合理化建议制度范例(3篇)

合理化建议制度范文篇1

关键词：检察建议；社会管理；价值

中图分类号：D926文献标志码：A文章编号：1002-2589（2012）32-0098-06检察建议是检察机关在执法办案过程中发现妨碍法律正确实施但又尚未引起法律责任的情况，以及可能导致违法行为再次发生的因素，向有关部门或人员提出改进或者纠正的意见，要求其消除妨碍法律正确实施的情况，以免违法行为再次发生[1]。检察建议是在检察实践中逐渐产生的，它的社会管理功能随着司法改革的不断推进与完善得到充分表现。如，检察建议服务党委政府中心工作、帮助规范有关部门依法行政、加强对弱势群体与民生问题关注等等。然而，它的法律属性是什么？依据现行法律，该如何对其定性？它对社会管理具有何种价值？实现社会管理价值又需要注意哪些问题等等，在法学界和实务界一直存在着较大的争议与分歧。随着检察建议作为检察机关实施法律监督职能与参与社会管理的一种重要方式，被越来越广泛地运用与认可，探索检察建议的社会管理价值具有较强的理论与实践意义。为此，笔者试从工作实际出发，对这一课题进行粗浅的探讨。

一、检察建议的法律属性与社会属性

“完全独立于政治之外的司法是不存在的。”[2]参与社会管理是检察机关推进“三项重点工作”的重要任务，是检察机关的一项重要职责。检察机关以检察建议的形式参与社会管理，具有灵活方便、内容丰富、涉及社会事务面广等优势与特点。为此，正确合理使用检察建议参与社会管理的基础性、前提性条件是界定与厘清检察建议的法律属性与社会属性。

（一）检察建议的法律属性

检察建议的法律属性，实质上主要探讨的是检察建议的法律依据、检察建议权属于公权力还是公权利、检察建议具有强制性或非强制性效力等问题。而这些问题却是看法颇多、意见纷纭、没有定论的问题。

1.检察建议的法律依据

根据笔者找到的资料，检察建议的法律依据，学术界和实务界有以下几种观点：一是检察建议得到《宪法》第192条、《人民检察院组织法》第1条的“概括性”授权，原因是两部法律规定了检察机关是国家的法律监督机关，其任务是维护社会主义法治。因此，检察机关可以选择一定的形式开展法律监督工作，检察建议应成为一种类型[3]。与此相关，有学者认为《宪法》第41条规定的公民对国家机关和国家工作人员的批评建议权成为检察建议的法律依据。理由是：既然公民有批评建议权，那么作为公民集合体的检察机关也有批评建议权[4]。二是最高人民检察院司法解释《人民检察院检察建议工作规定（试行）》等是检察建议的法律依据。在我国，高检院司法解释是正式法律渊源之一，是高检院针对实践中法律适用的具体情况所作出的解释说明，具有法律效力[4]。三是《检察官法》第33条规定：可以对提出检察建议被采纳效果显著的检察官给予奖励。这隐含着检察建议法律上的来源的意思。①

笔者赞同最后一种观点。理由是：首先，“概括性”授权有违一般法理。法理学上对于公权力（利）②有这样的谚语“法无明文规定不可行”。如果仅仅因为规定了检察机关是国家的法律监督机关，任务是维护社会主义法治。就因此作检察建议被《宪法》、《人民检察院组织法》支持的结论，是站不住脚的。此外，针对有学者认为的公民批评建议权能成为检察建议法律依据这种观点，该观点用检察机关作为公民集合体为理论支撑，过于牵强。理由是公民是有独立法律地位的。其次，司法解释是最高人民检察院在适用法律的过程中，对具体应用法律问题所作的解释[5]。司法解释只能在法律有明确授权的基础上，针对实践中具体问题加以细化。不能直接将司法解释作为其法律依据。最后，《检察官法》第33条对检察建议的授权是明显清晰的，尽管有学者提出该条款没有界定出检察建议的内涵、性质、特征与效力等问题[6]，但这些问题的存在并不会影响检察建议本身的权利来源问题。

综上所述，检察建议的法律依据是《检察官法》第33条的规定，由于该条规定比较模糊、不太清晰，而现有关于检察建议的规范性文件又存在法律阶层不高、规定不相一致等问题，检察建议的法律性质也因此被争议起来。

2.检察建议的法律性质

检察建议不可能属于民商事领域的私权，理由是私权是私人之间的受法律规制的权利。但检察建议属于公权力还是公权利？具不具有强制性效力？笔者认为：这些问题的解答似乎并不困难。检察建议属于公权利，不具有强制性效力。

第一，检察建议不符合公权力的本质属性。尽管公权力的界定有许多观点，①但不可否认的是，具有强制性效力是公权力的基本属性之一。根据上文所述，检察建议来源于《检察官法》第33条规定，从其内容看，并没有赋予其强制性效力的意思，反倒隐含着：检察建议不应该是一种依靠国家强制力作为保障的公权力。因为，该条规定对提出检察建议的检察官予以奖励，实际上有检察建议并不是一种不可放弃的公权力的意思。况且，检察建议也没有被赋予强制性效力的必要，这种监督没必要依托“权力”而实现。如果赋予检察建议强制效力，检察建议灵活方便性、适用面广、内容丰富等特征也容易使这种权力失去控制，造成监督者监督权不断扩张的结果。此外，高检院关于检察建议的司法解释明显也没有赋予检察建议强制性特征。根据《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第8条，被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。由此可见，该条规定并没有赋予检察机关终裁性的权力，至于上级主管机关会作何处理，则是不确定的。同时，被建议对象还拥有一定的“拒绝权”，如果被建议单位认为检察建议侵犯了自己的合法权益而拒绝接受时，并不用承担不利的法律后果[7]。事实上，早在1992年5月召开的第九次全国检察工作会议上，当时的最高人民检察院检察长刘复之在谈到检察建议时就指出：“建议不是命令、决定，没有也不应有法律强制力。”[8]

第二，检察建议符合公权利的基本特征。所谓公权利就是依照公法规定而享有的权利或自由，它主要表现为以维护公益为目的的公团体及其责任人在职务上的权利[9]。按一般法理，“权力”与“权利”两个法律概念都含有支配、控制人、事与资源等的意思，两者的区别在于强制性效力有无、是否可以放弃行使等内容。根据上文的论述，检察建议不具有强制性效力，不能强迫要求被建议单位服从检察建议的安排与决定。况且检察建议的行使带有一定自愿的，检察机关并不会因为没有行使检察建议权带来法律上的不良后果。因此，检察建议符合公权利的特征，是一种以维护公益为目的的公团体在职务上的权利。这种权利是一种参政权利，不适用“法无规定即自由”的私权利，也不适用“法无规定不可行”的公权力，是一种应受到保障的“授权但应严格约束”的公权利。尽管有学者质疑国家机关和社会组织行使公权利的可能性，但笔者以为，国家机关（最高法院、高检院等）法律提案权、基层组织（村委会等）自治权、行业协会（律师协会等）自管权等等，都是法律明确赋予组织机构的公权利，都不具有强制性效力，都体现了组织对社会管理与社会公益的参与。检察建议权同上述类似，属于公权利，都能对国家与社会管理起到监督、促进作用，是一种“软管理”。②

（二）检察建议的社会属性

依据上文所述，检察建议作为一种公权利，其依附于检察机关行使法律监督的公权力，是检察职权的一种辐射与延伸[10]。因此，检察建议的功能更多地体现在其社会属性上。

以湖南湘潭某基层检察院为例，2011年共发出检察建议22份，涉及交通道路建设管理、国有企业职务犯罪预防、国家机关制度建设管理、传销等犯罪综合治理等情形。根据查找到的资料，并对以上检察建议进行详细调研分析，笔者将检察建议参与社会管理的优势归纳为以下三个方面。

1.检察建议具有参与社会管理上的亲和力

检察建议可以针对国家机关、社会团体等不规范、失误乃至重大错误等情况提出。由于不是针对被建议单位的命令、强迫性规定，更容易被理解、接受与认可。在上述基层院发送的22份检察建议中，均得到了回函，回复率达到100%。甚至还有被建议单位由领导带队专程到该院反映整改措施与效果。如，该院办理罗某某等贩卖批捕案件中，发现某监狱存在劳改对象在监狱内用手机指挥贩毒的问题，因此就硬件建设、制度规范、宣传教育等方面发出检察建议，监狱引起高度重视，对责任人进行了追究，并进行了认真规范整改。事后监狱长带队专程来到该院报告整改情况。由此可见，这种亲和力较其他法律监督手段，使得检察建议对参与社会管理创新具有不可替代的重要作用。

2.检察建议具有参与社会管理上的服务性

检察建议对党委、政府中心工作的参与，体现了一种“以服务促管理”的典型模式。检察机关应强化大局意识，克服办案的就案办案惯性思维，主动做好检察建议服务大局的工作。如，针对近年来一些地方出现的“拆迁热”以及随之带来的社会矛盾问题，检察机关可以通过调研发现征地拆迁过程中存在的一些不合法、不规范、不合理等现象，有针对性向有关部门发出检察建议，服务党委、政府中心工作，帮助化解社会矛盾。此外，检察建议在帮助规范有关单位依法行政时，往往指出对方不当、不足与不规范之处的同时，针对其可以进一步完善、规范的地方提出思路、解决措施，帮助堵塞漏洞等等，这也强调了“服务”理念。由此可见，服务不同于监督、不同于强制性手段，是参与社会管理的重要理念。

3.检察建议具有参与社会管理上的“间接约束力”

检察建议虽然是一种“柔性监督”[11]，但并非不具有任何效力，它可以通过其跟踪回访、向上级单位投诉等形式予以落实，确保其在管理上的效力，达到检察建议制发的目的。如，实践中发现，有的单位在收到检察建议时，认为是检察机关跟自己过不去、检察机关自己找事做或者检察建议具有强制性，因而产生抵触、埋怨、不愿理睬或恐慌等情绪，进而不重视、不愿意、害怕真心实意落实检察建议。此时，检察机关应向上级单位投诉或开展相关法律知识教育，使相关单位对检察建议加强重视并予以落实。

综上，检察建议具有法律监督与服务社会的双重性质，它一定程度既包含行使法律监督权的内容，又包括弥补监督手段的不足，参与社会管理的需要[12]。检察建议可以有效转化为参与社会管理的力量，是检察机关推进社会管理创新的一个重要途径。

二、检察建议的社会管理价值取向

检察建议在参与社会管理中发挥着“助推器”的作用[13]。但检察建议并非天马行空、无的放矢，而是有其重点内容、路径选择以及价值表现。对于检察建议参与社会管理的价值取向，①新闻常有这样的标题：《一个关乎千人生命的检察建议》、《一条“检察建议”让生命不再受到伤害》、《检察建议助力企业管理》等等，足可见其发挥的社会管理价值。笔者结合实际，择其重点进行了梳理总结。

（一）强化权力运行监督

孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验”。因此，权力必须受到制约和监督。对权力运行的监督、管理也是社会管理的重点领域。贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪行为，都是利用权力运行机制、体制及制度等管理上的漏洞和薄弱环节而进行的。通过合理运用检察建议，结合所查办的职务犯罪案件，从案件发生的机制体制原因、产生背景、后果等多方面着手，有针对性提出规范权力运行的监督、管理与决策等机制，以推进社会管理创新。

据相关资料显示，当前的检察建议较大程度集中在职务犯罪预防领域。2009年，全国检察机关发出预防建议15149件；2010年，发出预防建议55628件，增长了近4倍。②由此也可见：检察建议在强化权力运行监督、预防职务犯罪过程中所能发挥的重要作用[14]。如，湖南湘潭某基层检察院曾办理过的发生在监管场所的系列职务犯罪案件。在该监管场所中，管教干警通过为在押人员做假“检举立功”材料，导致在押人员被从轻、减轻处罚。查办该系列犯罪后，该院针对监管场所的制度管理、机制健全、干警队伍管理等多方面向监管场所发出检察建议。由于建议的专业性、契合性，再加上语气适中、不具有命令性，监管场所领导对此高度重视，在所内开展了为期一个月的纪律作风整顿，加强对立功程序、立功条件等制度的规范建设与管理等等，杜绝了此类现象的发生，取得了很好的效果。

此外，通过围绕党风廉政建设提出检察建议，还能够弘扬社会正气，促进社会主义精神文明建设与推动党风廉政建设的进程[15]，这也是检察建议社会管理价值的重要体现。

（二）推进社会矛盾源头性化解

社会矛盾源头性化解主要体现在社会治安综合治理之中。因为综合治理的目标是从根本上预防和减少违法犯罪，化解社会矛盾，实现社会和谐稳定[16]。它包括政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段的综合运用。与此相对应，检察机关也不局限于法律手段，也需要采用包括说服教育、检察建议等综合性的手段。

在社会治安综合治理的体系下，检察机关是其中一支重要的“社会力量”。检察建议可以作为检察机关推进社会矛盾纠纷化解的重要手段之一，它体现在：通过密切关注社会治安动态，发现诱发犯罪的社会管理方面的问题，有针对性地提出消除隐患、强化管理、预防犯罪的建议，有效预防犯罪，从源头上化解社会矛盾[17]。如，湖南某基层检察院针对近年来该区参与传销的人员数量居高不下，因传销引发的犯罪社会危害愈来愈大的社会治安现实，对司法实践中与传销相关的犯罪作了分析，形成《某区近三年办理传销相关犯罪案件的调查分析》与检察建议，向党委、政府（工商等部门）反映情况，为共同探讨打击非法传销、维护市场经济秩序和社会稳定提供了良策。

由此可见，检察建议推进矛盾化解的价值，要求检察机关始终将维护人民群众的合法权益作为重要任务，围绕人民群众关心的食品安全、教育医疗、社会保障等领域，及时发出检察建议，在保障和服务民生民利中发挥关键作用。

（三）帮助规范单位管理

检察机关对黑恶势力、“两抢一盗”、传销等破坏经济秩序犯罪等犯罪行为，及时、准确、有力给予打击的同时，还需要通过在办案中发现国家机关、企事业单位等在管理上的漏洞，帮助分析原因与寻找对症之策。这也是检察建议制发的重要目的与关键所在。

这种功能与作用主要体现在以下四个方面：一是唤起被建议单位对不规范、不科学管理产生危害性的认识，强化其预防后果发生意识；二是向被建议单位发出建议，帮助其认清管理上存在的薄弱环节，并对症下药采取对策；三是引起有关主管部门从较大范围、较高层次关注那些存在隐患的问题；四是督促推动被建议单位根据建议采取具体措施，产生规范管理、堵塞漏洞效果。如，湖南湘潭某基层检察院在办理交通肇事罪案件时，发现辖区某广场交通肇事案件频发，造成死伤及财产损失的程度都比较严重。为此，专门进行了调研，通过现场考察、询问过路人员及司机、到有关部门查找资料等等，发现该处存在人流量集中而红绿灯设备不足、下班时间道路比较拥挤、缺少限速标志等等，因此向交通管理部门发出检察建议，交管部门在收到检察建议后，结合检察建议的内容，在交通管理方式上下了一番工夫，到现在效果比较明显，“出事率”明显下降，管理秩序较以往也改善了很多。

由此可见，检察建议能够促进相关单位依法规范行政，并督促单位加强制度建设与人员管理，从而对社会管理起到良性推动作用。

（四）加强特殊人群帮教

传统的社会治安综合治理比较强调管控的思维模式，而社会管理创新是一个新课题，则强调要改变以往过多行政命令式的管理模式，突出国家、社会、公民的良性互动，更多地关注特殊人群等民生问题[18]。因此，特殊人群是社会管理的难点也是重点。

检察机关在履行法律监督职能中，要克服就案办案的老思路，突出延伸职能，并着眼工作实际，通过发出检察建议加强被监管对象、青少年等特殊人群的帮教。如，湖南某基层检察院曾办理过辖区某职业学校7名未成年人故意伤害案。通过办案发现该校近年来在校学生犯罪现象比较突出，多因恋爱、上网、不良习惯、讲义气等原因所致，而学校管理方面也存在明显的漏洞，法制教育开展不力等等，因此就所发案件撰写出《某中专学生犯罪现象严重不容忽视》调研报告，同时发出检察建议，为共同探讨预防该校学生犯罪问题提供了良策。事后，学校加强了管理，学生学习风气、学校学习氛围等等都得到了明显改善。此外，该院监所检察部门定期派员回访和考察监外服刑人员，及时与负责监管的单位和部门取得联系，发出检察建议，提出整改意见等等，对监外执行对象这一特殊群体的管理起到了推动作用。

当然，我们在认识上述价值的同时，也应认识到：检察建议的社会管理价值远不止上述内容，如柔化相关部门之间关系等等。在重视检察建议社会管理价值的同时，不能忽视影响其发挥功能的因素：一是部分检察机关与干警对检察建议的重要性、有效性、服务性等认识不足，存在赶任务、拼数据的不良倾向；二是对检察建议的考核机制不完善，重形式大于实质，没有强调建议产生的社会效果；三是检察建议形式单一，内容质量不高，更谈不上行文结构方式上的创新；四是建议难以得到有效落实，管理上的功能打折扣等。对此，笔者将针对上述问题，在下文详细阐述利用检察建议推进社会管理创新的路径选择。

三、运用检察建议参与社会管理的路径选择

路径选择的主要意义在于做到敢于、善于运用检察建议参与社会管理创新。理论界与实务界对此提出了许多看法。如，有专家提出了以下五个方面：一是严格管理、狠抓检察建议的规范性；二是对症下药、增强检察建议的实效性；三是针对社会热点、确保检察建议的服务性；四是提高认识、增强做好检察建议工作的主动性；五是明确地位，增强检察建议的强制性[19]。结合之前的研究成果，笔者认为，检察建议要更好地发挥其社会管理价值，必须有合理规范的路径，尤其体现在其内容质量、跟踪回访、配套制度、鼓励保障、合理边界五个方面。

（一）提高内容质量

检察建议的“生命”在于检察建议的内容与质量[12]。一个简单的事实是：一份调研分析不深入、论证乏力、内容质量肤浅的检察建议，必然得不到被建议单位的重视，因而其社会管理价值也大打折扣。反之，经过深入调研分析，认真总结归纳，精心研究制作的检察建议对推进社会管理创新的作用和意义就大得多。

可以采用以下的方法：一是加强沟通。管理学上，提高工作效率的重要方法之一就是沟通。通过沟通，可以在全面了解对方的基础上找出问题根源，提高针对性与有效性[20]。检察建议如全面了解被建议单位发案的制度、人事、管理等背景，全方位发现发案原因、制度漏洞、管理不规范等，则更容易被被建议单位理解、接受与认可。二是加强类案研究。一段时期一个地区多发案件，往往反映着该地的社会治安形势与动态。某类对象某个行业的多发案件，往往反映着该类对象或行业存在的社会问题。针对上述情形形成专门调研报告的同时，向党委、政府、人大及相关部门发出情况反映与有针对性、时效性、可行性的检察建议，能有效促进社会治安防控体系建设以及管理水平的提升。三是注重说理性。实践中常发现检察建议从制度、机制等方面寻找对策，但就如何建立有效的制度以及怎样做好整治工作等并无具体意见建议，存在“重数量、轻质量”的情况。要改变这一种“空洞”、“形式化”的检察建议，结合具体问题和法律规定，进行细致的说理和论证，深入剖析犯罪产生的因果关系，强化说理、说具体情况，以理服人、以法服人。对重要的或者有复杂背景的事项提出检察建议时，应附上有说服力的证明材料，如判决书、调查报告、相关的法律法规等，这样有利于提高被建议单位的重视程度和纠正问题的力度[17]。四是要加强客观性。应秉持高度负责和客观真实的态度与作风，找准突出存在的问题与真实漏洞，避免主观片面、乱扣帽子、纸上谈兵等不良倾向，科学合理地提出检察建议。如，某检察院预防部门发出检察建议时，希望对方规范审批权力行使。该单位回复：“早在2002年，我单位依据相关规定，已停止该项审批权力的行使”。这实在令人啼笑皆非[21]。

（二）建立跟踪回访机制

检察建议只有落实才能产生效果。跟踪回访的意义在于通过及时了解被建议单位是否重视、重视程度、有无研究整改意见、是否敷衍塞责、是否积极落实建议等等，发现问题并积极解决落实不力的问题。因此，检察机关发出检察建议后，应避免不管不问、任其自然的不良互动模式，主动加强与被建议单位的沟通联系，坚持跟踪回访，及时、准确、主动了解建议落实情况，发挥检察建议的社会管理价值。

有几种情况是应特别注意的：一是被建议单位认为检察建议正确、适合实施。应主动参与到被建议单位的各项研究整改之中，积极协助其完善制度、规范管理与堵塞漏洞。二是被建议单位认为检察建议不正确、不适合实施。如检察建议本身存在一定的问题，应做好沟通协调，及时修改检察建议并使之符合实际情况。如建议本身不存在问题，则可以向其主管单位反映情况，必要时可以向党委、政府、人大报告，通过领导机关、监督机关的力量督促检察建议的落实。三是被建议单位不闻不问、无动于衷。要主动了解被建议单位实施建议的各项困难，帮助其整章建制与排忧解难，督促落实建议。同时，可以举办法制知识讲座等，提高被建议单位领导与职工的法律意识，使其认识到问题的严重性并加以整改。

实践中，我们发现被建议单位回复检察建议的方式也有多种，有的仅仅回复已经收到检察建议，并无研究整改意见；有的仅仅提到会落实，但无具体措施与办法；有的回复讲形式，不讲内容，存在敷衍现象。因此，笔者认为，检察建议工作的核心，并不在于获得对方的回复，而在于被建议单位是否真心实意落实检察建议以及建立机制保障检察建议有效运行。笔者还建议可以赋予检察建议一定的警告权，增强检察建议的效果，使检察建议落实到位。

（三）完善配套制度

由于法律对检察建议还没有准确、清晰的定位，这对检察建议的社会管理功能发挥有一定不利的影响。所以通过完善规范检察建议的配套制度，一定程度上能平衡这种矛盾，保证检察建议统一有序规范运行，这有助于检察建议的科学发展[21]。

主要有以下两个方面：一是完善检察建议文书的格式、内容、制作程序、文书管理等，避免文书制作的随意性和简单化，保证文书的规范与严谨，以增正式性、严肃性与权威性，更好地被被建议单位以及社会的尊重与认可，充分发挥其社会管理价值。因此，制作检察建议书，要严格遵循最高人民检察院下发的文书样本格式。此外，检察建议书应当以检察院的名义制作和，加盖院公章，不能以院内设部门的名义制作和。在制发程序上，要有严格的审批制度。由办案人员撰写检察建议书，科室负责人审核，分管副检察长签发。必要时，应经检委会讨论决定，由检察长签发。二是加强检察机关各部门之间的工作协作关系。虽然高检院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》规定了检察建议的统一归口管理。但不可否认的是仍然存在各业务部门对彼此不了解，缺乏有效地沟通、衔接与协调。甚至出现针对同一案件不同业务部门发送不同检察建议的情形[22]。为此，应加强各环节各部门之间的联系协作，使检察建议形成合力，避免资源的不当浪费以及影响检察建议的公信力。此外，应实行检察建议统一归口管理，建立专门登记簿，避免无法统计、资料丢失等问题。

（四）建立鼓励保障机制

检察建议属于公权利，不是不可放弃行使的公权力，需要检察人员积极主动发现问题并充分行使。因此，充分发挥检察建议的社会管理价值，必须对检察建议工作予以鼓励和保障。

1.建立检察建议工作奖励制度

检察建议的制发很繁琐，需要检察人员的深入调研、科学分析与精心协作，耗费时间和精力较大。为刺激检察人员对检察建议工作的热情、加强对检察建议工作的重视，奖励制度是必要的。事实上，《检察官法》第33条就规定了对检察建议被采纳效果显著的检察官可以给予奖励。然而，实践中何为“效果显著”又是一个见仁见智的问题。况且，可以进行奖励也意味着可以不进行奖励。笔者在实践中发现奖励的情形是极为罕见的，就说明了存在的问题。

2.建立科学的考评机制

考评是上级检察机关对下级的检查与验收，考评机制往往在很大程度上影响检察建议的制发等各项工作。应摈弃将数量作为考评唯一标准的做法，强调内容质量以及发挥的实际功效；应摈弃抽象标准的考核方法，建立一定的指标系数，如被建议单位是否回复、采纳程度、对社会的影响、社会评价等因素，进行科学规范的考核。如，在浙江省“被采纳”是加分的依据，有些检察院事先与被建议单位沟通，在得到对方同意给予采纳回复的前提下才制发检察建议[21]。这使得检察建议“变了味”，成为获取分数的工具。

（五）注意合理边界

任何权利（力）的行使都有边界，以遵循法律、不破坏社会公序良俗、不损害国家社会公共利益等为前提。因此，即便检察建议的性质是公权利，也不能任意扩大，否则会造成权利滥用[23]。

实践中发现检察建议滥用的情形表现在：无明显理由滥发检察建议、超越权限发检察建议、无节制向上级单位投诉、将检察建议权作为权力行使等等。另一个极端就是怠于行使“检察建议”的情形。因此，合理界定检察建议参与社会管理的边界是必要的。

1.应结合执法办案发出检察建议

社会控制的过程实质上就是一个对社会各个部分和社会成员进行协调和规范的过程。司法参与社会管理，应当以履行司法职能为载体[24]。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第3条对此作了具体规定。与执法办案无关的社会管理问题，由于缺乏专业性、法律依据、可行条件等不应作为检察建议的内容。

2.被建议单位是涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位

这也是源于《人民检察院检察建议工作规定（试行）》。“有关”二字实质并没有过多限制其范围。

3.检察建议的内容应集中围绕“法律监督”进行

检察建议的内容集中围绕“法律监督”进行，这是由于检察机关的宪法定位所决定的。一些具体的管理方式设定，由于缺乏专业性、必要性等，不应成为检察建议的内容。

综上，检察机关应提高对检察建议工作的认识，加强重视程度，把该项工作作为一项重要检察工作来抓，强化干警的履职与责任意识，提高主动性与敏感性，善于、敢于运用检察建议参与社会管理。

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合理化建议制度范文

明确职责在活动方式上求新

为保证合理化建议工作持续深入开展，公司专门成立了基础管理工作推进办公室，并设专人负责此项工作，形成了党委领导、行政主抓、工会助推、全员参与的管理机制。公司还编制印发了合理化建议宣传册1000本，发到班组员工手中；《惠安》报每月刊登合理化建议排行榜。此举规范了合理化建议的收集、登记、分类、评审、实施、评估、归档、奖励、推广等工作环节，明确了相关部门及单位职责，形成了全方位、多层次、宽领域、立体化的合理化建议活动工作机制。

公司在开展合理化建议持续改善与提高活动中始终坚持四个原则：

――坚持群众性的原则。群众是合理化建议活动开展的基础，广大职工中蕴藏着无穷的潜力，动员和组织职工积极参与合理化建议活动，充分发挥职工的聪明才智，调动职工的创造热情和创新激情。

――坚持立足岗位的原则。围绕促进企业创新和发展，动员广大职工立足本职岗位，结合工作实际积极主动地去思考问题、发现问题，坚持自己提、提自己，创新工作，持续改进。

――坚持持续推进的原则。合理化建议活动贵在坚持，常抓不懈。要用制度和流程保证职工合理化建议活动各个环节落实，把职工合理化建议活动作为企业加强管理的一项长期工作，持续推进。

――坚持务求实效的原则。要保证合理化建议的质量，提高职工合理化建议活动的参与率、采纳率、实施率和贡献率，突出针对性，注重实效性，促进公司经济效益提高。

注重解决实际问题在活动效果上求实

公司召开了“惠安集团合理化建议活动总结推进会”，对合理化建议活动开展情况进行了总结，对25项合理化建议优秀成果给予了表彰奖励，使职工在经济技术创新中才有所用、力有所展、劳有所得、功有所赏。目前，合理化建议活动已成为行政主抓、党组织重视、职工广泛参与的品牌活动。公司党委书记詹祖盛亲自带队，深入生产班组，对合理化建议优秀成果项目进行了检查验收。如：科研一所混合二班班长晟通过四五个月的细心观察，反复摸索、称量和对比，发现投料余量过大，他及时向工艺室建议并对投料量进行调试和论证，效果较好，既满足了工艺要求，又节约了生产成本。据测算，在正常投料情况下，每锅节约原材料费用2250元。

科研二所王春峰发挥自己的专业技术特长，根据生产工艺要求，提出了《某产品工艺的改进》方案，建议项目被采纳后极大地提高了产品质量和合格率（由85%提高到了93%以上），仅此一项，每年节创价值25万元，不仅降低了操作工的劳动强度，还提高了设备的自动化程度，使岗位人数由原来的6人减少为4人。由于制盖机模具的改进并采取了安全措施，生产工序减少，设备操作起来更安全。

惠大公司是专门从事二醋酸纤维素丝束生产的企业，丝束生产线为24小时连续运行，作为核心工序的生产主要依靠三套旋转设备进行喷丝、牵引和卷曲来完成产品的成型过程，如果其中任何一套因故停止，都会对生产和安全造成极其严重的影响。惠大员工洪涛、王晓彬等同志悉心研究该生产线现状，并针对目前的供电形式提出抗晃电装置改进方案，较好地解决了这一问题，实现了设备平稳运行，有效控制了电压波动带来的全线停车风险，平稳渡过了生产线的两次晃电事故，直接挽回损失750万元。

商惠公司王琳针对酒精糟清液对生产、环保的不利影响，提出了“酒精糟清液回用拌料”的建议，将原来全蒸发浓缩的酒精糟压滤清液，分流约30%回用至酒精的粉碎工段，替代部分一次水进行拌料。公司技术部门经过分析讨论后，认为王琳同志的建议合理可行，采纳并立即组织实施。在实施运行的酒精生产中，玉米原料经粉碎后进行糖化时，要求保持一定的酸碱度，以利于糖化。经生产实践，当显弱酸性的酒精糟清液回用约30%时，不但糖化时节省了调酸碱度用的酸量，而且有利于酵母菌的繁殖，酒精得率得以相应提高。经过近一年来的生产实践检验，年新增酒精产量约100吨，节创价值约70万元，并减少了污水排放量，为实现清洁生产达标排放创造了更有利条件。

立足班组基础平台在持续改善提高上做文章

班组是精益生产和精细化管理的落脚点，是合理化建议的“发源地”，立足班组平台，培育精益文化是提高企业基础管理水平和增强企业核心竞争力的关键。公司在这方面，一是继续抓好“班组之家”建设工作，在员工中营造“班组是一个集体，我是小‘家’一员，我要为小‘家’作贡献”的氛围，调动员工的工作积极性、主动性和创造性，提升员工持续改善、精益求精的职业素养，培育和形成体现人文关怀、注重自我提高、激发内生动力、持续改进工作的班组文化。二是加强班组长队伍建设，充分发挥班组管理的基础性作用。在推进合理化建议持续改善与提高活动中，高度重视班组长作用的发挥，把加强基础管理工作与班组建设有机结合起来，相互融合、相互促进。三是加强分类指导，推进班组标准化建设。经过自上而下和自下而上两个过程的有效结合，使班组管理日趋标准化、常态化、规范化，既提升了班组建设水平，为深入推进精益化生产、精细化管理和合理化建议持续改善与提高活动提供了有效支撑。

合理化建议制度范文

广东分署法规处副处长王军

近年来，广东分署法规处在努力发挥海关行政复议职能作用方面进行了一些积极的尝试：

分署近年来扩大了宣传海关复议工作制度的范围和力度，促使海关工作相对人更好地了解、运用保护自身权益的救济渠道，维护自身合法权益。同时还公布了多个热线联系电话，避免因联系堵塞而对相对人及时寻求救济带来不便。坚持在分署内实行“节假日及日常24小时接待制度”和“咨询首问答复制度”等。

分署在办理复议案件中充分认识到，必须维护制度尊严，树立制度权威，海关行政复议工作才能健康稳定发展。复议制度规范的最终落实，就是要在细节和程序上做足文章。近年来，分署进一步加强了对承办总署交办行政复议案件的统计分析，发挥分署对省内海关办理行政复议案件协调、指导职能，加强对海关执法普遍性问题和执法风险研究，全面掌握案件变化趋势和特点，并建立起每季度分别对分署及省内海关办理行政复议案件情况进行分析、通报制度。

分署办理的行政复议案件中蕴藏着省内海关执法的多方面信息资源，将这些案件信息资源在总署规定许可的范围内尽可能提供分署各部门共享，是分署内各部门拓展信息资源渠道，有针对性地开展指导工作，发挥分署各部门综合指导合力的重要途径。近年来，分署法规部门建立了涉及省内海关缉私部门复议案件的通报机制，及时将相关案件信息以及所涉执法问题向缉私部门通报；对相对人投诉中涉及海关关员廉政问题或者行业不正之风的，转送监察审计部门处理;复议案件办理中发现海关存在执法问题的，将制发的《复议意见书》及反馈情况均³送给监察审计室和署内其他相关部门，供署内相关部门及时了解省内海关执法情况；对审价、归类等复议案件做专项统计分析，³送有关业务部门做工作参考等。

行政复议的本质是通过裁判行政争议，而使权益受到损害者获得法律救济。通过对违法不当行政行为的纠正和对相对人合法权益的强制恢复与保障，使相对人和行政主体之间的冲突得以排解，从而平衡与协调行政权和公民权的关系。为此，海关当前应尽快完善一套行之有效的矛盾、争议解决机制，充分发挥行政复议制度的职能作用，妥善处理执法过程中产生的矛盾、争议，为构建和谐社会、和谐海关创造条件、提供保障、夯实基础。

南京海关法规处处长葛燕峰

对于构建和谐海关而言，海关各项工作实现依法行政的基本要求是确保和谐海关建设的前提，但这是一个长期性、系统性、战略性的工程，需要全面推进、总体谋划，而行政复议工作正好是一个很好的切入点。因此，通过不断完善行政复议制度，在行政复议工作中通过从事后纠错向事前防范转变、从个案分析向共性研究转变、从重批评检查向重指导规范转变、从单独推进向发挥合力转变等“4个转变”将法制监督的重心前移，畅通行政复议渠道、创新行政复议方式方法、提高解决行政争议的效率、提高行政复议案件的办理质量、不断完善行政复议制度和机制，切实增强基层海关和一线执法人员的执法水平和能力，依法有效预防和化解行政争议，减少和消除不和谐因素，努力做到“定纷止争”、“案结事了”，最终实现“把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中”的目标，推动和谐社会的建设。

近年来，南京海关通过制定《南京海关行政复议工作规程》、建立关区法制联络员队伍、举行复议听证会、完善复议意见书制度等方式逐步建立健全行政复议工作机制、加强复议机构和人员的配备、提高复议工作的整体水平。在今后的的行政复议工作中，有几个方面的工作将进一步得到关注和加强：

我关将坚持合法原则、当事人自愿原则、公平公正原则和诚实守信原则，避免认识上的误区，在依法公正审理案件的前提下，通过复议制度积极做好与当事人的沟通协调工作，尽可能消除矛盾，有效发挥“化解器”和“减压阀”的作用。

我关将扩大听证范围，提高复议工作的透明度和公信力。复议听证的效果体现在四个方面：一是能够最大程度地体现行政复议公开、公正原则，充分听取复议双方当事人的陈述、申辩意见，确保复议案件办理的质量；二是能够向复议申请人充分宣传讲解海关的法律法规，在办理复议案件的同时做好解释说服工作，起到“普法宣传”的作用，力争“案结事了”；三是能够在海关内部促进海关关员加强法治意识、规范执法行为，起到“以案说法”的作用；四是能够提高复议人员的法律素质和办案技能，起到“模拟法庭”的作用。

我关还将完善复议意见书制度。注意发现海关执法中带有苗头性、倾向性、普遍性的问题，进行统一纠错，全方位促进海关依法行政。

厦门海关法规处处长张伟

同全国海关一样，2005年也是厦门海关行政诉讼和行政赔偿的高发期，数量多、案值大，经过努力，海关虽获得胜诉，但在诉讼结案后的案例反思中，法规处的同志反复思考一个问题：为什么经过复议程序还有那么高的行政诉讼案发率呢？他们对近年来当事人提起复议和诉讼的原因进行了比较分析，归纳总结出当事人不服海关执法行为提出纷争的三大原因：一是海关执法行为确有瑕疵，侵害了当事人的合法利益；二是当事人对海关的执法行为有误解或受到外界的误导；三是对海关执法行为不理解而产生怨气。针对这三个原因，法规处确定了案件沟通机制，即每一复议案件发生时，法规处第一要做的工作就是与当事人沟通，了解当事人提起纷争的原因，然后再对症下药，制定切实可行的应对方案。

对海关执法行为确有瑕疵的，法规处坚持实事求是，以事实为根据，以法律为准绳，该纠正的纠正，该撤销的撤销，绝不护短，还当事人一个公道，维护海关法制的尊严。

对当事人因误解而提起的纷争，法规处坚持以理服人，约谈当事人，解释海关政策法规，摆事实，讲道理，而不是简单地作个复议决定了事。

对有怨气的当事人，不管他有无道理，法规处的同志都善于倾听，在倾听的过程中，双方加深了理解和沟通，往往当事人诉说完了，怨气也就消了一半。

2006年，厦门海关法规处正是以这种公仆精神，认真分析案例，总结经验，应对得当，针对性强，妥善地处理了全部复议案件，没有一起经过复议程序后又到法院，创造了零诉讼的和谐执法环境。

做出复议决定仅仅是完成了一半，要让当事人心服口服，复议工作才算做到家了。复议工作是一种救济方法，同时也是人民群众与执法机关沟通、对话的渠道，在复议环节如果沟通充分，处理妥当，就能最大程度地减少不和谐因素，最大程度地增强和谐因素，这也是建设和谐海关重要的一环。

广州海关法规处处长于彬

行政复议工作必须坚持“以人为本、复议为民”，坚决维护人民群众的合法权益。要以畅通行政复议渠道为突破口，充分发挥行政复议制度应有的作用；以切实提高行政复议办案质量为目标，努力做到“定纷止争，案结事了”；要积极创新行政复议方式方法，努力提高解决行政争议的效率；着力加强基层行政复议能力建设，提高行政复议工作的总体水平；不断完善行政复议制度和机制，进一步规范行政复议行为。

近年来，广州海关法规处采取了多项措施致力于行政复议制度建设，努力保障了行政复议化解矛盾纠纷职能的发挥。如积极发掘海关执法问题，积极完善复议运行机制。针对某一时期我关一些隶属海关无缉私部门，有关行政处罚案件由总关缉私部门办理，以隶属海关名义制发法律文书，导致发生复议案件后，有关复议工作程序需要进一步理顺的情况，积极研究完善有关程序，以保障复议工作正常有序开展。如在注重结合审理复议案件开展法制宣传，通过加强与外界的交流与合作，优化海关复议工作环境方面，我关在复议办案工作中长期坚持“以案说法”活动，对于典型复议案例，到基层“以案说法”，积极规范执法，提高关员的法律意识和执法水平。如坚持苦练内功，不断加强复议工作队伍建设。我关要求复议人员加强在职学习，岗位成才。我关目前负责复议工作的人员均参加了各类国民教育序列或非国民教育序列研究生课程的学习；建立学习制度，每周确定半天为学习时间。对于新下发的海关法律法规和规范性文件，组织复议人员在第一时间进行学习研讨；要求复议人员参加国家司法考试；组织复议人员参加总署和该关的各类业务培训，拓宽知识面，为依法办案打下坚实基础。

下一步，我关将进一步加强对行政复议工作的领导，认真落实责任制，加大工作指导力度，广泛宣传有关法律和制度，增强行政工作人员依法行政意识，同时使广大群众知晓并掌握行政复议这一解决行政争议的法定渠道，充分发挥行政复议“定纷止争”的功能，努力开创行政复议工作新局面。

深圳海关法规处处长逄锦跃

行政复议制度作为解决行政争议、化解社会矛盾的重要法律制度和法定渠道，可以在三个方面为构建和谐海关发挥积极作用：

构建和谐海关，需要依法有效解决各种矛盾和争议。行政复议制度正是和谐海关的“缓压阀”和“稳定剂”。与行政诉讼等外部监督机制相比，行政复议具有高效、及时，便捷等优点，还可以解决大量“行政合理性”问题。选择行政复议解决争议，对于当事人和海关而言，可以说“你我双赢”。所以，我们以“积极受案、主动办案”的总体思路，鼓励、引导、保障当事人通过行政复议来解决争议；以“监督纠错、维权救济”的办案理念，将复议审查当作审视自身执法，完善执法的契机，深入分析解决个案背后的代表性问题；以“中立调查、全面审查”的工作方式，审理复议案件，保障个案公正。

构建和谐海关，需要完善行政救济制度。很多当事人和海关发生争议时，往往首先想到是找领导、托关系、、投诉等方式，而不是选择行政复议。这一方面是因为对于行政复议制度不了解，另一方面也是因为行政复议的“准司法”性质，解决争议的程序、效率以及公信力等都存在一定问题。但是、投诉等渠道又存在规范性不够、法治化欠缺等缺陷。所以，我们考虑借鉴行政复议制度中的合法性审查与合理性审查原则，来规范、投诉等争议解决方式，将其纳入法治化轨道，使得一些简单的争议在执法一线就能依法便捷、快速地解决，形成一套“准复议”的争议解决体系，与“准司法”的行政复议制度相结合，来完善行政救济制度，拓宽维权救济的渠道。

探索复议和解也有助于构建和谐海关。今年有望出台的国务院《行政复议法实施条例》，确定了行政复议可以适用和解，这是可喜的进步。现代法治理念发展的一个趋势就是力求以最小的支出____少用甚至不用惩罚（通过指引、和解、劝解等更为温和的替代方式），获取最大的社会效益____有效保障法律实施。例如，在英美法系国家，刑事案件可以通过“辩诉交易”，鼓励被告人以合作换取宽大处理；在我国，刑法的“谦抑性”也得到越来越多的关注。最为严厉的刑事执法尚且如此，行政执法更应该鼓励执法者与管理相对人之间建立相互理解、相互合作的关系。行政机关往往具有较大的自由裁量权，而行政复议重点审查的“行政合理性”问题又是行政诉讼所无法解决，由此行政复议就有了一定的和解空间以及必要，采取和解方式结案，既可以缓解行政机关与管理相对人之间的冲突，有效化解矛盾、解决纠纷，也可以引导行政机关的具体行政行为更趋合理。

江门海关法规处处长姜奎

在构建和谐社会、和谐海关、对外树立行政机关良好执法形象的过程中，行政复议作为解决争议的众多途径之一，最具有法制化、规范化特点，必将以其快速高效、简易便民、不收费用、解决实际问题的优势，赢得相对人的信任，增强行政机关的公信力。

近几年来，江门海关在行政复议方面做了大量工作，我关在办理行政复议案件过程中，力争及时解决相关的纠纷、化解矛盾，在依法维护国家利益的同时，切实维护相对人的合法权益，取得了较为理想的效果。

我关对内加强法制教育培训，不断提高海关执法人员的执法水平和法律素养，提高办案质量。教育基层关员在打击走私违法行为的同时，依法合理行使职权，注重对相对人合法权益的保护；

在办理具体行政复议案件时，我关从审查、受理到作出决定，严格按照有关法律法规的规定办理，切实发挥行政复议对具体行政执法的监督作用，增强相对人对复议机构的信赖感，坚定其通过行政复议解决行政争议的信心；

我关不以作出复议决定作为最终目标，及时跟进复议决定的执行，对后续执法工作进行监督，并将在复议中发现的问题及时进行总结分析并反馈到执法中，指导执法工作，促进执法水平的再提高，重视通过办理复议案件，消除诉讼、赔偿等风险，避免执法被动，对外树立海关良好的执法形象；