农村改革的起点(6篇)
时间：2024-02-27
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这次改革，与中国以往许多次改革一样，起源于基层。
“我关注农村税费问题是从1985年开始的。”被称为“农村税费改革第一人”的安徽省人民政府参事何开荫告诉记者。
何开荫说，农村“大包干”后，安徽省1984年农民增产增收到达高峰，1985年后粮食生产出现4年徘徊，农民负担加重，收入增长艰难，到1987年已经很明显。当时农村流行一个说法：几十顶大盖帽吃一顶破草帽。
何开荫开始呼吁改革农村税费。1988年，他发表文章《农村第二步改革出路何在》，呼吁把对农村的合理收费用税的形式固定下来，从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。这是第一次见诸文字的提及农村税费改革。1989年新华社的内参和《半月谈》内部版连续报道了他的想法，引起中央领导和政策研究部门的高度重视。
1992年，安徽涡阳县农民负担问题最为突出的新兴镇偷偷地搞起了税费改革，内容很简单：按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元。这就是现今农村税费改革的雏形。
1993年底，安徽太和县决定把1994年确定为“改革年”，并将税费改革的重点确定在“正税除费”上。省政府很快就批准了《太和县农业税费改革意见报告》。1994年，太和县的税费改革在全县31个乡镇全面推开，成为中国农村税费改革的第一县。
太和县试点方案一定三年不变，核心内容是“税费统筹、折实征收、财政结算、税费分流”。农民不用管什么税或费，1994年到1996年一亩地交100斤粮食就行了，1997年因试点方案与粮食流通体制改革有所抵触，改为人均130元至140元。
但是，进展并非一帆风顺，其间经历几次周折。至今让何开荫难忘的是，当时省里召开会议研究太和县改革。与会者的发言，基本上都是表明一种积极的支持态度，但是，谁也没有料到，农业税征收工作的主管部门省财政厅农税处的代表突然冲动地站起来，手指着何开荫，大声责斥：“你就别站着说话不腰痛！乱出主意！你把税费搞乱了，收不上税来，今后谁给发工资？到时发不出工资，大家不会找你，是找我！”
改革进行中，安徽省的一位领导也突然作出了要求太和县改革立即停止的决定，说“这种改革是非法的”。因为农业税制依据的是1958年颁发的《中华人民共和国农业税条例》，30多年来，中国已经发生了翻天覆地的变化，农业税制早已弊端百出，可是《条例》一天没被废除，它就一天有着法律的效力。
经过省里多位领导的争论，最终达成共识：“既然省政府已经下了文，那就继续搞下去吧，秋后看看效果再说。”
还没等到秋后，熟悉中国农业和农村的回良玉被派至安徽，担任省长。回良玉一到安徽，就对太和县的税费改革大为赞赏，正式就任省长后，他召开的第一个省长办公会，作出的第一项省政府决定，下达的省里“一号文件”，就是将太和县的改革经验，在淮河两岸20多个县市迅速推广。
进行了半年改革的太和县，一举创下这个县自建国45年以来最大的一个奇迹：全县31个乡镇、9168个村民小组、353459户农民，午季农业税的全部征收工作只花了短短五天！
安徽省太和县改革农业税费的消息不胫而走。国家有关部门先后九次派人深入调查，结论都是一样的：“农民满意。”1993年，河北省的部分地区及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化等地方也开始改革试点。农村税费改革从秘密试验到公开试点。
1996年12月30日，中共中央、国务院下达了有关减轻农民负担的最著名的“十三号文件”：《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。《决定》特别指出：“从根本上解决农民负担问题，必须坚持深化改革，对有些地方进行的负担分流和一些粮食主产区进行的税费改革探索，可以继续试验。”这是中共中央、国务院，第一次在“红头文件”中，对各地正在进行着的农村税费改革试验，公开表示肯定。
从基层自发实验到全局性改革
1998年10月召开的十五届三中全会是一个分界线。
会上，农村税费制度改革被列为改革重点内容。以此为起点，农村税费改革由基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。同年11月20日，国务院成立以时任财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作小组，进行新一轮改革的设计工作。
1999年4月，一份名为《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》（以下简称《报告》）以三人小组的名义上报国务院。
2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则通过了三人小组提出的《报告》建议。此次会议，议定农业税税率为7%。
新一轮改革从2000年开始，以自上而下的方式进行。但仍集中于试点地区。安徽省被确定为全国第一个农村税费改革试点省份。
试点方案概括起来说，就是“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”。以前农民要按上年人均纯收入的一定比例交乡统筹费，还有一些专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金以及屠宰税，改革后这三项都取消了；对于劳动积累工和义务工，安徽省要求用3年的时间逐步减少直至全部取消。此外，税改调整了现行的农业税和农业特产税政策，改革了村提留征收、使用办法。
农村的税与费，是中国许多基层乡镇政权的主要财政收入来源，改革困难可想而知。
据安徽省财政部门的数据测算，改革后，全省减收13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。其他试点地区也分别遇到了类似问题。当时因为缺钱发工资，乡镇干部已经是“说话无人听，走路有人跟，早晚有人等，亲友变仇人”，工作无法进行。拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜，问题接踵而来。
基层出现财政困难让改革瓶颈显现。2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点，此前“加快推进”的提法变成了“稳步实施”。一时间，海内外媒体关于“中国农村税费改革进行不下去”的议论纷至沓来。
其实困难早在意料之中，“输血博弈”从改革推进之初便在筹划。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文告诉记者，“给钱”既非改革的初衷，亦非改革的目标，然而，1994年，分税制改革以后，地方上各有各的困难。经过反复权衡，2000年10月8日，国务院第81次总理办公会议原则同意了国务院农村税费改革工作领导小组的主张，确定了中央对地方转移支付办法。
2002年农村税费改革得以继续扩大，很大程度上得益于国家财政状况好转。“钱是一个主要因素。”陈锡文说。
2002年3月，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定河北、内蒙古、黑龙江等16个省（市、自治区）为2002年扩大农村税费改革试点省，加上原来已经在试点的省份，试点已有20个省（市、自治区）。
取消农业税上升为国家法律
2003年在农村税费改革中也是重要的一年。
年初，中央农村工作会议和全国两会相继召开，“三农”问题成为最为引人关注的话题。在全国两会上，原来只属于学术语言的“黄宗羲定律”，经过新任总理的转述，走出了书斋，广为人知。“共产党人一定能走出黄宗羲定律的怪圈！”的话显示出了新一届政府解决“三农”问题的决心。
2003年4月，在正式出任国务院总理的第16天，新的一届中央政府就召开了全国农村税费改革试点工作电视电话会议，会上他宣布：“中央决定，今年农村税费改革试点工作在全国范围推开。这是深化农村改革、促进农村发展的一项重大决策。”
2004年和2005年，改革进一步提速。
2004年，在政府工作报告中宣布，自2004年起“逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税”。仅2004年，中央财政为支持农村税费改革，拿出396亿元用于转移支付，全国农税负担平均减轻30%。而此时，农业税在全国财政收入中的比重已经不足1%。
至2005年底，中央财政为此新增支出140亿元，用于这方面的支出总额达到664亿元。有28个省份已全部免征农业税，另外3个省份即河北、山东、云南也已经将农业税降到了2%以下，并且在这三个省中也有210个县免征了农业税。因此，2005年农业税在全国财政收入中所占比重已经微乎其微。农业税已经名存实亡，原定5年取消农业税的目标，3年就要实现。
“土地是农民的命根子”，自古及今，农民占有土地的诉求是强烈而执着的，中国农村改革的发端也即因于此。中国共产党正是通俗易懂地告诉农民，革命就是“”，“”就是“分地”，才激发起农民的革命热情，从而把马列主义与中国“农民革命”有效结合起来，最终夺取了政权。1949年中华人民共和国成立，中国共产党兑现诺言，全国上下“分田分地真忙”，中国农民曾经一度成为土地的主人，也就是在这个时候，农民们真诚地喊出了“没有共产党就没有新中国”。但好景不长，1952年“社会主义改造”开始了，中国共产党要带领农民“走社会主义道路”，农村掀起合作化运动高潮，先是“初级社”，后是“高级社”，1953年下半年到1956年初不到三年时间内，全国农村包括土地在内的所有生产资料被“集体化”了，农民们“当家作主”了，但他们怎么看土地也不象是“自己的”了。就在农民们困惑、抵制——浙江、安徽许多地方悄悄“分田单干”或“包产到户”，甚至发动“反革命暴乱”（如陕西某县）的时候，又于1958年发现“好”，于是，全国农民“跑步进入共产主义”，两三个月时间，全国农村化，彻底“一大二公”了。至此，中国农民既失去了生产自，又失去了产品支配权，农民们此时发现，他们已经不仅是公社的“主人”，而且也是公社的“奴隶”，农民生产积极性丧失殆尽。1960年以后，城乡分割的户籍制度把农民牢牢地“固定”在“社会主义新农村”，“牢不可破”，“公社好比常青藤，社员就是藤上的瓜”，从此以后，中国农民就顺理成章地充当起“社会主义大厦”的坚实“基础”了。但是，历史资料已经证明，1958年—1978年的20年间，中国农民的“幸福生活”犹如王小二过年——一年不如一年。
小岗村隶属安徽省凤阳县小溪河镇，是淮河岸边的一个普通小村庄。1978年以前的小岗村，只有20户人家100多人，是远近闻名的“三靠村”——“吃粮靠返销，用钱靠救济，生产靠贷款”。每年秋后，家家户户都要背起花鼓去讨饭。1978年秋天的一个晚上，小岗村农民们作出了一个大胆决定：包产到户，“交足国家的，留够集体的，剩下就是自己的”，这就是后来的家庭联产承包责任制，俗称“大包干”，农村改革由此拉开序幕。小岗村实行“大包干”一年就大变样，不仅结束了20多年吃“救济粮”的历史，而且上缴国家粮食3200多公斤。中共高层的一些明智之士发现，“大包干”是解放农村生产力的有效手段，对“大包干”给予积极支持，后经过激烈的“党内斗争”，中共十一届三中全会对“大包干”基本肯定，1979年中共十一届四中全会对其进行了进一步明确，“大包干”如星星之火，迅速燃遍了中国农村大地。从1982年开始，中共中央连续五年五个“一号文件”，对以家庭联产承包责任制为核心内容的农村政策一步一个脚印地进行充实和规范，从而使家庭联产承包责任制成为“党的农村政策的基石”。家庭联产承包责任制赋予农民部分土地产权和生产自，农民生产积极性空前高涨，粮、油、棉产量连年增加，甚至翻番，农民生活普遍改善，整个1980年代，中国农村一片欣欣向荣，农村面貌发生了翻天覆地的变化。
进入1990年代，情况发生了逆转。农民收入增长率连年下降，有些年份甚至成了负数，城乡居民收入差距进一步扩大，农村各种矛盾暴露出来了，农村基层政权向农民乱收费、乱罚款现象层出不穷，农民不堪重负，农村干群关系紧张，许多农民弃田撂荒。为了“促进农民增收”，“减轻农民负担”，“保护农民生产积极性”，中共中央于2000年决定在安徽省进行农村税费改革试点，2003年农村税费改革推向全国。农村税费改革就是要把农村的税费制度规范起来，要求农村基层政府以农民土地总产出的8.4%（农业税7%，另加20%的农业税附加）向农民收取税费，除此而外不得以任何理由向农民收钱、收物，同时进行乡镇体制改革，压缩县乡干部编制，加强民主监督，以减少基层政府财政支出。农村税费改革表面上看涉及的是财政体制和行政体制，而其深层次根源仍然是“土地”问题。其理由有二，一是中央于1990年代确立了中国的社会主义市场经济体制，市场经济的资源配置要遵循效率原则，以土地为生产资料的农业相对于城市的工业是弱质产业，因此国民收入分配必然向城市倾斜，农村就不可避免地掉进“发展中的陷阱”，从这个意义上说，1990年代农民收入增长乏力也就是“合理”的了，这就是为什么世界上绝大多数国家政府都扶持农业、补贴农民的缘故；好在中央已经认识到这一点，2002年进行粮食流通体制改革实验，变对农民的间接补贴为对农民直接补贴，2004年此项改革已推向全国。二是农民负担过重只是表象，实际上，它反映的是农村土地产出已经不足以支撑农村上层建筑，从而引发多种社会矛盾；1990年代分税制改革以后，作为政府主要收入来源的增殖税由中央和省级政府分享75%，市、县、乡三级才共享25%，绝大多数县乡政府的收入来源于农业税，农业税占大多数县乡政府收入的70%以上，有些地方超过了90%，是农村土地产出支撑着中国农村基层政权的运转，中国农村的县乡衙门实际上都是“土地庙”，1990年代由于县乡政府自扩大，其机构不断膨胀，而与此同时农业产出占GDP的比重却不断下降，至2003年已经降到15%以下，很明显农村土地有不能承受之重了。由此可见，如果说“大包干”是为了提高农村土地产出，那么农村税费改革就是为了调整土地产出的不合理分配，从而缓解农村社会矛盾。
中国是个人口大国，农村人口占60%以上，农村人多地少的矛盾十分突出，人均耕地只有1.2亩，农村剩余劳动力规模庞大，大量农民要靠外出打工谋生，而农民却没有政府所提供的社会保障，所以，对农民来说，农民所分得的承包地不仅是生产资料，更是他们的生存保障资料，即土地对中国农民具有社会保障功能。在市场经济条件下，土地和劳动力是必须盘活、使其自由流动的两大要素，要实现农村剩余劳动力向城镇转移和农村土地的顺畅流转，就必须给土地对中国农民的社会保障功能寻找一个替代物，正因如此，近年来，中国政府着手进行统筹城乡用工制度、农村养老保险、农村医疗保障等一系列改革实验，虽然步履维艰，但正在奋力前行！
目前，全省上下正在认真学习贯彻党的十七届三中全会和省委八届九次全会精神。为进一步促进学习贯彻工作，使广大农村党员、干部全面把握和深刻领会全会精神，推进我省农村改革发展，经省委同意，召开这次动员大会，就2009年度农村党员、干部主题教育活动作出安排部署。下面，我讲三点意见：
一、紧扣活动主题，努力达到主题教育活动的目标要求
这次主题教育活动以学习贯彻党的十七届三中全会和省委八届九次全会精神为主要内容，以“兴起农村改革新热潮、谱写科学发展新篇章”为主题，组织农村党员、干部认真学习贯彻三中全会审议通过的《决定》和省委八届九次全会审议通过的《实施意见》，充分认识推进农村改革发展的重大意义、总体部署和重大举措，进一步解放思想、更新观念，以锐意进取、奋发有为的精神状态，推进农村的改革发展。各级都要紧紧围绕这个内容和主题开展活动，并达到以下目标要求。
第一，在充分认识党的十七届三中全会和省委八届九次全会的重大意义上下功夫。党的十七届三中全会是在我国改革开放30周年的时候召开的。30年来，我国经济社会发展取得了巨大的成就。站在新的历史起点上，实现经济社会又好又快发展,有许多重大问题亟待研究解决。三中全会专题研究了推进农村改革发展一些重大问题，并审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，具有重大的现实意义和深远的历史意义。省委八届九次全会结合安徽实际，紧扣推进科学发展、加速安徽崛起这个主题，制定了《实施意见》，对贯彻三中全会精神作出了战略部署和具体安排。《决定》和《实施意见》充分汲取率先从农村改革取得的成功经验，通过继续深化农村改革，进一步积累改革经验、拓展改革领域、完善改革措施，带动全面改革；深刻阐述了实现党的十七大提出的全面建设小康社会奋斗目标的新要求，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础也在农村，并在推进农村改革发展的全局上作出了统筹谋划，从战略上进行了全面部署，从而凝聚各方面力量加快推进农村改革发展；准确把握农村改革发展正面临的难得机遇和新的严峻挑战，通过加强农村制度建设和创新，破解农业农村发展难题，实现科学发展，让人民共享改革发展的成果；有效应对国际金融危机和经济风险，采取一系列措施扩大内需，促进国民经济持续平稳较快发展。因此，《决定》和《实施意见》是当前和今后一个时期我省推进农村改革发展的纲领性文件。
第二，在深刻领会十七届三中全会和省委八届九次全会的精神实质上下功夫。组织农村党员、干部学习领会和认真贯彻十七届三中全会和省委八届九次全会精神，关键是要结合“三农”工作和新农村建设的实际，重点把握好以下五个方面的内容：一是要深刻认识30年来农村改革发展走过的光辉历程、取得的巨大成就和对全局的重大贡献，加深对我国国情和“三农”工作重要性、复杂性的认识，自觉落实“三农”工作在全党工作中“重中之重”的地位；二是要深刻认识中央作出的关于我国总体上已经“三个进入”的基本判断，解放思想，更新观念，按照科学发展观的要求，在城乡经济社会一体化发展的根本要求下审示和解决“三农”问题；三是要深刻认识推进农村改革发展的指导思想、目标任务、基本原则和重大措施，正确把握推进农村改革发展的努力方向和途径，以奋发有为的精神状态，投身到新一轮农村改革发展中去；四是要深刻认识大力推进改革创新、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业的基本要求，努力促进农村“六大制度”建设，促进农村经济社会全面进步；五是要深刻认识“推进农村改革发展关键在党”的重要论断，完善党管农村工作的体制机制，大力加强农村基层组织、农村基层干部、农村党员队伍和农村党风廉政建设，为推进农村改革发展提供坚强的政治保证和组织保证。
第三，在迈出“兴起农村改革新热潮、谱写科学发展新篇章”的步伐上下功夫。经过30年的改革发展，农村发展取得了巨大成就，但同时也存在着深层次的矛盾和问题。比如，农村经济体制尚不完善，农业社会化服务体系还不健全，农业发展方式依然粗放，农民增收依然困难，城乡差距拉大，等等。为解决这些问题，党的十七届三中全会提出了到2022年我国农村改革发展的目标任务和重大举措，省委八届九次全会提出了到2022年我省农村改革发展的具体目标任务和重大措施，既符合实际、切实可行，又鼓舞人心、催人奋进。我们既要认识到实现这个目标任务的长期性和艰巨性，需要我们为之不懈地艰苦奋斗；又要认识到实现这个目标任务的现实性和紧迫性，需要马上行动，奋力开拓。通过主题教育活动，一是要使农村广大党员、干部顺应亿万群众对美好生活的新期待，按照党的十七届三中全会和省委八届九次全会描绘的宏伟蓝图，把认识提高起来，把思想统一起来，把热情焕发出来，把创造力激发出来，谋划好推进农村改革发展的思路，抢抓政策机遇，明晰主攻方向，努力找到各具特色的发展路子，兴起农村改革发展的新热潮；二是要使农村广大党员、干部进一步解放思想，破除与科学发展不适应不符合的思想观念，进一步弘扬敢为人先的“大包干”精神，充分尊重农民的首创精神，从基层的生动实践中汲取智慧和力量，以思想解放带动“三农”工作观念的更新，以观念更新带动“三农”工作实践的创新，以实践的创新推动“三农”工作与时俱进。三是要使农村广大党员、干部按照省委的部署和要求，有效应对全球金融危机的挑战，力促经济平稳较快增长。在保发展上，着力在破解当前发展难题、促进经济平稳较快增长上落实新的举措；在保民生上，着力在解决群众反映强烈的问题上实现新的进展；在保稳定上，着力在畅通群众诉求渠道、妥善化解利益矛盾上取得新的成效。
二、抓住关键环节，认真落实主题教育活动的各项任务
按照省委的要求部署，这次主题教育活动分为学习宣传、调研讨论、实践推动等三个阶段，我们要按照这三个阶段的具体要求，认真完成“规定动作”。
第一，抓好学习宣传，努力解决党员干部对推进农村改革发展的应知应会问题。这是搞好主题教育活动的切入点。要组织农村党员、干部认真学习三中全会的《决定》和省委八届九次全会的《实施意见》，全面掌握基本内容和精神实质，并把学习贯穿活动的始终。要根据农村党员、干部的特点和实际，把培训和辅导作为党员干部学习的主要手段来抓。要以市为单位举办乡镇党委书记培训班，以县（市、区）为单位举办村党组织书记培训班，时间不少于3天；乡镇党委要抓好村“两委”其他成员和党员的集中学习。培训班主要学习十七届三中全会的《决定》和省委八届九次全会的《实施意见》，重点讲授推进农村改革发展的重大意义和总体部署、农村基本经营制度和土地流转、发展有中国特色的现代农业、发展农村公共事业和农村党的建设等五课。要组织授课人员精心备课，紧贴我省农业、农村和农民的实际，深入浅出地讲授，现身说法地讲解，让他们知道全会在理论上有哪些新发展，在政策上有哪些新突破，在举措上有哪些新实招，对农民有哪些新实惠。省委组织部分别举办一期乡镇、村党组织书记示范培训班,今天乡镇党委书记培训班的学员参加了动员会，也算是开班动员，要把这个培训班认真组织好，请各位学员珍惜机会，学有成效。同时，我们还将把示范培训班的授课内容放在“先锋在线”和安徽农组园地网上，乡镇党委和村党组织要组织党员认真收看，并进行讨论。在搞好学习培训的同时，广大乡村干部和选派干部、选聘生要深入农户，通过宣讲、发放宣传提纲、在党务公开栏张贴宣传材料等办法，向群众宣传党的十七届三中全会和省委八届九次全会精神，让全会精神家喻户晓、深入人心、化作行动。各地也可派出宣讲团，进行巡回宣讲。
第二，抓好调研讨论，深入了解群众对推动农村改革发展的所思所盼问题。这是搞好主题教育活动的关键点，也是把学习宣传转化为实践推动的结合点。各级要指导乡镇、村党组织采取多种形式，召开党员代表、乡村干部代表、村民代表、“双培双带”对象代表和外出务工人员代表座谈会、恳谈会，了解他们的所思所想所盼，找出与科学发展观不相适应不相符合的问题，找出群众对农村改革发展现状不满意不赞成的问题，找出群众反映强烈的突出问题，听取群众对贯彻落实党的十七届三中全会和省委八届九次全会精神、推进本乡本村改革发展的意见和建议，共同谋划推进农村改革发展的思路和对策。要紧密联系本乡本村改革发展现状和党员干部的思想实际，开展形式多样的解放思想大讨论活动，引导广大党员干部加深对党的十七届三中全会和省委八届九次全会精神的理解，解放思想，更新观念，努力克服固步自封、因循守旧等思想，在推进农村改革发展上统一思想、形成共识，在振奋精神、开拓创新上迈出新的步伐。大讨论要反复进行，做到充分深入，直到想明白、讲清楚为止，直到总结出了经验、找到了问题、想到了办法为止。各地要对大讨论进行细致安排，具体到每个乡镇、每个村每一次讨论什么内容，哪个领导同志参加，每次讨论的结果是什么，最后完善了哪些推进改革举措，制定了哪些科学发展的办法等，都要做到实实在在、明明白白。
第三，抓好实践推动，着力推动破解农村改革发展的重点难点问题。这是搞好主题教育活动的落脚点。学习宣传也好，调研讨论也好，目的在于按照党的十七届三中全会和省委八届九次全会精神的要求，兴起农村改革新热潮，谱写科学发展新篇章，促进城乡统筹，让农民群众共享改革发展的成果。各地要指导乡镇、村党组织采取切实措施，对群众的意见和建议进行全面梳理，结合本地实际，认真理清推进农村改革发展的思路，找准推进农村改革发展的切入点，扭住推进农村改革发展的重点，破解农村改革发展的难点，力争在一两个方面迈开坚实的步伐。当前，特别是要按照省委、省政府的要求部署，在有效应对全球金融危机的影响、确保经济平稳较快增长上拿出实招，取得实效。要努力把党的政治优势和组织优势转化为推动经济社会又好又快发展的强大力量，充分发挥农村党员、干部在推进改革发展中的先锋模范作用和骨干带头作用，按照党员先知道、先讨论、先行动的原则，在村级普遍建立党员议事会制度，广议共谋推进农村改革发展和经济平稳较快增长的良策，让农民群众得到实惠。要深化农村基层组织“五大载体”建设，通过健全党组织和党员“双向承诺”制，认真制定2009年工作计划，抓好工作落实。
三、加强组织领导，确保主题教育活动取得实效
这次主题教育活动任务重、时间短、要求高，各级党委要加强领导，各级组织部门要精心组织，务求实效。
第一，高度重视，认真谋划实施。开展农村党员、干部主题教育活动，是我省认真贯彻党的十七届三中全会和省委八届九次全会精神的重要举措，各级党委要把主题教育活动摆上重要日程。市委要对主题教育活动作出安排部署，提出明确要求。县（市、区）委要结合本地实际，制定工作方案，明确阶段安排和任务，开好动员大会，精心组织实施。方案制定特别关键，省委办公厅转发的文件提出了一些原则性的要求，各地要紧贴农业、农村和农民的实际，拿出一个具体的方案，充分体现“规定动作”的要求。各地可安排一些“自选动作”，但“自选动作”不能过多，以免影响“规定动作”的完成。乡镇党委既是主题教育活动的主体，又是活动的组织者、推动者，既要抓好自身的教育活动，又要指导村级开展好教育活动。各级组织部门要当好党委的参谋助手，认真抓好活动的组织实施工作。
第二，精心指导，加强督促检查。搞好农村党员、干部的主题教育活动，最有效的办法就是进行面对面、点对点、手把手地指导。市、县领导同志要到乡村干部培训班动员授课，县、乡领导同志要到联系的乡村进行动员辅导，与党员、干部交流沟通，与他们一起学习、一起讨论、一起解决问题、一起总结经验、一起制定推进农村改革发展和经济平稳较快增长的办法。各级组织部门要加强督查和指导工作，抓好工作落实。市里要向县里派出指导督查组，各县、乡也要派出指导组或指导员，到乡、村指导抓好主题教育活动。选派干部是我们的一大组织优势，各地要指导选派干部率先抓好选派乡村的主题教育活动，做到以点带面。
第三，加强宣传，营造良好的氛围。各级要把主题教育活动开展情况，作为近期宣传报道的重点任务之一。省里将在“一报两台”开辟专栏，编发活动简报，及时宣传报道全省活动开展情况、取得的成绩和积累的经验。各地也要协调当地媒体加强宣传报道工作。各乡镇、村要结合实际，开展丰富多彩的宣传活动，以良好的氛围促进主题教育活动的开展。
××*同志的讲话
这次全市农村综合改革工作会议，是继全市农村工作会议后，又一次事关“三农”的重要会议。会议的主要任务是：深入贯彻党的十六届五中全会和省委十一届九次全会精神，按照中央和省、市农村工作会议和全省农村综合改革工作会议的精神，研究部署全市农村综合改革工作。市委、市政府对这次会议非常重视，会前，市委常委会专题听取了工作汇报，市农村综合改革领导小组进行了专门研究。刚才，谈月明同志代表市委、市政府对推进我市农村综合改革作了具体部署，王文序同志就乡镇换届工作提出了明确的要求。希望大家认真体会、抓好贯彻落实。应该说这项工作的任务和要求都已经明确，各县区、乡镇和有关部门，要按照市委、市政府的统一部署和要求，结合各地实际，研究具体方案，认真抓好落实。下面，我根据市委常委会和领导小组研究的意见，再强调三点意见。
一、统一思想，充分认识农村综合改革的重大意义
全面建设小康社会，提前基本实现现代化，重点在农村，难点在农村。农业兴才能百业兴、农民富才能全市富、农村稳才能全局稳。近几年来，市委、市政府高度重视“三农”工作，坚持以科学发展观为指导，把上级精神与湖州实际相结合，把事关群众生产生活的重点难点问题作为工作的着力点和突破口，创新破难，开拓进取，全市农村呈现产业结构优化升级、农民收入持续增长、村容村貌加快改变、农村社会事业加快发展的良好局面。2005年，全市农村经济总收入达到2280亿元，是2000年2.8倍多；农民人均纯收入达到7288元，“十五”期间年均增幅达到11%；2004、2005连续两年农村居民人均纯收入超过城市居民人均可支配收入的增幅；农村恩格尔系数由2000年的0.488降为2005年的0.383。可以说，我市的“三农”工作，特别是在农业产业结构战略性调整，“百千工程”、康庄工程建设，农村税费、教育、卫生医疗和社会保障制度改革等方面，都走在了全省前列，为社会主义新农村建设和统筹城乡发展奠定了坚实的基础。
虽然我市的“三农”工作在全省有影响有地位，在全国也有一定的知名度。但必须清醒地看到，一方面，农村经济社会发展落后于城市发展的局面还没有从根本上得到改变。当前，制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民收入持续稳定增长的长效机制尚未形成，总体上看，农业和农村发展仍处在艰难的爬坡阶段。另一方面，随着形势和任务的变化，乡镇政府职能越来越不适应农村经济社会发展的要求。工业化、城市化的不断推进和农村经济社会的加快发展，乡镇工作的重心也在不断发生变化。随着农业税的取消、行政许可法的实施，乡镇进一步面临转变职能的压力。特别是按照科学发展观、构建和谐社会的要求，面对要把广大农村建设成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的新形势新任务，现有的乡镇职能已越来越不适应。新的形势和任务要求乡镇的主要职能从管理型向服务型转变，工作方式由过去的行政手段为主，转变为更多地运用经济、法律、民主和教育的手段，更多地依靠农民的社区自治。可以说，过去计划经济体制下的管理职能将逐渐淡化，市场经济体制下的服务职能将不断增强，而且内容更多，要求更高。而我们的乡镇职能恰恰在这方面还存在许多缺位。因此，必须全面推进农村综合改革，从根本上突破制约农业和农村进一步发展的体制障碍，切实转变乡镇职能。这是一场涉及农村各个领域的深刻变革，意义重大而深远，任务复杂而艰巨。各级党委、政府一定要站在全局的高度，特别是从“三农”工作在经济社会发展全局中的战略地位来认识这项改革的紧迫性和重要性。
（一）推进农村综合改革是社会主义新农村建设的重要保障。通过改革，解放和发展生产力，这是我们在长期实践中得出的一条重要经验。建设社会主义新农村是我国现代化建设中的重大历史任务。新农村建设内容丰富、寓意深刻，涉及农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和农村基层组织建设等各个方面。全面推进新农村建设，同样需要通过深化改革来提供动力。农村综合改革涉及农村行政管理体制、财政体制等重大变革。其内容涵盖了农村经济基础和上层建筑各个层面，既是社会主义新农村建设的题中之义，更是社会主义新农村建设基础性、保障性的工作。从这个意义上说，农村综合改革既是新农村建设的重要抓手，又是新农村建设的重要保障。
（二）推进农村综合改革是加快城乡统筹发展的重大举措。统筹城乡发展是科学发展观的内在要求，是现阶段解决“三农”问题的根本出路。而统筹城乡发展最大难题就是城乡二元结构。改革开放以来，随着工业化、城市化的不断推进，城乡二元分割的状况正在被逐步地冲破，公共财政和公共服务也逐渐向农村延伸。统筹城乡，关键是从体制机制上改变城乡分割的二元结构，统筹城乡发展，推进城乡一体化。如果不深化农村综合改革，不从根本上解决体制机制问题，就不可能解决乡镇权责不清、职能转变缓慢的问题，不可能解决不少乡镇存在的财政困难和债务负担问题，已经推行的农村税费改革也只能是治标而不治本。因此，必须从改革农村管理体制入手，从根本上解决城乡分治的行政管理体制，逐步建立覆盖城乡的公共财政制度、精干高效的农村基层行政管理体制和城乡一体化的社会管理体制。
（三）推进农村综合改革是加强农村基层组织和推进民主管理的重要途径。“基础不稳、地动山摇”。加强农村基层组织建设，推进农村民主管理，是事关农村改革发展稳定的大事，是加强社会主义民主政治建设的重要基础性工作，是巩固党的执政地位的需要，是社会文明进步的需要。推行农村综合改革，重要目标之一就是进一步加强农村的基层组织建设，扩大基层民主，促进乡镇政府服务职能到位，充分调动广大干部群众加快发展的积极性和创造性，巩固党在农村的执政基础，密切农村党群、干群关系。
总之，各级党委、政府既要充分认识这项工作的重要性和紧迫性，又要充分估计在现有体制下开展这项改革的复杂性和艰巨性，切实采取有效措施，扎实做好改革的各项工作。
二、把握重点，全面推进全市农村综合改革
根据省委、省政府关于农村综合改革的总体要求，结合即将全面推进的乡镇换届工作，市委、市政府要求，从现在起，在全市全面推进农村综合改革，总体要求是：以科学发展观为指导，围绕社会主义新农村建设，着力推进农村公共服务体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾，促进农村经济社会全面协调可持续发展。主要任务是：深化乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革，化解乡村债务，建立村级组织运转保障机制。重点是要通过转变乡镇政府职能，提高公共管理和服务水平，巩固税费改革成果，逐步建立与物质文明、政治文明、精神文明相协调，与构建社会主义和谐社会相适应的行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的乡镇管理体制和运行机制，促进农村经济社会的发展。
一要通过农村综合改革，加快乡镇政府职能转变。要全面准确地把握农村综合改革的指导思想和工作重点，防止把综合改革理解为减几个机构、裁几个干部的简单化倾向，切实按照“明确乡镇功能定位，理顺乡镇权责关系，合理配置机构人员，激发乡镇干部活力”的要求，搞好乡镇机构改革工作。市场经济下的政府职能，总的来说就是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职能。从乡镇的实际情况来看，乡镇功能应该是“促进经济发展，加强社会管理，巩固基层政权，搞好公共服务，维护社会稳定”。根据这个定位，要按照有所为有所不为的原则，逐步把乡镇政府的主要职能转到加强政策引导、制定发展规划、服务市场主体和营造发展环境，加快经济发展和提高农民收入上来，并根据省里的要求，在行政执法上适当赋予乡镇一定的管理职能和部分必要的行政处罚权，着力建设服务型、法治型政府。乡镇机构设置要按照转变职能的需要，坚持“精简、统一、效能”的原则和贯彻“减少机构、整合资源、综合设置、提高效率”的要求，真正做到机构精简、编制压缩、人尽其用。乡镇机构改革要与干部人事制度改革同步进行，达到激发乡镇干部活力的作用。领导班子职数要严格按照乡镇换届的要求配置，并注重逐步推进领导干部年轻化，抓好乡镇干部队伍的结构调整。要通过建立和完善乡镇干部的选拔任用、教育培训、考核评价、保障激励和监督管理等工作机制，尤其要加快建立择优选任、竞争上岗的用人机制，切实提高乡镇干部队伍的整体素质。要采取双向选择的办法进行人员定岗，对分流干部要做好细致的思想政治工作，通过转岗培训，多渠道安置，鼓励他们到村（居）、农村合作经济组织工作；对自主创业或自谋职业的，要按照有关政策进行扶持；对提前退休的要妥善安排，确保综合改革工作的顺利推进和社会稳定。
二要通过农村综合改革，全面推进新农村建设机制创新。在省委、省政府的高度重视下，我市决定与浙江大学合作共建社会主义新农村建设实验示范区。经过前一阶段的紧张努力，明天就要正式签署合作协议，全面启动1381行动计划，即建设一个区（建设省级新农村实验示范区，争取建成部级示范区），构筑三个平台（科技创新服务平台、人才支撑平台、体制机制创新平台），实施八项工程（产业发展工程、村镇规划建设工程、基础设施工程、生态环境工程、公共服务工程、素质提升工程、社会保障工程、城乡综合改革工程），百项项目（围绕新农村建设实施百项重点建设项目）。1381行动计划是今后一个时期，我市推进新农村建设的主要载体和抓手，要确保1381行动计划的顺利实施，全面推进新农村建设，必须改革与其不相适应的体制机制性矛盾，建立并完善新型的农村工作机制、管理机制、投入机制等。要加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，逐步实现公共资源向农村基础设施、义务教育、公共卫生、社会稳定等方面倾斜，推动城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市各种要素向农村流动。要按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，加快建立公正、透明、廉洁、高效的行政办事体系和县、镇、村三级联动的新型便民服务机制。要加快建立支农资金稳定增长的机制，调整国民收入分配格局，财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，做到存量适度调整、增量重点倾斜。要规范财政转移支付制度，采取以奖代补、以工代赈、民办公助、合同承包等方式，调动社会各方面力量参与新农村建设的积极性；进一步完善“一事一议”政策，引导农民积极开展自己直接受益的基础设施建设和公益事业发展，充分发挥农民群众投入主体的作用，加大对新农村建设的投入力度，鼓励工商企业积极参与社会主义新农村建设。要加快建立任务明确、分级负责的工作机制和符合统筹城乡发展要求的工作评价和激励机制，真正把社会主义新农村建设的各项工作落到实处。我们在与浙大的合作中，要注重发挥浙大的优势，充分利用浙大的研究力量，加强对新农村建设中深层次矛盾和问题的研究，不断深化农村综合改革，以综合改革推进新农村建设，努力使我们的新农村建设走在全省的前列。还要重视抓好社会主义新农村建设推进工作的培训，市里准备月底召开读书会，同时还将组织对全市乡镇干部进行培训，各县区也要抓好培训。
三要通过综合改革，进一步强化农村基层基础建设。做好基层基础工作，加强农村基层组织建设，是新农村建设的重要保障。要通过深化县乡财政管理体制改革，增强乡镇财力，发展壮大村级集体经济，建立和完善村级组织运转保障机制，确保村级组织的正常运转和农村公共事业的不断发展。要通过加强基层民主建设，规范村级组织的议事决策程序、运行规则和村级事务的民主管理、民主监督，促进村级组织运行规范化、村民自治法制化和民主监督程序化，健全和完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制，努力实现乡风文明、管理民主的新农村建设要求。当前，还要重视做好化解乡村债务的工作。乡村负债现象比较多，少数乡村负债重，债务成因复杂，化解难度大，已成为影响农村稳定发展的一大难题。我们一定要高度重视，真正树立正确的政绩观和科学的发展观，努力从源头上控制新的乡村债务，逐步化解旧的债务，确保发展步入良性循环。总之，要通过农村综合改革，化解各种矛盾和问题，不断夯实农村经济社会发展的基层基础。
三、加强领导，确保农村综合改革取得实效
农村综合改革是一项基础性工作，也是一项系统性工作，涉及面广，政策性强，也涉及利益格局的调整，工作难度很大。各地要认真学习领会市委、市政府文件精神，按照市委、市政府的部署，做到坚持因地制宜，结合自身实际，有组织有步骤地抓好各项工作；要坚持开拓创新，积极探索，努力在农村管理体制和工作机制上有新的突破；坚持服务为先，努力在服务三农上有新的进展；坚持统筹兼顾，确保农民负担不反弹、乡镇机构编制人员只减不增、农村经济健康发展、农村社会和谐稳定。
一是要切实加强领导。为加强对农村综合改革工作的领导，市委、市政府成立了领导小组，由我任组长，领导小组办公室设在财政局，财政局局长任办公室主任。农村综合改革主要工作在县区，主要责任也在县区，各县区“一把手”要负总责，要亲自抓，也要成立领导小组，切实加强对农村综合改革工作的领导，并抽调得力干部，建立专门班子抓好这项工作。市农村综合改革领导小组办公室要加强调查研究和督促检查，及时发现问题、分析问题、解决问题，总结宣传好的做法、好的典型，指导和推动面上的工作。领导小组成员单位要密切关注各地进展情况，切实加强指导。在推进农村综合改革过程中，要严明政治纪律、工作纪律、组织纪律、财经纪律、保密纪律，对失职行为要严肃追究责任。
二是要精心组织实施。制定科学合理的方案是改革顺利实施的前提和基础。要按照省、市的统一部署，深入开展调查研究，广泛征求意见和建议，坚持从实际出发，认真制定改革实施方案，并与乡镇换届工作结合起来，与我市和浙大合作共建社会主义新农村实验示范区结合起来，真正解决问题，推动工作，加快发展。改革方案确定之后，要精心组织、周密部署，稳步实施。特别是要严格按程序办事，坚定不移地执行各项改革政策，确保改革的严肃性；同时要遵循公开、公平、公正的原则，对分流人员做到无情改革、有情操作，妥善安置，保持稳定。
三是要各方形成合力。农村综合改革是一项综合性、全局性、政策性很强的工作，需要各级党委政府高度重视、上下联动，努力形成推进改革的强大合力。各级人大、政协要加强对改革的监督。市直和县区各部门必须服从改革大局，积极配合、全力协作、主动服务，真心实意地支持基层探索试验，妥善化解改革中出现的各种矛盾，优化改革环境。各级新闻单位要广泛宣传农村综合改革的意义，宣传改革的内容、政策、目标和要求，广泛发动广大基层干部群众，引导大家积极支持和参与到改革中来，确保新农村建设各项工作的顺利推进。
同志们，全面推进农村综合改革是解决“三农”问题的一项重要举措。我们一定要深刻领会改革的重大意义，切实把各项工作落到实处，通过深化改革促进我市社会主义新农村建设，为增强“三力”，奋力实现湖州在杭湖宁发展带中间率先崛起作出新的贡献。
××*同志的讲话
这次会议是贯彻中央和省部署，按照建设社会主义新农村建设的要求，在巩固我市农村税费改革成果的基础上，全面推进农村综合改革的一次非常重要的会议。会议的主要任务是，贯彻落实全省农村综合改革工作会议精神，结合湖州实际，研究部署我市农村综合改革工作。下面，我讲三个方面的意见。
一、提高认识，准确把握农村综合改革的指导思想
推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果，确保农村长治久安的必然要求；是把握“两个趋向”，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣的重大举措；是创新体制机制，推进社会主义新农村建设的重要保障。我市自2002年实施农村税费改革以来，按照“多予、少取、放活”的指导方针，突出重点，狠抓落实，有效降低了农民负担，有力促进了农村发展，为“三农”工作长期走在全省前列发挥了积极作用。但我们也应该清醒地看到我市农村发展中一系列深层次矛盾和问题依然存在，比如乡镇机构与一些部门之间“权责不清、关系不顺”的矛盾比较突出，一些乡村负债沉重、潜在风险较大的问题尚未有效解决，给进一步深入做好“三农”工作带来了不少压力。因此，各县区、各部门必须始终保持清醒头脑，切实提高对深化农村综合改革的复杂性和艰巨性的认识，准确理解和把握省、市关于这次农村综合改革工作的指导思想、基本原则和目标要求，进一步增强深化农村综合改革的责任感和紧迫感。
我市农村综合改革工作的指导思想是：以科学发展观为指导，围绕建设社会主义新农村，着力推进农村公共服务体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾，促进农村经济社会全面进步、协调发展，为我市新农村建设“干在实处、走在前列”打下良好基础，为增强“三力”、率先崛起作出积极贡献。
我市农村综合改革，必须牢牢把握以下四条基本原则：一是因地制宜的原则。既要严格按照国家法律法规办事，又要注重把上级的改革精神与我市的实际相结合，充分考虑改革的承受度和政策的连续性，实行有情操作，确保改革依法有序稳步推进。二是开拓创新的原则。勇于突破传统的思维方式和固有的管理模式，着力解决农村经济社会发展中体制性、机制性问题，促进农村管理体制和工作机制实现新突破。三是服务为先的原则。把改革的着力点放在转变职能、理顺关系、服务“三农”上，充分发挥乡镇党委、政府在推进社会主义新农村建设中的主导作用，进一步解放和发展农村生产力。四是统筹兼顾的原则。统筹安排、同步推进各项改革举措，确保农民负担不反弹、乡镇机构编制人员只减不增、农村经济得到新发展、农村社会和谐稳定，使改革取得扎实成效。
这次农村综合改革的目标，从近期看，就是要通过转变乡镇政府职能，提高公共服务和社会管理水平，巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会的协调发展。从长期看，就是要建立与物质文明、政治文明、精神文明相协调，与构建社会主义和谐社会相适应，行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的乡镇管理体制和运行机制，为建设社会主义新农村提供体制保障。
二、明确要求，扎实推进农村综合改革的各项任务
我市农村综合改革的主要任务是“三改革、一化解、一建立”，即深化乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革，控制化解乡村债务，建立村级组织运转保障机制。
（一）深化乡镇机构改革。深化乡镇机构改革是这次农村综合改革的重中之重。要围绕建设社会主义新农村，结合我市与浙江大学共建社会主义新农村省级实验示范区工作，按照强化公共服务、严格依法办事、提高行政效率的要求，进一步推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，加强农村社会管理和公共服务，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运转机制。
一要明确乡镇职能定位。乡镇是国家政权的基础，省里在开展农村综合改革试点工作的基础上，已把乡镇功能定位于“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定”上，并确定了乡镇政府的八项主要职能：一是贯彻党的路线、方针、政策和国家法律法规以及本级人民代表大会的决议和上级政府的决定和命令。二是指导农村经济发展，推进农村经济结构调整和增长方式转变，加快社会主义新农村建设；维护经济秩序，营造公平、公正的发展环境。三是负责抓好教育、科技、文化、卫生、人口和计划生育、体育等工作，大力发展农村社会事业；搞好就业培训、社会保障、救济救助、民政事务等公共服务工作。四是强化监督管理，依法实施法律法规规章赋予的行政执法职能。五是完善对村民委员会的指导，加强基层民主建设，推进村（居）民委员会自治。六是加强乡镇财政管理，做好经济社会统计和农村集体资产与村级财务监督管理工作。七是保护各类经济组织的合法权益，保障公民的人身权利、民利和其他权利；强化、调解工作，加强社会治安综合治理，化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定。八是完成法律法规规章和上级政府规定的其他事项。根据上述职能定位，乡镇政府要把工作重点从过去直接办企业、抓生产经营等具体事务，转移到加强规划政策引导、提供公共服务、营造发展环境和维护社会稳定上来，努力建设服务型政府和法治型政府。此外，各县区可根据实际情况，提出对乡镇行政区划作适当调整的建议，使乡镇布局更为合理。
二要理顺乡镇权责关系。按照“重心下移、能放则放”的原则，对一些农村层面发生频繁、直接面对基层百姓、县区部门看不见、管不了的事项，要通过一定的授权和委托的方式，依法把县区部门一部分能够下放乡镇的管理职能交由乡镇；对县区行政执法部门需要乡镇配合的工作，也要明确相互间的权责关系，使县区行政执法职能得到延伸；要发挥垂直部门下设机构在乡镇管理中的作用，做到条块结合，促进其职能延伸到村。要针对《行政许可法》实施后，涉及乡镇近70项行政权限的实际情况，赋予农村基层干部相应的权责，解决乡镇“官小责任大”和“看得见管不了”的问题，把责任与权力理顺，推动乡镇职能和体制的转变。
三要合理配置机构和人员。重点做好四件事。一是合理配置机构。按照“精简、统一、效能”的原则和减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据乡镇规模、经济社会发展水平和财政承受能力等实际情况，综合设置若干个内设机构，分清职能，落实责任。二是合理配置乡镇领导职数。乡镇党政领导班子职数按照乡镇规模大小和工作需要，一般控制在7—9人，少数人口特别多、经济总量大的乡镇可适当增加1—2人，人口相对较少的应减少1—2人。提倡党政领导班子成员交叉任职，增强领导班子整体效能。乡镇领导干部要推行年轻化，但不搞一刀切。我们许多基层干部四十多岁，虽然学历不高，但在长期的农村工作中学了很多真本事，正是年富力强干工作的好时候，要采取更加科学的考核评价办法，把他们的作用发挥好。三是抓好人员结构调整，强化公共服务和社会管理职能。对现行乡镇行政总编制要进行适度精简，比例由各县、区根据当地实际确定。对精简富余人员，要采取转岗分流、提前退休、自谋职业多种途径，予以妥善安置，其中最主要的是通过转岗培训，让他们去当生产、消防、交通、食品、环保安全员和消费维权员，管那些群众最关心、最直接、最现实的公共管理和社会服务工作，切实做到人人有事做、事事有人做。要深化干部人事制度改革，通过建立和完善农村基层干部的选拔任用、教育培训、考核评价、保障激励和监督管理等工作机制，进一步激发乡镇干部活力。四是深入推进乡镇事业单位分类改革。按照“花钱买服务、办事不养人”的改革方向，将乡镇事业单位原承担的行政管理职能划归乡镇行政机关，社会公益职能进行整合归并后统一设置若干个事业单位，经营性业务推向市场。乡镇事业单位机构设置要同乡镇党政机构设置统筹考虑，避免交叉重复。
（二）深化农村义务教育管理体制改革。经过前阶段的改革，我市“以县为主”的农村义务教育管理体制基本建立，经费投入得到保障并实现稳步增长，农村教育事业健康发展。下一步，要按照义务教育抓均衡、均衡重点抓农村的思路，认真贯彻落实“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，加大城乡教育资源统筹力度，促进农村教育事业健康发展。
一要进一步落实农村义务教育“以县为主”管理体制。县、区政府是农村义务教育经费投入的责任主体，要更多地承担起责任，进一步加大投入，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，完善经费保障机制。县、区教育主管部门在编制本部门预算时要向农村倾斜。乡镇政府要承担相应的责任，努力改善农村中小学办学条件。市级财政要通过增加转移支付，增强区义务教育经费的保障能力。要认真落实中央和省关于新增教育经费主要用于农村的要求，在确保农村义务教育投入的同时，增加对职业教育、农民培训和扫盲教育的经费投入。
二要加大教育资源统筹力度，积极推进城乡教育均衡发展。按照“高中阶段学校向县城集中，初中向中心镇集中，中心小学向乡镇所在地集中”的原则，进一步完善中小学布局。扩大优质教育资源的覆盖面，促进城乡师资力量均衡配置，加大城镇教师向农村学校流动的力度。巩固提高九年义务教育，扩大和普及十五年教育。今年秋季入学起，全市城乡义务教育阶段学生免收学杂费，学校的公用经费各级财政必须足额到位。
三要继续抓好农村教育“四项工程”。扎实做好农村中小学家庭经济困难学生资助扩面、免费提供爱心营养餐、食宿改造、教师素质提升等工作。根据农村发展实际和农村教育发展需要，深化农村教育教学方法改革，加强新课程实验，全面推进素质教育，实行多样、灵活、开放的办学模式和培训方式，切实培养能真正服务于农村的各类人才。
（三）深化县乡财政管理体制改革。县区对乡镇财政管理体制问题，从表面上看是政府层级之间的财力分配问题，但从更深层面来看，是市场经济条件下，政府公共资源和公共产品的配置问题，事关构建城乡基本均等的公共服务体系的大事。因此，要按照建立公共财政的要求，从事权与财权相对应的原则出发，立足新的乡镇职能定位，进一步完善县、区对乡镇财政管理体制。
一要区别对待，分类指导。要综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等，合理划分乡镇类型，区别对待，分类指导。对由乡镇改为街道办事处的，原则上作为派出机构，实行部门预算管理；对经济发达、财政收入规模较大、具有集聚和辐射作用的中心镇，要进一步完善县、区对乡镇的财政管理体制，赋予相应的责权利；对经济薄弱乡镇或财政收支规模较小的乡镇，可推行“乡财乡用县管”的财政管理方式，进一步明确双方的责任和义务，同时增加财政转移支付，保证必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力。
二要完善政策，规范管理。要积极鼓励乡镇培植财源，增加分成，完善对乡镇实行的“划分收入、确定基数、超收分成、短收赔补”政策，充分调动乡镇生财有道的积极性。要坚持实行“一公开、二完善、三建立”的管理制度，在确保乡镇人员经费和日常经费的基础上，重点加强支出管理，规范乡镇财政的支出项目和支出范围，提高依法理财、科学理财的能力。
（四）控制和化解乡村债务。乡村债务是长期积累形成的，成因复杂，化解难度大，是影响当前农村经济发展和社会稳定的一大难题。各级领导干部必须树立科学的发展观和正确的政绩观，解决好思想认识问题，一是再也不能干越俎代庖的事，坚决防止旧债未了添新债；二是新官必须理旧债，这是政府信用问题、形象问题。在工作中，要着重抓好三件事，加强乡村债务管理，坚决制止新债，逐步化解旧债。
一要认真核查，摸清底数。要对乡村债权债务情况开展全面细致的核查摸底工作，在分清性质的基础上，制定相关政策，按照区别对待、分类化解的原则，落实偿债责任和偿还计划。市和县、区财政都要制定控制和化解乡村债务的具体政策措施。
二要坚决制止发生新的债务。按照中央和省、市有关文件精神，注重从源头上制止发生新的债务。今后乡镇建设项目必须报上级政府审批，凡未经乡镇财政部门和上级财政部门出具明确意见的，有关审批主管部门不得批准；各部门安排的涉及村级基础设施建设和农业生产开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，一般不得要求村级组织安排项目配套资金；新农村建设要坚持量力而行、尽力而为，规划先行、项目配套，先修后建、先易后难的原则。对违反规定造成新的债务的责任人，要依法依纪处理。
三要稳步推进村级债务化解工作。村级债务以历史原因形成的居多，必须下大决心加快化解。对因发展教育、水利等公共事业引起的债务，以及上级各种考核要求农村基层配套投资等形成的债务，各级政府要给予必要的支持，帮助乡村逐年化解。同时要加大财务监管和审计力度，通过健全村级债务动态监控机制、村级财务管理制度和新增债务责任追究制，建立化解村级债务的长效机制。
（五）建立村级组织运转保障机制。确保村级组织正常运转和农村公益事业不断发展，需要依靠多方面的力量，调动多方面的积极因素，建立起一个保障机制。
一要壮大村级集体经济，增强“自我造血”功能。确保村级组织正常运转，政府不可能大包大揽，关键还是要依靠壮大村级集体经济自身的实力，这是根本所在。特别要落实村级集体发展留用地政策，帮助搞好规划开发。在确保资金安全的前提下，积极为村级集体资产和闲置资金开辟长期稳定的增收渠道。同时，要稳步推进村级股份合作制改革，确保集体资产保值增值。
二要推进村级组织规范化建设。认真贯彻落实《浙江省村级组织工作规则》，规范村级组织的议事决策程序、运行规则和村级事务的民主管理、民主监督，促进村级组织运行规范化、村民自治法制化和民主监督程序化，健全和完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善村级会计委托制，加强村级财务管理。严格依法加强村集体资产、建设工程、经济合同等的管理。进一步完善村务公开和民主议事制度，规范村务公开的内容、方式和程序，特别是要完善农村兴办集体生产公益事业筹资筹劳“一事一议”制度，充分调动农民群众投入主体的作用。村范围内进行的小型农田水利基本建设、道路桥梁修建、环境卫生改善、植树造林等集体生产公益事业，除财政给予补助外，遵循村民自愿、统筹规划、量力而行、共同受益、民主管理的原则，严格按照民主议事程序，在村内实行“一事一议”制。
三要建立财政扶持补助制度。各级政府都要建立财政专项补助制度，保障村级组织正常运转的必要开支。市重点对区里村集体经济年收入低于5万元的薄弱村进行补助。此外采取市、县区、乡镇财政补助一点，社会资助一点，村自筹一点的办法，全面解决村级组织活动场所100平方米以下或无产权活动场所问题，力争今年70%的村级组织活动场所达到“四齐八配套”规范化水平。各县、区要结合实际，制定具体办法措施，加大对村级组织运转经费补助力度。
三、强化责任，努力确保农村综合改革的落实到位
今年是“十一五”开局之年，推进农村综合改革，时间紧，任务重，责任大。各县区、各部门要认真贯彻落实省、市会议精神和要求，全力以赴抓好这项工作，确保各项改革任务落到实处。对此，我再强调四点要求：
一是要加强领导抓。农村综合改革涉及面广、政策性强，是一项事关经济社会发展全局、事关新农村建设大局的重大改革。要坚持从我市实际出发，从各县、区和乡镇实际出发，加强调查研究，找准突破口，创造性地开展工作，走出一条适合本地实际的改革路子。各级党政主要领导要负总责、亲自抓、具体抓，切实履行第一责任人的职责。要加强组织领导，充实力量，组织精干的工作班子，做到责任落实、人员落实、工作落实，形成一级抓一级的农村综合改革责任体系。根据省农村综合改革工作的领导体制和我市的实际，我市建立农村综合改革工作领导小组，办公室设在市财政局，并对应五项改革的具体任务专门再设立四个指导组。各县、区要根据实际，健全充实领导小组和办公室的力量。
二是要上下合力抓。农村综合改革是乡镇机构的又一次调整和完善，涉及各个部门在农村基层的机构设置和职能落实。因此，各部门必须自觉服从农村综合改革的总体安排，充分发挥职能作用，集中精力，各司其职，全力以赴做好工作。各部门要按照职能分工，全面落实承担改革任务。市里要组织检查督导，加强工作指导，确保改革顺利推进。垂直管理部门要支持和配合农村综合改革工作，切实把各项职能延伸到乡镇。各部门不得干预乡镇机构改革，不得硬性要求设立对口机构，一定要给乡镇创造一个宽松的改革环境。各级综合改革办公室要认真履行职责，加强组织协调，全面掌握情况。农村基层干部既是农村综合改革第一线的组织者和参与者，又与他们的切身利益密切相关，因此要保护好、调动好、发挥好农村基层干部的积极性。要结合先进性教育，发挥基层组织的战斗堡垒作用，共同做好宣传发动工作，让广大基层干部和群众积极参与到改革中来，形成推进农村综合改革的合力。
三是要注重结合抓。农村综合改革是一项系统工程，必须统筹兼顾，突出重点，整体推进，工作上一定要讲究方法，注重结合。一要把体制改革、机制创新、政权建设结合起来，使改革过程成为宣传党的方针政策、法律法规的过程，成为推动政府改革、提高执政为民水平的过程，成为动员广大农民建设社会主义新农村的过程。二要把“三改革、一化解、一建立”五项任务有机结合起来，做到通盘考虑，加强协调，同步推进。除了五大改革任务外，还要把乡镇区划调整、撤并行政村、农村中小学校布局调整、政务村务公开、村级民主理财等相关改革系统地考虑进去。三要把督查、调研和指导结合起来，各级领导对督查和指导工作要亲自抓、经常抓，及时发现问题、分析问题、解决问题，把好的经验总结出来，用以指导和推动面上的工作。
四是要把握进度抓。全市农村综合改革准备分三个阶段进行。3月至6月是宣传发动阶段，重点是部署改革工作，制定改革政策，开展舆论宣传，统一思想，提高认识，营造氛围。7月至9月是组织实施阶段，全面推进乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、乡镇财政管理体制改革，落实乡村债务化解措施，建立村级组织运转保障机制，完成农村综合改革各项任务。10月至12月是检查总结阶段，对农村综合改革工作进行监督检查，总结农村综合改革的阶段性成果，形成比较完整、规范的各项制度，建立巩固改革成果的长效机制。各县区、各部门一定要按照时间安排，及时做好工作，决不能拖全市农村综合改革工作的后腿。
同志们，全面推进农村综合改革是中央的要求，是省委、省政府的重大决策，是建设社会主义新农村的有力抓手。我们一定要深刻领会其重大意义，扎扎实实推进改革，确保改革取得实效，促进我市新农村建设走在全省前列，为增强“三力”、率先崛起作出新的贡献！谢谢大家。
××*同志的讲话
刚才，谈市长对我市农村综合改革工作进行了具体部署。根据省、市委统一安排，今年第三季度我市乡镇党委将进行换届，届时乡镇人大、政府也将进行换届。抓住换届契机，合理确定乡镇领导班子职数，提高乡镇领导班子效能，是农村综合改革的重要内容。这次乡镇换届，面临新农村示范区建设开局起步、农村综合改革全面推进、基层民主政治建设不断发展，以及市、县区、乡镇换届集中等新的情况。能不能平稳有序、健康扎实地组织好这次乡镇换届，事关新农村建设的扎实展开，事关农村综合改革的顺利实施，事关加强党的先进性建设的深入推进，更事关全市改革发展稳定的大局。对此，我们务必要有充分的认识。
对搞好乡镇换届工作，市委和各县区委高度重视。自4月上旬以来，全市乡镇换届试点工作全面启动，全市5个试点乡镇中，长兴县洪桥镇已于5月9日顺利完成乡镇党委换届选举，吴兴区东林镇今天正在召开党代会，其他三个乡镇的试点也将于5月25日前完成。在试点中，各地抓住重点难点问题，积极探索、勇于创新、扎实工作，为面上推开积累了有益经验。对于全市面上的乡镇换届工作，市里将在省统一部署后，于6月上旬专题召开会议，进行具体部署。根据今天会议安排，我想就做好乡镇换届的前期准备工作讲四点意见：
一、深入调研、深刻领会，全面把握今年乡镇换届工作面临的新情况新要求。各地要在前阶段调研和学习基础上，进一步分析、掌握影响乡镇换届工作的新情况、新问题和新要求。第一，要细致调研，及时了解干部群众思想动态。把深入调查研究贯穿于换届选举准备工作全过程，尽量把情况想得复杂一些，把调研工作做得深入一些。调研中，特别要重视掌握乡镇干部队伍的思想脉搏，以便分类采取针对性举措；重视掌握党员群众的思想状况，及时考虑在扩大民主中如何正确引导党员、群众参与热情的问题。第二，要全面分析，准确掌握干部队伍结构状况。近年来，我市乡镇撤扩并的力度比较大，但同时，乡镇干部队伍出口不畅的问题依然存在，在一定程度上导致了乡镇领导班子人员偏多、梯次结构不够明显、知识结构不尽合理等问题。各县区委组织部要借乡镇届末考察之机，进一步摸清乡镇干部队伍状况，特别是乡镇领导干部队伍的结构状况，为统筹考虑人事安排方案提供可靠依据。第三，要深化学习，深刻领会省委有关政策要求。省委对今年的乡镇换届工作提出了一系列新的政策，市委也将结合实际，明确提出一些新的要求。各地要深入学习省委有关文件精神，深刻领会精神，正确把握政策，认真研究重点难点问题，切实做到领导有力、指导到位，确保坚持党的领导、充分发扬民主与严格依法办事的有机统一。
二、突出重点、再接再厉，按时保质完成乡镇党委换届试点。由于今年乡镇换届面临一系列新情况、新政策、新要求，做好试点工作显得尤为重要，各地要按照既定部署，认真抓好落实。第一，要坚持标准，善始善终抓好试点工作。当前，整个乡镇党委换届的试点工作，已经进入后期。但越到后期，思想越不能放松。已经完成党委换届选举的两个乡镇，要认真做好相关后续工作，特别是对换届中退出乡镇领导班子的干部，要做好深入细致的思想政治工作，落实好关心关爱政策；制定完善新一届党委工作规则，集中精力抓好党代会提出的各项任务的落实，及时把党员干部通过换届激发出来的积极性创造性引导到工作上来。对正准备召开党代会的三个乡镇，县区组织部门要继续加强指导，针对精简职数、扩大民主对换届选举提出的新挑战，认真抓好党代表培训、党代会召开等各个环节工作，确保试点高标准高质量完成。第二，要认真梳理，总结提炼试点工作经验。完成党委换届以后，县区组织部门要指导试点乡镇及时对试点工作进行系统梳理，总结规律性认识。对乡镇换届中，如何围绕精干高效，处理好精简职数与合理配置的关系；如何围绕选好配强，处理好扩大民主与加强领导的关系；如何围绕平稳有序，处理好关心关爱与合理使用的关系；如何围绕考准考实，处理好科学评价与务实管用的关系；如何围绕协调共进，处理好换届选举与当前工作的关系等重点难点问题，要在总结试点经验基础上，提出具体解决办法。特别是对探索创新的一些重点环节，要总结出成熟的操作模式，为全市面上推开提供借鉴。
三、内外兼顾、统筹安排，认真做好乡镇换届的启动准备工作。当前，多数县区已开展乡镇领导班子届末考察考核工作，即将进入人事安排阶段，全市乡镇换届即将全面启动，各县区要重视以周密细致的启动准备确保换届工作的顺利进行。第一，要加强业务骨干培训。通过培训，切实增强组工干部搞好换届工作的责任感和使命感，提高依法按章做好换届工作的主动性和自觉性。通过培训，使干部熟悉掌握乡镇换届的有关政策和要求，把《干部任用条例》、《浙江省乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法》等有关政策规定落到实处。通过培训，进一步增强组工干部公道正派意识，坚决做到不受托吃请，不为跑官要官者提供可乘之机，不为有关人员提拔、调动等打招呼、说人情，不违反干部人事工作纪律，以良好作风选人用人。第二，要做实做细工作方案。认真贯彻中组部和省委有关文件精神，充分运用干部人事制度综合改革试点成果，将体现科学发展观要求的干部综合考核评价办法运用到乡镇换届考察中去，考准考实干部的德才表现。通盘考虑乡镇人口规模、经济社会发展等因素，根据乡镇、县区部门领导班子现实状况，及时制定合理的乡镇领导班子人事安排预备方案，以及退出干部的安排预备方案，为县委当好参谋。按照有关法规条例，细化乡镇换届工作实施方案，特别是对容易出问题的重点环节，对较难把握的探索举措，要制订出周密细致、切实可行的工作计划。第三，要切实解决突出问题。对先进性教育活动中查找的主要问题和制定的整改方案，要进行全面的“回头看”，对还没有解决的要抓紧解决和落实。对一段时间以来的信息要分析预测，对一些苗头性倾向性问题以及群众反映强烈、意见比较集中、涉及乡镇工作的热点难点问题，要认真排查，采取有效措施加以解决。对一时不能解决的，要向群众作出说明，理顺群众情绪。对可能出现的问题，要制订好处置预案，为换届创造良好环境及各方面准备。
一、欠发达地区农村信用社增资扩股中的主要问题
欠发达地区大部分属于地形地貌比较复杂，交通不便，经济基础薄弱，财政主要靠转移支付。对这些地区的农村信用社来说，存款来源少，支农资金主要靠中央银行的再贷款，投放的贷款本息难以收回，隐藏着较高的金融风险，也给增资扩股带来不少的困难。就云南昭通市来看，2009年末，全市农村信用社有11个县联社、基层法人社144个。各项存款余额31.44亿元，比年初增加10.33亿元，增长48.94%；各项贷款余额22.67亿元，比年初增加5.33亿元，增长30.71%。由此可见，全市农村信用社的存贷规模不及发达地区一个县级联社。当前，农村信用社在增资扩股中主要存在着以下问题。
（一）扩股的认识片面。欠发达地区农村信用社资产质量较差、历史包袱重、资本充足率低、增资扩股的任务较重，特别是对长期亏损社来说，其难度更大、困难更多，对此的认识也不明确。有的农村信用社认为，中央银行设计的资金支持方案与增资扩股、提高资本充足率挂钩是条件苛刻，多此一举，不如比照国有商业银行剥离不良资产和补充资本金那样，直接把“真金白银”送给农村信用社，实实在在体现国家的支持。还有的农村信用社不是把增资扩股作为自身改革、促其长久发展的措施，而是纯粹把它作为在短期内达到认购和兑付中央银行专项票据的手段，精力放在如何谋划获得国家资金的支持上。这样的认识必然带来不规范的实际操作，很难促进农村信用社树立科学的发展观，不能达到“花钱买机制”目标。因此，业内有关人士指出，与其这样，还不如把中央银行向全国农村信用社发行的1600亿元专项票据资金直接用于建立存款保险基金，以发挥这部分资金在农村信用社风险防范和化解中应有的作用。
（二）股权的结构不合理。由于欠发达地区受经济不活跃的影响，农村信用社经营困难，长期未对股东分红，导致各方入股积极性不高。加之，这些地区的中小企业偏少、经济效益不高，增资扩股的对象主要依靠农民和农村信用社职工。因此，欠发达地区农村信用社股本金结构呈现“三多三少”的特点，即自然人股多、法人股少；资格股多、投资股少；股民多、股额少。2009年末，昭通市农村信用社股本金余额为1.28亿元，较上年增加4119万元，增长47.33%，其中：自然人股占股本金总额的90.1%，法人股占股本金总额的9.9%；资格股占股本金总额的93.8%，投资股占股本金总额的6.2%；农户入股额的起点仅100元，职工入股额的起点也仅1000元，目前全市户均股额也不足200元。由于农民入股份额小，持股分散，农民民主参与意识相对比较淡薄，不可能参与农村信用社的民主管理，最终还得由内部人控制。
（三）股金的分红无保障。农村信用社取消股金的保息分红后，只能靠改善经营，加强内部管理，增加盈利来回报股民。但欠发达地区农村信用社经营状况仍然较差，即使个别经营较好的，也只是微利，只能象征性分红。还有相当一部分农村信用社的盈余额还不足以弥补历年亏损挂帐，更无从为股民分红。不仅影响股东的投资积极性，而且直接影响自然人股和投资股的股份稳定。2009年，昭通市农村信用社盈亏扎差后净利润177万元，而历年亏损挂帐高达11110万元，按这样的发展速度，还要几十年才能弥补完历年亏损。
（四）扩股的透明度缺乏。由于担心农民了解股金的真实作用后不愿入股，一些农村信用社不愿意宣传入股的意义、股民的权利和义务，更没有向股民定期公布信用社的经营状况和盈利情况，有意无意地回避入股有风险等重要问题。大多数农村信用社只宣传“入股社员贷款优先”，你要贷款就必须先入股。因此，欠发达地区农村信用社扩充的股金中，主要是农户为取得农村信用社贷款支持的资格或为享受到农村信用贷款的优惠利率，而按照申请贷款额度的一定比例向农村信用社被动入的股，至于入股后能给自己带来多少收益或承担什么风险，大多数是不知道的。入股社员并不关心农村信用社的经营状况，更无法参与农村信用社的经营管理，而农村信用社也无须向社员负责。这样下去的增资扩股难以起到推动农村信用社的产权制度改革，也难以促进农村信用社法人治理结构的改善。
二、进一步做好农村信用社增资扩股的几点建议
增资扩股是历次农村信用社改革中的重要内容，是不能逾过的一道坎。特别是在欠发达地区农村信用社想靠自身的积累来提高资本充足率、增强防范和化解风险的能力，毕竟是有限的。只有做好增资扩股，才是实现农村信用社长足发展的唯一途径。
（一）提高增资扩股的认识。深化农村信用社改革试点，国家适当给予资金支持，主要是由中央银行有条件给予支持，目的是通过“花钱买机制”，促进农村信用社长效稳定的发展。因此，增资扩股是农村信用社的深化改革试点中的一项重点工作，不仅是快速提高资本充足率、达到认购和兑付中央银行专项票据条件、获得中央银行资金支持、消化历史包袱、改善经营状况的有效途径，而且是促进农村信用社明晰产权关系、转换经营机制、完善法人治理结构、进一步为“三农”服务的重要举措。因此，农村信用社必须提高员工的思想认识，增强做好增资扩股工作的紧迫感和重要性。
（二）不断改善股权的结构。要针对农村信用社股权结构单一的情况，按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，调整股权结构，扩大入股范围，提高入股额度，广泛吸收农民、个体工商户和其他各类经济组织入股。要按照银监会有关农村信用社入股的的规定，规范股金管理。要根据经营状况合理确定扩股计划，本着“入股自愿、风险自担、服务优惠、利益共享”的原则，建立增资扩股的长效机制，使扩股工作经常化、制度化和规范化，循序渐进开展增资扩股工作，发挥好增资扩股在农村信用社改革试点中的应有作用。同时，人民银行要会同银监部门加大检查和查处力度，对“以存化股、以贷求股、以贷入股、花钱买股”等违规行为一经发现，坚决予以查处，确保农村信用社增资扩股工作的合法合规，提高股本金的真实性。
（三）落实股金分红措施。农村信用社当年如有盈利，要按照财务制度和信用社章程的规定，用利润的一定比例对股东及时分红，增强股东的积极性和入股热情。如果当年盈利社还有历年亏损，要将盈利的绝大部分用于弥补历年亏损挂帐，少部分用于分红。地方政府应帮助农村信用社落实股金分红措施。农村信用社当年如出现亏损，不能给入股者分红时，必然给增资扩股工作带来困难。建议地方政府从财政预算中拿出一部分专项资金或从信用社税收中拿出一部分资金，给予亏损社股民分红补贴，以增强股东的积极性和入股热情，以此吸引广大农民、个体工商户和各类经济组织向信用社入股。同时，要制定扭亏增盈的计划，加强内部经营管理，限期扭亏为盈。
（四）增强扩股透明度。农村信用社在募股时，要力戒误导股东，在向股东客观宣传股本金性质、盈利分红前景和可以得到优惠服务的同时，必须如实披露信用社的风险状况，对股东做出必要的风险提示，并确保信息的真实性、准确性和完整性。如果夸大其宣传，必然使股东心理预期产生巨大的落差，这将对今后信用社的信誉产生不良影响。因此，农村信用社在广泛宣传增资扩股的政策基础上，要如实向社会公开近几年来的财务状况、入股社员分红情况。不能简单地向股东承诺分红多少，不能有意无意地用高分红“承诺”，更不能使入股又变为了“存款”。要让股东自己根据农村信用社的未来发展趋势，来预测风险和预期收益，增加对信用社投资的信心，从而决定自己入多少股。同时，要按照有关规定，定时召开社员代表大会，调动股东参与农村信用社民主管理的积极性，不断促进农村信用社经营管理水平的提高。
附件：农村信用社历次改革中增资扩股的特定含义
农村信用社历次改革中的增资扩股的特定含义
1980年，中央财经领导小组在讨论银行工作时提出要对农村信用社进行改革，目的是变官办为民办，把农村信用社办得灵活一些，不受银行约束，要起民间借贷作用。这是国家第一次要求对农村信用社进行改革。当时负责管理农村信用社的中国农业银行，随后对农村信用社改革进行了试点，并向国务院上报了改革信用社的报告。1984年8月，国务院批转了中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告，从此在全国拉开了20多年的农村信用社改革序幕，这期间的改革都把增资扩股作为一项重点工作来抓，但各个时期有不同的表述和含义。
──1985年至1993年农村信用社改革中的增资扩股，体现合作金融组织的群众性。这期间，根据《国务院关于批转中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告的通知》（国发〔1984〕109号）的精神，农村信用社改革主要是恢复和加强“组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性”。在这以后，党中央、国务院又多次强调要把信用社办成农民的合作金融组织，推动这项改革的重要措施就是“增资扩股”。这时的农村信用社实行了“入股自愿、退股自由、保息分红”的办法，无论盈亏都按一年定期储蓄存款利率付息，如有盈余，还可照章分红。可见，这时的农村信用社向农民和农村经济组织吸收的股金，实际上是存款化股金，其目的是用优惠的政策来吸收股金，把信用社与农民的经济利益关系紧密联系起来，不断增强群众基础，壮大农村信用社支农资金力量。
──1994年至1995年农村信用社改革中的增资扩股，表明合作金融组织逐步向现代企业制度迈进。从1993年7月1日起，《企业财务通则》经国务院批准正式实施。根据《企业财务通则》，财政部又制定了包括金融保险等行业在内的企业财务制度。当时，作为农村信用社主管部门的中国农业银行随后与国家税务总局联合制定了《农村信用社财务管理实施办法》，对农村信用社的资本金的筹集作出了明确的规定，并决定从1994年1月1日起实施。按照有关规定，农村信用社对吸收的股金进行了清理和规范，今后增资扩股时不再吸收存款化股金，也不对股金实行“保息分红”，只能在年终决算后按盈余分红。这之前，由于国家曾两度开办保值储蓄，农村信用社财务支出因此大增，加之农业银行已向商业银行经营大步迈进，不再给予农村信用社亏损补贴，这后的农村信用社特别是欠发达地区农村信用社历年亏损不断，没有盈利也就无从为股民分红。但为了适应当时试行的资产负债比例管理要求，一些信用社仍然吸收存款化股金，以此完成增资扩股任务。
──1996年至1997年农村信用社改革中的增资扩股，是按合作制原则重新规范的重要标志。随着农业银行从专业银行逐步向商业银行转轨，行社之间的利益不断冲突，鉴于“一个经济实体不能领导另一个经济实体”的实际，国务院在1996年8月下发了《关于农村金融体制改革的决定》（国发〔1996〕33号），作出了农村
信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系的决定（简称“脱钩”），由中国人民银行承担了对农村信用社的监管职能,把农村信用社逐步改为农民入股，社员民主管理，主要为入股社员服务的合作性金融组织。1997年6月，国务院办公厅又下发了《转发中国人民银行关于进一步做好农村信用社管理体制改革工作意见的通知》。按照国务院的有关要求，中国人民银行开展了按合作制原则重新规范农村信用社的工作，清理规范农村信用社的股权设置，适当提高股金起点，在扩大吸收农民（尤其是专业户）个人股的同时，适当吸收农村集体经济组织的集体股；取消股金保息分红政策，实行按股分红。这时的增资扩股主要是体现农村信用社坚持合作制办社方向和为农民服务的标志。
──1998年至2002年农村信用社改革中的增资扩股，在于增强防范和化解金融风险能力的措施。随着东南亚金融风波出现，为了做好防范和化解金融风险工作，中央在1997年底召开了全国金融工作会议，提出了整顿金融秩序、深化金融改革、防范金融风险的要求。根据这一要求，从农村信用社的工作重点转向了防范和化解风险。1998年12月，国务院办公厅《转发了中国人民银行关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理意见的通知》（〔1998〕145号）,要求农村信用社要清产核资，核实损失。同时，继续实行自愿入股，民主管理，主要为入股社员服务，实行社员股金盈利分红。这时的增资扩股不再是坚持农村信用社合作制的标志，而主要的作用是以此提高资本充足率，增强风险的防范和化解能力，促进农村信用社稳健发展。
关键词:农村信用社,改革,措施
我国农村信用社自2003年实施试点改革以来,各项业务发展突飞猛进,取得了很大的成绩,而海南省作为我国最后一个参加改革的省份,何时进入农村信用社改革的实质性操作,已引起社会的广泛关注。笔者认为,在海南省金融生态环境发生巨变的情况下,不失时机地推进海南省农村信用社改革已是当务之急。
一、目前海南省推行农村信用社改革的有利条件
1.全国其它省市农村信用社改革能为海南省提供示范效应。我国已有29个省市实施了农村信用社管理体制改革,各项数字表明,改革已取得了阶段性成果。截止2005年末,全国农村合作金融机构资产总额为37206亿元,其中各项贷款余额22008亿元,比2002年末增加8070亿元,增长57.9%。总负债35553亿元,其中各项存款余额32626亿元(占全部金融机构的10.8%),比2002年末增加12751亿元,增长64.2%。目前,我国农村信用社已成为全国第四个存款突破30000亿元的金融机构,所有者权益已达1653亿元,比2002年末增加1927亿元。两年多的改革结束了农村信用社连续10年的亏损局面,资本充足率提高到8%以上。[1]显然,其它省市的农村信用社改革可以为海南省推进农村信用社改革提供成功的经验,如改革方案、增资扩股、消化历史包袱、启动资金、机构设置、队伍建设、协调各方面的关系等问题均可以通过借鉴兄弟省份的改革经验而得到解决。
2.社会主义新农村建设给海南省农村信用社改革带来了契机。社会主义新农村建设是党中央的一项重大决策,它的实施必将使得海南省农村再生产领域发生巨大的变化。随着海南省农业集约化、商品化程度的提高,农业产业结构的调整和农民收入水平的提高,农村的金融资源必将进一步扩大。因此,海南省农村信用社只有尽快的甩掉包袱,完善经营机制,加快改革,才能尽快适应社会主义新农村建设的需要,更好地履行其职能。
3.近几年海南省农村信用社的改革已有一定的基础。2005年9月,海南省农村信用社正式被国务院批准列入改革试点省份,虽然目前还没有进入改革的实质性操作阶段,但借助农村信用社改革东风,海南省农村信用社已取得了初步的成绩。截止2006年9月末,全省农村信用社各项存款余额93亿元,近三年来存款增加32亿元,增幅52%。在贷款方面也创历史记录,截止2006年9月末,各项贷款余额51亿元,近三年来累计发放“三农”贷款40亿元。农村的信用环境建设也迈出了关键的一步,至2006年9月末,全省农村信用社共创建信用村89个,评定信用户3.3万户,扶持了一大批农业专业户,有效地帮助了农民增加收入。[2]此外,海南省农村信用社这几年的不良资产率也在逐年下降,内部的体制、机制和队伍建设也在增强,干部职工渴望改革的心愿强烈。上述一切表明,公众对海南省农村信用社的信心正在恢复,海南省农村信用社改革所需的内外部条件已经成熟。
4.国务院对海南省农村信用社改革的政策优惠。中央支持农村信用社改革主要有两种形式:一种是中央银行再贷款,另一种是央行专项票据。鉴于海南省曾遭受过房地产泡沫经济的重创,中央对海南省农村信用社改革的资金给予了很好的政策,参与改革后海南省可获得专项中央银行票据20亿元以上,对消化历史包袱的支持率至少达50%以上。因此,尽快推进海南省农村信用社改革,借助央行资金的“输血”支持,可以化掉海南省农村信用社的沉重包袱,增强“造血”功能,实现可持续发展。
5.有海南省各级政府的大力支持和更大的经营空间。海南省农村信用社的行业管理权交给省政府后,必将进一步调动海南省各级政府的积极性,海南省农村信用社的生存发展空间会进一步增大。这主要因为:一是会取消政府单位、企事业在农村信用社开户存款的限制,并安排涉农资金在农村信用社缴存、结算;二是地方政府会协助清收历年不良贷款,打击逃废债行为,如2005年清收党政干部的欠款已取得明显成效;三是可优先获取政府优质涉农项目的优先经营权;四是国有商业银行的战略调整,也使农村信用社的业务得以扩展。从2001年起,四大国有商业银行陆续退出海南省县及县以下地区,撤并网点机构,上收贷款审批权限,为海南省农村信用社迅速占领市场、巩固客户群体、增强竞争力提供了更为广阔的发展空间。
6.海南省金融生态环境发生了巨大的变化。经过八年的努力,海南省已从金融高风险区变为相对稳定的金融安全区。从2005年起,海南省金融呈现良好的发展态势,主要表现为:金融总量稳步增长,银行资产质量不断改善,金融机构经营效益不断提高,金融潜在风险不断得到化解,金融不稳定的因素已经得到根本消除。这一切都给海南省农村信用社改革创造了良好的外部环境。
综上所述可以看出,海南省农村信用社改革的内外部条件都已成熟,改革的障碍已不复存在,其正面临着历史上从未有过的发展机遇,因此,必须要从讲政治的高度来全面推进海南省农村信用社的改革,使海南省农村信用社真正得以焕发活力。
二、推进海南省农村信用社改革需要解决的几个问题
1.需要解决好海南省农村信用社的市场定位问题。要维系海南省农村信用社的可持续发展,必须解决海南省农村信用社的市场定位问题,根据海南省的“省情”、“农情”和“社情”,坚持多元经营方针,充分发挥服务优势,创新金融产品和业务,不断寻找新的效益增长点。一是立足农村,面向“三农”;二是在城区坚持立足社区,成为面向中小企业、个体工商户和城镇居民的社区性零售银行。
2.需要配备好省级联社领导班子,明确各级管理职责问题。农村信用社改革后新的管理体制为省联社、市(县)联社、基层信用社等三级管理,在建立完善法人治理结构之前,如何选好高管人员,配好领导班子,明确管理职责,由此形成权责统一、运转协调、有效制衡、行为规范的农村信用社运行机制是一个值得重视和探索解决的问题。一是按德才兼备的原则配好省级联社领导班子。因为一个好的班子可以使一个企业起死回生,一个不称职的班子可以把一个企业推向破产的边缘。所以能否配备好省级联社领导班子是海南省农村信用社改革成败的关键。二是省级联社如何履行好管理、指导、协调、服务的职责,管什么、如何管?怎样做到既要管理服务好基层信用社,又不干预其正常业务经营,既不越权又不缺位。三是新的管理体制的建立,省联社管理、市(县)联社管理、基层信用社自主管理,三者如何磨合,才有利于农村信用社内控制度的建设,有利于农村信用社管理水平的提高,有利于农村信用社健康发展。
3.需要进一步加强人才队伍建设。人才队伍涉及到农村信用社可持续、健康发展的长远目标的实现。对高管人员高素质及专业人才高水平以及操作人员高质量要求是信用社不断适应新的形势发展、增强市场竞争能力的客观需要,是支撑农村信用社未来发展的关键所在,必须引起足够重视。目前海南省农村信用社人才匮乏,因此要通过建立有效的激励机制,根据精简、高效、科学、合理的原则,精简分流富余人员,留住和引进高素质人才,不断优化人员结构,使用人机制实现规范化、制度化和市场化,适应改革发展形势的需要。
4.需要进一步加大海南省信用体系建设。深入开展诚信建设,通过各种途径加大诚信宣传,提高全民的信用意识和风险意识;建立健全信用激励和失信惩戒制度,继续在农村、城镇开展评选信用镇、信用村、信用户、居民信用社区的活动,使海南诚信建设迈上新台阶,保证新增贷款良性循环。
5.需要进一步提高农村信用社金融服务水平。一是加大信贷支农力度。作为农村金融主力军,农村信用社要不断拓宽服务领域,增强服务功能,在服务传统“三农”经济发展的同时,加大对涉农中小企业、农业龙头企业和基地支持的力度;二是调整网点布局,统一网点标识,方便客户存取,树立良好的整体形象;三是加快电子化建设,改变支付结算方式单一、服务手段陈旧等突出问题,尽快加入“银联”大家庭,借助商业银行的服务网络,延伸自身的服务平台。
三、加快海南省农村信用社改革的主要构想
如何推进海南省农村信用社的改革?这是需要认真研究的,根据海南省农村信用社的实际,借鉴全国其它省市的改革经验,笔者认为,推进海南省农村信用社改革需要采取以下对策。
1.必须“搭好一个平台”。建立海南省联社模式是海南省目前的最佳选择,由于省联社模式门槛最低,目前全国大多数省份都在实行这种模式。这种模式是“三级管理”、“二级经营”,能较好的履行改革期间对辖内信用社的管理、指导、协调和服务,能够实现指导本地区农村信用社自律性管理的要求,为海南省农村信用社迈上新型的股份制信用合作银行创造有利条件。
2.必须把农村信用社增资扩股作为重要工作来抓。增资扩股量的大小是能否兑付中央银行专项票据的关键。为了做好增资扩股的工作,必须引进战略投资者。一是注意引进国外战略投资者,澳新银行、荷兰合作银行已先后入股我国的天津银行、上海市农村商业银行、浙江的农村信用社等地,海南省农村信用社必将是外股关注的重点。二是要注意引进省内外大型农业集团公司,如海南省橡胶集团等。三是要注意吸收农民入股,鼓励农村非公有制企业参股,建立多元化的股权制度。
3.必须加大海南省农村信用社改革的宣传力度。农村信用社改革工程启动后,必然在社会上引进很大的反响。由于受海发行关闭的负面影响,有相当部分客户对农村信用社和原城市信用社在概念上认识模糊,加上农村信用社营业网点设置分布偏僻、标识不一、电子化建设落后、员工老龄化等原因,使农村信用社的公众形象受到了很大影响。因此,应该把农村信用社改革宣传作为一项重点工作来抓。可考虑由省委宣传部、省政府外宣办、省政府金融办、人行海口中心支行、海南银监局、省联社筹备组等派员联合组成宣传办公室,统一组织和策划。通过宣传,增强海南省农村信用社在社会上的影响力,争取社会各界对海南省农村信用社改革的支持。
4.必须提高海南省农村信用社信贷资产质量。农村信用社改革工程开始后,由于股金的增加和业务规模扩大,可运用的资金会迅速扩大。因此,必须注重新增贷款的质量,着力解决风险控制问题,这也是农村信用社改革的重要环节。为此,必须抓好人与制度两方面的建设。在人员方面,一是选好各级高管人员,加强领导班子建设;二是提高员工队伍整体素质,要有效解决员工素质偏低、人员结构不合理的“瓶颈”问题。在制度方面,通过建立健全业务操作规程和内控制度,完善以岗位规范操作和以稽核监督为核心的内部管理体系,形成“制度完善、管理有效”的营运机制,有效杜绝操作风险和道德风险,实现对农村信用社经营风险的防范和控制。
参考文献:
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