城乡规划的目的与意义(精选8篇)
时间：2023-07-13
时间：2023-07-13
关键词城乡结合部;土地利用;土地管理;土地可持续利用
从国土规划整治、土地利用和国土资源管理角度看,在我国城市周边的乡村存在着一个用地行为不规范、土地市场秩序混乱、交易活跃的区域,这一区域被称为城乡结合部。城乡结合部作为一个特殊区域交错着城市土地与农村土地,它作为纽带连接着城市与农村,其土地利用直接受到来自城市与农村的双重影响,同时也在两者之间起到传递信息的重要作用[1-3]。深化城乡结合部土地的研究,对整顿和规范土地市场经济秩序,提高土地利用效率,加强社会事务管理有重要的现实意义。
1城乡交错带土地利用的基本特征
城乡结合部是一个历史范畴,它是社会生产力发展到一定历史阶段时社会经济发展相对一定的社会经济制度而存在的。必须明确的是,研究城乡结合部是以目前的生产力发展水平、行政管理体制和法律制度框架来对它进行考察。因此具有以下几个特点:一是社会功能的双重性。目前,我国城市的周边农村,由于土地功能的改变已不是传统意义的乡村。大量的农用地转为建设用地,不仅使原来的农民改变了过去的生活方式,同时,由于人口的聚集和城市的辐射也使精神生活发生了质的变化。但这些地区又不是真正意义的城市,这是由目前生产力发展水平决定的。从生产力发展的角度看,手工业时代如果在城市的边缘出现大规模的人口聚集地并从事非农业生产活动,那么这些边缘地带便被自然地认为是城市的边缘地域,它可被视为城市新的组成部分。而今天由于城市功能的发展已到了基础设施完善、文化高度发展的阶段,因此目前的所谓城乡结合部不具备现代意义的城市功能,而是城市与乡村的一个过渡地带。它不是现代意义的城市,也不是完全意义的农村,它是生产力发展到一定历史阶段的特有现象,具有城市和农村的双重功能,而又不具备城市和农村的完全功能。二是时间的阶段性。从历史角度看,城乡结合部是在实现城乡社会平等后,社会主义现代化过程中出现的一个特有的经济地理现象。随着市场经济体制的不断完善和城乡经济二元结构的逐步消除,它必将失去存在的社会条件和社会意义。三是空间的滚动性。城乡结合部在空间上呈现着以城市中心为原点不断向外移动的趋势。以河南省许昌市为例,在20世纪80年代中期,城乡结合部的内边线为一环路,外边线为今天的三环路。随着城市的发展,通过对农村集体土地的征用,到21世纪初城市建成区已达到三环路边。使目前三环路成了许昌的城乡结合部内边线,外边线大致与四环路重合,并有继续向外扩展的趋势。这与全国其他城市的发展规律完全吻合。四是形成的自发性。城乡结合部不是政府统一组织建设的项目,也不是政府统一组织建设的城市或村庄。它是农村乡镇村组和当地农民以及外来务工人员为发展生产和改善生活自发建设形成的,是市场经济中劳动力、土地及各种生产要素自由组合的产物,在某种意义上呈现着一定的无政府主义的特征[4]。
2城乡结合部土地利用存在的问题及原因
2、1建设用地与农业用地矛盾显著
建设结合部是城乡空间一体化的产物。城市的发展需要一定的用地支持,建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地(多为肥活的耕地)。既要发展城市,又要实现耕地总量的动态平衡,因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。
2、2布局不合理,相互干扰
城乡结合部农业用地与非农用地总处在一种相互转换与争夺的过程中,彼此相互干扰程度很大。在结合部,往往居民用地与污染工厂相邻,军队用地与地方生产用地互相穿插,商业用地被夹在教学之中。另外,由于征地时为节省资金,有意避开居民点,形成“城中村”,城乡建设极不协调。
2、3土地利用稳定性差,结构失衡
建设用地的无序扩展,引起土地利用格局分散而混乱。道路的延伸,独立工矿、居民点的兴建使得农业用地支离破碎,既不利于农业生产发展,也不利于城区规划建设的实施。一方面,有些刚建成的工业、居住建筑不久就面临拆迁,如近5年来,许昌市城乡结合部许多农户已经不止一次地历经征地拆迁,搬了建,建了搬;另一方面,投资兴建的菜蓝子基地、水利设施,在城区扩展影响下被迫缩小、迁建,造成产业结构不稳定,外部经济负效应显著。
2、4土地利用不充分,浪费严重
城乡结合部一方面人地关系十分紧张,另一方面又存在着建设用地占地大、建筑密度低、容积率低以及征而不用、浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大,征地费用过高,而缺乏建设所需资金,只好在所征土地的修上围墙,或围铁丝网,长期荒废,造成土地资源严重浪费。
2、5生态环境质量下降
由于偏重眼前经济效益,缺乏整体规划与分局,基础设施建设落后于整体开发,配套设施不齐全,商业医疗教育等服务设施缺乏,绿地系统不足等,另外工业污染、农业污染和生活污染“三管齐下”,大气、水、地资源遭到破坏,导致生态环境恶化,土地质量下降。
3土地利用调控对策
3、1对城乡结合部的土地利用实行动态监测
城乡结合部是城市向郊区扩展的重要地带,城市发展总是表现为大片土地成为城市土地,最初的农业景观逐渐被工矿、居民、商业等为主的城市人文景观所取代。由于城市的不断外延,城乡结合部的空间位置和区域不断改变。分析城乡结合部土地利用状况,有些土地利用基本合理,是城市经济发展的客观需要,而另外一些则是人为活动的过度影响,存在乱占滥用的不合理现象。比如,一个时期以来,大规模兴建各种楼堂馆所、盲目地圈占工业区、开发区就是明显的实例。城市建设的盲目性,往往表现为一圈一圈地向外扩展。由于农用土地变为城市用地之后,很难再重新恢复为农用土地,而农用土地肥力的形成需要上千年甚至更长的时间,这就要求在改变土地用途之前,必须进行充分的论证和规划,对土地利用的效益和环境影响做出深入分析[5]。
为了有效加强对城乡结合部的土地管理,需要加强城乡结合部土地利用的动态监测,对土地利用状况及动态变化获得及时准确的了解。监测的方式和手段可以多样,比如,一方面,可以通过航片、卫片的判读解译,获取不同时期土地利用的动态变化;另一方面,可以通过对土地利用监测结果的研究,就可以及时地对土地利用现状做出分析、引导和调控,合理、有效地利用土地资源。
3、2实行土地管理信息化、科学化
传统的土地管理方式和手段高耗、低效而且精确度不高,使得土地管理工作中的时空信息不能及时得到管理和更新。随着信息时代的到来,现代计算机、网络以及现代通信技术飞速发展,以计算机技术、地理信息系统(gis)和全球定位系统(gps)为支撑的土地管理软件应运而生,实行城乡结合部土地管理的信息化、科学化,可以及时了解各种土地信息的变化情况,如土地用途变更等,并及时、适当的进行宏观调控和管理,如严格控制非农用地审批,使土地管理达到实时、高效。
3、3加强城乡规划,依法执行规划
城乡结合部是城市和农村的交错地带,是最有必要加强规划而又最难规划的地区。各级政府部门必须从规划上对城市的盲目扩展加以限制,切实保护耕地,把城市用地的需求转到内涵的城市用地集约利用上,同时也要加强城乡结合部乡村居民点的合理规划,对于超标用地的居民点要强行拆迁,保证城市规划的严格依法执行[6]。
3、4规范土地市场
城乡结合部土地的出让,并没有完全按照市场经济规律的机制,形成完善的土地市场。土地使用权出让过程中,受到有关单位和部门的人为干预过大,越权批地,批“人情地”现象存在,不能很好地实行公平竞争,土地利用和土地使用者应承担的责任不能统一。为此,必须尽快建立新型的土地资源利用机制,完善土地市场。在城市总体规划的指导下,合理分配和利用土地,规范和完善城乡结合部的土地市场,借助地价杠杆来调节土地利用,可以减少盲目占用、非法占用耕地,达到保护耕地的目的。在出让土地时,要引入竞争机制,可以采取招标、拍卖等形式进行土地使用权的出让,尽量不采用行政划拨的方式,使得土地市场逐步步入规范化、公平化。
4实现城乡结合部土地可持续利用的战略措施
要实现城乡结合部土地的可持续利用,除采取诸如对城乡结合部的土地利用实行动态监测、实现土地管理信息化和科学化、规范土地市场、依法加强土地管理和利用、加强污染治理、优化城市建设用地的扩展模式、建设土地可持续利用的示范基地与示范工程等一般措施外,还应特别注重以下三方面的战略措施:
4、1制定科学合理的城乡结合部土地发展战略
有关职能部门要与周边乡村的基层组织密切合作,在明确结合部建设的目的和意义,分析政策、市场、技术、人才、资金、信息、区位等方面的条件与优势,准确把握自身不足和外界挑战的基础上,遵循重点突破、发挥优势、整合功能、博采众长等原则,提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向、指导思想、战略目标、功能分区、建设内容、重点项目、战略部署、组织体系和运作机制等,使城乡结合部的土地管理和利用有章可循。
在城乡结合部发展战略的指导下,城市建设和土地管理等职能部门应努力协调配合,并主动与有关乡村基层组织合作,打破常规的规划思路,针对城乡结合部的特殊性,编制专门的城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划。城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划的编制要遵循“生存、发展和生态保护相兼顾”的原则,在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上,从城乡总体利益出发,根据各部门发展规划、重点项目安排、资金来源产际情况,协调平衡农业、乡镇企业、城市建设、交通建设等各项用地的需求,进行统筹安排,确定各部门的最佳用地数量和位置,使结合部用地结构和空间布局更加合理,劳动地域分工与城市功能分区更加明确、科学,进而实现土地资源的合理配置和综合利用效益的提高。为此,应成立由相关政府、职能部门、乡村基层组织和咨询机构等组成的城乡结合部管理领导小组,专门负责结合部发展战略与土地利用规划的制定并组织实施,制定相应的政策与制度,监督相关利益主体的行为,处理战略与规划实施中出现的各种问题[7]。
4、2对城乡结合部进行准确的定位
准确定位是城乡结合部持续发展、土地持续利用的前提和基础。要在全面认识城乡结合部环境与条件、优势与基础、问题与挑战的基础上,从产业、技术、市场、功能和主体等方面对结合部进行准确的定位,主要是:遵循收入弹性高、市场前景好、产业关联度大、区域优势明显的原则,确定结合部近期、中期和远期的新兴产业、优势产业和主导产业;依据先进性、实用性、经济性和互补性等标准,确定结合部重点引进和自行建设的项目与技术;在分析预测国内外产品的市场容量、供求状况、竞争态势、贸易条件和行业壁垒的基础上,确定结合部不同时期的产品生产和市场开拓方向;遵循针对性、整体性和层次性的原则,确定结合部应具备的功能;遵循政府指导、企业运作、中介参与、农民受益的原则,确定结合部的投资建设主体[8]。
4、3创新城乡结合部土地使用与管理制度
为确保城乡结合部土地的可持续利用,必须创新土地管理与使用制度,充分发挥市场机制的调控作用,通过完善结合部土地估价制度,推进土地的有偿使用,培育健全土地交易市场,引导土地集约配置,提高土地的配置效率。为此,应做到:一要严格控制结合部集体土地入市,明确规定耕地不能以任何形式转变为非农用地,建设用地进入市场应采用补偿方式;二要建立健全土地规划的约束机制,坚持“开发一片,建成一片,收效一片”的土地开发原则,促进土地利用的集约化与高效化;三要加大土地的执法监督力度,严格土地的审批制度[9]。
城乡结合部土地管理制度创新的一个重要举措是实行土地用途管制,即限制城乡结合部土地的用途,规定土地用途转变的许可、限制许可和不许可条件,对土地利用和用途变更进行监督,受理变更土地用途的申请并办理审批手续。现代信息科学技术、数据处理和智能分析、可视化和虚拟现实技术等高新技术的快速发展,为城乡结合部实行数字土地用途管制提供了物质和技术保障。数字土地用途管制是用数字的方法将城乡结合部及其土地利用活动和整个结合部的时空变化输入到计算机中,实现网络环境下的土地流通和实时动态监测,服务于城乡结合部土地的可持续利用。具体讲,就是以计算机技术、通讯技术、遥感技术、地理信息技术、多媒体技术和大规模存储技术为基础,以宽带网络技术为纽带,运用城乡结合部的各类信息,对城乡结合部进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的多维描述,以此为工具来支持和改善城乡结合部的土地用途自动化管制。城乡结合部的数字土地用途管制应实现纵向和横向的信息共享,要在法规许可的范围内打破部门和地区之间的界限,做到城乡之间统一标准、联合行动、相互协调、分工合作,以发挥整体优势,形成规模管制。
5参考文献
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【关键词】新农村；村镇规划；作用；对策
新农村即乡村（村镇），它包括建制镇、乡以及村庄。早在20世纪中期，我国就提出了“建设社会主义新农村”的发展理念。党的十六届三中全会召开，再次将建设社会主义新农村这一议题提升到了新的高度。虽然提法一样，但内涵更为丰富与全面，同时，提出了新农村的建设要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”进行。显然，新农村的建设已经不再只是单纯的物质方面的建设，而是建设与管理、政治与文化、经济与社会的全方位的建设。而村镇规划体系作为指导新农村规划的依据，不仅包含了法规标准、相关政策，同样还包含了规划编制与技术方法等内容。我国自改革开放以来，村镇体系趋于不断完善，特别是《中华人民共和国城乡规划法》的实施，不仅使村镇规划走上有法可依的道路，同样标志着城乡统筹规划的到来，促使我们用区域整体发展的眼光来关注新农村的规划，改变以往就城市论城市、就乡村论乡村的规划模式。
一、我国村镇规划工作现状
目前，我国村镇体系为镇总体规划的内容，是村镇体系的一部分。然而，专门针对镇域镇村体系研究较少，其中对于小城镇镇域村镇体系层次与规模的研究做出了较大贡献，主要研究了影响我国小城镇镇域村镇体系层次与规模的要素，提出了我国小城镇镇域村镇体系层次与规模规划标准建议的原则、体系规模的分级，在人口方面的建议标准规模规划的相关问题等。在此基础上，提出了规划我国不同地区小城镇镇域镇村体系层次的分级标准和村庄规模的合理化指标，并论述了我国不同地区区域村镇体系性质的界定和村镇体系组织结构的主流模式。我国村镇规划工作整体相对滞后，不能适应新的发展形势，地区之间也存在较大差异。主要存在以下几方面的问题。
1、1规划意识不强、法律观念淡薄
在规划过程中，一些村镇规划没有标准的编制规划，与统筹城乡发展，加快社会主义新农村的要求极不适应。
1、2编制的规划质量相对较差
编制规划质量较差主要表现为：编制乡、镇域总体规划和村镇体系规划时，在空间上，缺乏区域的、整体的观点，存在就村镇论村镇的现象；在时间上，对规划的动态连续性把握不够，规划缺少应有的弹性；规划文本和图纸较简单，达不到国家标准要求；村镇规划在与上一层次的规划衔接方面存在不协调，或缺少县域城镇体系规划与村镇体系规划的指导。
二、新农村规划与村镇体系矛盾的分析
2、1与镇域、村镇体系划分
依据矛盾的产生，分析指出矛盾产生的主要原因只要有：一是乡村在城镇化发展过程中，空间发展呈现出多元化的趋势，在镇域内既存在一个中心也存在多个中心，这就使只存在一个乡镇村体系的，不能适应因经济快速发展所导致的空间结构的变化，特别是在行政级别方面出现明显的不合理性，难以适应新农村规划实践的需要；二是对新农村规划实践与镇域镇村体系层次结构的矛盾进行了分析，指出矛盾产生的主要原因以及诸多问题，特别是与城镇化目标相违背，不能引导农村城镇化，而建设新农村本身就是一个农村城镇化的过程，它需要规划先行，这就导致了新农村规划与镇域镇村体系层次结构的矛盾。
2、2村镇规划中村镇矛盾的解决思路
首先，针对镇域镇村体系空间呈现多中心的情况，对具有支持乡村腹地作用的村镇进行明确定位，建议将其规划标准提升到镇区的高度，促进城镇化，并对这类村镇的选取提出可行性的评定标准；其次，针对中心村存在的诸多问题，对镇域镇村体系的层次结构进行优化，提出层次结构由镇区及村庄组成的构想，并建议选择一批具有乡村腹地作用的村庄与集镇作为副中心，进行重点建设，从均衡发展走向重点建设；再次，在总结上述两个矛盾的基础上，对新农村规划提出相关的建议与对策；最后，上诉两个矛盾看似独立，却存在内在的联系，镇域镇村体系在各种因素的影响下，其自身处于不断的组织与再组织的过程，因此，无论是其划分依据还是层次结构的组成，均应遵循其自身的规律，在此基础上，综合我国现有国情，选择适用于各区域的发展方式，只有这样才能避免矛盾，和谐发展。
2、3我国乡村建设的经典范例
在我国，存在节地效果不明显、物业管理观念淡薄、农民市民化进展缓慢等问题，农村居民对居住地选择的优先次序大致为本村―城镇―农村集中居民点，农民对于迁村并点的认同度很低。通过实证研究认为，在现有政策下，农民居民点归并到新的居民点在实际推行中遇到了很大的障碍，如农民即使搬到中心村，也不愿意放弃老宅，土地集约化难以实现，宅基地复垦困难等诸多问题。从上述的实践经验来看，人们己经开始对中心村建设进行反思，主要针对的是经济发达地区也是最早开始进行中心村建设实践的区域，但对大都市边缘山区的中心村建设情况缺乏研究。
三、构建新型村镇体系的必要性
3、1构建新型村镇体系，目的在于避免犯西方发达国家在城镇化进程中的错误。
西方国家在城镇化的过程中经历了先集中、后分散、再城乡一体化的三部曲，为此西方发达国家曾经为城市中心的复兴付出巨大代价。目前，我国的城镇化正处于加速发展时期，完全可以避免先集中、后疏散的曲折发展过程，应当建立以区域综合发展为基础的城镇化模式，在区域范围内合理配置城、镇、村，构建高效的城乡一体化体系。
3、2我国面临解决农民就业难的问题
有选择的发展一批具有潜力的村庄、传统集市所在地，实现一部分农民就地或就近转移。总之，村镇体系应当以区域综合发展为基础，构建强有力的网络，在这个网络里，各个节点相互联系、相互影响，共同发展。
四、结束语
村镇规划体系作为城镇体系的延伸，是一个复杂且动态的系统。由于村镇体系不仅对新农村规划具有重要的指导意义，同时，也直接影响到政府公共财政的投放。我国正处于城镇化加速发展时期，因此，构建合理的镇域镇村体系，不仅有利于新农村的建设，更利于城乡一体化的发展。
【参考文献】
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关键词：乡村建设；规划；原则
中图分类号：F292 文献标识码：A文章编号：1004―1605(2006)11―0032一05
作者简介：姜作培(1947-)，男，江苏通州人，中共南通市委党校经济学教授；马亮(1981－)，男，江苏南通人，中共南通市委党校现代管理教研室助教。
党的十六届五中全会通过的《关于国民经济和社会发展十一五规划建议》，明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务。为了圆满完成这一历史任务，《建议》强调“必须搞好乡村建设规划”。乡村建设规划有综合和专项规划之分。本文着重就乡村基础设施建设，包括水、气、电、路、通讯、广播电视、文化活动场所、村容村貌整治等规划中的几个问题作些分析探讨。
乡村建设不能没有规划。乡村建设涉及到乡村重大建设目标的确定、空间布局的设计、重大项目的资源配置、各种利益关系的调整等等，这一切都离不开科学的规划。乡村建设规划是乡村建设的前提和依据，对乡村建设具有先天性的决定作用。缺少规划或规划制定不科学、规划实施不到位，必然会使乡村各项建设处于盲目、无序、自发状态，其所造成的后果和影响是不言而喻的。《建议》提出“要搞好乡村建设规划”，就是要以规划为手段，充分发挥政府在新农村建设中的主导作用，主动搞好对各项建设的宏观调控，优化配置建设资源，使乡村建设按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标要求，在正确的轨道上起好步、开好局。具体说，中央之所以强调“搞好乡村建设规划”，是因为：
1、有利于集约使用土地，提高土地资源的利用率
土地是我国最宝贵、也是最紧缺的重要资源。乡村建设无论是村民住房扩建，还是道路拓宽、兴办企业、扩大文化阵地等都需要占用和使用土地，不占用和不使用是不可能的，问题是我们应该如何科学合理地使用土地。过去由于不少乡村缺少建设规划的指导和约束，对土地占用、使用存在较大的主观随意性，大量占用土地、浪费土地的现象十分严重。如乡镇新工业园区任意扩大圈地规模；企业用地大手大脚；招商引资过程中乱批、贱卖土地的行为屡见不鲜；农民住房超标准建设，占地过多现象比比皆是，结果造成了农村土地面积不断减少，土地使用效率不断下降。许多有识之士指出，长此以往，将对我国粮食安全乃至经济安全形成严重威胁。
节约土地，提高我国土地的使用效率，需要多管齐下，采用多种措施方能奏效，而搞好乡村建设规划是其中不可或缺的途径和手段。因为，科学的制定和实施乡村建设规划，用规划指导村庄整治和农村各项基础设施建设，一方面能从源头上排除政府、集体和个人用地的随意性，促使政府、集体和个人都必须按照规划要求和相关制度的规定，实行严格的土地使用审批。用地的方向和项目、规模和数量都受到规划的约束。谁违反规划用地，谁就承担相应责任，这样显然能有效杜绝对土地的滥用。另一方面，作为一个科学合理的乡村建设规划，会按照中央提出的实行最严格的土地保护制度的要求，遵循节约土地、合理使用土地的原则，会从战略的、全局的高度，统筹解决目前存在的建设规划与用地规划两张皮的矛盾，把农村经济建设用地、社会公共事业用地、农民居住用地结合起来，最有效地整合好土地资源，最合理地安排好农村基础设施的空间布局，最大限度地用好农村每寸土地。以农民住房用地而言，如能通过规划，逐步实现农民相对集中居住，就能大量节约土地。据我省有关部门预测，按省政府制定的我省农民相对集中居住规划，就会节约用地50万亩。对农民居住进行规划是如此，其他建设规划也是如此。
2、有利于促进城乡空间结构布局优化，实现城乡统筹发展
城市与乡村是两种典型的经济社会活动的空间组织形式，与农村相比，城市是人口和多种非农产业活动比较密集的空间场所，是一定区域的经济、政治和文化中心。优化城乡空间结构布局，这是加速实现城乡统筹发展的必由之路。优化城乡空间布局，首先必须优化城乡基础设施建设布局，而这必须要有一个好的规划为依据、为先导，这是一个必不可少的前提。试想，如果没有一个统筹考虑城乡一体发展的规划，仍旧沿袭城乡分治的思维定势，城乡政府对城乡交通、水电、能源等基础设施建设各行其是，各搞各的一套，结果势必造成城乡基础设施空间布局混乱无序，盲目建设、重复建设的现象反复出现，带来各种资源的极大浪费。更为严重的是，混乱无序的城市基础设施空间布局，难以实现城乡两个板块的有机结合，促进城乡共同进步和繁荣。近年来，我国城乡建设差距扩大，二元结构方面的问题愈来愈多，不能不说与城乡建设规划不接轨、不科学、不合理直接相关。
我们认为，科学合理的规划是实现城乡统筹发展的内在的必然要求。搞好乡村建设规划，并把乡村建设纳入一地总体发展规划，把乡村与城市建设作为一个有机整体，统一考虑城乡基础设施建设，合理布局城乡交通、水电、能源等设施，把城市公共基础设施积极向乡村延伸，这样把乡村与城市作为一个整体来规划，打造一个农业承接工业反哺，城市带动农村的科学平台，就能实现城乡建设空间布局最优化，从而大大提高资源利用效率，减少公共运行成本；更好地发挥城市对乡村的辐射作用，增进城乡居民的人际交流，这对加快建设现代农业，发展农村非农经济，增加农民收入，提高农民生活质量，都具有十分重要的意义。因此，我们必须十分重视规划在统筹城乡发展中的作用。
3、有利于改善农村人居环境，提高农民生活质量
提高农民生活质量是新农村建设的着力点。农民生活质量不仅反映在农民收入上，还集中体现在农村人居环境上。农村人居环境包括与农民吃穿住行乐等相关的水、电、路、能源、市场、文化阵地、医疗设施等的建设状况，人居环境是广大农民生存和发展的基础条件。人居环境优劣，对农民生活质量高低、幸福指数升降产生多方面的影响作用。现实生活中的大量事实表明，好的人居环境的形成和发展，离不开好的乡村建设规划，需要有好的规划作整体安排。目前农村人居环境普遍较差，个中一个重要原因就出在规划上。仅以目前不少地方农民面临的许多重大安全隐患来说，往往就是规划缺位或规划滞后造成的。因为乡村建设规划缺位或滞后，在大力发展农民家庭养殖业的同时，造成农民住房与畜禽圈舍混杂，留下了发生大规模人畜共患病的公共安全隐患；因为乡村建设规划滞后，使乡镇企业生产污水、养殖业污水和农民自己的生活污水随意排放，进入河流、水塘，污染了水源，严重影响了农民身体健康；
因为乡村建设规划滞后，农民随意乱搭乱建厕所，乱堆乱放生活垃圾，一到夏天，臭气冲天，蚊蝇乱飞，使农民处于很不卫生的环境之中。如此人居环境，当然无益于农民生活质量的提高。
不少地方的经验证明，搞好乡村建设规划，是提高农民生活质量的重要前提条件。乡村建设规划从某种程度上说，就是全面改善农民生产生活环境的规划。有了一个好的乡村建设规划，就能坚持以农民为本，充分考虑广大农民多方面的需求，切实搞好村庄整治，配套建设方便农民、提高农民、保护农民安全、促使农民身心愉快、实现农民全面发展的多项基础设施，如便捷的交通、安全的饮水、清洁的能源、畅通的网络、多种形式的文化阵地等等，这些对提高农民生活质量是极为重要的。可以认为，乡村建设规划编制好、落实好，农民生活质量的提高就有了可靠的保证。
此外，搞好乡村建设规划，还有利于优化农村产业结构，保护农村生态环境，实现农村全面协调可持续发展。总之，要把乡村建设好、管理好，首先必须把乡村规划好。目前乡村建设中存在的诸多问题，或多或少与规划有关，或缺少乡村建设的整体规划，或虽有规划但规划不当、水平不高，难以科学指导乡村建设。因此，乡村建设必须坚持规划先行，按照社会主义新农村建设的目标要求，制定好科学合理、切实可行的规划，这乃势所必然，势在必行，我们必须把编制规划工作作为新农村建设中的一件大事，置于新农村建设重要位置抓紧抓好。
乡村建设规划要在乡村建设中发挥龙头作用、先导作用，首先取决于乡村建设规划本身是否先进、科学和合理，否则，不但起不到规划的正面效应，而且还会造成严重的、甚至意想不到的后患，影响乡村建设的健康发展。笔者认为，一个好的乡村建设规划，必须以科学发展观为统领，遵循乡村建设规律的内在要求，按照社会主义新农村建设的总体目标，立足全局，统筹谋划，使规划具有前瞻性、科学性、可行性、特色性。
1、前瞻性
新农村建设是一个动态的发展过程，一个好的乡村建设规划必须体现这种发展特点。不但要对乡村近期建设进行精心谋划，而且还应对乡村未来建设作出科学构想，即规划要有前瞻性。这就要求编制乡村建设规划必须与时俱进，观念要新，思路要宽，眼光要远，预见性要强。要能够准确地预测和判断乡村建设未来的发展趋势，包括工业化、城镇化发展趋势，城镇各项建设向农村延伸的趋势，政府公共财政向农村覆盖的趋势，乡村部分村庄合并的趋势，人口增减和劳动力转移的趋势，广大农民群众物质和文化需求不断提高的趋势，在此基础上，做到既立足当前，从近处着手，紧密结合乡村实际，编制好乡村近期建设规划i使其能在近期实现，收到实实在在的效果；更要放眼长远，适当超前，以前瞻性的长远眼光，编制好乡村建设的中长期规划。分步实施，分步建设，并经得起实践和历史的检验。这样尽可能使规划内容全而贴切，目标远而现实，既为当前建设指明方向重点，又为未来发展预留空间，充分考虑今后较长时间的发展，否则，用不了多久就会失去规划的指导性。以往一些城镇在编制规划过程中，由于没有把握好远近兼顾关系，规划缺乏前瞻性，导致城镇建设变成“摊大饼”，水多了加面，面多了加水，区域、行业各自为政，成为一盘散沙，这样的教训我们应该牢记，不要让这种现象在编制乡村建设规划时重现。
2、科学性
编制乡村建设规划必须尊重自然规律、经济规律、社会发展规律，使规划提出的目标要求合乎规律性。强调这一点，就是要求编制规划切忌主观随意性，坚持科学性。科学性包括多方面含义：编制规划的态度要科学，编制规划的方法、技术手段要科学，编制规划的内容要科学。比如，乡村建设规划目标的确定，总体思路的设想，建设项目的布局，分阶段、有步骤实施规划的政策措施等等，都应是科学的，合乎规律要求的。一切能从实际出发，区分轻重缓急，突出建设重点，讲究分步实施，量力而行，力求不走或少走弯路和回头路；用全面、发展的眼光看待建设中遇到的问题，不搞“一刀切”、“一风吹”，不搞一哄而起，不搞盲目攀比。为了确保乡村建设规划的科学性，编制工作中既要善于听取和尊重民意，又应注重吸纳专家、学者参与编制规划。规划工作应首先从对乡村的调研开始，在收集占有第一手资料的基础上，编制预选方案，并对方案进行优化组合；做好规划预算，计算风险成本，给规划的实施留有余地；对规划进行评审，召开由各方面人员组成的听证会，完善规划细节。在实施规划过程中，可根据实际情况对规划内容作合理的动态的调整，确保规划能科学指导每一个阶段的乡村建设。
3、可行性
可行性是理论走向实践的桥梁。乡村建设规划不是标准定得越高，前景描绘得越漂亮越好，而是越有可能转化现实越好。这就是说，规划不仅在理论上具有科学性，在实践上还必须具备可行性。规划是一个逻辑演绎的过程，如果说科学性是对规划整个过程的逻辑性考察，可行性则侧重于对逻辑起点的探究。即在编制乡村建设规划的过程中，对规划地的经济、政治、人文、地理、习俗等社会要素的过去、现在和将来进行全面的了解和把握，从而确定规划的目标、规划的阶段性任务是否切合实际；或者乡村在承接规划项目时，是否有充足的人力、财力、物力作保证，其中人力还包括人的意愿，即广大农民是否认同、拥护和支持规划，这些都是在编制规划过程中需要认真考虑的问题。规划的可行性决定规划的生命力。规划只有具备可行性，规划所描绘的蓝图才能转化为现实，否则规划只能成为一纸空文。因此，编制乡村建设规划，必须十分重视对规划的可行性研究。对可行性研究越深入、越透彻，规划的质量就越高，规划对乡村建设的指导作用就大。
4、特色性
乡村建设规划，既要用城市规划的理念，又应与城市有所区别，城乡一体化不能变成城乡“一样化”，应尊重自然、尊重历史传统文化、尊重农民的生产生活方式，充分显现农村风貌，体现农村地方特色、民族特色以及各种个性特色。千万不能在乡村建设规划中把典型的地域特征搞没了，把鲜明的民族特色改样了，把传统的文化传统弄丢了。乡村建设规划所设计的新乡村，应当是类型多样、特色鲜明、风貌各异、多姿多彩，体现中国特色的社会主义新乡村。为此，规模要避免几种误区。一是大拆大建。随意地推倒重建或盲目地大拆大建，这就毁掉了祖先创造的财富，毁掉了文化遗产。历史名镇名村一旦被拆，即使重建也是假古董。二是大包大揽。乡村建设既是为了农民，又要依靠农民。大包大揽的做法是建立在农民无能力论和急功近利的政绩观基础上的，认为农民愚昧落后，不堪重任。但他们忘了诸多令外国友人叹为观止的古村落正是农民祖祖辈辈创造出的灿烂文化的代表。三是贪大求洋。盲目照搬照抄城市小区建设的模式，克隆城市的人文景观，片面追求村庄的整齐划一，把乡村搞得千人一面。这种无任何个性特色的乡村，广大农民群众是不会满
意的。乡村建设规划必须走出上述误区，在突出特色上下功夫、花气力。
乡村建设规划的编制和实施，涵盖面宽、涉及的问题多。在推进过程中，无论是工作重点、工作思路，还是工作步骤、工作方法等方面，必须切实遵循以下几条原则，确保规划编制好、实施好。
1、必须尊重民意，鼓励和发动农民参与编制和实施乡村建设规划
新农村建设的主体是农民，相信农民、依靠农民，让广大农民参与新农村建设的全过程，这是新农村建设必须遵循的一个重要原则，乡村建设规划的编制和实施，理所当然也必须遵循这一原则。应当看到，农民是编制乡村建设规划的参与者，落实乡村建设规划的实践者，又是实现乡村建设规划成果的享受者，尊重农民的意愿，调动好、保护好广大农民编制和实施规划的积极性、主动性和创造性，对推进新农村建设、实现新农村建设目标至关重要。因为建设农民自己的家园，村庄怎么整治、民居怎么改造、路桥怎么修建、水电设施怎么安排，诸如此类乡村建设规划中事关农民切身利益的重大问题，农民心里最有数，农民最有发言权。必须充分尊重民意，坚持走群众路线。要与农民换位思考，思考我们所编制的规划目标，是不是农民所需要的；实施规划所采取的措施是不是农民所欢迎的；按规划建设的结果，能不能让农民得实惠等等。总之，乡村建设规划所设计的一切重大项目都应听取农民意见，大主意应让农民来拿，只有按照这个原则来编制和实施规划，才能在广大农民的支持下，把纸上规划变成活生生的客观现实。
2、必须循序渐进，坚持立足实际编制和实施乡村建设规划
乡村建设规划必须立足乡村实际，坚持一切从乡村实际出发，这样才能确保规划统领乡村建设。目前我国农村的实际状况是，从总体上分析，各地农村生产力发展水平还不高，且各地发展速度、发展水平差异很大。这种差异不但表现在东西部农村之间，就是在同一区域内部的差异也很大。与此相关，各地农村基础设施条件严重不足，各地发展程度也参差不齐。根据这种状况，乡村建设规划的编制，既要坚持高标准、高起点，又必须实事求是，因地制宜，遵照循序渐进的原则，一步一个脚印地推进乡村建设。各地乡村建设的起点不一，资源多寡不一，发展实力不一，因此对建设目标的规划、基建项目的规划、推进速度的规划等等，相互间无需盲目攀比，只能立足实际，用现实主义态度和方法编制与实施规划。一个好的规划，不在于目标设计的标准定得多高，基础设施建设盘子定得多大，实现规划目标的进程定得多快，关键在于规划是否符合事物发展规律，符合历史唯物主义的基本原理。如果我们编制和实施的规划偏离循序渐进的原则，乱设目标，急于求成，一味追求短期效应，到头来必然欲速则不达，酿成劳民伤财、怨声载道的结局。这种状况应当引起我们的警惕。
3、必须点面结合，坚持用以点带面方法编制和实施乡村建设规划
乡村建设是个新课题，目前不少地方对编制和实施乡村建设规划的工作才刚破题。笔者认为，要确保编制规划的科学性，落实规划的有效性，规划的制定和实施必须坚持点面结合，以点带面的原则。按这一原则去实践，可以充分利用点上规划工作的经验教训，使面上的规划工作减少风险，少走弯路，使规划工作开展得更自觉、更有序、更健康，也更受农民的拥护和支持。须知农民是现实主义者，乡村建设规划的编制和实施，先搞试点和示范，通过实实在在的试点，就能让农民更好地理解和接受规划。实际工作中既要重点扶持各方面条件较好的乡村成为试点，率先编制和实施规划，并及时总结试点经验，适时推广；又要勇于创新、敢于探索、敢于试错，为其他地区的建设提供反面教训，发挥试点的纠错作用。点面结合时，必须综合考虑各地的实际情况，点上试点和面上推广不是一回事，不能刮风。对于自然条件、历史人文环境、生产生活条件相近的乡村，应及时推广点上经验，扩大规划建设的范围。对试点村落实规划所需的资源，政府可进行一定的资助，但千万不能垒大户，把资源过分集中在少数试点上，否则规划试点村就失去了试点价值。千万不能将那种“好是好，就是学不了”的典型硬性推广。
4、必须依法行政，坚持以严肃的态度编制和实施乡村建设规划
关键词：城乡规划；公众参与；社会公平
Abstract: From the perspective of public participation in the margin and connotation of planning, emphasizing the important value and significance of public participation in planning under the condition of market economy, through the analysis of our country 's public participation in planning the question and the situation of our country in the future, how to embody the public participation in planning, play a role in decision-making, planning, and implementation efforts in the direction of the maintenance of social equity, people-oriented, urban and rural planning、
Key words: urban planning; public participation; social justice
中国分类号：TU71 文献标识码：A 文章标号：2095-2104（2012）03-0001-02
0前言
城乡规划是城乡建设的基础，城乡建设又与百姓生活息息相关。在2008年1月1日正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》明确指出“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的规划原则，规定了城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，公告时间不得少于30天，并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。这就要求城乡规划的编制、实施以及监督的过程中必须全面的实行公众参与机制，以确保当家作主的人民公众对于城乡规划的知情权、参与权以及监督权。随着政治体制改革的不断深入，法制体系的逐渐健全以及新闻媒介、传播媒介透明度的增加，公众参与规划决策的意识逐渐增强，也从客观上推动了政府鼓励公民参与城乡建设的进程。
1公众参与的概念
公众参与起源于美国和加拿大，为平复市民的“不满”情绪而出现的一种安抚措施。是随着政治文明和法制建设的不断成熟、发展而产生的一种民主理念。城乡规划中的公众参与是指让公众参与到规划的编制、实施、监督的各个环节中去，。强调公众对规划编制、管理过程的参与、决策和管理，强调对话与沟通，协调公众各方利益，力求实现规划项目的经济效益、社会效益、环境效益的协调统一。
2公众参与规划的意义
公众参与规划事业的作用：（1）在不改变现存体制的原则下，鼓励公众去支持政府，以报社会安定；（2）通过参与，使公众更能接受政府的决定，不做“非分”之想，以稳定民心，使公众对规划方案的实践采取更合作的态度；（3）满足公众自治的要求，进而促进民主思想的发展；(4)公众作政府的监察，确保政府维护“公共利益”，不受“特别利益”的影响；(5)增加公众的信任，削弱公众的离心倾向，并且通过公众的反馈，使规划实践工作进行的更顺利。
3国外城乡规划中公众参与的政策
在20世纪60年代后期，美国的一些城市中成立了诸如社区改造中心之类的机构，以帮助社区居民学习有关社区建设的知识和技术，为居民提供服务。而在联邦政府方面，从1968年开始的新社区计划和以后的示范城市计划，审批援助款项时的先决条件就是要证明市民们已经真正有效地参与了规划制定过程。
澳大利亚洲政府的规划管理部门在审批一个项目时，不仅通过公示的方式向社会宣传，同时征求周边地区社区的意见，以保证规划的合理性。
新加坡的城市规划堪称世界一流，这与新加坡政府重视公众对城市规划的参与有密切关系。新加坡政府充分发挥国家地理位置的优势，与时俱进，善于规划。城市规划从策划、修编、实施、管理，每一阶段，每个环节，都广泛调动公众参与的热情，积极采纳群众建设性的提议，集思广益。同时，做到依法行政，依法办事。管理从严，重法典，城市规划的修编、审批、实施、管理都有完备的法律支撑和制度保障。
由上可见，国外城乡规划在加强公众参与规划方面的形式主要有:成立社区组织机构;广泛宣传，增强公众参与规划意识；形成制度，逐步将公众参与纳入规划立法体系，设立强有力的仲裁机构和干练的组织部门，并且通过这些形式取得了显著的成效。
4我国城乡规划中公众参与存在的问题
目前我国规划工作过程中也有一定程度上的公众参与。但在全国大部分城市的实际规划中少有公众参与的实质性作用，仍旧停留在规划展览会或一般的问卷式民意调查上，而没有上升到协助建立社区组织，以社区组织为单位的参与，因而没有发挥公众参与规划对加强社区凝聚力，发展潜力的作用。总的来说，我国城乡规划中公众参与就目前而言还存在许多不足，公众参与规划刚刚起步，任重而道远。主要表现在：
（1）公众参与规划的普遍性不足。我国当前城乡规划的各项活动常常成为极少数专家和领导封闭式自我意志的充分表现。这种封闭式、内向型的城乡规划工作方式客观上造成规划不能同公众对话，而只是片面的追求“宏伟政绩”工程、向上级交差，公众完全没有发挥到作用。
（2）广大公民对公众参与的程度有限。在我国，沿海经济发达地区和中西部落后偏远地区，公众参与规划的广度和深度参差不齐，很多未涉及城乡规划的关键领域，真正意义上的参与规划也无从谈起。
（3）公众参与的机制不健全。公众参与的顺利开展要有法定的程序、强有力的仲裁机构和干练的组织部门，而我国政府为市民参与城市管理建立的制度渠道往往不能满足市民的要求。
5公众参与城乡规划的方法探讨
一是采取多层次、多方式的宣传，增强公众参与规划意识，普及城乡规划建设知识；二是是成立多种参与机构，如建立社区组织，实行以社区组织为单位的参与；再次是建立起城市规划公示制度、听证制度、法定图则制度、政务公开制度等一系列措施，把公众参与落到实处，切实发挥公众参与的作用。
6结语
一个好的规划应该在公众的广泛参与下制定，并在公众的广泛参与下实施。公众参与规划实质上体现了规划以人为本、维护社会公平和追求社会民主的人类之永恒精神。若想顺利推动公众参与，那么最重要的是培养参与意识。形成参与意识，一方面需要将城乡规划公开、透明，允许并鼓励公众讨论、评判；另一方面需要普及城乡规划知识，使公众能够利用基本知识与他人进行沟通、交流。“千里之行，始于足下”，规划师应当责无旁贷地担负起宣传、普及规划知识的重任。
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论文摘要：实现新农村建设目标，必须搞好村庄规划。本文对制定村庄规划的必要性、注意的问题以及规划后的实施总结进行了论述。
近几年新农村建设受到广泛的关注，党的十六届三中全会提出的统筹城乡发展，完善社会主义市场经济体制；党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村等重大战略，就是从社会主义现代化建设的全局出发，统筹城乡区域发展，推进社会主义新农村建设。实现新农村建设目标，必须强调搞好规划，尤其是关系到广大农民家家户户的村庄规划。可以说，制定合法、合理和贯彻可持续发展原则的村庄规划是建设社会主义新农村的关键环节。2008年1月1日，从我国国情和各地实际出发颁布实施了《城乡规划法》，更进一步为建设社会主义新农村建设提供了规划依据。
1制定村庄规划的必要性
城乡一体化的要求。随着经济社会的发展和城镇化进程的加快，城乡之间的联系日益交融，互为影响。但原有的规划管理制度是建立在城乡二元结构基础上，就乡村论乡村，由于缺乏合理的规划引导，出现盲目建设、无序建设的现象，造成了土地资源、社会资源的浪费。这种规划制定与实施模式已经不适应城乡统筹的需要，影响了城乡协调健康发展。为了落实城乡统筹发展的要求和建设社会主义新农村的需要，必须做到规划先行、全盘考虑、统筹协调，避免盲目建设。从城乡一体化的角度及建设社会主义新农村的基础上重新研究制定规划，根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费的现象。
乡村规划制定和实施的管理制度化要求。乡村规划制定和实施的管理相对滞后，乡村规划的制定和实施过程缺乏充分的社会参与和专家论证，对行政权力缺乏必要的制约，一些乡规划、村庄规划盲目模仿城市规划。由于没有体现农村特点，难以满足农民生产和生活的需要，无法真正实施，造成一些地方政府、村委更是随意变更规划、甚至无视规划进行建设。另外农村的建设量大，村庄规划管理力量薄弱，导致村庄建设散乱，管理手段不足，难以应对日益增加的农民住宅、公益设施和乡镇企业等建设的要求。
全面建设小康社会的要求。近年来，随着各地加快社会主义新农村建设，贯彻落实党中央、国务院提出的一系列解决“三农”问题的政策措施，农民收入实现了较快增长，农民的生活方式发生了变化。但与实现全面建设小康社会的目标相比，农村各项事业的发展还存在着较大差距，农民的生活质量不高，乡村各项设施建设依然落后。改变现状最急需的就是制定村庄规划。
缩小城乡差距的要求。解决我国城市问题的关键在农村，只有逐步缩小城乡差距，建设起让城里人向往的社会主义新农村，让农民过上令城里人羡慕、让乡下人自豪的健康生活，中国的问题才能从根本上得到解决。这其中的关键在于缩小城乡差距的方式，即不是把农村城市化，而是切合农村实际将农村规划好，建设好，使农村生活现代化，农民过上幸福的日子。
2注意的问题
要坚持因地制宜、切实可行的原则，制定和实施村庄的情况与城市和镇有较大不同，目前我国多数的村庄还没有制定规划，要求所有的村庄，特别是中西部地区的村庄都要编制乡村规划，按照规划进行建设，目前还难以做到。如果作出统一的法律规定，难免流于形式，因此对村庄规划应根据当地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。
制定村庄规划，要充分考虑农民的生产方式、生活方式和居住方式对规划的要求。制定和实施村庄规划，应当以服务农业、农村和农民为基本目标，坚持循序渐进、统筹兼顾、协调发展的基本原则。加快农业产业化发展，加强农村基础设施，生产生活服务设施建设以及公益事业建设与管理，从农村实际出发，尊重农民意愿，科学引导，体现地方和农村特色。合理确定乡和农村的发展目标，集约利用资源，保护生态环境，促进城乡可持续发展。
村庄规划采用公示及公众参与制度。为了保证规划的可操作性，规划编制人员在进行现状调查、取得相关基础资料后，采取座谈、走访等多种方式，征求村民的意见。村庄规划要进行多方案比较并向村民公示。村庄规划成果完成后，必须要经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，方可由相关部门审批。
农村规划水平有待于进一步提高。农村规划水平的低下，实际上反映了相关规划人才的缺乏。由于长期以来农村教育水平存在落差，缺乏规划专业人才。社会上从事规划的单位和专业人士为数不少，但是长期以来他们的目光所关注的焦点不在农村，他们当中许多人所掌握的知识技能，也与社会主义新农村规划的需要存在差距。为了提高新农村的规划能力，一方面应该安排组织农村干部进行关于规划以及规划实施的专业知识培训，开阔视野，提高他们的知识水平；另一方面，有关部门应该考虑组建针对农村、面向农民、从事农村规划的企业或机构，同时鼓励社会企业参与竞争，纳入规范管理，实行资格认证，更好地为社会服务，为农民服务。我们的专业机构和专业规划人才，要发挥自己的专业所长，支持社会主义新农村的规划和建设。另外近几年出现的“大学生进村任职”现象也可以充分利用，让有知识，有能力的人真正发挥其所长。如此，则全社会解决农村问题的宏观成本必定有所降低，而对新农村的建设质量和文化品位必有改善与增强。
必须按照统筹城乡发展的要求，统一规划。有些村庄由于缺少城乡统筹协调，例如未考虑附近污水对井水的污染；未考虑镇区道路和镇排污管道比村子居住区的地基高许多的因素，致使镇附近的村庄无法建设与之相连的排污管道；未考虑村与乡之间的关联，为村向乡聚集提供条件等等。乡村规划建设应切实按照统筹城乡发展的要求，统一规划，加强农业和农村基础设施建设，这是推进社会主义新农村建设的重大举措，具有重要的现实意义和深远影响。
资金问题的解决。在目前阶段，应考虑以政府为主导，选择试点，以政府采购的方式，由政府出资，聘请规划机构和有关专家以及有相应能力的非营利组织深入农村，为基层服务，落实、完成新农村的新规划，参与新农村的建设过程。从某种意义上说，这也是政府为农民谋求长远利益、建设城乡和谐小康社会的具体行动
3村庄规划后的实施总结。
一、深刻认识做好村镇规划编制工作的重要意义
科学编制规划是贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，防止村镇无序建设的迫切需要；是促进集聚发展、节约土地资源的有效手段；是指导农村房屋建设，推进村镇基础设施建设和环境整治的重要基础性工作；是引导农村人口向城镇、中心村聚集，实现资源节约、降低建设成本，提高公共服务能力，改善人居环境和生活质量，加快农村城镇化步伐的重要保证。各乡（镇）街、*经济开发区要从全局高度充分认识做好村镇规划编制工作的重要意义，认真组织实施，保质保量完成村镇规划编制工作。
二、村镇规划现状
我市现有13个建制镇，2个民族乡，3个办事处，310个行政村，1839个自然屯。目前，三个办事处总体规划已编制完成，并报长春市政府审批。除土们岭镇以外，其它14个乡镇的总体规划已于2000－2003年编制完成。其中，东湖镇、卡伦镇、龙嘉镇、西营城镇已经市政府批准实施。波泥河镇、纪家镇、苇子沟镇、兴隆镇、城子街镇、上河湾镇、其塔木镇、沐石河镇、莽卡乡、胡家乡规划成果尚未报批。1839个自然屯的建设规划是1990－1995年编制的，现已过规划期，不能起到指导社会主义新农村建设的作用。为指导和加快村镇建设步伐，2007－2008年，我市从吉林省建设厅争取15万元资金，完成了卡伦镇和气村、龙嘉镇龙家堡村、九郊办事处新丽村、苇子沟镇八台村、其塔木镇三星村、吉林省军区农场等六个新村总体规划。
三、村镇规划编制的时间、范围
根据全省社会主义新农村建设工作的总体部署和《城乡规划法》的要求，结合我市规划现状，到2012年全市村镇规划编制工作目标任务是：
1、抓紧乡（镇）域总体规划编制工作。自2009年起至2011年，全市所有乡镇要完成乡（镇）域村镇体系规划修编审批工作；
2、加快“中心村”规划编制工作。每个乡（镇）街要根据乡镇域体系规划和经济发展的需要，确定1—2个“中心村”作为社会主义新农村建设的推进村，自2009年至2012年完成“中心村”的总体规划编制、审批工作；
3、自然屯建设规划2010年底前全部修编完成。市政府把村镇规划编制、审批完成情况作为推进社会主义新农村建设的重要依据，作为考核社会主义新农村建设成果的一项重要内容。
四、村镇规划编制要求
1、坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策。各乡（镇）街、*经济开发区要积极做好规划修编的组织工作，充分发挥规划设计单位专家的特长，科学制定规划，尊重广大农民群众意愿，合理吸纳社会各方面意见，搞好科学论证，严格履行规划审批程序。
2、做到节约利用土地、推进集聚发展。要根据各地实际情况，撤并整合分散的自然村落，引导农民逐步集中居住，改善农村的生产生活条件和居住环境。
3、有利于推进城镇化进程，引导鼓励从事二、三产业的农民进入城镇。对村镇规划建设用地内的农民住宅建设，应当按着当地村镇规划要求，集中共建村民住宅小区。
4、因地制宜、分类指导。村镇规划要注意与当地经济社会发展的要求相适应，充分发挥地形地貌，适当兼顾民风民俗。村庄规划要科学合理，集聚要适度有序，注重基础设施建设，利于农村社区公共服务的有效开展。要切实重视并保护村庄特色，防止千村一面。
五、采取有效措施做好村镇规划编制工作
各乡（镇）街、*经济开发区要按照社会主义新农村建设工作统一部署精心组织、统筹安排、全面落实村镇规划任务。在编制过程中，严把质量关。
1、积极落实规划编制资金。组织编制村镇规划是各乡（镇）街的重要职责，要按着《城乡规划法》的要求，将村镇规划编制和管理经费纳入本级财政预算。市财政也将对村镇规划经费予以适当的补助。要切实加强对资金的使用管理的监督检查，确保专款专用。
2、合理确定规划编制单位。规划是一项科学性、综合性、连续性很强的复杂工作，乡镇政府所在地的镇规划、乡规划及“中心村”规划必须聘请具有国家承认的规划编制资质的单位承担编制任务。村屯建设规划要在市建设局的指导下由各乡（镇）街、*经济开发区组织专业人员进行编制，确保编制质量。
3、及时做好规划的审批工作。保证规划的实效性和合法性，应抓紧时间做好规划的审批工作，防止规划审批时既已失去指导建设作用效能。
未经法定程序批准的规划不得作为村镇建设管理的依据，经批准的村镇规划具有法律效力，各项建设必须依照规划执行，任何单位和个人不得擅自改变规划。根据建设需要确需修改规划的，应严格按照《城乡规划法》规定的程序进行。
六、依法做好村镇规划实施管理工作
加强管理是保证规划实施的重要手段，各级村镇规划建设管理部门要按照《城乡规划法》的要求做好规划的实施管理工作。
1、严格执行规划审批程序。按照《城乡规划法》的规定，依法做好项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证的审批、监督管理工作，防止村镇无序建设和浪费土地的现象发生。
新农村建设和泥草房改造项目必须取得相关规划许可后方可建设，保证新农村建设和泥草房改造项目符合村镇规划要求，同时要确保农民建房安全。村镇建设管理部门应对符合规划的要求、达到施工条件的新农村建设和泥草房改造项目，开辟绿色通道，提高规划审批效率。
2、严格查处违反规划的建设行为。按照《城乡规划法》确定的“先规划、后建设”原则，对于违反城乡规划编制和管理等各类违法行为，要按照有关法律、法规严肃处理。
3、各乡（镇）街是村镇规划实施的主体。要健全管理机构，强化管理队伍，统一设立村镇规划管理工作经费，确保管理机构队伍的稳定。
关键词:政治经济;城市规划立法
中图分类号:TU984
文献标识码:B
文章编号:1008-0422(2009)11-0089-02
1引言
芒福德有句著名的名言是“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”,足见政治经济之于城市规划的重要性。从1990年正式实施《城市规划法》到2008年正式实施《城乡规划法》,近20年以来中国的政治经济发生了很大的改变,而这些改变无疑对城市规划产生了巨大的影响,从《城市规划法》升级为《城乡规划法》其中深刻地体现了这一点。本文分析了两部法律制定的不同时代背景及近二十年中国政治经济背景的变迁,并探讨了政治经济对城市规划立法产生的影响。
2《城市规划法》及《城乡规划法》制定的政治经济背景
2、1《城市规划法》制定的时代背景
2以我国规划工作历史进程的视角来看,《城市规划法》是我国规划领域的第一部主干法,它确立了我国城市规划编制和管理制度的基本框架,具有重要意义。
上世纪50年代,在学习前苏联经验的基础上,中央政府曾颁布过《城市规划编制办法》,而从当时的时代背景来看,城市规划工作主要任务是配合国家重点建设项目,编制项目所在城市的建设规划。此后,在经历了1960年代因经济困难而停滞不前以后,从1970年代开始,城市规划事业有了一定程度的恢复,并逐步在学术理论和制度化建设方面取得了一定的进步。在十年“动乱”结束后的1978年,中央召开了全国城市工作会议,下发了《关于加强城市建设工作的意见》。进入1980年代后,在“以经济建设为中心”的氛围下,城市规划被寄予了很大的期望,“城市规划是一门科学”的呼声很高,而规划部门也的确基于技术理性的思维,对规划编制和管理方法进行了革新;同时,规划理论研究的范畴也有了很大扩展;更为重要的是,随着“依法治国”理念的逐步深入人心,规划的法制建设被提上了议事日程。1980年原国家建委颁发了《城市规划编制审批暂行办法》;1984年,国务院颁布了《中华人民共和国城市规划条例》;1989年12月26日,七届全国人大常委会通过了《城市规划法》,于1990年4月正式施行。
至此,我国建国以来逐步形成的城市规划运作体系,在《城市规划法》中得到了确立。在《城市规划法》施行之后,以其为中心,包括法律、行政法规、部门规章、地方法规、地方规章以及配套的规划编制办法和管理条例等所组成的城市规划法制体系逐步形成,可以说至此我国的城市规划立法工作有了一个质的飞跃。
2、2 《城乡规划法》制定的时代背景
《城市规划法》1990年开始施行后,宪法共有过三次修改。1993年宪法修正案中,将“社会主义初级阶段”、“建设有中国特色社会主义的理论”等提法写进宪法序言,标志着我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的重大转变。这次重要的修宪,丰富了国家制度和根本原则的内涵,为我国市场经济的发展提供了根本性的法制基础。1999年的宪法修正明确了我国将长期处于社会主义初级阶段,并提出了“依法治国”的规定和建设社会主义“法治国家”的目标。2004年宪法修正案又进一步明确了坚持依法治国的方针。此外,除了政治制度和经济制度,还突出了公民权利保护制度,将保护公民私有财产权以及土地征用补偿的条款写入了宪法,反映了我国对公民基本权利的尊重。随着经济体制和社会背景的变化,与城市规划密切相关的领域的法律法规也相继修改或出台。如 《土地管理法》于1998年修订完成,1999年开始实施;2007年通过并出台的《物权法》作为市场经济的基石,明确了国家、集体及个人财产平等保护的原则。与此同时,“三农问题”逐步暴露出城乡二元化体制的种种弊端,农村建设引起国家的高度重视,出台了一系列的有利政策。宪法和相关法律的修正和修订,为城乡规划的进一步法制建设创造了条件,同时,也对规划立法提出新的要求。
《城乡规划法》对执行了近20年的《城市规划法》进行了深刻的反思,对于城市发展的趋势、政策及其存在的问题进行了深入的研究,是规划立法的成熟表现,对于新形式下的开发建设起到了切实的指导及规范作用。
3中国政治经济发展与城市规划立法
从上文我们可以看出,城市规划最具影响力、最权威的两部法律《城市规划法》及《城乡规划法》的产生都有着深刻的政治经济背景。城市规划是时代的产物,而法律是行为规则、指导思想的集中体现。我们进一步分析
3、1近二十年政治经济的发展
1990年到2008年近20年的时间,中国经历了4个“五年计划”(规划),分别为“八五计划”、“九五计划”、“十五计划”和“十一五规划”。每个五年计划发展的侧重点都有所不同,具体而言如下(见表1)。
从“八五计划”到“十一五规划”,我们明显的可以看出国家发展主要有几大趋势:
第一,关注经济增长方式的转变。以前的经济发展是外扩式的,只追求经济增长的速度而忽视了经济增长的内涵,其速度的增长是牺牲了多方面利益换取的。如今国家意识到了片面追求发展带来的负面效果,越来越关注经济增长方式的改变。
第二,关注资源节约与生态建设。中国人口众多,在大规模快速开发的背景下,资源耗费巨大,浪费也巨大,对生态环境的破坏极为严重。这些问题已经日益突出,需刻不容缓的解决。
第三,关注农村问题及区域协调发展。中国多年来一直实行的是城乡二元制,城市与乡村有着明显的分离。国家对城市发展有政策倾斜,城市的发展从一定程度上说是以牺牲农村发展为代价的。随着城乡差距的扩大,矛盾日益激化,中国8亿农民还处于贫困之中,是时候将注意力放到农村建设上了。与此同时,国家一直将大量资金注入到东部、南部开发,是时候反哺落后的西部地区了。
第四,关注法制建设。各种法律、法规陆续出台,有效地规范了市场,对于偏离运行轨道的行为及时修正。
2、2 近二十年出台的与城市规划建设相关的法律、法规(见表2)
从表2可以看出,近20年国家出台的与规划建设相关的法律法规都是符合政治经济发展需要的,都是为了更好的服务于政治经济的发展,体现了各个阶段国家发展重点的不同。近10年以来,规划立法的重点是区域协调发展、城市历史文化环境生态保护、土地总量控制耕地保护、贫困阶层的住房保障问题。接下来,我们再回到《城市规划法》及《城乡规划法》,通过对比分析两部法律中的部分条款中体现的深刻的时代政治经济发展的价值观。
2、3 从《城市规划法》到《城乡规划法》所体现的政治经济发展价值观转变
《城市规划法》从一定程度上说还具有着很强烈的计划经济及行政指令的色彩,在城市建设中注重的是量的增长,并未关注内质的提高与改善。《城乡规划法》的诞生顺应了政治和经济发展,并体现了鲜明的价值观的转变:
第一,由技术手段上升到公共政策,体现公共利益(科学发展观)。《城市规划法》对于公共利益并未重视,随着近年来大规模的开发建设,如何维护公共利益的问题摆上了桌面,成为政府开发商不得不考虑的问题。规划应该是政府、开发商及公众三方利益最佳平衡的结果,而不是少数人的利益。立法目的上升到“加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展”(第一条),立法的宗旨在于保证公共利益。规划编制与实施需遵守“节约土地”、“促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产等”,强调“公共安全、公共卫生”(第四条)。这些条款将社会公共利益置于核心位置,规定了城乡规划的基本原则和立场,体现了实事求是及分类指导的精神,突出了城乡规划的公共政策导向及服务职能。
第二,由城乡隔离转变为“城乡统筹”发展。《城市规划法》是将城乡隔离来对待的,在法律中并未涉及到城乡统筹发展的观念。国家如今非常重视三农问题,花大力气建设农村极力缩小城乡差距。法律名称一字只差的变化足以说明国家对农村开发的重视,城乡规划体系和管理制度也发生了的变化,新增乡村规划,赋予镇政府规划管理权(第二条)。规划区范围纳入了村庄(第三条)。
第三,体现公众参与的制度框架。强调人大在规划报批中的权利,如规划报审前的人大审议制度、控制性详细规划报批前的人大备案制度、规划实施评估的人大报告制度、村民审查同意制度,并建立了专家论证制度、公众参与制度“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法对城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”(第二十六条)以及规划公开制度“应当及时公布经依法批准的城乡规划”、“单位和个人有权查询涉及其利害关系的建设活动是否符合规划”、“修建性详细规划和建设工程设计方案的公布”。
第四,体现物权保障思想。2007年国家颁布了物权法,物权法的核心精神在城乡规划法中得到了体现:合法物权是公权利的行使边界。在新法中确立了补偿制度“因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿”、“因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿”(第五十条)及赔偿制法度“因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的,应当依法给予赔偿”(第五十七条)。
第五,体现依法治国的精神。法律明文规定了经依法批准的“成文”规划的法定地位,从而可以认为在提升城市规划建设管理的法治程度方面迈出了一大步。《城乡规划法》确立了政府组织编制和实施城乡规划的责任,同时也规定了其行为规则,明确了对政府机关及相关负责人员“行政不作为”及“违法许可行为”的处罚条件:“对依法应当编制城乡规划而未组织编制,或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的,由上级人民政府责令改正,通报批评;对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分”(第五十八条);“超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门,由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正,通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”(第六十条)。为了提升规划管理中的行政执法能力,鉴于城乡建设规划管理的实际需要,《城乡规划法》赋予了行政部门处理违法建设的行政强制权,即“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、等措施”(第六十八条)。
此外,《城乡规划法》还专门新增了一章关于监督检查的规定。这些都体现了依法治国的精神,有助于城乡规划管理的有序有效开展,保证规划的实施,同时也有利于城乡规划领域依法行政的全面推行。
4政治经济与城市规划立法的关系
4、1经济是城市规划发展的动力,进而影响规划立法
城市规划是经济繁荣的产物。其原因一方面是经济的发展带来物质、文化繁荣,使人们有能力去实现其对美好生活的愿望。而良好的城市公共空间环境正是城市居民所向往,属于人的基本物质文化生活需求。所以经济的发展直接推动了城市规划发展。另一方面,当经济发展到一定程度,人们还希望经济能够持续不断发展以满足不断增长的需求。而可持续的城市经济增长应建立在可持续的城市环境之下,所以经济的拉力拉动了城市规划发展。而两部城市规划法的出台都是城市规划快速发展时期,其目的在于科学的指导城市规划建设,规范规划市场及行为,为民众造福。其时代背景都是政治稳定经济快速发展时期。
4、2国家方针政策决定了城市规划内容,城市规划是方针政策的深化和具体化
国家方针政策指国家对一项行动上的决议,其目的在于解决或缓和那些政治上的问题,如经济、社会、环境等问题,而城市规划涉及的内容很多都与经济、社会、环境密切相关。从前文分析我们可以看出,国家的政策发展趋势与城市规划法体现的价值观趋向是相同的。城市规划是对国家方针政策的具体化和深化。如国家强调要建设资源节约型、环境友好型社会,在《城乡规划法》中浓墨重彩的就节约资源、环保等问题进行了明文规定等。规划只有落实政策才是利民的才是实用的。
5结语
《城乡规划法》的出台适应了我国政治经济发展的需要,标志着规划理念的日趋成熟,具有划时代的意义,其价值观与国家的政策发展趋势相符合。新法的出台,迫切需要建立起详尽的实施与制度机制,相信未来在《城乡规划法》的指导下,我国的规划建设将更科学合理,两型社会的目标定能稳步实现。
参考文献:
[1] 中共中央关于制定“十一五”规划的建议、
为进一步加强和改进城乡规划工作，提高全省城乡规划水平，省委常委会议决定，今后，城乡规划省一级建设部门（城乡规划主管部门，下同）要管到县（市）一级，地级以上市建设部门要管到乡（镇）一级，县（市）建设部门要管到村一级。结合建设社会主义新农村的要求和我省城乡经济社会发展的实际，经省人民政府同意，现就进一步加强和改进城乡规划工作提出如下实施意见。
一、充分认识加强城乡规划工作的重大意义
近年来，我省城乡规划工作取得了长足的进展，成效显著，为实现城乡经济社会和环境的协调发展发挥了积极的促进作用。但部分地方的城乡规划管理不规范，尤其是村镇规划管理“缺位”，导致“有新房无新村”、农村基础设施不配套、人居环境质量不高等问题仍没有得到有效解决，凸现了我省城乡规划与城乡统筹发展不相适应的矛盾。对此，各地、各有关部门要进一步统一思想，充分认识做好城乡规划工作的重要性和紧迫性，要把加强和改进城乡规划，尤其是村镇规划工作作为贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的具体举措，作为功在当代、利在千秋的大事摆上政府工作的重要议事日程，切实加强组织领导，明确责任，健全制度，强化管理，不断开创城乡规划工作的新局面。
二、切实努力提高城乡规划编制、审批和实施管理水平
各级人民政府及其城乡规划行政主管部门（以下简称规划部门）要严格执行有关法律、法规和规章的规定，明确城乡规划编制、审批、实施管理的程序和职责，尤其要针对当前村镇规划管理中的薄弱环节，加大工作力度，采取有力措施，切实提高工作水平。
（一）抓紧编制好市域、县域城镇体系规划。
各地要以科学发展观为指导，以建立城乡衔接、布局合理、功能完备的基础设施和公共服务网络，推动城市基础设施向农村延伸、推动城市公共服务设施为农村服务为目标，按照方便生产生活、美化绿化环境、集约利用土地的原则，以及建设社会主义新农村的总体部署和《转发国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》（粤府办〔*〕77号）的要求，抓紧编制好市域、县域（包括县级市，下同）城镇体系规划，并按程序上报省政府审批。*三角洲地区要在*年底前完成此项工作，其他地区原则上要在*年上半年完成。省建设厅要及时编制相关技术规范和指导意见，指导和规范各地的市域、县域城镇体系规划编制工作，会同省监察厅加强规划效能监察，督促各地抓紧落实，并对市域、县域城镇体系规划编制工作不力的地方予以通报批评。
（二）进一步规范村镇规划的审批和调整程序。
1、县级人民政府驻地镇（县城镇或县城镇改设的街道办事处）的总体规划，经县级人民政府报同级人民代表大会审议通过，报省建设厅审查后，再由县级人民政府上报地级以上市人民政府审批，并报省建设厅备案。省建设厅要对县城镇或县城镇改设的街道办事处开展“*”近期建设规划编制工作予以指导。
省中心镇（不含县城镇或县城镇改设的街道办事处）的总体规划，经镇人民代表大会及县级人民政府审查同意后，由地级以上市人民政府审批，并报省建设厅备案。东莞、中山市行政区域内的省中心镇的总体规划，经镇人民代表大会审查同意后，分别报所在市人民政府审批，并报省建设厅备案。
省中心镇（含县城镇及县城镇改设的街道办事处）的近期建设规划，由县级人民政府审批，并报地级以上市规划部门备案。东莞、中山市行政区域内的省中心镇的近期建设规划，分别由所在市人民政府审批。
其他建制镇的总体规划、近期建设规划和各村庄（即行政村，下同）的总体规划，由县级人民政府审批；村庄建设规划（包括村庄整治规划，下同）可由县级人民政府委托县级规划部门审批。东莞、中山市行政区域内的其他建制镇的总体规划、近期建设规划和各村庄的总体规划分别由所在市人民政府审批；村庄建设规划，分别由所在市规划部门审批。
2、城乡规划一经批准，任何组织和个人不得擅自改变。确需对规划进行调整的，应按上述规定向规划审批机关提出规划调整申请，经规划审批机关认定后再按规定程序组织调整和审批。
3、城乡规划在送审前，应通过公示或听证等方式，充分听取社会各界的意见，并对有关意见采纳情况予以公布。其中，村庄规划必须经村民代表大会审议通过并公示，方可按程序报批。规划的调整方案应及时向社会公开。凡未征求公众意见的，规划审批机关一律不予审批。
（三）强化对城乡规划实施的管理和督导。
1、严格执行规划实施的法定程序。规划区范围内的各项建设必须符合经批准的规划要求，不得以任何文件形式取代已经批准的城乡规划。
城市规划区内的村镇建设必须纳入城市规划统一管理，并严格执行“一书两证”（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）制度。要依法加强对建设项目选址意见书的分级管理，需各级投资主管部门审批、核准的建设项目，由同级规划部门依法核发规划选址意见书，其中，由国家或省投资主管部门审批或核准的重大建设项目，必须由省建设厅核发规划选址意见书，凡未在已批准的城乡规划中明确的重大建设项目，应当进行规划选址评估论证，确保项目选址的科学性。
要严格按照《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，对城市规划区范围外的集镇和村庄的建设项目，依法定程序核发选址意见书并实施开工许可。农民建设自用住宅使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡镇人民政府办理规划许可手续；农民建设自用住宅需使用耕地的，以及建设村庄公共服务设施的，在向土地管理部门申请用地之前，必须先行获得由县级规划部门核发的选址意见书。
2、加强对城乡规划实施的督导。省建设厅要结合我省城乡建设发展的实际，按照法律、法规和规划技术标准，制订督导基层开展规划实施工作的技术指引和管理办法。各级规划部门要切实抓好督促、落实工作，按照建设社会主义新农村的要求，重点加强对村庄整治工作的规划督导，引导各村庄因地制宜地编制和实施好村庄整治规划和行动计划。村庄整治规划要以改善农村的生产生活条件为中心，尤其是要切实抓好改路、改水、改房、改厕、改灶工作，着力改变“脏、乱、差”的村容村貌。
三、不断加大城乡规划管理的监察力度
各地、各有关部门要根据《转发国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（粤府〔*〕50号）的要求，加快建立有效的监督机制，尤其要加强对村镇规划管理的监察力度。
（一）完善规划实施的报告及考评制度。
各级规划部门要在每年1月31日前向本级人民政府和上一级规划部门书面汇报上年度城乡规划的实施情况，汇报的内容包括行政区域内各层次城乡规划的编制和审批情况，规划行政许可的实施情况，对违反规划行为的查处情况，城乡规划（包括村庄建设规划和村庄整治规划）的实施情况以及规划管理制度的完善情况等。上级规划部门应对下一级规划部门的年度书面汇报及时提出评价意见，各级人民政府在对其规划部门的工作进行年度考评时，应将上一级规划部门的评价意见作为重要的考评依据。省建设厅负责督促各级规划部门开展城乡规划实施情况的绩效评估工作。
（二）加强城乡规划效能监察。
各地要把科学编制和认真实施城乡规划，与规范行政行为、推进政务公开工作结合起来，作为城乡规划工作效能监察的重点，加强事前和事中的监督，纠正无规划建设、不按规划建设、粗放建设和规划管理中、行政不作为等行为，特别要纠正突破“禁建区”、“四线”（即划定绿地保护范围的绿线、水系保护范围的蓝线、历史文化街区保护范围的紫线、市政基础设施用地保护范围的黄线）空间管制规定的行为。
（三）严格实施行政纠错制度和行政责任追究制度。
各级人民政府主要负责人是保障本地区城乡规划实施的第一责任人，对本地区城乡规划工作负有行政领导责任。各地、各有关部门要加大对城乡规划实施工作的监督检查力度，切实落实行政纠错制度和责任追究制度，对违反法定程序和技术规范审批城乡规划、违反规划批准建设等行为，要坚决予以纠正，并依法严肃追究相关责任人的责任。
（四）逐步建立规划实施动态监督机制。
各地要结合城乡规划管理信息化建设，积极建立和完善城乡规划动态信息监测系统，对城乡规划的实施情况进行实时监督和动态监测。“*”期间，省建设厅和*三角洲地区各地级以上市规划部门要在广东省城乡规划、*三角洲城镇群协调发展信息平台的基础上，按照统一标准、统筹规划、资源共享的原则，建成并运作城乡规划监测系统；其他城市要逐步建立城乡规划数据库，全面掌握城乡发展状况，及时提供有关城乡规划信息与分析资料，依法规范城乡规划管理行为。
四、努力为加强城乡规划工作提供切实的保障
（一）加大对城乡规划工作的资金支持力度。
各地要根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔*〕1号）中关于“各级政府要切实加强村庄规划工作，安排资金支持村庄规划和开展村庄治理试点”的要求，加大对城乡规划，特别是村镇规划工作的资金支持力度，安排村镇规划、村庄整治试点经费。省将视财力情况对欠发达地区给予适当补助。
（二）多形式多渠道加强对城乡规划工作的技术指导。
各级政府和各级规划部门要加强对城乡规划建设管理人员，特别是县、镇、村一级的规划管理人员的培训工作。要努力推进规划服务从城市向农村延伸，通过开展“送规划下乡”活动，组织城乡规划管理人员或技术人员与中心村对口联系“结对子”，实行技术对口帮扶。要将“十百千万”干部驻村的各类示范点、联系点同时作为村庄规划和整治的试点，加强政策扶持。
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