对金融监管的建议(6篇)
时间：2024-03-17
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【关键词】金融危机；金融监管；金融自由化。
从20世纪80年代开始，金融动荡发生越来越频繁，1987年华尔街股市崩溃、1992年的欧洲货币体系危机、1997－1998年的亚洲金融危机，2008年美国次贷危机引发美国开始进行金融监管改革，2011年爆发的欧洲债务危机，直接影响到全球股市、期货市场、原油价格等各个方面。为了防患于未然，我们需要学习和借鉴国际金融监管改革内容和理念，逐步完善我国的金融监管体制。
一、金融危机下国际社会金融监管改革。
金融衍生品和虚拟资本的无限扩张以及信息分享机制不畅给金融监管带来的障碍，2008年美国的次贷危机促使美欧各国探寻和建立新的金融监管框架和规则。
（一）《巴塞尔协议ⅲ》。
受到了2008年全球金融危机的直接催生，巴塞尔委员会2010年通过了《巴塞尔协议ⅲ》，新的巴塞尔协议影响了银行的经营模式和发展战略，成为全球银行业监管的标杆，引发国际金融监管准则的调整和重组。为了创造出更稳定的国际金融体系，协议主要做了以下修改：第一，提高银行最低资本要求，增强资本质量；第二，提出新的计量指标，加强流动性风险管理；第三，设立“资本防护缓冲资金”，提高整个银行业在危机中的恢复能力；第四，引入杠杆率指标，把控银行风险敞口。
（二）美国金融监管框架改革。
美国的金融监管模式是“两级多头式监管”，中央和地方两级都拥有对金融机构的监管权力，多个履行金融监管职能的机构对金融行业进行分业监管。在次贷危机的影响下，2010年7月，美国通过了《金融监管改革———新基础：重建金融监管》的改革方案，其对金融监管制度的调整主要包括以下方面：（1）组建联邦级的金融服务监管委员会（fsoc），负责识别和防止影响金融体系稳定的系统性风险，促进各监管机构之间的合作。（2）组建全国保险监管局（oni），主要履行保险行业的监督、咨询、建议和信息交流等职责。（3）成立全国银行监理署（nbs），负责对所有联邦特许存贷款机构、外国银行实施审慎监管。（4）成立消费者金融保护署（cfpa），将原先分散在不同监管部门的消费者保护职责予以归并，统一执行保护消费者权益职责，对金融产品提供机构进行检查，对损害消费者和投资者的金融机构和市场行为实施处罚。
二、我国金融业面临的问题。
（一）金融行业经营模式的变化。
中国加入wto之后，金融行业逐步对外开放，随着竞争的加剧，中国金融行业分业经营的模式业也开始带有一定的混业特征。
首先，监管当局对金融分业经营的政策进行了适当调整，一个金融企业的法人机构同时经营银行、证券、保险其中两种或两种以上业务。1999年8月，中国人民银行制定并颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》，符合条件的券商和基金管理公司获准进入银行间同业市场。同年10月，中国证监会和中国保监会又一致同意保险基金进入股票市场。2000年2月，中国人民银行与中国证监会又联合了《证券公司股票质押贷款管理办法》，符合条件的证券公司获准以自营的股票和证券投资基金券作为抵押，向商业银行借款。2001年6月，人民银行《商业银行中间业务暂行规定》，明确商业银行在经过人民银行批准以后，可开办证券业务、金融衍生业务、投资基金托管、财务顾问等投资银行业务以及保险业务。其次，金融控股集团内部的子公司混业经营，即一个金融集团或者非金融集团通过控股或设立子公司的方式，在集团内部提供银行、证券、保险等多种金融服务。混业经营在提高金融企业自身竞争力的同时，增加了监管的难度。
（二）金融创新的发展。
各家商业银行纷纷开展金融衍生业务、投资基金托管业务、证券业务、保险业务以及投资银行业务，这些业务本身来源于证券业和保险业，“银证通”、“银券通”等银行业务品种的使用使得大众通过银行网络就可以直接进行证券投资。保险企业的创新金融产品、混业经营的势头尤其明显，新的涉及多个金融业务领域的保险产品不断涌现，如投资联结保险就横跨保险业和证券业两大金融业务领域。
三、金融监管体制的完善。
（一）中国当前的金融监管体制。
我国在改革开放初期，除了四大国有银行和中国人民保险公司外，基本不存在其他金融机构，1986国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》初步明确了中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责，此时的金融监管模式是一种单一监管模式。随着经济的发展，信托、证券、保险在内的各种金融机构相继建立，并逐渐形成了混业经营状况，分业监管的模式逐渐确立。1992年，中国证监会成立，将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，依法对全国证券市场进行统一监管，证券机构的审批仍由中国人民银行负责。1993年底国务院公布的《关于金融体制改革的决定》是分业监管模式形成的政策基础，该决定要求银行业、证券业、保险业和信托业实行分业管理。1998年中国保监会的成立，将保险业监管职能从中国人民银行分离出来。2003新设立的中国银监会取代中国人民银行成为我国银行业金融机构的监管，负责对银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构进行统一监管。中国人民银行的职能转变为“制定和执行货币政策，不断完善有关金融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行在宏观经济调控和防范与化解系统性金融风险中的作用”。在分业监管体制下，多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利行为”，即被监管对象有空可钻，逃避监管。并且分业监管体系基于金融机构的分类进行个别监管，实质上是对金融市场的分割，这种分割增加金融体系的成本，阻碍了资金的自由流动。
为了对金融市场进行统一、高效的监管，银监会、证监会、保监会于2004年签署了金融监管分工合作备忘录，建立了“监管联席会议机制”，进一步明确了各自的职责分工。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构，证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理，并履行相应职责，保监会统一监督管理全国保险市场，维护保险业合法、稳健运行。备忘录建立了信息搜集与交流制度，具体包括以下几点：其一，银监会、证监会、保监会分别向其监管对象收集信息和数据；其二，银监会、证监会、保监会应密切合作，就重大监管事项和跨行业、跨境监管中复杂问题进行磋商，并建立定期信息交流制度，需定期交流的信息由三方协商确定；其三，银监会、证监会、保监会应互相通报对其监管对象高级管理人员和金融机构的处罚信息；其四，银监会、证监会、保监会应建立对外开放政策的交流、协调机制，并互相通报在有关银行、证券、保险国际组织和国际会议中的活动信息和观点。
（二）中国金融监管法律制度的完善。
1、确定适度监管原则。
我国目前金融监管存在监管不足和管制过度并存的现象，金融法治带着明显的行政主导性，适度监管原则要求金融监管机构不能干涉金融机构的经营决策权和金融自主权，要通过制度和规则使金融机构得以稳健经营，只有当金融机构出现信用危机等严重问题时，才对其采取某些强制措施。为达到这一目标，金融监管法治要完成由政府主导型向市场主导型的转化。
2、完善金融监管模式。
从巴塞尔委员会2010年通过了《巴塞尔协议ⅲ》以及美国2010年通过的《金融监管改革———新基础：重建金融监管》的改革方案可以看出，当前的国际金融监管更注重控制风险，保证金融市场的稳定。各国对金融行业监管体制的变化也越来越呈现出某种程度的综合监管。
中国“一行三会”式的监管框架经过多年实践，相互间竞争越来越突出，协调却日益欠缺。虽然有三大金融监管机构的“监管联席会议机制”，但该机制只是在现行金融业分业监管体制下加强金融监管协调的权宜之计，缺乏国家层面的法律支持，联席会议做出的决定强制力和权威性不够。因此，在改革目标上应逐步将分业监管模式转变为综合型监管模式。在机构设置上可借鉴以美国，考虑组建隶属于国务院的金融监管部门，负责识别和防止影响金融体系稳定的系统性风险，促进各监管机构之间的合作。以目前的监管模式，各监管机构之间信息很难共享，国务院设立的金融监管部门要负责对信息进行收集、整理，保证各监管机构的信息沟通、共享。
金融监管内容应从合规性的机构性监管向合规性与风险性监管并重的功能性监管转变，加强事前预警防范。银行业作为整个金融行业的主体，应参照《巴塞尔协议ⅲ》新修订的监管准则作出相应的调整。对证券业及保险业，由于这类行业严重的信息不对称特点，要重点加强对消费者和投资者的保护。
3、加强金融监管的国际合作。
金融监管的国际合作是金融全球化的必然反映，随着资本的国际流动不断加快，金融风险在国家之间相互转移、扩散，单凭以国别为基础的金融监管不足以控制风险。目前国际社会调整国际金融监管的有关规范主要有三类：一是巴塞尔体制下对国际银行监管的国际协调与合作，中国在2009年成为巴塞尔委员会成员国；二是wto的《金融服务贸易协定》，该协定1999年3月开始生效，这意味着在金融服务领域要逐步实施自由化，wto在未来的金融监管协作与合作中将发挥更加重要的作用；三是国际证券事务监察委员会组织，该组织由世界银行和美洲国家发起，开始的宗旨是帮助发展拉美市场，1983年，该组织正式成为全球性组织。
该组织的宗旨是：通过交流信息，促进全球证券市场的健康发展；各成员组织协同制定共同的准则，建立国际证券业的有效监管机制，以保证证券市场的公正有效；并共同遏止跨国不法交易，促进交易安全。中国证监会在国际证监会组织1995年的巴黎年会上加入该组织，成为其正式会员。
参与金融监管的国际合作对于我国来说有两个好处，一是吸收国际金融监管的先进理念不断完善我国金融监管制度，使我国的金融监管逐步迈入国际化的轨道；二是进行国际金融监管的合作，参与国际金融秩序的制定，在金融自由化浪潮下维护本国的利益，加强与其他国家的合作，共同防范金融风险。基于此，随着区域经济体的发展，我国还应积极加强与东亚邻国、东盟等区域组织及其成员的金融监管合作，促进双方监管当局的信息共享，防范区域内金融危机的发生。
【参考文献】
［1］廖岷。从美国次贷危机反思现代金融监管［j］。国际经济评论，2008（4）。
［2］尹继志。后危机时代国际金融监管改革：框架、内容与启示［j］。云南财经大学学报，2010（6）。
论文摘要：我国现行银行集团资本充足率并表监管措施中存在疏漏之处，并由此造成监管规定存在制度性缺陷。针对以上分析，文中提出了相应的对策建议。确立银行集团主监管者的职能及权力,明确异质性银行集团以资本充足率为核心的风险监管标准,完善监管联席会议制度。
一、《指引》中对银行集团资本充足率并表监管的疏漏和制度性缺陷
由于当前我国金融分业经营、分业监管的背景下，银监会只能在其职责范围内的银行业务提出资本范围要求。银行集团其它金融业务或非金融业务的资本要求不在其法定权限内，则资本充足率并表监管必然存在疏漏。这种分业监管特点在《指引》中表现明显：第一，对银行集团的资本要求只是对银行业务提出的。具体表现在第三章第一节第十四条规定“银行业监督管理机构应当要求银行集团在并表基础上符合《商业银行资本充足率管理办法》及其他相关规定的要求”。在去年10月份征求意见稿中是要求按照《商业银行资本充足率管理办法》执行的，虽然在这次修订中笼统说按照资本充足率有关监管规定执行，但根据银监会权限，实质上依然是只能根据《商业银行资本充足率管理办法》执行。第二，对银行集团中非银行金融业务资本要求的现实效果难以预料。在第三章第一节第二十条规定对银行集团附属机构中非银行金融机构的资本投资进行扣减。但对其附属机构中非银行金融业务的资本要求，具体措施是通过加强与其他监管机构的信息交流来解决。这种方法的现实效果却难以预料。虽然监管三会在2004年以备忘录的形式试图建立“监管联席会议机制”。但是，由于监管机构的法律地位及自身目标，使这次尝试发挥的现实效果十分有限。第三，无法对银行集团中非金融产业投资提出资本要求。在对银行集团附属机构中非金融机构的资本投资进行扣减后可保证集团层面的资本状况处于监管范围，但我国目前对其附属机构非金融产业资本投资的资本要求没有监管，也没有法律约束，易引发系统性金融风险。
我国银行集团经营范围大多覆盖银行、证券、保险、信托、基金等业务，甚至涉及非金融业务。也就是说，我国银行控股公司业务是异质的。在对银行集团进行资本充足率并表监管时，异质性银行集团资本要求审慎监管标准不一致。分业监管体制下,对银行是以资本充足率、对保险是以偿付能力、对证券是以净资本、对基金公司是以净值为最基本的风险监管指标。并表后集团层面的资本如何评估以及资本计提采取方法,大额风险暴露、风险集中度、流动性比例等审慎监管指标的监控等,在《指引》中只是要求按照商业银行资本充足率管理办法执行，对非银行金融业务或非金融业务的资本要求在现实背景下却无能为力。在当前我国金融分业的背景下，银监会只能在其职责范围内的银行业务提出资本范围要求。银行集团其它金融业务或非金融业务的资本要求不在其法定权限内，必需求助于其他监管机构的配合。但监管机构的配合缺乏制度和法律约束，建立在这种基础上的资本充足率并表监管的效果自然很难以完善。上文曾提及三家金融监管机构于2004年联合《我国有关金融控股公司的监管条理》，强调加强彼此之间的信息沟通、监管分工，提出信息沟通的具体形式是建立“监管联席会议机制”。但是，由于监管机构的法律地位及自身目标，使“监管联席会议机制”的现实效果十分有限。毕竟这种安排不是法律框架下的制度设计。
二、完善我国银行集团资本充足率并表监管制度性缺陷的对策建议
1．确立银行集团主监管者的职能及权力
参照国际经验，应明确银行集团的主要监管部门和监管协调机构是银监会,并对主监管人的职能、权力进行规范。包括：审批银行集团的业务范围、跨行业子公司及银行控股公司的设立；对银行集团及并表范围内的境内外附属机构进行现场检查和非现场监管，获取其各类信息，并根据规定实施处罚。
2．明确异质性银行集团以资本充足率为核心的风险监管标准
在明确银监会主监管职能的地位后，梳理银行、保险、证券、信托、租赁、财务公司、基金公司等不同行业金融机构的风险监管指标,明确异质性银行集团单个机构即异质性附属机构和集团层面的监管标准；对跨行业资本的构成和集团资本充足率要求予以明确,并要求由所有附属机构剩余资本构成的集团自由资本必须大于零；监测、评价银行集团的并表管理与控制能力；以相应监管措施确保境内外机构受到母行的有力管控，尤其是资本控制。
一、美国金融改革方案
美国是多头金融监管体制的典型代表，其特点是多元化的双轨体制：联邦一级的监管机构是多元化的、联邦与各州实行两级监管。但是这种多元化的双轨体制现在却饱受非议，普遍认为这种机制监管成本过高，且效率低下，容易形成监管重叠或监管缺失，在某种程度上可以说次贷危机上正是由于这种监管不到位导致的，因此，进行金融监管改革的呼声很高。2009年6月17日，美国政府公布了《金融监管改革白皮书》，拉开了美国自上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融体系改革序幕。《金融监管改革白皮书》涉及金融机构、金融市场、金融产品、投资者和消费者等多个方面。
首先，加强对金融机构的监管。这些改革措施主要强调加强对系统性风险的监管、促进跨部门合作、扩大监管范围、提高监管标准。美国准备创建金融服务监管委员会（FinancialServicesOversightCouncil），以监视系统性风险，同时促进跨部门协调合作，金融服务监管委员会由财政部长领导，还将包括联邦银行监管机构、证券交易委员会(SecuritiesandExchangeCommission)、商品期货交易委员会(CommodityFuturesTradingCommission)、联邦住房金融局(FederalHousingFinanceAgency)以及国家信贷联盟署(NationalCreditUnionAdministration)，这些机构都具有投票权。此外，还包括不具备投票权的国家保险和国家银行监管机构。金融服务监管委员会负责监管金融市场，统一监管标准，促进金融稳定，减少系统性风险。美联储监管的范围也有可能扩大，以商业银行和投资银行业务为主的规模较大且关联程度较深的金融控股公司，对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围。美联储将对所有可能对金融稳定造成威胁的企业进行监管，这意味着美联储将有可能会成为金融改革后的系统风险监管者。但是，美联储的权力也会受到一定的约束，美联储必须通过金融服务监管委员会获得美国财政部的书面许可，才可以行使其系统风险监管权力。此外，还有其他的一些改革措施来加强对金融机构的监管，如：对金融企业设立更严格的资本金和其他标准，大型、关联性强的企业将被设置更高标准、成立全国银行监管机构，以监管所有拥有联邦执照的银行、撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构，避免部分吸储机构借此规避监管、对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册等等。
第二，强调全方位的监管。监管的缺位是次贷危机爆发的一个重要原因，因此，这次改革强调全方位的监管。改革方案涉及强化证券化市场的监管，包括增加市场透明度，强化对信用评级机构管理，创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任。方案也强调场外场内市场监管的全覆盖，全面监管金融衍生品的场外交易，不留监管盲区。此外，还赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。
第三，创建更为完善的投资者和消费者保护机制，保护投资者和消费者不受不当金融行为的损害。次贷危机的爆发体现出了对投资者与消费者保护的不足，因此，美国国会众议院金融服务委员会批准创建新消费者金融保护署（ConsumerFinanceProtectionAgency），以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害。这是一家专门负责消费者金融保护的联邦机构，对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，促进这些产品透明、公平、合理，像信用卡、抵押贷款、个人储蓄等与消费者密切相关的金融产品与服务都将受其监管。
第四，赋予政府在危机处理中的自。在这次金融危机中，美国政府难以采取及时、有效的措施来维持金融稳定，阻止危机的蔓延。因此，改革方案赋予了美国政府处理危机所必需的政策工具，以避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难。改革方案赋予美国政府处理发生危机的并可能带来系统风险的非银行金融机构的自。
最后，加强监管的国际合作。这次金融危机使国际社会对于美国加强金融监管以及进行监管国际合作的呼声很高。改革方案也建议改革企业资本框架，强化对国际金融市场监管，对跨国企业加强合作监管，并且强化国际危机应对能力。美国众议院于2009年12月11日以223票赞成、202票反对的结果通过了金融监管改革方案，2010年5月20日，美国国会参议院以59票对39票的结果通过金融监管改革法案，参议院通过的方案主要强调从业务范围和营业规模的角度对金融机构进行监管，与众议院的方案具有相同之处，同时也具有差异，这些不同主要包括：禁止银行从事自营业务、将汽车贷款监管纳入消费者保护的范围、对衍生品交易监管更为严格。参议院方案的出台意味着美国金融监管体系改革向前迈进了一大步。2010年6月25日，美国参众两院就各自版本的金融监管改革方案达成一致，将监管的范围覆盖到金融市场各方面。2010年6月30日，美国众议院以237票赞成、192票反对的投票结果通过了修正后的金融监管方案；2010年7月15日，美国参议院投票以60票赞成39票反对的投票结果通过了金融监管改革方案。2010年7月21日，美国总统奥巴马签署金融监管改革法案——《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》，使其成为法律，历时近两年的美国金融监管改革基本完成。但是，从投票的结果中，我们也不难看出，金融监管改革方案的推进也困难重重。此外，美联储的权力过大，其它金融监管机构担心监管职能被削弱、一些金融机构反对某些可能影响其盈利空间和竞争力的条款等因素都决定了美国金融监管改革的顺利推进还需要付出更多的努力。
二、英国金融监管改革方案
英国作为全球主要的金融中心之一，在这次金融危机中受到的冲击也较为严重，因此，英国是积极推进金融改革的国家之一，并成为金融危机之后率先提出金融监管改革方案的国家。2009年3月19日，英国金融服务局发出了《特纳报告》，对全球金融监管提出建议。这份报告主要内容是扩大金融监管范围、提高资本充足率、加强金融监管的国际合作等。报告指出，改革建议的总体目标是创建一个资本充裕的全球银行系统，足以抵抗任何可能到来的危机状况。报告指出全球金融监管体系五个改革目标：1.全球银行系统具备更强的资本能力，能够从流动性危机中快速恢复。2.金融监管体系以及这一体系下的部分要素，须具备平滑经济周期的能力。3.改革多边金融服务的监管、风险控制以及相关协议安排，使其不仅有效反映发起者的利益，同时也有效体现其他参与者的利益。4.控制一切对金融系统不利的有形风险，将因企业的不当操作造成的风险控制在可能的范围内。5.警惕来自宏观层面的金融风险，在一国和国际层面上，分别采取有效措施转移风险。这份报告提出，加强对“影子银行”、对冲基金的监管、对信用评级机构进行监管。报告还提出将提高银行的资本充足率。报告指出，将加强与欧盟等国在金融监管的合作，此外，报告还提出建立反周期“缓冲基金”、改革鼓励高风险投资薪酬制度、对杠杆率实施必要的监管等建议。2009年7月8日，英国财长达林了名为《改革金融市场》的英国金融监管改革白皮书。这份白皮书的主要内容有：设立金融稳定委员会（CFS），负责监控金融业的风险和维持金融业的稳定，这个委员会由英格兰银行、财政部、金融服务局共同组成，由财政大臣担任主席。金融稳定委员会的目标是分析和调查英国经济金融稳定中出现的风险，并做出反应，该委员会每年定期召开次会议，讨论系统性风险的评估并考虑需要采取的行动。
政府有权在存款机构严重威胁金融稳定时对其进行国有化。采取加强市场纪律、加强监管、金融机构提前制定应对倒闭风险预案、改善证券化产品和金融衍生品市场架构四个措施来加强对全新大型金融机构的风险进行监控。报告还强调了加强金融消费者权益保护以及进行监管的国际合作。此后，英国提出金融服务管理局（FSA）的职能将会由英格兰银行下辖的金融政策委员会、风险管理局以及独立的消费者保护局取代。2010年7月26日，英国对金融监管的细节进行了完善，提出将设立金融政策委员会（FinancialPolicyCommittee）负责监控宏观经济风险，还将成立消费者保护和市场管理局(ConsumerProtectionandMarketsAuthority)，负责消费者权益保护等方面的工作。英格兰银行的权力在这轮金融改革中可能会得到较大增强。
三、欧盟金融监管改革方案
欧洲的金融创新程度远低于美国，但是欧洲一些国家也投资了大量的次贷类产品，在这次金融危机中受到的冲击也较为严重。因此，金融监管的改革也引起了欧盟的重视。2009年6月19日，欧盟夏季首脑会议通过了欧盟提出的加强金融监管方案。这套方案提出在两个层面上建立泛欧金融监管机构。在宏观层面上，创建欧盟系统风险监管委员会(ESRB)，监控系统性风险。该委员会负责识别在宏观经济发展以及金融体系发展中出现的威胁金融稳定的风险，对这些风险进行排序、预警，并向政策制定者提供建议。该委员会由欧洲央行行长、各国央行行长、欧盟金融监管系统的各个主席以及各国金融监管当局代表组成。在微观层面上，创建欧盟金融监管系统(ESFS)，以通过趋同的规则来加强各国的监管，也更好地实现对跨国金融机构的监管。欧盟金融监管系统将在应对紧急事件中起到协调成员国关系以及调节成员国纠纷的作用。该系统将强化现有证券、银行、保险专门委员会的角色，以保证各国监管标准一致。这三个委员会均由成员国监管机构代表组成，分别负责证券业、银行业、保险业的监管协调。欧盟系统风险监管委员会将成立指导委员会，以保持和这三个新的监管当局之间的信息交流与监管合作。欧盟金融监管方案的出台难度不小，特别在泛欧金融监管机构的实际权力的问题上难以达成一致。2010年7月5日，在法国斯特拉斯堡，欧盟成员国和欧盟委员会代表就欧盟金融监管改革法案展开讨论，未能达成任何共识，欧盟金融监管方案的推出还需时日。
四、欧美金融监管改革方案的启示
金融监管的目标大致可以分为三个：一是金融行业的稳定运行和安全；二是力求使货币供求均衡；三是使金融体系运行的效率得到提高。当金融监管的边际收益和边际成本相等时，监管处于理想的均衡状态。一旦金融监管体系的均衡被打破，则表明正在运行之中的金融监管体系并非处于一种效率最优化与收益最大化的状态，金融监管的三个目标也很难实现。金融监管的均衡之所以被打破无非表明：一是以前的金融监管体系的安排并非最优安排；二是有比现行的金融监管体系更具效率的体系存在；另一种情形则是随着经济的发展，金融经营体制发生变化，为适应金融经营体制的变化，必然出现金融监管体系的变化。经济金融业发生重大事件则是导致金融监管体系发生变化的重要事实依据。这次国际金融危机的爆发使金融监管体系的均衡被打破，这表明以前的金融监管体系并非最优安排，也使世界各国对金融监管体系进行反思，追求一种比现行的金融监管体系更具效率的体系安排，这促进了金融监管体系的改革。从欧美等国金融监管改革的方案中，我们可以看出以后金融监管改革有如下几种趋势：
第一，全面监管。这次金融危机的爆发在很大程度上是由监管不到位造成的。美国的金融监管改革方案提出要消除监管的“盲区”，实现全面监管。随着金融创新的不断进行，有些金融产品和金融机构具有综合性，这有可能在监管上形成重叠或者缺失，导致一些区域可能会出现重复监管或监管空白。一些原本受监管很少的机构也会给金融稳定带来威胁，如对冲基金。“高盛事件”也表明金融衍生产品交易中所蕴含的巨大风险，需要全面加强对衍生产品的监管。因此，全面监管的理念是在以后的金融监管改革中秉持的理念。
第二，建立监管机构的协调机制，监控系统性风险。各个金融监管机构负责监管的区域有所差别，监管规则也有所差异，这使得一些系统性的风险很难依靠某一单一的金融监管机构进行监管。因此，建立监管机构之间的协调机制，相互配合，互通信息，统一监管标准，可以较好地监控系统性风险。
金融的混业经营,是伴随全球经济一体化、金融自由化和金融创新的发展的相应成果。事实上,我国在分业经营的法律框架内已经实现了实质上的混业经营格局,这给我国在金融监管体制模式选择上做出调整以适应金融混业经营发展的需要提出了客观的要求。
为了有效化解金融风险,在金融监管体制发生改变前,我国的监管机构间协调合作机制应需要根据实际情况加强金融监管机构间的协调合作。
问题与现状
目前,我国的金融监管与发达国家存在相当大的差距。高级监管人员的缺乏尤为突出;我国的金融监管立法和实践存在严重的脱节现象,各监管主体的职责与分工不甚明确,突出反映在对金融控股公司的监管上;金融监管体制透明度不高,金融监管体系不完善、法律依据和监管程序不够透明。
早在2000年9月,中国人民银行曾与证监会、保监会建立监管联席会议制度。但由于当时综合经营趋势尚不明显,监管协调不急迫,此时的联席会议制度还只是金融工作重大决策之前的通气会,难以发挥监管协调的实质。
2004年6月,银监会、证监会和保监会再度聚首,三方签订了《在金融监管方面分工合作的备忘录》(简称“备忘录”),建立了银监会、证监会、保监会共同参加的监管联席会议机制和经常联系机制,提出了针对金融控股公司的“主监管人”理念,即在“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则,对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管”。对于产业资本投资形成的金融控股集团,“备忘录”原则性地提出“在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理”。
此外,“备忘录”还提出,银监会、证监会、保监会应与财政部、人民银行密切合作,共同维护金融体系的稳定和金融市场的信心。应该说,“三会”之间的监管联席会议机制和经常联系机制为金融监管机构之间的信息共享提供了便利,但从本质上看,这种机制只是现行分业监管体制下,加强监管机构之间相互沟通的权宜之计,不是具有强制力的制度安排,因此还不是制度意义上的金融监管协调的长效机制。
2003年银监会从人民银行分设以后,以往由人民银行货币政策部门与金融监管机构之间的内部协调转变成人民银行与金融监管机构之间的外部协调。新的监管体制下,建立监管协调合作机制的需求也更为迫切。在银监会分设后,中国人民银行与金融监管机构之间或者金融监管机构之间的协调更多的是“一事一议”的方式。比如,2004年以来,在对高风险金融机构的处置和市场退出上,人民银行积极与证监会配合,妥善处置一些高风险证券机构(如南方证券、汉唐证券、闽发证券等);与银监会合作处置了金新信托、伊斯兰信托等;与银监会、证监会合作,妥善处置具有金融控股公司性质的德隆系风险。再比如,在一些跨市场、跨行业的交叉性金融业务上,由人民银行牵头,会同银监会、证监会研究制定了《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》,推动试点商业银行发起设立基金管理公司;人民银行牵头,会同财政部、证监会、银监会等积极推动信贷资产证券化试点工作,制定《信贷资产证券化业务试点工作管理办法》等。尽管如此,到目前为止,人民银行与金融监管机构、国务院其他有关部委之间,在涉及高风险金融机构的处置上,在针对金融控股公司或交叉性金融工具这类涉及跨市场、跨行业监管的问题上,还停留在“一事一议”式的非制度化安排上。毫无疑问,这种“一事一议”式的非制度化安排与及时、果断处置高风险金融机构的要求,与推动金融创新、提高金融业效率的金融改革和发展要求相去甚远。因此,银监会在报国务院的《中国银行业监督管理委员会关于制定〈提高银行监管有效性中长期规划〉有关情况的报告》中提出,“银行监管机构与其他相关部门的职责划分不够明确。例如,在对国有金融机构和金融控股集团的监管、对部分交叉性金融产品和金融业务的监管,以及对高风险金融机构的处置等领域,还存在模糊地带”,希望“建立银监会与国内其他相关部门的有效协调合作机制,推动国内监管机构之间的多层次、多渠道的实质性合作,加强对银行业、证券业、保险业交叉业务和金融控股公司的统一协调监管”。
路径选择
为了维护金融体系稳定和国家金融安全,考虑到金融混业经营趋势与分业监管的现实情况,我国监管机构间协调合作机制应当以防范化解系统性金融风险,维护金融体系稳定为首要目标。为了提高监管效率,考虑到在一些交叉领域监管机构职能边界难以界定清楚等因素,我国监管机构间协调合作机制应当以加强监管协调,降低监管成本,防止监管真空,提高监管效率为其次要目标。
根据我国具体国情和我国当前金融经营、监管体制的现实,有不同方案供选择,当前可考虑如下方案设计:
其一,设立国务院领导下的金融监管委员会。新修订的《中国人民银行法》第九条规定“国务院建立金融监督管理协调合作机制,具体办法由国务院规定”。建议根据法律规定,尽快建立国务院领导下的金融监管工作协调组织,由国务院牵头,人民银行、银监会、证监会、保监会等部门参加,定期就金融宏观调控政策、金融监管政策和金融运行中的重大问题进行磋商,并以国务院规章的形式确定其组成部门和工作职责。
其二,建立由人民银行牵头的金融监管协调合作委员会。建立国务院领导下的金融监管协调合作委员会可以从更高层次上协调解决金融运行中的问题,既可以提高效率,又可以防范风险。但是,如果每个行业的问题都由国务院牵头研究,不但无法提高效率,反而形成了相关部门不承担责任,大事小事都由国务院决定的局面。因此,国务院可以授权人民银行牵头建立金融监管协调合作委员会,参加单位有银监会、证监会、保监会,必要时财政部、国务院法制办等机构可以作为后补委员参加。由人民银行为主席单位,负责召集、组织各项协调合作事项,其他单位为委员单位,对于涉及其他监管机构的协调合作事项,可以提请主席单位研究解决,可以建议召开金融监管协调合作委员会会议,委员单位应按照人民银行的要求完成有关问题的研究。
中国人民银行之所以被选择为牵头单位,有着很深的制度及法律依据,其在维护金融机构稳定、建立监管机构间协调极致的天然优势、《中国人民银行法》赋予其的法律依据、客观所起的协调智能与角色定位等方面的客观条件,让其不可替代。
所为者何?
当前金融控股公司仍存在诸多包括制度性、高财务杠杆、不正当关联交易在内的潜在风险,这决定了我国金融监管协调合作的工作重心应注重加强对金融控股公司和交叉性金融产品的监管。
首先,需加强对金融控股公司的监管协调合作。金融控股公司是指在同一控制权下,完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团。按照此定义,尽管我国现行法律法规中尚未明确规定有关金融控股公司的法律地位,但实际上已经存在着几种类型的金融控股公司或准金融控股公司:第一类是非银行金融机构控股类金融控股公司,如中信集团、光大集团和平安集团等;第二类国有商业银行在国外设立或在国内与外资合资设立投资银行,如中银国际、中金公司和工银亚洲等;第三类实业公司控股金融,如山东电力集团、海尔集团、泛海集团等。
其次,需完善相关的监管协调合作对策,这种监管需要从以下几点加以实施:完善有关跨行业、跨市场金融工具和金融机构法律、法规;避免出现监管真空与重复监管;有效解决信息不对称问题;全面加强对金融控股公司的监管;加强金融市场基础建设和诚信建设。
伴随着我国市场经济的快速发展和国际化水平的不断提高,跨行业、交叉性金融产品和金融衍生工具等金融新产品不断被引入。银行、证券和保险交叉经营的趋势越来越明显,银行、证券公司和保险公司纷纷建立全面合作关系。同时,各金融企业不断拓展金融服务的产品覆盖面,创新金融服务手段,探索发展多种理财业务,在现有分业经营政策框架内发展业务,金融产品创新层出不穷。这些产品多是跨行业、跨市场和理财品种,涉及银行、证券、保险业及实体企业,涉及同业市场、国债市场、资本市场、商品市场等不同市场。我国跨行业、跨市场金融工具发展十分迅速。
交叉性金融产品,同样存在着制度性、流动性,以及利率市场化等诸多风险,因此,对交叉性金融产品的监管协调合作对策的探究,也是金融监管的重要领域。推动金融产品和机制创新,合理引导资金流向,不断拓宽金融媒介的宽度,有利于货币市场、资本市场、保险市场协调发展,达到分散金融风险的目的。
关键词:场外金融衍生品;监管;对策
Abstract:WithChina'srapiddevelopmentofOTCfinancialderivativesmarket,improveitsregulationbecomeincreasinglyimportant.BasedonChina'sOTCfinancialderivativesmarketdevelopmentandregulationofthestatusquoanalysisoftheproblemsforthesupervisionandputforwardcountermeasures.
KeyWords:OTCfinancialderivatives,regulation,countermeasure
中图分类号:F830文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)11-0053-03
近年来,我国场外金融衍生品市场从无到有,并呈现出快速发展的态势。由于场外交易的专业性和复杂性,其潜在的系统性风险较高,如缺乏正确适度的监管措施,将会危害整个金融市场的稳定运行和健康发展,并对国民经济产生不利影响。本文通过对我国场外金融衍生品市场发展现状和存在问题的研究分析,提出有助于完善监管的政策建议,以促进我国金融产品的不断创新,确保经济金融健康平稳运行。
一、我国场外金融衍生品市场发展及监管现状
2005年6月,债券远期的推出标志着我国场外金融衍生品市场开始起步。4年来,场外金融衍生品市场发展迅速,交易量快速放大,交易品种也扩大到人民币外汇远期、人民币外汇掉期、人民币外汇货币掉期、人民币债券远期、人民币利率互换和远期利率协议等。2008年3月,国务院批准在天津建立场外交易市场(简称OTC市场)。
与场外金融衍生品市场的迅猛发展态势相适应,我国金融监管当局也适时出台了一系列监管措施。2004年3月,银监会颁布了《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》;2005年3月,银监会又正式了《商业银行市场风险管理指引》,奠定了中国当前金融衍生品市场监管法律法规的基础。2007年8月,中国外汇交易中心了《全国银行间外汇市场人民币外汇衍生产品主协议》,降低了银行的法律和信用风险。同年9月,人民银行根据市场发展的需要和市场成员的需求,推动成立了中国银行间市场交易商协会(NAFMII),弥补了我国银行间市场自律组织的空白。通过协会组织市场成员加强制度规范和产品创新,是一种新的探索,有益于推进我国场外金融衍生品又好又快地发展。2007年10月份,交易商协会了《中国银行间市场金融衍生产品交易主协议》(以下简称“NAFMII《主协议》”),标志着我国金融市场管理模式发生转变,市场自律管理的作用开始发挥。
二、我国场外金融衍生品市场监管存在的问题
(一)现行监管法律不能适应市场发展的需要
一是《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》尚不能满足整体衍生品市场的规则需求。例如对交易产品有所限制,涉及商品、股权及外汇的衍生产品,要求符合其他监管部门的相关规定,但这方面的规定并不明确。
二是NAFMII《主协议》仍然存在法律上的不确定性。其中最大的问题在于破产或者清算情形下如何执行终止净额。由于我国《企业破产法》是否认可终止净额尚存在不确定性,使得金融衍生产品终止净额制度在《企业破产法》上的有效性和可执行性仍不确定,需要出台相关立法解释或司法解释。
三是金融机构操作当中存在“一市两制”的现象。出台主协议的基本出发点是降低交易成本,提高市场效率,但现在机构却要花大量精力同时处理两份主协议:NAFMII《主协议》和外汇交易中心的主协议。而且,如果以后市场出现同时涉及汇率和利率的产品,如何推动两份主协议的统一也是一个需要解决的问题。
(二)市场参与者的内控制度尚不完善
我国的场外金融衍生品市场是新兴的市场,机构投资者对较为复杂的衍生品业务还不熟悉,从而难以制定完善的内控制度。从对商业银行的调查来看,尽管目前均已参照2007年银监会制定的《商业银行内部控制指引》重新修改了各自的内部控制标准,但是对于涉及场外金融衍生交易的条款仍有待进一步细化和完善。
(三)跨境监管与国际合作机制亟待建立
金融衍生品市场是一个国际化的市场,现行法律对我国机构参与境外衍生交易存在监管真空,国际合作也不够深入。目前,很多外资银行在综合理财服务中充当着资金“二传手”的角色,通过某个产品将投资者的资金募集起来,然后再通过购买境外基金或境外发行的结构性票据等将募集的资金交付给境外的金融机构来管理,境内的金融监管部门难以掌握相关交易以及风险状况。而且,资金一旦出境,监管部门也很难进行有效的跨境监管,建立健全跨境监管与国际合作机制已迫在眉睫。
(四)场外金融衍生品业务缺乏透明度
与交易所的场内市场相比,场外市场灵活度高,但透明度低。随着金融市场的开放,我国场外金融市场将日益呈现分散化的特征,银行间市场将不能涵盖场外市场的全部。一些非标准化的金融产品、衍生产品交易将更多地以双边的形式达成,或仅在小范围内流通。这虽然提高了金融市场的效率和稳定性,但也在很大程度上使监管者对风险到底最终由谁承担、承担者是否具备风险管理能力和对市场总体流动性可能产生何种影响缺乏了解,一旦风险链条在某处断裂,可能引发连锁反应,危及金融系统稳定。
(五)交易系统未全部纳入监管范围
目前,国内金融机构使用的多边交易系统有外汇交易中心的交易系统以及彭博、路透交易系统等。其中外汇交易中心交易系统已纳入监管范围,但其他交易系统未受到监管,市场成员到这些交易平台交易,不受银行间市场法律法规的约束,可能造成不平等竞争和监管套利。另外,这些电子交易系统将各个机构和全球市场紧密联结成一个网络,这个网络极易受一个或多个对手方引发的一系列冲击和变化的影响,如果这个网络游离于监管之外,监管者就很难及时辨识风险。
三、完善我国场外金融衍生品市场监管的对策
完善我国场外金融衍生品市场,必须坚持发展与监管并重的原则,在稳步发展中加强监管,以监管促进持续发展。对我国新生的金融衍生产品市场监管应“以金融稳定为目标,以完善市场基础建设为首要任务,实现内部控制与外部监管一体化,推动国内监管与国际合作相互协调,提高行业自律作用,确保信息披露充分,增强市场透明度”。
(一)进一步加强法制建设,完善监管体系
一是从金融监管的历史和发展趋势看,政府依法监管始终而且仍将继续处于核心地位。我国应借鉴英美监管模式,逐步建立以政府机构对自律组织进行法律监管,自律组织直接监管市场,以社会中介组织为补充的外部监管体制,最终实现政府监管机构和相应自律组织的统一。应成立一个统一的监管机构,并出台相应的法律法规予以保障,避免双重甚至多头监管,提高监管效率。二是为了确立金融衍生品终止净额制度在我国《企业破产法》上的有效性和可执行性,建议出台相关立法解释或司法解释,承认提前终止条款的有效性;承认“单一协议”条款在破产法上的有效性;在承认“单一协议”的前提下,认可衍生品主协议双方当事人对提前终止款项的计算方法和计算标准。三是建议由监管部门牵头,对于存在两份主协议的问题,由交易商协会和外汇交易中心具体负责,由市场成员参与签订一个过渡性的协议,由原来的双边协议逐步过渡到NAMFII多边框架协议。
(二)尽快完善市场主体内部控制机制
一要提高市场参与者的风险管理意识,增强对金融市场风险认知的深度与广度,提高管理者对风险管理的重视程度,培育风险管理文化,增加对风险管理的投入。二要完善管理制度,建立健全对管理层、交易人员的管理制度,以及对相关交易的管理办法。三要从系统控制角度出发,建立独立的职能部门,对交易业务进行严格的风险审核与管理,并对交易人员进行有效的管理。四要建立场外金融衍生品风险评估和控制体系,并使之起到规范业务流程、及时预警风险的作用。
(三)加强监管部门间的协调与合作
一是加强国内监管部门间的协调与合作。由于场外金融衍生品市场是一个跨领域跨行业的市场,因此必须结合功能监管需要实现各个监管者之间的协作,建立一个有效的协调机制,协调各个监管者的规则制定和监管行动。这样既可以避免监管权的交叉、冲突和监管资源的浪费,又可以防止各监管机关互相推诿,产生监管盲区,还可以促进监管规则的统一,防止监管套利。在金融综合经营迅速发展的大背景下,这种协调机制还可以为监管部门未来的进一步协调和融合打下基础。二是加强国际监管部门间的交流与合作。一方面可以实现对越来越多的出境资金的监控,另一方面可以借鉴国际上先进的经验,促进国内市场的发展。
(四)建立交易报告制度,强化信息披露机制
机构投资者应根据国际会计准则委员会对衍生交易信息披露的要求,遵循充分披露原则,在相关财务报告中披露金融衍生工具的范围及性质信息、利率风险信息、信用风险信息以及公允信息。同时,还应从以下几方面着手:创建场外市场交易数据库,建立定期的报告制度;统一和规范税收及会计标准,制定详细的会计和报表原则,力求和国际惯例接轨;定期披露交易双方的资产负债情况、风险敞口以及风险管理措施等情况,以便监管层掌握足够的信息。
(五)加强电子化建设,构建统计监测系统
一是将我国场外市场现存的彭博、路透等其他系统纳入到统一的监管范围中来,防止不平等竞争和监管套利的产生。二是推动结算系统联通,实现债券跨市场可托管,推动托管结算系统横向整合,促进场内外市场、批发和零售市场的融合,确保实现市场的流动性和价格发现功能。三是构建场外交易统计监测系统。一方面,应定期统计场外交易量、交易品种、类型的基本情况,并据此分析出一些趋势性的结果。另一方面,要建立风险预警动态监控功能,通过一些预警监测指标发现可疑交易和异常趋势,从而有针对性地实施全程、动态、实时监控,并适时采取行之有效的应对措施。
参考文献:
[1]张玉红,霍天翔,冯宗宪.场外金融衍生品市场发展探析[J].上海金融,2005,(5).
2010年,注定将在中国金融改革的历史上留下印记。
一位接近决策层的消息人士告诉《财经国家周刊》记者,全国金融工作会议将在年内召开。虽然具体时间尚未最后敲定,但预测是下半年。
作为每5年一次的金融业改革盛会,全国金融工作会议已经成为中国金融改革的风向标,金融业未来5年的发展规划将在本次会上勾画出清晰的路线图。
与往次会议不同,本次会议在国际金融危机喘息甫定之际提前召开。其涉及的15项重大议题的广泛调研,亦创下历次之最。
1997年、2002年和2007年,曾三度召开全国金融工作会议曾三度召开,对构建国内现代金融体制起到了至关重要的作用,三大会议由此成为中国金融改革的标志性时点。
为筹谋第四次全国金融工作会议,2010年初,包括中央财办、中编办、国研室、发改委、财政部、人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局等在内的20个部委已经形成“总动员”,并各自领衔了由国务院直接部署的15个重大金融课题。迄今,这些课题已进入密集调研阶段。
这些课题包括:系统性金融风险防范制度、金融监管协调机制、加强金融综合经营和“大到不能倒”的金融机构的监管、加强金融机构公司治理等15个方面。
20部委紧急调研
15个高度凝练的重大金融课题,触及了当前金融领域改革的诸多敏感地带。
这些课题涵盖了监管体系、公司治理、政策性银行改革、金融国资管理、人员管理等领域,实为历次金融改革的再深化。
具体来说,15大调研课题包括:系统性金融风险防范制度、加强金融监管干部队伍建设、完善金融监管协调机制、加强对金融机构综合经营和“大而不能倒”金融机构的监管、加强金融机构公司治理、明确商业银行资本金补充和约束机制、加强金融机构班子和高管人员管理、推进政策性金融改革、改进国有金融资产管理、加快债券市场改革发展、加快农村金融发展、提高农村金融服务水平、改进小企业金融服务、规范发展信用评级机构、建立巨灾保险制度、探索地方金融管理模式等。
这些课题直接服务于全国金融工作会议的战略决策,虽可能与金融工作会议的最终内容有所出入,但课题报告的决策建议与改革方向的最终定夺高度相关。
据本刊记者了解,在2007年会议召开前,金融监管决策部门也曾分别牵头对多项课题展开了调研,这些课题的内容包括金融监管协调机制、农村金融改革、外汇管理体制、国有金融资产管理体制、资本市场发展、金融业对外开放、国有银行改革、保险业发展、公司治理结构等。
其中,金融监管协调机制、农村金融改革、国有金融资产管理、加强金融机构公司治理、国有金融资产管理体制这几个课题,至今改革未果,成为改革的硬骨头,也成为本次继续深化改革的关键点。
迄今,15个课题研究小组已相应成立,并由相应部委领衔主导。人民银行、银监会、财政部要参加所有课题小组;证监会和保监会除推进政策性金融改革不参加外,另外14个课题均参与;外汇局参与8个课题小组;发改委参与6个。中司作为汇金公司母体,成为三大国有银行的大股东,亦参与了“加强金融机构公司治理”、“明确商业银行资本金补充和约束机制”、“推动政策性金融改革”、“改进国有金融资产管理”等4个课题。
针对15个课题的密集调研和研讨已经展开。“最近加班成了家常便饭,会议非常多。我们都快成了研究机构。”发改委一位副司长告诉本刊记者。
会议提前召开,让各个课题小组的时间甚为紧迫。银监会的一位官员指出,虽然全国金融工作会议召开的具体时间还未最后确定,但各大课题的调研报告要赶在年中完成。而由于所有报告都要跨多部门协调完成,更增加了操作和协调难度。
要完成每个课题报告,一条基本的程序是:各个课题小组除了开工作会之外,还要去外地调研,随后由牵头的部委完成课题报告的初稿,然后针对初稿征求各个部委意见,协调各方声音达成一致观点后形成报告并完成会签。
“如果年中就要出成果,其实现在时间很紧张了。”人民银行相关人士说。
前三次金融会议的“暗示”
历次全国金融工作会议,是中国金融系统最高级别的会议,成为观察中国金融业改革的风向标。
1997年11月,亚洲金融危机阴霾未散,危机的爆发暴露出中国金融体系的脆弱性,为防止金融危机在中国发生,进一步深化金融改革和整顿金融秩序、防范和化解金融风险势在必行。由此,国务院首次召开了由各省省委书记、省长和各部部长参加的全国金融工作会议,会议提出用3年左右的时间化解中国的金融风险。
这次会议,首先对金融监管体制进行了大刀阔斧的改革。中央决定撤销中国人民银行省级分行,改为按区域设立9个“大区行”。同时,对银行、信托、证券、保险业实行分业经营、分业监管,证监会和保监会随之成立。
第一次全国金融工作会议后,国务院陆续出台了一系列国有商业银行改革措施:中央财政定向发行2700亿元特别国债,补充四大国有银行资本金;成立了四大资产管理公司,专责处理从四大国有银行剥离出来的不良资产;关闭海南发展银行和广国投;对信托业进行了第五次清理整顿。
经过这次金融改革,中国抵御了亚洲金融危机的冲击,但随着我国2002年成功加入WTO并作出开放金融服务业的承诺,如何保持开放竞争格局下中资行的竞争力,成为推动改革的外部倒逼力。其时,中国四大国有银行呆坏账积重难返,在理论上已经处于破产境地。
为挽救国内金融命脉,2002年2月,第二次全国金融工作会议召开,该此会议决定,对国有独资商业银行实行股份制改造,创造条件上市。并将农信社改革提上重要日程。
本次会议后,中国银监会应运而生,至此,“一行三会”的管理架构搭建完毕。同年,中央汇金投资有限公司诞生,其动用外汇储备注资中国银行、建设银行和工商银行,上述三行陆续登陆完成股改上市。与此同时,在央行发行专项票据和再贷款置换不良资产的前提下,农村信用社改革也在全国范围内展开。
本次改革后,国有商业银行焕发新面貌,但仍处在“形似”而非“神似”的阶段,2007年随着金融业全面对外开放,中国迫切需要进行金融业的再改革。
2007年1月,中央召开第三次全国金融工作会议。当年9月,中国投资有限责任公司在北京成立,注册资本金2000亿美元。彼时,对农业银行的改革也提上了日程,政策性银行改革开始破题,国家开发银行商业化转型之途确定。
本次会议后不久,全球即遭遇了长达2年的金融危机洗礼,中国的金融机构虽受波及有限,但金融危机给予的警示颇可圈点。如何建立宏观审慎监管协调机制、如何加强对“大到不能倒”的机构的监管、如何建立商业银行资本约束机制、如何对金融高管实施正向激励和约束机制等,成为中国金融业面临的新课题。
除了这些新课题外,一些老“顽症”也待求解。如巨灾险的建立、金融监管协调机制、金融国资管理等。中国社科院金融所金融市场研究室副主任尹中立对本刊记者说,“很多老问题都还没解决”,相较于其他经济体制改革,金融改革的一个显著特点是推进速度缓慢,这一是因为专业性强,二是因为牵涉各个部门甚至个人的直接利益、头绪繁多。
一位长期跟踪中国金融改革进程的经济学家对《财经国家周刊》记者表示,中国的金融改革走到今天,可以说比较容易的部分已经动了“大手术”,下一步的改革会涉及到更深层次的机制、体制的问题,继续走下去,会有更大的困难。
监管格局可能重整
这些困难当中,建立“系统性金融风险防范制度”首当其冲。
尹中立认为,在这次新提出课题当中,有几项内容均涉及对国际金融危机的反思和总结,而确立系统性风险防范制度就是一个典型。即:不能只关注单个金融机构的风险防范,还必须从宏观和系统角度防范金融风险。
这对于中国有着现实的意义。从2008年底到2009年底,为确保中央提出的“保增长、扩内需、调结构”的政策目标的完成,央行实行适度宽松的货币政策,2009年新增人民币各项贷款9.59万亿元。巨额信贷背后,贷款集中度问题突出,不仅客户结构,而且期限也高度雷同。
在这种情况下,单纯的针对个体的微观审慎监管已经不能完成对风险的全覆盖,宏观审慎监管提上日程,即更关注金融机构的整体系统性风险。
人民银行金融研究所研究员邹平座认为,目前的监管主要是微观监管,但对整体的系统行风险以及综合经营造成的风险传递,现在还缺乏行之有效的衡量手段。
他建议,通过“一横三纵”的金融监管协调机制检测系统性风险。“一横”是人民银行,由人民银行来直接作为金融监管的协调机构;“三纵”即银监会、证监会和保监会,实施具体的机构监管和业务监管。
但这一框架的实现并不简单,这意味着现有的“一行三会”的监管架构将重新整合。
2003年,伴随着银监会的成立,中国形成了“一行三会”的监管体制,此后为解决监管协调难题设立了不定期的监管协调工作会制度,但这一监管体制在加强监管专业性的同时,产生的弊端亦清晰可见。
随着国内金融综合经营的深化,银行、保险、基金、信托、金融租赁等已经呈现混业格局,一些大型央企亦大量介入金融领域,这对监管协调带来了新的挑战。受制于现有分业监管,往往对于混业风险鞭长莫及。
2007年第三次全国金融工作会议召开前,成立“金融监管协调委员会”以凌驾于“三会”之上的构想曾屡被提及,但最终不了了之。
本次宏观审慎监管,以何载体承担,直接涉及未来的金融监管格局重整。
治本期待
与上述改革难题并行,中国银行业公司治理结构改革是另一块“硬骨头”。
金融危机带来的另一个深刻教训是,金融机构短期化的激励必然会引致过度的风险。如何能够通过完善其治理结构来达到“治本”之目的,是此次由银监会领衔的金融机构公司治理的课题小组的重要目的。
加强中国银行业的公司治理结构、转换经营机制,把他们培养成真正的商业化的公司,是多年金融改革的重中之重,但目前中国国有银行的现状显然没有达到改革者的初衷。
中国金融机构虽然已经按照现代企业制度的要求,建立了股东大会、董事会和监事会,但风险和内控部门在金融机构中仍然显得相对弱势,普遍来看,金融机构的自我约束机制都不够强。同时,金融机构往往过于做大贷款规模来创造效益,而创新不足。
突出的表现是,改革十多年来,中资商业银行的资产规模翻了几番,但中间业务所占比重却提高缓慢。在去年天量信贷的情况下,银行公司治理缺陷更加突出。
随着9.59万亿天量信贷的投放,银行资本金缺口也水涨船高。高资本消耗的规模发展之路,已经让商业银行的可持续发展广受资本束缚。
“如何去完善金融机构的治理结构,是摆在全世界监管者面前最大的难题。”尹中立说。
另外,在本轮课题调研中,加强金融监管干部队伍建设首度被提出。随着金融业的迅速发展,金融市场的广度和深度都与日俱增的情况之下,金融监管的队伍能不能跟得上市场的成长、能不能在找到金融创新和风险之间的平衡,还有待进一步检验。
邹平座认为,金融业的发展必须要以严格监管为前提。在金融发展的现阶段,应该强化监管而不是放松监管,科学的监管是金融创新的前提。但现在一定程度上存在监管脱节,而监管空白和监管交叉并存,没有达到现代金融业监管的要求。
“现在市场培养出来的人和监管机构培养出来的人在某些方面差别越来越大。这种差距的拉开,很可能成为监管当局面临的一个新的挑战”。他表示。
资料链接
历次全国金融工作会议内容概览
第一次(1997年11月17日至11月19日)
时逢亚洲金融危机爆发
银行业改革内容:
中央财政定向发行2700亿元特别国债,补充四大国有银行资本金;将13939亿元银行不良资产剥离给新成立的四家资产管理公司;以及取消贷款规模,实行资产负债比例管理等重要改革措施。
金融监管改革内容:
对金融业实行分业监管,成立了证监会、保监会,分别负责证券业和保险业的监管,人民银行专司对银行业、信托业的监管;另外对人民银行自身机构进行了改革,原有的省分行被撤销,改成9个大区行,货币政策独立性得到了加强。
第二次(2002年2月5日至7日)
我国刚刚成功加入WTO并作出开放金融服务业的承诺
银行业改革内容:
组建中央汇金投资有限责任公司主导中国银行业的重组上市。快速推进新一轮国有商业银行改革,中国工商银行、中国建设银行、中国银行在股份制改革与海外上市项目的实施上得到了一系列关键政策支持。
金融监管改革内容:
撤消中央金融工委,成立银监会,并成立国有银行改革领导小组,酝酿、统筹、部署国有银行改革方案,会议还做出了改革农信社的决定,为此后农信社改革的全面铺开确立了“因地制宜,分类指导”的指导方针
第三次(2007年1月19日至20日)
近五年来,金融体制改革的各项工作获得了重大进展,国有商业银行重组上市日渐完成,证券市场结构性问题最终得到解决,保险投资领域大幅放开,利率市场化、外汇体制改革亦取得了长足进步。
银行业改革内容:
继续深化国有银行改革,加快转变经营机制,深化分支机构和基层改革。
推进中国农业银行股份制改革,强化为“三农”服务的市场定位和责任。
按照分类指导、“一行一策”的原则,推进政策性银行改革。
首先推进国家开发银行改革,全面推行商业化运作。
金融监管改革内容:
加快农村金融改革发展,适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策,积极培育多种形式的小额信贷组织。
加快发展债券市场,扩大企业债券发行规模,大力发展公司债券。
进一步推进保险业改革发展,拓宽保险服务领域,提高保险服务水平。稳步推进利率市场化改革。
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