面深入，提出的方案是否反映了现实或协调了各方面的利益要求，而这些都需要对人们的意见、建议和要求有深入全面的了解。政协是党和政府联系社会各界的重要桥梁和纽带，要更深入全面地反映社会各界的意见和建议，集中蕴藏在社会各界中的智慧，协调各方面的利益，必须进一步拓展政协了解社情、反映民意、集中民智的形式和渠道。随着经济社会变化和改革的深入。社会利益分化日益明显，各种社会矛盾也不断显露，尤其需要畅通各种利益表达的渠道。并通过适当的形式对各方面的利益进行协调。人民政协要根据社会形势的变化，做好利益表达和协调工作，通过程序化的利益表达渠道，将民意和民智表达出来，反映上去，改善硬权力的行使，使公共治理更能符合社会的要求，增进公众的利益。
(四)加强政协内部的对话协商，丰富政协履行职能的形式
主体间平等的协商、对话和讨论，是公共治理和协商民主的重要特征。如库伊曼(J、Kooiman)和弗利埃特(M、Van、Vliet)指出：“治理之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”格里・斯托克(Gerry Stoker)也指出，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。在公共治理中，加强政协内部的对话协商，其目的在于：一是通过对话协商，可以使各界的意愿得以充分表达，也可使党和政府了解各界的诉求；二是通过对话协商，可以集中各方面的智慧，集思广益；三是通过对话协商，在充分表达意愿的基础上可以求同存异。形成公共的利益，从而实现公共治理的目的。特别是，政协内部不同群体之间，也会不可避免地存在利益不一致之处。因此，应加强政协内部的对话协商，丰富对话协商的形式和机制，如可以就重大政策和利益调整举行专题论辩会，或改革现有专题议政会、协商讨论会的组织、议程和程序，提高开放性和对话性，让社会各界能充分地表达他们的意见和诉求。
国家治理模式是受一定的经济社会结构决定的。改革开放以来，我国的社会主义市场经济取得巨大发展，新的经济组织、新的社会阶层和新的公民社会组织不断涌现，对国家治理形式也提出了新的要求。人民政协作为共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，在中国特色的公共治理中具有重要地位和作用，也具有自己的独特优势。人民政协应该发挥自身优势，促进国家的“善治”，在中国特色公共治理中发挥更大作用。
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一、开展会员评议职工之家的必要性
第一，会员评家是深化建设职工之家的重要形式。
按照党中央关于“工会要真正成为职工之家、工会干部成为工职工之友”的指示，多年来，基层工会开展的建设职工之家活动，在激发基层工会活力、提升工作水平、密切工会与职工群众的联系、推动基层单位改革发展稳定中发挥了重要作用。2010年，中央再次提出“把各级工会组织进一步建成名副其实的职工之家”，为深化建设职工之家活动提出了新的要求。贯彻落实党中央重要指示，推动建设职工之家活动深入发展，必须充分依靠会员群众，高度重视会员评家工作。
第二，会员评家是加强基层工会民主建设的重要内容。
党的十对加强社会主义基层民主建设作出了部署，对基层工会民主建设提出了新的要求。工会是群众组织，应是民主的模范。进一步开展会员评家活动，有利于加强基层工会民主建设，发扬会员民主，保障会员知情权、参与权、监督权的落实。
第三，会员评家是推进建设职工之家深入发展的有效机制。
会员满意度是衡量基层工会工作和建设职工之家成效的根本标准。广泛开展会员评家活动，有利于创新建设职工之家工作机制，充分调动会员群众参与工会活动的热情，使基层工会工作更加富有生机和活力。
二、开展会员评家的初步做法
第一，分析问题，找准差距。
建设职工之家活动是激发基层工会活力，提高工会整体工作水平的有效载体。我们建家活动取得了一定的成绩，近三年获上级工会 “先进职工之家”称号，但我们通过座谈和总结，发现建家活动仍有很多不足：一是工会作用的发挥与广大会员的期望和上级工会的要求还有差距；二是认为工会工作就是“搞搞活动、搞搞补助”的传统思维和固定方式制约了建家工作的创新发展；三是建家活动在基层工会有形式化的倾向；四是有些单位对会员评家工作思想上不够重视，工作力度不够，没有按照要求及时组织开展建家工作检查、推荐和总结；五是有的基层支会领导对会员评家活动认识不到位，对会员评家活动被动应付，没有把新的评家要求纳入建家工作中。
第二，宣传发动，形成共识，确立正确的评家理念。
一是学习领会精神，思想认识到位。认真组织学习《中华全国总工会关于开展会员评议职工之家活动的意见》，首先在领导班子中宣传学习，积极征得党政领导的高度重视和大力支持；其次组织工会兼职干部召开专题会议，认真学习领会《意见》精神，把握重点，联系实际，规范程序，积极筹划运作；三是组织会员代表座谈、培训，广泛征求意见建议，在评家组织、内容、形式等方面得到广大会员的认可；四是召开科室负责人及工会组长会议等方式在全体会员中广泛宣传，动员全体会员积极参与评家、建家活动，提高全体会员的评家意识，纠正了部分会员认为评家是虚架子、走过场的错误想法，克服了会员厌烦、应付的心理，激活了大家的参与意识，为会员评家奠定了思想基础。
二是明确目的意义，调动会员参与意识。充分认识开展会员评家活动的重要意义，明确评议职工之家的目的、内容、方法、要求，提高思想认识，形成共识。会员评家是加强基层工会民主建设的重要内容，是密切工会与会员群众联系的客观需要，是推进建设职工之家深入发展的有效机制。会员满意度是衡量基层工会工作和建设职工之家成效的根本标准。全员参与，广泛开展会员评家活动，有利于创新建设职工之家工作机制，充分调动会员群众参与工会建家活动的热情，使基层工会工作更加富有生机和活力。
三是争取多方支持，确立正确工作理念。我们在上级工会的领导、党政的高度重视支持下，以落实全总关于开展会员评议职工之家活动为契机，把会员评家活动纳入到工会年度建家工作。成立了工会主席任组长，工会委员和会员代表参加的工作小组。建立了会员评家工作以会员代表大会为形式，评家工作小组负责制订评家方案、宣传发动、学习培训、组织会员对职工之家建设每年进行一次民主评议的“会员评家”工作制度，确立了“依靠会员建家评家”的工作理念。
第三，规范程序，提高会员评家工作质量水平。
为使评家活动从实际出发并取得实效，我们规范工作程序，强化工作措施，促进了评家活动的开展。
一是严格评议程序。评议前，通过各种形式认真做好宣传工作，将评家方案和标准提前告知会员代表，并认真组织学习解读相关法律法规中对工会工作的具体要求，帮助会员明确工会的职责、明确评议的目的和评判标准。评议中，组织召开会员代表大会，工会主席向会员报告工会工作、建家工作情况并提出下一步工作设想；向会员代表述职，由会员代表对工会工作、建家情况和工会主席以无记名投票方式进行民主测评。评议后，评家工作小组如实整理汇总评议意见，并向大会报告。
二是注重评家实效。对评家中反映出的问题和建议，我们建立了反馈渠道，评议结束后，由工作小组将评家信息分门别类反馈到相关部门，限期抓好落实。有关职工切身利益的共性问题，由工会主席在党政联席会议提交讨论，研究解决办法；有关工会活动方面的意见或建议，在工会工作中认真加以完善；有关工会自身建设方面的问题，工会委员会负责查找原因认真加以改进。根据会员评家的意见，我们相继完善了《医院奖惩条例》、《员工岗位绩效工资实施办法》、《员工休假管理规定》、《员工助学补助管理办法》等一系列制度规定，使职工对家的意见和愿望变成了现实，职工对家形成的认同感、优越感和满意度逐年提高。
在会员代表大会上进行评家是重要的工作程序。实践工作中，我们还注重通过不定期召开会员座谈会、意见征询、调查、走访、检查等形式，收集会员对涉及工会工作评价、阶段性工作的意见和建议，也拉近了工会与会员的距离。
三、开展会员评家的作用效果
在推进“会员评家”工作中，我们把依靠会员作为基础，由会员自己来定“家”规，树“家”风，建“家”境，充分发挥每一个会员的主动性、创造性来保证“建家”计划的实现。将“建家”工作情况纳入到院务公开体系中，通过局域网的形式将建设“职工之家”的相关内容向广大会员公布，接受会员对工会工作的监督，切实提高了会员群众对工会工作的参与度，提升了工会整体工作水平。
第一，以评促建，会员主体作用得到充分发挥。
工会会员积极参加工会活动，关注“家”的建设，为“家”的发展献策出力，积极参与对经营发展、医院管理、医疗安全等工作的监督检查，做好会员代表巡视工作，增强当家作主的参与力。许多会员深有体会地说：“职工是医院的主人，工会就是我们的娘家，把自家建设好是我们的责任和义务。”在工会的组织引导下，广大会员以主人翁姿态积极投身医院安全质量经营中。职工自觉学习技能、苦练内功，努力成为有用人才。
第二，以评促建，促进了医院和谐健康发展。
首先，把“健全和完善职工代表大会为基本形式的民主管理制度”列为会员评家重要的内容，进一步加强职代会制度建设，规范民主管理的工作程序，在制定涉及职工切身利益方案时，先提交班组职工反复讨论听取意见修改后，再交职代会通过。其次，把建家活动与“创建劳动关系和谐”活动结合起来，加大维权机制建设，进一步完善平等协商和签订集体协议制度，建立了劳动争议调解组织，在构建规范有序、互利共赢的劳动关系中发挥积极作用。第三，拓展院务公开工作，深化医院、科室两级公开工作形式和内容，保证每个职工及时了解掌握医院发展、经营和涉及职工利益的各项情况。
第三，以评促建，工会基础建设得到切实加强。
我们始终把工会组织建设成为组织健全、维权到位、作用明显、职工信赖的职工之家。为更快地将评家中反映出的问题进行整改，召开专项分析会，定方案、定措施，责任到人，限期抓好落实。有关职工切身利益的共性问题，提交院党政工联席会议进行讨论，研究解决办法；有关工会活动方面的意见或建议，在工会工作中认真加以完善；有关工会自身建设方面的问题，工会委员会负责查找原因加以改进，使职工对家的意见和愿望变成了现实，会员职工对家形成的认同感逐年提高。同时，工会主席经常到科室工会小组了解情况，指导开展工作，帮助解决难点问题和职工实际困难。工会干部在各项活动中，率先垂范，在职工中形成较强的感召力。
第四，以评促建，有效解决群众关心的问题。
近年来，工会积极开展职工文体活动，更新补充乒乓球台，发放文体活动用具，方便了职工开展活动。以实现人性化关怀和贴心服务为导向，努力为职工办实事解难事，将两年一度的女职工体检改为一年一度的体检，落实特殊工种人员劳动保护工作，这种种举措赢得员工一致好评。
四、思考
第一，要进一步加强履行维权职责。完善和落实平等协商的管理制度，继续深化院务公开，落实签订集体合同制度，开展工资集体协商和女职工权益保护专项集体合同工作，协商解决涉及职工切身利益的重大问题；指导和帮助职工签订劳动合同，依法妥善处理劳动争议纠纷，为员工提供法律援助，构建和谐劳动关系；完善以职工代表大会为基本形式的民主职工代表大会各项职权；加强培训，提高职工参政议政的能力，使职工参与医院管理；进一步协助和督促行政落实国家各项涉及职工权益的法律法规。
第二，要强化服务职工群众。关心职工疾苦，倾听职工呼声，积极反映职工的意愿和要求；热心服务职工群众，努力为职工做好事、办实事、解难事；开展送温暖活动，履行帮扶困难职工的职责。
第三，要继续加强自身建设。基层工会应进一步增强责任意识，坚持密切联系群众，廉洁自律，管好用好工会经费和资产；健全各项组织制度、工作制度，基础资料齐全；坚持会员代表大会制度，实行会务公开，接受会员群众民主评议和监督；继续坚持深入开展建设职工之家活动，按照会员群众意愿开展活动，提升工会工作水平。
一、指导思想
以邓小平理论和“*”重要思想为指导，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻科学发展观，全面落实党的*大精神，坚持“围绕中心、服务大局”的工作方针，以组织税收收入为中心，以服务地方经济社会发展、服务纳税人、服务基层为主线，着力解决损害纳税人利益的突出问题，切实防治和纠正不正之风，为构建社会主义和谐社会，实现区域经济社会的又好又快发展做出更大贡献。
二、组织领导
为保证开展基层评议机关活动的顺利进行，经研究，决定成立由局党组书记、局长陈世豪同志为组长，周永章、洪爱民副局长为副组长的评议活动领导小组，负责对活动的组织、协调和指导工作，下设办公室（人监科）具体负责评议活动的规划、部署、落实、检查监督和组织协调。
三、评议内容
评议内容既要覆盖机关行风建设的各个方面，又要突出重点，具体分为以下六个方面：
（一）依法办税情况。是否坚持依法行政、依法治税，是否存在收“过头税”、“人情税”等情况，是否存在乱查滥罚等干扰企业现象。
（二）推行政务公开情况。是否按照《政府信息公开条例》要求，建立了办税公开制度，及时公开了税收法律法规、办税程序和税负评定情况等。
（三）勤政为民情况。机关管理是否规范协调，工作是否便捷高效，办税是否公开透明，是否实施精细化管理，是否深入实际切实解决群众反映的热点、难点问题。
（四）文明服务情况。是否全面实行“一窗式”服务、“一站式”服务；是否实行首问责任制、一次性告知制、延时服务；是否实行多元化纳税申报，推行纳税提醒服务；是否切实为纳税人减负，以及是否存在服务不规范行为。
（五）走访调研服务企业情况。是否把政府经济管理职能转移到促进企业发展上；是否经常深入基层了解情况、指导工作，帮助企业解决遇到的实际困难。
（六）遵守廉政纪律情况。是否遵守廉政纪律、劳动纪律和《五条禁令》；要善于吸取教训，禁止利用职务上的便利谋取不正当利益，禁止“吃、拿、卡、要、报”等为税不廉现象的发生，杜绝一票否决事件的发生。
四、实施步骤
整个评议活动分测评和整改两部分，*年为测评年，2009年为整改年。*年的测评工作分为三个阶段实施，即动员部署、自查与整改、检查评议阶段，采取统一组织，分级负责，条块结合，上下联动的办法组织实施，具体步骤方法如下：
（一）动员部署阶段（6月—7月）
7月初，召开“基层评议机关活动”动员大会，进行全面部署，要求各科室结合自身工作实际，认真传达好、贯彻好、落实好上级文件精神。坚持与创建群众满意基层站所（办事窗口）先进单位和示范单位、创建文明科室等工作紧密结合，纳入年度考核内容，以民主评议力促创建工作，切实改进机关行风建设。通过内外网、办税服务厅、新闻媒体等载体，广泛宣传开展基层民主评议机关活动的目的意义、评议内容、各项要求及工作开展情况，让每一位地税干部职工明确自己在基层评议机关活动工作中的职责、目标和措施，切实做到评议工作人人参与，形成良好的评议氛围。
（二）自查与整改阶段（8月－10月）
按照“管行业必须管行风”的原则，组织召开特邀行风监督员会议、纳税人座谈会，开展走访调研活动、税收公开日活动，通过内外网、办税服务厅公布投诉电话，发放征求意见表，广泛向社会各界征求意见和建议，全面进行行风建设情况的自查自纠。各科室要结合创建文明科室工作，对自查自纠阶段收集反馈的问题、意见和建议进行分类归集，对属于职责权限范围内的问题认真整改，不能解决的问题及时向上级反映；对不属于职责权限范围内的问题做好相关解释工作。办公室将对全局征求的各类意见建议、各部门上报反映的问题以及督查组发现的问题，分类整理，提交局领导班子研究解决。要严肃查处地税人员“吃、拿、卡、要、报”和收“关系税”、“人情税”、以税谋私等违纪违规的人和事，切实改进政风行风，维护纳税人的合法权益。
（三）检查评议阶段（11月－12月）
各科室将评议工作开展情况作出自我评估，并以书面形式上报办公室。办公室将根据平时明查暗访情况及各科室提供的材料按照评分标准进行考评，形成书面评议结果提交基层评议机关活动领导小组审定，并自觉接受上级机关的评议，努力完善机关行风建设。
五、工作要求
（一）高度重视，精心组织。坚持把“基层评议机关活动”纳入目标管理责任制，成立评议活动领导小组，实行一把手负总责亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级、一级带一级、层层抓落实，形成齐抓共管、上下联动的评议局面。各科室要把“基层评议机关活动”工作纳入重要日程来抓，全局各科室负责人一定要动员本科室干部职工，集中时间、集中精力、积极主动，全身心地参与到“基层评议机关活动”当中，要由专门人员具体负责组织实施，把“基层评议机关活动”落实到实处。
（二）广泛宣传，加强联系。依托各种宣传阵地，利用各种宣传手段，为评议活动营造有声有色的舆论氛围。将通过内外网、办税服务厅、媒体等宣传渠道，及时反映评议工作的进展情况、典型经验、先进事迹，进行有力度有深度的宣传报道，凸显地税行风建设的成果。加强与区委、区政府“基层评议机关活动”领导小组的联系沟通，把握评议活动相关评审标准，及时向当地党委、人大、政府、政协汇报政风行风建设情况。
（三）措施得力，责任明确。按照“谁主管、谁负责”的原则，结合税收工作实际，层层分解工作任务，明确分工，落实责任，发动全体地税干部积极主动参与，一级抓一级，层层抓落实，认真开展民主评议政风行风工作。各科室要自觉对照评议的内容，研究采取具体措施，抓紧抓实自查自纠；办公室（人监科）要搞好组织协调、新闻宣传和监督检查，密切掌握各科室工作动态，及时汇总问题、意见和建议，督促各科室进行剖析整改，保证“基层评议机关活动”的顺利开展。
一、对设区的市的地方立法机制构建基础的认识
(一)科学民主的立法决策机制是构建地方立法机制的基础
立法决策机制是构建地方立法机制的基础机制和首要立法环节。立法决策的质量直接关乎地方立法是否真正立得住、行得通、真管用。所谓决策，是指主体依据其对客观需要和其所代表利益得失的判断，及对满足这种需要与利益所必须而可能采取的决策与手段的权衡，做出对策性的决定。这都有赖于主体意识的导向和确认。所谓立法决策，也是对上述这些因素的判断与权衡，而作出是否采取立法的手段和选择立法的方略与模式的决定。文章认为，立法决策的机制体现在立法主体对立法相关的各种不同利益进行协调和筛选，实质上是立法机关对不同利益诉求做出不同且富有灵活性的回应，其终极目标是立法的实际效用。从行为方式上看，立法决策是立法主体在立法过程中参照其预设的立法目标，依职权对各种可能性或者备选方案所进行的选择。
立法决策机制的构建应当充分考虑以下因素：首先，价值权衡。公正、效率、秩序等价值是人类法制建设应当追求和实现的价值目标，但是任何一部立法均不能将所有价值目标全面兼顾，因此在立法过程中必然涉及立法价值的筛选，从而确定某一部法规所要追求的核心价值，据此涉及具体的法律规则，并直接决定着制定法规的内容;其次，立法信息搜集与信息分析处理机制。无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。科学民主立法蕴含的内在规律要求立法者必须全面、客观地了解其所要调整的社会关系。同时，法律规范的创制过程也是将经济关系以法规形式反映的过程，这个反映的过程就是立法信息收集与反馈过程，因此立法信息的全面收集与正确判断是立良法的前提和基础，直接关乎所立法规之生命力最后，坚持适中与宽和的精神。立法在利益协调上要找最大公约数，尽可能实现双赢，不可偏颇走极端;在对规范对象的定位上，既要强调自觉守法的重要性和可能性，不强人所难，又要对潜在的滥用和规避行为保持应有的警惕性，不能漏洞频出;对具体行为规则的寿命持有现实的合理期待，既要科学设定地方立法的预期目标，又要注重改、废、释等形式的综合利用;在调整方式的取舍上，既要采取堵与疏相结合的方式，更要注重对行为的结果控制与过程控制相辅相成;在立法表述上，既要注重统一性、逻辑性，也要突出确定性、操作性，注重抽象原则与具体规则的交互使用。
(二)地方立法的不抵触是构建地方立法机制的实体性要求
地方立法遵循不抵触原则，合法性是其基本要求，因此构建地方立法机制的实体性要求就是保障地方立法的依据合法与内容合法。
首先，地方立法要有合法的立法依据。法律规范强制力的取得来源于立法活动本身的正当性，立法依据关系到地方立法活动行为是否合法有效，这是评价地方立法工作的法律依据。所谓立法依据是指立法机关进行立法活动的基础和根据，它是地方立法活动必须的遵循和依照，作为地方立法的上位法的法律、行政法规，核心在于严守《立法法》关于设区的市的立法权限规定。这是评价地方立法内容合法性的重要依据。地方立法行为的自身合法是法规具有强制力的前提条件，只有立法依据合法，地方性法规的立法活动才具备合法性的基础，地方立法机关所制定的地方性法规必须具备法律效力，否则将面临被改变或者撤销的后果。
其次，评价地方立法另一个标准是内容合法，这是事实依据。1 、这个标准是法制统一的基本要求。地方立法活动应自觉维护宪法法律的尊严和法制统一，地方立法的体系、渊源及其他各方面，必须与中央立法保持一定的系统性，维护中国特色社会主义法律体系的完整性。地方立法受到上位法的严格约束：在立法内容上，不能与上位法发生直接抵触，地方立法不得与宪法、法律、行政法规、省的地方性法规等具体条文的内容相冲突或违背;在立法原则与立法精神上，不能与上位法发生间接抵触，不得与宪法、法律、行政法规、省的地方性法规等相冲突或者违背。这在实质上就是要求在地方立法中应依法立法，坚决摒弃国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化2、地方立法中要坚持权利本位、权责一致的根本。权利和义务是法律规范的核心内容，也是法律调整手段的实现方式。立法中的权、责、利的关系，具体来说就是权力与权利、权力与责任、权利与义务的关系。按照宪法学的基本原理，国家公权应受到公民私权制约，保障私权的实现;国家机关的权力与责任必须相统一;公民的权利与义务也必须相统一。因此，设区的市在制定地方性法规的过程中，在国家公权力的设定方面，赋予权力的同时也应明确其相应的责任，做到有权必有责，用权受监督，违法要追究，有效规制权力，防止权力滥用;在设定公民义务时，应赋予其相应的权利以及在权利遭受侵害时的救济措施，以保障公民权利的实现。
(三)程序主导的理念是构建地方立法机制的程序性要求
立法程序是立法权力得以实现的正当法律程序。从限权的监督角度来看，它是限制立法者的立法活动和实现程序正义的制度设置，具有民主性、公开性、交涉性、自律性等几大属性。从存在的形式来看，立法程序具体体现为立法的时限、步骤、顺序等，为规制立法活动而设立，离开立法程序实体，立法将丧失其合法性基础。因此，作为立法程序制度载体的地方立法机制构建，应以立法程序为基础和主导，以实现立法程序的民主、平等、理性、效率等价值目标为目的。在地方立法机制构建中，应避免轻程序，重实体的倾向，应明确程序具有独立于实体目标之外的价值和功能。
实践中，立法程序作为一种制度化的规范体系，具有民主、科学等重要功能。首先，体现在保障民主立法方面。立法程序能够保证立法可以实现多数人的意志，形成多数人的合意，并将这种合意转化为普通公民的意志，以法的形式表现出来，使所立之法真正成为公意。同时也保障少数人的意见在立法过程中受到尊重，确认少数人应有的表达权利，实现少数与多数享有平等的程序权利。立法程序能够保证公众对立法活动的有效参与，当前由于利益格局的多元化、复杂化，立法机关难以全面反映不同利益群体的正当需求，因此在客观上有立法权回归其原始主体民众的趋势。世界各国在实践中主要通过公众对立法的广泛参与来弥补立法在反映民意方面不够充分的缺陷;其次，体现在促进科学立法方面。立法权作为公共权力的最主要形态之一，若被滥用，造成较大危害。在代议制民主制度下，立法权通常是由议员或者委员等个体组成的立法机关集体行使，但集体若缺乏相应的规则约束，必将导致无序或者专断。从管理学角度来看，立法程序也是立法行为有效管理方式的体现，它是整治细节、协调统一的工具。因而，制度化的立法步骤、方法、时限、顺序等立法程序必不可少，将程序理念贯穿于立法始终尤为重要。
二、设区的市的地方立法机制的具体制度构建
十八届三中全会提出，要健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化、完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径。这是党中央从全面深化立法工作的改革与创新的角度，对完善科学立法、民主立法工作机制，提出的总体目标与要求。因此，构建地方立法机制，重点在于不断健全、完善、规范各项立法活动的工作机制,逐步实现从立法计划的拟订，法规草案的提出,立法草案的审议、表决、通过、解释等各环节的立法工作有具体的操作规程，实现有章可依、有规可循。具言之，就是应始终以立法的程序控制为核心，突出限权的要求，围绕起草、论证、协调、审议等地方立法工作的所有环节进行具体的制度构建。同时，在立法机制的构建上也应逐步放权，将民主立法的要求贯穿于立法的始终，确保社会公众参与和监督立法的全过程，建立充分反映民意、广泛集中民智、适应当地民情的地方立法参与机制。为了方便研究与讨论，文章将立法过程作如下划分：《立法法》规定的法规案提出、审议、表决的立法程序阶段称为立法阶段，提出法规案之前的阶段称为立法准备阶段，法规公布后的阶段称为立法完善阶段。
(一)地方立法机制的立法准备阶段的机制构建
1 、建立党委领导立法的工作机制。
立法是国家政权的最重要的活动之一，因而为政党所特别关注。各国政党要对政权活动发生作用，必须也必然涉足立法活动，这是由政党的性质和任务决定的。中国共产党是我国的执政党，党的方针政策、重大决策等很多都是通过立法的途径和方式实现的。从实践层面来看，中国共产党对人民代表大会立法实施领导的途径和方式包括明确指导思想、提出立法建议、审定重要立法、推荐重要人选、通过党组贯彻政策等途径和方式。
党委领导是地方人大及其常委会开展立法工作前提和根本保证。具体到设区的市的立法工作而言，同级党委应建立立法重要事项向市委报告制度，始终坚持在党委的领导下开展立法工作，按照重大改革举措于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需求的要求，把党委的政策主张通过人大立法变成国家意志，变成社会共同遵守的行为规范。人大立法机关在行使立法权过程中，涉及立法规划和计划的制定、新法治社会研究、新立法规、法规的立、改、废、释等立法工作，具体立法中涉及的重要制度设计、重大修改等都应向党委报告或者审批。
2、建立地方人大的主导地方立法的机制。
发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，其基本含义为人大及其常委会应根据《宪法》《立法法》等法律的规定履行立法职责，主导地方立法的全过程，积极介入地方性法规的立项、法规起草等立法过程，逐步改变由政府提出草案，交同级人大及其常委会审议通过的传统地方立法模式。人大的立法主导作用应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等地方立法的各个环节。首先，应由人大及其常委会主导制定立法规划、立法计划，掌握地方主动权，对一定时期的立法趋势、立法重点、立法需求等，确定适当的定位与目标值;其次，充分发挥人大专门委员会的审议职能。人大常委会党组向同级党委提出人选建议，组建成立人大专门委员会，优化专门委员会组成人员的知识结构、年龄结构，增加有法治、经济、行政管理等方面实践经验的专门委员会委员人员比例，发挥专门委员会的审议职能;第三，强化专门委员会法规草案的起草职能。
由人大专门委员会和常委会立法工作机构进行整体统筹，建立由人大相关专门委员会、人大常委会法制工作委员会组织有关部门起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度;最后，人大立法机关在争议意见上的主导权。立法机关与同级政府间针对同一问题存在的不同意见，人大立法机关的意见建议应当具有最终决定权。
3、建立地方立法立项论证机制。
法规立项是立法活动的起始，加强对法规立项的分析论证，对于提高立项的科学性、保证立法质量具有重要意义。法规立项工作应在前期进行充分调研的基础上，有针对性地对立法项目之必要性、成熟度进行分析与评判，然后决定是否列入立法机关的议程，慎重启动立法。立法的必要性和可行性是法规立项的前提与基础，也是地方立法论证事项机制的重点。首先，构建地方立法必要性的论证机制。在社会主义市场经济条件下，法律虽然是调整经济和社会关系的重要手段之一，但并不是唯一或者最有效手段，因此立法不是越多越好。其他的非法律的替代手段，例如社会习俗、公共道德、协会章程等，在不违背宪法和法律的原则的前提下，在经济和社会关系的调整中仍然发挥着积极作用。在一些特定的领域，若冒然运用法律手段进行调控，不仅浪费有限的立法资源，而且还会导致原有的秩序紊乱，背离立法的初衷。因此，在法规的立项论证机制构建中，首先要考虑在这一领域立法是不是所有调整手段中最优的手段，是不是除了法律手段，其他手段都不能有效解决问题，法律控制手段与其他手段间是否互补互用性;其次，构建地方立法论证合理性机制。地方立法的合理性是指地方立法可以适应经济与社会发展的客观要求，符合其内在规律，可以运用立法手段，对社会各种利益进行公平分配，实现人类理性要求。因此，在具体论证立法合理性的制度构建上，要看立法的目的是否合法、正当，配套的制度和措施是否与立法的目的相适应，权力与责任是否统一，权利与义务是否对等，不同利益主体间的利益关系是否能妥善处理，当前利益和长远利益、局部利益和整体利益是否兼顾等。再者，构建地方立法论证效益性的机制。效益在经济学中是一个与成本相对应的概念，反映的是投入与产出之间的关系。从法律经济学的观点来看，立法学中的成本指立法主体在地方立法活动中所必须承担的人力、物力、财力支出;效益是指地方立法本身所产生的实际的有益的社会功能和积极的社会影响。从立法全过程来看，立法消耗相当的社会资源，必然导致相当的成本支出，因而立法也要讲究经济效益，坚持效益大于或者远大于成本的原则，以确保实现法律与社会效益之最大化。具体而言立法带来的效益应当大于立法成本。在分析立法效益时，例如制定法规成本、法规实施成本、立法对某些权利的限制导致之损失等因素，应当进行充分评估与计量。
实践中，针对不同的立法项目论证的侧重点必然会有所不同，但不变的是任何一部法规只有把立法的必要性、合理性、效益性等问题论证清楚、分析透彻，方能为后续的立法工作打下坚实的基础。
4、建立地方立法协调机制。
许多立法人有这样的感受：立法难不在于立，而在于协调。完善立法工作协调机制，关键在加强立项、起草、论证、审议等各环节的沟通与协调，平衡各方利益，争取各方理解和支持，实现各利益主体之间的利益平衡。在机制构建中，重点突出以下几个方面的协调：在计划落实协调制度方面，立法各相关主体围绕落实年度立法工作计划，明确立法项目工作责任分工，落实具体承办部门、责任人和主办人;在日常工作协调制度方面，常委会法工委、相关专门委员会工作机构应提前介入，与政府法制办、起草部门和其他有关部门保持经常性的工作联系与沟通，通过联席会、协调会、督办会等方式，了解工作动态，督促工作进度，掌握起草、修改工作中遇到的困难和问题;在重大问题协调制度方面，对法规案审议中存在的重大争议问题，常委会法工委应会同相关专门委员会工作机构、政府法制机构、起草部门等及时沟通处理，必要时，常委会分管领导或者其他主要领导应及时与政府领导同志以及有关部门主要负责人沟通协调、交换意见，形成共识，排除立法障碍。
5、构建科学的地方法规起草机制。
法规的起草，既是立法的第一步，也是把守立法质量的第一关。十八届四中全会决定明确提出：健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。因此，在地方法规起草机制的构建中应突出解决好以下两个问题：严格法规案起草主体，推行合作起草的法规起草方式。突破现行主要由立法机关和政府机关起草地方性法规的传统模式，创造条件让公民等第三方有序参与立法。合作起草是指以人大立法机关为主导，成立由立法机关机构、政府部门、社会组织、专家学者等各方面人员组成的法规草案起草机构，具体承担法规草案起草工作职责的法规草案起草方式。在合作起草基础上，逐步实现地方性法规起草由立法机关直接组织起草、授权政府组织起草、委托有关单位起草、一定数量的人大代表或人大常委会组成人员共同起草等多种方式相结合的地方立法起草方式，拓宽法规的起草途径，形成科学的法规起草机制。
建立起草回避制度。回避制度在法律体系中具有广泛的适用性。在法规起草制度构建中也可借鉴。法案的起草应当由与该立法事项没有利害关系的机构负责起草，而与该立法事项有利害关系的执法主体在立法草案的起草中应予以回避。与此配套，建立健全立法专家顾问制度，加强与高等法学院校、法学研究机构的联系，充分利用专业研究人员的智力优势和专业优势，发挥教学、科研机构有关专家学者在法规起草中的作用。
(二)地方立法机制的立法阶段机制构建
1 、建立地方立法的审议机制。
建立统一与分散相结合的地方立法审议工作机制，具体指在审议法规的过程中，在法规议案提交常委会会议审议前和提交常委会会议审议后初审阶段的工作任务由相关的专门委员会或者工作机构承担，法制委员会或者专门的立法工作机构视具体情况的需要决定是否参与，而常委会初审以后直至法规通过，这一立法阶段的具体立法工作任务则由法制委员会或者专门立法工作机构承担，其他专门委员会和工作机构予以配合、协助的立法审议工作机制。其中初步审议和统一审议机制的构建是审议机制构建的重点内容。在机制构建上应注意以下几点：首先，科学处理好初步审议与统一审议的关系。1 、明确界定和划分初步审议与统一审议的职责。从审议的内容和标准来说，初步审议是从立法的必要性、立法内容的合法性与可行性等方面进行审议，同时，还要提出本委员会对该法规案是否列入人大或者常委会会议议程的意见以及对法规草案修改补充的具体意见等;2、统一审议。主要是在征集、汇总各方面对草案提出的意见和建议的基础上，对草案进行审议修改。在统一审议修改法规草案过程中也应当遵循合法性与可行性的原则，但此时的合法性与可行性的审议，不同于初步审议阶段中针对法规案是否列入审议议程、在总体上对法规案及其主要内容的合法性、可行性所做的审议，而是主要针对具体法规草案中，条款内容、各方面意见、建议的合法性、可行性等方面。
其次，科学设置统一审议程序。地方立法统一审议是人大法制工作机构(主要指人大法制委员会)在立法审议中召开专门委员会会议，对法规草案进行审议，并在审议后向人大或常委会提出法规草案审议结果的报告、法规草案修改稿以及表决稿的审议形式。统一审议环节是立法工作的核心环节，这个环节的工作重心是征集、研究各方面对法规草案意见和建议，在实践中，地方人大法制委员会为统一审议的专门机构。统一审议机制构建应当突出以下几个内容：(1)要提高审议法规人员的专业性和效率性。将统一审议的职能具体化，明确法制委员会在主持立法听证会、组织法规质量评估等方面的职责。其他专门委员会负责法规案的初步审议，突出把好地方立法的入口关法制委负责第一次审议后的统一审议、法规草案修改工作等，重点把好地方立法的出口关(2)完善统一审议的议事规则。统一审议是法制委员会的立法审议权，委员会全体会议是行使统一审议权的法定方式。因此，实践中需要制定相关的议事规则，对统一审议会议的准备、召集、主持、审议方式、议决方式等作出详尽规范;(3)明确地方立法统一审议过程中的利益协调规则。统一审议中可能出现的协调工作可以归纳为以下三类：第一类是与相关专门委员会的协调。这种协调往往涉及法制的一般要求与专门领域的特殊要求之间的平衡和选择，是统一审议中协调难度最高的;第二类是与常委会个别组成人员之间的协调。这种协调往往涉及法律专业与其它专业之间的不同表述和要求，需要充分的沟通和交流;第三类是与提案人之间的协调。由于目前大多数的地方立法的主要提案人是政府，因此与政府及政府部门之间的协调规则的建立健全是构建工作的重点。这类协调与本文前述立法准备阶段的立法协调有诸多重合之处，因此在具体制度的建构时，两者都应当进行统筹考虑。在具体的制度的建构上，应坚持分工协调、各负其责的原则为基础，明确立法协调的主体、立法协调的责任，通过建立常委会主任会议决定、联席会议协商等制度，构建立法争议的解决机制。
2、建立完善的地方立法公众参与机制。
公众有序参与立法过程是社会文明进步发展的重要标志，也是社会主义民主政治建设的重要内容，因此人民群众的参与应该贯穿立法活动的始终，应创造条件让立法权力回归民众。
(1)公众参与立法制度。中央领导指出人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利。立法过程的公众参与制度，除了立法专家参与外，还体现为两个方面的机制：第一，普通民众参与立法机制。这是宪法精神的具体体现，是人民代表大会制度的本质要求，是提高立法质量的重要途径。实践形式主要包括法规草案公开征求意见、举行立法听证会、立法论证等方式。公民参与立法需要付出机会与时间成本，并通过一定的方式反馈给立法机关。因此，调动公众的参与热情，最重要的是要加大立法信息公开的力度，改变立法信息不对称的状况，降低公民获取信息和参与立法的成本。立法实践中，通过网上设立专门邮箱征集意见的方式，反馈率普遍较低，这在很大程度上是由于立法信息不对称导致的，因此实行立法的全过程公开，丰富公开的手段和办法，对立法规划、立法计划、草案审议、调研论证、表决报批等立法过程中形成的立法资料应逐步实现全面公开。除需要保密的资料以外，立法文件、委员发言的记录、有关部门的意见都可以摘要在新闻媒体上发表，并赋予公民查阅相关资料的权利，减少公民全面熟悉法规内容的困难。此外，对涉及特殊群体权利、义务的设立与变更的内容，可以选择将法规的不同条款分别送达相关利害关系人定向征求意见等方式进行，充分尊重公众的知悉权、建议权等权利;第二，注重为各级人大代表参与立法创造条件。把改进人大代表工作、发挥人大代表作用与地方立法结合起来，保障人大代表行使好法规审议、表决等权力。根据代表的职业、行业、专业、特长及关注点，对代表按专业组予以分组。组成专业组，有针对性地组织各组参与到立法论证、调研、草案起草等工作，最大程度汇集各方面的立法意见和建议。专门常委会或者常委会有关工作机构在研究起草、调研审议法规草案等立法过程中，应主动将法规草案发给专业组及代表征求意见，邀请专业组的人大代表列席会议听取意见和建议。
(2)建立公众参与立法的激励制度。公众参与地方立法，必然付出一定的时间和精力，也系劳动转化为劳动成果的过程，有必要给予适当的利益补偿。在立法工作中，聘请相关专家参加论证、研讨等活动的，应按照适当的标准支付专家咨询费用。对于公众参加立法活动，公众提出立法项目建议被采纳的或者公众在立法项目起草、审议过程中提出意见被采纳，对法规的完善起到重大作用的，可以给予一定物质奖励。对于被立法机关通知公众参加座谈会、听证会、论证会等立法活动，导致误工损失的，可以考虑给予适当误工补助等。通过系列立法激励机制的构建和运作，调动广大社会力量参与地方立法的积极性。
1月10日，在十七届中央纪委六次全会上强调，要着力建立健全体现以人为本、执政为民要求的决策机制，作决策、定政策必须充分考虑群众利益、充分尊重群众意愿，坚持问政于民、问需于民、问计于民。
3月上旬，中央纪委副书记干以胜就学习贯彻第十七届中央纪委第六次全会精神在江西省调研，强调要着力建立健全维护群众利益决策机制和保障机制，切实维护群众利益。
3月17日，正式的“十二五”规划《纲要》提出，要完善维护群众权益机制，完善公共决策的社会公示制度、公众听证制度和专家咨询论证制度，扩大公众参与程度。
7月28日，江西省出台《关于进一步建立健全维护和保障群众利益决策机制的意见（试行）》，提出要建立维护群众利益的形成机制、落实机制和保障机制，大力推动江西科学发展、进位赶超、绿色崛起。这是江西在全国率先出台的维护群众利益决策机制的意见，为全国提供了范本。
建立决策形成机制，风险评估必不可少。《意见》在强调畅通民意反映渠道、充分尊重群众意愿和民利、规范决策议事规则和程序的基础上，提出要实行三项制度：一是实行重大决策咨询、论证和听证制度，设立重大决策咨询论证专家委员会。二是推行重大事项决策社会稳定风险评估和合法性审查制度。对涉及民生问题的重大决策，涉及多数群众的改革改制事项等，在政策出台或审批前，应当进行社会稳定风险评估。三是建立重大决策公示制度。决策正式出台前都要将决策方案通过媒体向社会公示，公示时间原则上不少于20个工作日。
建立决策落实机制，错误的决策要立即停止执行。《意见》除了提出要实行决策落实责任制、切实提高决策落实效率、建立健全群众疏导和矛盾化解机制外，还特别提出要完善决策成效评估和纠错机制。承办单位发现决策有偏差或者执行中存在问题，应当及时向决策主体提出调整、补充、修正和完善相关决策方案的建议；对群众反映强烈、实践证明造成群众利益受损的错误决策，应立即停止执行，并采取补救措施最大限度地减少错误决策造成的损失。
建立决策保障机制，执行不力的要被问责。《意见》在强调完善决策执行情况监督检查考核制度和严肃查处损害群众利益案件的同时，特别提出要完善决策责任追究制度。对违反程序规定作出错误决策，不执行、延误执行或者擅自改变决策，给群众造成重大损失或者严重不良影响的，要严格追究有关人员的责任。
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湖南拟规定公民可以
一、村级“一事一议”推进中存在的问题
农村“一事一议”筹资筹劳管理制度，作为税费改革的配套政策和措施，是村民为兴办直接受益的集体生产生活及公益事业，经民主程序确定的出资出劳的行为，是筹集村级公益事业建设资金和劳务合理合法的有效途径。自农村税费改革以来，为了鼓励农民自力更生，改善生产和生活条件，我区村级公益事业通过“一事一议”民主决策进行筹资筹劳，依靠和发挥农民的自身力量兴办村内公益事业，在一定程度上缓解了村基础设施建设资金短缺的压力，有力促进了我区农村公益事业的发展，但在“一事一议”的组织、程序、操作、执行等方面，存在着一些不容忽视的矛盾和问题。
（一）对“一事一议”政策的理解存有差异
部分村干部对“一事一议”的政策理解不透、把握不准，对关系到农民群众的切身利益事项的认识模糊不清，尤其在筹资筹劳的范围、程序、管理、所筹资金的使用、筹资筹劳对象的确定、分摊方式、需要村民出资出劳的数额及减免等事项的执行上出现偏差，由此产生分摊不合理、受益不均、强行以资代劳等问题，也有部分村民认为“一事一议”筹资筹劳是村干部乱受费，是增加农民负担。
（二）随意扩大筹资筹劳范围
有些地方随便扩大议事范围、突破上限标准，甚至借机搭车收费，使“一事一议”成为新的固定收费项目；有的村干部急功近利，一年上几个项目，超出了农民的经济承受能力，农民的负担有所反弹，损害了农民的合法权益。
（三）决策不民主
相当一部分村议事过程不能充分尊重农民的意见，往往是村干部说了算，所议之事不符合本村多数村民的意愿，使民主决策流于形式。如议案的提出没有充分发扬民主，村民代表不能深入到所联系的农户中，议事不能广泛征求村民和村民代表的意见；议案在提交村民会议或村民代表会议讨论之前，没有向村民或村民代表公告，广泛征求意见；甚至有的议案没有通过村民会议和村民代表会议讨论，而是由村干部自主商议决定。
（四）程序不规范
部分村干部在议事操作过程中随意性较大，没有遵循：提出议案、受理并研究提出具体意见、征求村民意见、开会讨论决定、会后公布、审批、组织实施、及时公布实施情况接受监督的程序进行操作，而是嫌麻烦、图省事，为了求效率、赶时间、随意减少某些环节。
（五）违规操作现象较为严重
有不少村议事没有纳入村务公开的范围，实施过程中财务不公开，实施结果没有及时接受村民的监督，资金使用途径和帐目不清楚；有的村对筹集的资金，没有设独立帐户实行专款专用，甚至截留、随意挪用资金等。
（六）议事结果执行难
“一事一议”通过的项目，收缴筹资款难度较大，特别是对跨村的道路、桥梁、涵闸等项目，常会出现“议而不决，决而不行”的情况。
产生以上问题的原因：
一是村干部政策观念不强，能力和素质不适应新形势下农村工作的需要，特别是一些村党支部书记是乡党委任命,不是经过“两推一选”产生的，其影响号召、组织协调、做群众工作及依法办事的能力都大打折扣。
二是村民对政策不明，正确行使民利的意识、参与意识、大局意识都比较淡薄，认为自己出资出劳不直接受益或受益不大，对村级公益事业建设漠不关心，认为议和不议都无所谓，缺乏集体观念和主人翁责任感。
三是村规民约和村民自治章程中有关村级民主决策、民主管理、民主监督制度方面，涉及“一事一议”的相关决策制度、监督制度、管理制度不健全，如“一事一议”的议事规则、议事程序、村民代表联系户制度、村民代表会议制度等没有及时建立和完善；村规民约和村民自治章程的时效性、约束性不强，致使“一事一议”无章可循。
四是村民代表的产生不合乎法律规定的要求，不经村民的推选而是由村干部指定，其代表性明显不足，不能密切联系村民、充分代表民意，其桥梁纽带作用、代议作用、参政议政作用未能充分发挥，“一事一议”不能充分代表民意。
五是约束机制未建立，有关“一事一议”的政策法规相对较滞后，缺乏法律保障的制约，导致村委会对拒不履行义务的村民缺少制约手段，没有处罚措施。
六是农村基础设施建设投入严重不足，缺乏政府引导和配套资金，影响了“一事一议”的进度和质量。据资料统计，2005年新疆农民人均纯收入只有2742元，全区8971个行政村中，空壳村占30%，集体经营收益5万元以下的村有4172个，大多数村级组织自身无力发展公益事业，无法带动农民积极开展村级公益事业建设。
二、推进村级“一事一议”决策制度的对策
（一）加强政策宣传，把好“一事一议”政策关
首先，重点是宣传学习党的农村政策，如农村税费改革和“一事一议”的相关政策、村民委员会组织法、中办发17号文件、及有关村务公开民主管理制度的意见等。乡镇党委政府要把“一事一议”的重大决策部署宣传到位，把“一事一议”方面涉及村民切身利益的相关政策解释到位，使村干部明确“一事一议”的政策要求，把握好村民自愿、量力而行、共同受益、事前预算、上限控制、民主决策、程序规范、使用公开这一基本原则。还必须注重对村民的教育引导，做到农户对“一事一议”的政策人人皆知，家喻户晓，把“一事一议”政策中村民关注的热点引导到位，解释疑惑、疏导情绪、平衡心理。
（二）创新决策机制，把好“一事一议”意见关
“一事一议”得以顺利推行，很重要的一个方面就是让村民当家作主，充分相信村民，紧紧依靠村民，把议事权、决策权交给村民。首先是民意调查“选”事：年初开展民情民意调查，由村民代表入户发放《意见征询表》，掌握关系村民生产生活急需解决的村级公益事业建设项目，梳理出村民要求最强烈、受益范围最广、投资投工额度与当地村民承受能力相适应的议题。其次是公开公正“亮”事：在村务公开栏公开初步方案，设立意见征询电话和征询意见箱，由村民代表到所联系的户中收集村民意见。再次是群众票决“定”事：将村民要求最强烈、受益范围最广、投资投劳额度与村民的承受能力相适应的议题作为建设项目，印制意见卡，将工程预算、分摊方式等详细写在上面告知村民，并在下面设有“同意”、“不同意”、“签名”栏目，由村民代表逐户征求意见，以户为单位要求村民签名表态，召开村民代表会议，汇总意见并依据票决定事。
（三）规范范议事程序，把好“一事一议”程序关
规范议事程序是“一事一议”的基础。实践证明凡是“一事一议”搞得比较好的地方和单位，都是议事程序比较到位。因此，要确保“一事一议”顺利地开展下去，必须规范议事程序，从一些地方的成功经验以下将是较为有效的：（1）深入调查收集民意，弄清大多数群众希望办什么。（2）召开村民代表会议，讨论形成初步方案。以轻重缓急村民急需为原则，确定当年所办的项目。（3）公开初步方案，征求村民对初步方案的意见，争取大多数人的理解和支持。（4）民主讨论确定方案。多次召开村民代表会议修正完善方案。（5）召开户代表大会进行“公决”。（6）公布方案。（7）审批方案。农经部门严格审批“一事一议”的款项筹集，实行上限控制，对申办的“一事一议”项目要逐级审查、核实是否合理合法。（8）村委会组织实施。（9）及时公布实施情况接受监督。将“一事一议”的实施情况及时纳入村务公开的范畴，接受村民的监督。
（四）完善管理制度，把好“一事一议”制度关
民主管理是村民自治的核心，村规民约和村民自治章程是民主管理的有效形式，要体现国家法律、地方法规和村情的有机结合。根据我区“一事一议”民主管理水平低的现状，着力抓好“一事一议”制度的制定和落实，把健全和完善“一事一议”民主决策制度与《村规民约》和《村民自治章程》的制定、完善、落实结合起来，在坚持民主、合法、实效原则的基础上，把“一事一议”有关规则，如“一事一议”议事范围、议事规则、筹资筹劳的程序、上限标准、分摊方式、村民不按期或拒不交纳筹资的处罚措施、“一事一议”财务管理、开支审批及财务公开制度、村民代表的选举制度、村民代表联系户制度、村民代表会议制度等写进去，以制度形式固定下来，在实践中认真执行，提高村干部的民主管理水平。
（五）强化监督机制，把好“一事一议”监督关
经“一事一议”民主决策所筹资金属于集体资金性质，实行专户储存、专款专用，必须对“一事一议”实施过程、所筹资金的使用进行管理并接受群众监督，真正体现村务公开。为此必须充分发挥政府主管部门、民主理财小组、村民代表、村民四支力量的监督作用，建立县、乡（镇）两级联动监督检查体系、民主理财小组、村民代表、村民多层次、全方位参与的监督管理机制和网络。
县乡农经部门是农民负担监督管理部门，重点抓项目审查把关，审查议事范围是否合理、议事程序是否合法、呈报资料是否真实、分摊对象和办法及减免措施是否合理等；村级民主理财小组负责对筹资筹劳管理使用情况的审核、监督，着重看票据的真假、有无与事实不符的不合理开支、有无挪用。在经过上级审计的基础上，将“一事一议”筹资的提取使用和项目建设情况向村民公开，发现问题及时纠正；村民代表参与全程监督，着重在筹资筹劳的程序、筹资筹劳的使用、筹资筹劳的管理方面以及在资金预算，项目招标、原材料购买和使用、工程质量的监督、项目决算等环节实施监督；依靠村民的力量，发挥村民的监督主体作用，议事之后的实施过程和结果要接受村民的监督，把村民是否满意作为工作是否满意的标准。提醒村民对不良行为进行监督，保护自己的合法权益，村干部要自觉接受并尊重村民的监督：村民有权对财务帐目提出质疑、有权委托民主理财小组查阅审核财务帐目、有权要求当事人对财务问题作出解释。乡镇领导和主管部门应广泛收集和听取村民的意见和建议，保护村民提出合理批评意见建议的积极性，营造民主监督的良好氛围，优化民主监督的环境，切实解决村民不关心监督、不参与监督和不会监督、不敢监督的问题。
（六）建立责任追究制度，把好“一事一议”执行关
推进“一事一议”必须注重政策导向，从完善政策法规、强化制度建设、严格执行入手，坚持预防和查处相结合，坚持依法办事，违法必究，使“一事一议”有法可依，进一步推动村级“一事一议”走上规范化、制度化。由于农村种植业季节性强，农村基础设施和公益事业建设时间紧、任务重，当前结合中办发17号文件精神，必须充实和完善《村级“一事一议”筹资筹劳管理办法》，结合我区新农村建设的实际，在内容上与时俱进。推行“一事一议”目标责任制，明确规定违规责任，制定相应的处罚措施，并把它作为村干部政绩考核评价、年终考评和离任审计的重要方面。对未经批准要求农民出资出劳的、违反政策规定强行农民筹资的或强制农民出劳的及村干部有不廉行为、农民负担监督管理工作人员、等有关行为，明确责任主体并制定相应的违规处罚措施，对无正当理由不筹资也不投劳的村民，按《村规民约》和《村民自治章程》的处罚措施严格执行。对“一事一议”中出现的不合理问题，要有专人办理，发现违规行为，要查处到位，决不姑息，切实使“一事一议”款项的筹集来之于农民、造福于农民，把项目办到农民的心坎上。
（七）深化财政体制改革，把好“一事一议”投入关
统筹城乡协调发展,深化公共财政体制改革，加大农村公益事业的投入力度，是科学发展观的必然要求。强化政策对农村的公共服务，加大政府财政向农村转移支付的力度，重视扩大公共财政覆盖农村的范围，建立有利于城乡统筹发展的公共财政体制。根据公共产品理论：农村纯公共产品由政府来提供，农村准公共产品，按照政府补贴和私人投资相结合的方式，由政府和农民私人混合提供，小范围收益的公共产品将农民组织起来成为合作性组织，通过合作方式将外部收益内部化，提高供给效率。因此，必须充分发挥农民和社会各界在农村基础设施建设中的作用，调动农民参与新农村建设的积极性，通过直接补助资金、补助原材料或“以奖代补”等方式给予鼓励，引导农民对直接受益的公共设施建设投工投劳。采取“向上级政府争取一点、村里补助一点、向村民筹一点”的筹补结合的筹资方式，充分发挥财政资金引导和催化作用，从而解决筹资筹劳数额偏低不能满足农村公益事业建设的需要问题。按照谁投资谁收益的原则，鼓励民间力量投资农村公益事业，逐步减少“一事一议”的筹资筹劳，切实减轻农民负担。
（八）加强班子建设，把好“一事一议”用人关
一、案例分析
济南市长清区某公司自2000年3月至2002年8月，在李某营的某酒店进行招待业务，共计欠招待餐费43000元。某公司于2002年8月开始被长清区人民法院宣布破产，清理资产，按比例清偿债权人债务。为让李某多得到按比例分配的欠款，经长清某公司法定代表人张某同意，给李某多开欠款金额，由长清某公司书记燕某于2002年8月29日为张某出具假欠据一份，内容为：“长清某公司自2000年3月—2002年8月公司招待业务餐费共计伍万叁仟玖佰元整（53900元）”，长清某公司法定代表人张某签名并加盖了公司的公章。该欠据数额与实际欠李某的招待餐费虚增10900元。2002年10月16日，在法院主持下，双方当事人达成调解还款协议，被告长清某公司欠原告李某金额53900元。
2004年8月份，长清区检察院民行科在办理张某与长清某公司的债务纠纷案件中，发现上述问题，遂即进行了审查。经审查证实了该公司的法人代表张某与书记燕某两人在公司债务清偿中，与债务人恶意串通，虚报债务，企图侵吞国有资产的事实。
作为我国宪法明文规定的法律监督机关，检察机关负有保护国有财产和社会公共利益的法律职责。但是，在民事和行政诉讼法中，只规定检察机关对发生效力的判决、裁定有抗诉权。同时，根据《山东省高级人民法院关于再审案件改判的若干意见》第十四条的规定：“调解协议内容损害国家、集体或第三人利益”的，应当依法纠正。”那么检察机关有权对民事调解进行法律监督，但是如何进行监督才能更好的维护国家和公共利益呢？
二、抗诉与提起检察建议孰优？
关于对生效调解进行法律监督的方式，长清区检察机关内部有两种意见：一是以违背法定程序为由提出抗诉，二是提出检察建议。对本案来说，抗诉和提起检察建议哪个更合适？
1、抗诉程序是一种直接、有效的监督方式，必然会使人民法院启动再审程序对该案进行再审。虽然抗诉程序必然引起法院再审，但是程序复杂，诉讼期间漫长，同时也遇到抗诉改判率不高或者抗诉再审后久拖不决等问题。同时，对调解书的法律监督，《民事诉讼法》规定人民检察院只能对人民法院的审判活动进行监督，所以只有因人民法院审判活动的原因导致调解书违背自愿或者合法原则时，检察机关才应当抗诉。
2、检察建议形式灵活，程序简单，但是法律尚无明文规定。检察建议不受抗诉审级的限制，对做出生效判决、裁定的法院同级或上级检察院均可提出。检察建议启动再审将检察机关的外部监督形式转化为法院内部的自我监督，简化程序，缩短办案时间，节约了司法资源，既有利于提高办案效率，又有利于检、法两家工作协调，共同维护司法公正。但是，再审检察建议则属于建议的性质，况且仅仅是检察机关进行司法改革的尝试，尚无法律的明文规定。案件是否再审，取决与法院是否采纳检察建议，对于当事人和国家利益的保护显然是不利的。
三、检察建议启动再审
通过对本案的审查，法院的调解程序符合民事诉讼法第九条的规定，符合自愿和合法原则。那么，如何保证再审检察建议能够启动法院的再审程序，发挥法律监督的最大效果？
首先，检察建议的质量是启动再审的生命线。在向法院提出检察建议时，要严格保证检察建议的质量。1、提出检察建议之前，民行科（处）要向分管检察长作了专门汇报，在检察长和检察委员会集体讨论后决定。2、检察建议的格式规范，形式严谨。虽然目前的再审检察建议尚无统一的规定，但是根据实践，检察建议的格式一般分为首部、正文、结尾三部分，同时可以参考抗诉书的格式。3、法律程序完备。将检察建议书和收集的案件证据材料订好案卷，送达给长清区人民法院，认真填写送达回执。同时，在案卷中附上检察建议反馈卡，对人民法院提出的合理意见和要求认真落实。
其次，加强与法院的协调、沟通是检察建议启动再审的重要条件。为发挥检察建议的最大效果，与人民法院积极协调与沟通才能创造良好的法律监督环境。我们在与法院沟通该案后，法院方面非常重视和支持，同意再审。我们发出书面检察建议，长清区人民法院全部采纳了检察机关的意见，于2005年3月份依法撤销了原审调解书，从而有力地维护了国家利益，防止了国有资产的流失。
四、检察建议的前景展望
对确有错误的调解案件，先予执行和财产保全裁定及法院执行活动如何进行监督，成为法律监督的真空。而检察机关的司法实践证明民行检察建议形式灵活，行之有效，是对抗诉单一监督机制的有效补充。但由于立检察建议的法律地位尚无统一的规定，适用范围不明确，程序不规范等问题，成为目前制约检察建议的瓶颈。
1、法律地位尚无明文规定。由于立法上对民行检察建议的地位尚无明确规定，不象抗诉那样必然引起再审程序。所以检察建议的法律监督效果取决于检察机关和人民法院的沟通和协调。民行检察建议既然是建议，法院是否采纳，是否纠正，是否再审，主动权在法院。这样致使民行检察建议难以达到监督目的，很难公众中树立法律监督的威望。
2、适用范围存在任意性。因为检察机关对检察建议的运用还处于尝试阶段，所以对检察建议的适用范围没有明确界限。有的检察院认为标的小的案件和错误调解、执行案件应采用检察建议方式；有的检察院则为了简化程序，对明显错误的案件也采用检察建议。
3、办案程序不够规范。目前民行检察建议没有形成一套完整的程序，检察机关在实践中的做法也各不相同。有的检察院不经集体讨论和主管检察长或检察长审批决定就发检察建议，有的不填送达回证，也不附卷等等。同时，法院反馈的形式和时间，也缺乏相应的跟踪监督制度。这种程序上的草率和混乱，损害了检察建议的严肃性。
因此，在修改民事诉讼法和刑事诉讼法时应当确认民行检察建议的法律地位和法律程序，人民检察院才能对民事申诉案件更加灵活、有效
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