自治区住房公积金政策范例(12篇)
时间：2024-03-30
时间：2024-03-30
关键词:住宅融资担保房地产
世界各国根据自身情况,建立不同的住宅金融模式,实行不同的金融政策、法规和措施。尽管它们的形成都与其经济政治体制、社会文化传统、消费习惯、经济发展历史紧密相关,但总体看,各国住宅金融的演化都有明显的阶段性和规律性,对中国的房地产金融业有着较强的参考意义。
一、我国住宅市场发展的制度保障
1、与各国住宅市场发展相对应,各国住宅金融的演化都有明显的阶段性。各国在解决住房问题过程中基本上都经历了一个由解决住房困难到增加住房面积,再到提高住房质量以至全面提高居住水平的发展过程。在住宅金融政策方面也经历了三个阶段的演变。第一阶段主要由政府财政直接参与住房开发、建设和经营,大多数居民租用公房;第二阶段是政府由直接提供住房转变为参与住宅金融市场,形成以国有金融机构为主体的住宅金融体系,目的是提高住房建设融资和消费支付能力;第三阶段是政府间接参与住宅金融市场,着重在于宏观调控,保证金融市场的稳定。
2、提高住房建设和消费支付能力的住房金融政策是第二阶段的基本方针。发达国家第二阶段的发展一般都持续了20年以上时间,在这期间政府一般对房地产业持积极的金融支持政策。例如,美国曾制定了以提高开发商融资能力为目的的金融政策。60年代至70年代初期,美国开始全面实施都市更新计划,同时在全国范围内开展了大规模的拆迁运动。由于拆迁、建设费用大,安置住房数量不足,引发了许多争议。1975年政府颁布实施《美国住宅抵押贷款条例》,1977年又颁布实施《美国城市社区重建投资管理条例》来鼓励金融机构积极放贷;同时成立专门机构--"住宅区重建投资公司",以加大投资力度。日本通过财政投融资计划,由财政机构吸收和筹集资金,为官方金融机构提供信贷资金和直接投资给公营或国家支持的住宅开发机构。日本政府也开辟多种渠道,采取重点资助各种住宅机构和团体建造住宅,统管房租以及提供住宅补贴等多项政策来解决居民住宅问题。
我国住宅产业处于第二阶段初期,需要长达数十年的金融支持政策。我国经过20多年的改革开放和城镇住宅建设的快速发展,人均居住面积得到较快提高,城镇居民在总体上告别住房严重短缺时代,从数量型发展阶段进入了增量与质量并重发展阶段。2003年我国人均GDP达到1090美元,城镇居民人均住宅建筑面积仅23.7平方米(折算为使用面积仅17.8平方米,2004年达到18.4平米),恩格尔系数37.7,只处于第二阶段的初期。中国作为发展中的转轨大国,这个阶段会远远超过地域人口小国,中国以提高住房建设和消费支付能力的住房金融政策也应当持续数十年之久,需要防止跨越发展阶段或不顾本阶段发展主流的倾向。
我国应借鉴国际经验,明确对住宅生产和消费双向支持的融资政策。政府提出了以人为本的执政纲领,把建设小康社会作为我国的政治目标,并将房地产业作为国民经济的支柱产业进行培养,而房地产业也具有迅速发展的内在动力,所以长期稳定的金融支持政策是实现政治目标、改善人民居住水平和培育支柱产业的制度保障,构建以提高住房建设和消费支付能力为重点的金融支持体系具有深远意义。
二、我国住宅金融体系的发展方向
1、发达国家住宅金融体系的特点
一、检查验收范围
羊巴公路大路镇至巴拉贡镇段沿线两侧300—500米范围内（包括15个乡镇人民政府所在地）、210高速至和高速段沿线两侧300—500米范围内的村容村貌整治和环境改善任务及市里确定的重点区域内的农牧户和村庄，涉及东胜区、达拉特旗、准格尔旗、伊金霍洛旗、杭锦旗、托克旗6个旗区和康巴什新区。除此之外，各旗区在其它区域及道路沿线开展的村容村貌整治工作，不在验收范围内。
二、检查验收内容
（一）整治任务完成情况。具体指2012年村容村貌整治工程完成情况、农牧民住宅内部改造完成情况、工程质量情况及软件资料和档案建立情况。检查结果与市级补贴政策兑现全面挂钩，其中软件资料和档案未建立的不予检查验收。
1.总体工程量完成情况。主要包括：（1）无人居住的土房及危房拆除；（2）有人居住的土房及危房拆除；（3）住房新建；（4）住房改造；（5）商业网点整治；（6）道路沿线环境整治；（7）村庄环境整治；（8）老弱病残、鳏寡孤独、智障人员及“五保户”集中供养点建设。
2.工程质量情况。主要包括：（1）原材料质量；（2）焊接固定及密封；（3）保温；（4）防水；（5）防锈；（6）防雷；（7）防噪音；（8）耐用、安全程度。
3.农牧民住宅改造情况。主要包括：（1）平顶必须改坡顶；（2）墙面必须抹沙灰后上涂料；（3）屋内必须吊顶、铺地板砖、刮墙；（4）破烂门窗必须更换；（5）厨房、卫生间设施必须完善；（6）土暖、太阳能等设施必须配套。
4.软件资料和档案建立情况。整治涉及的农牧民每户都要建立软件资料和档案，主要包括基本情况、整治内容、面积测量及资金投入等基础资料和整治前、整治中、整治后的音像档案资料。
（二）整治政策措施落实情况。具体指《实施意见》中工作机构建立、实施方案制定、政策宣传、村规民约制定、监管机构建立、农牧民入住、拆除补贴发放及村庄、产业、人口布局规划编制等各项政策措施贯彻落实情况。
1.政策宣传情况。能够将《实施意见》精神及当地出台的整治实施方案宣传到位，做到家喻户晓，得到广大农牧户的理解和支持。
2.整治方案及具体补贴政策制定情况。按照《实施意见》要求，根据当地实际制定出台整治实施方案，建立工作机构，出台具体补贴政策，并以正式文件印发。
3.无人居住的土房及危房拆除补贴发放情况及新建或改造住房的农牧民入住情况，包括集中供养的老弱病残、鳏寡孤独、智障人员及“五保户”的入住情况。
4.优化开发区和限制开发区村庄、产业、人口布局规划编制情况。是否按要求于9月底前编制完成并上报市推进新农村新牧区建设办公室。
5.村规民约制定情况。制定完备、操作性强的村规民约。
6.监管机构建设情况。建立监管机构，对村容村貌整治进行常态化管理。
（三）整治资金落实和使用情况。具体指各类项目资金捆绑情况、旗区财政配套资金情况、协调信贷资金或鼓励社会力量介入情况及市财政下拨资金拨付和使用情况。
三、检查验收时间、方法和步骤
村容村貌整治工作的检查验收，采取旗区自查和市级检查相结合的方法进行。
（一）检查验收时间安排
10月15日—20日，旗区自查。
10月21日—31日，市级检查。
11月1日—10日，市检查验收组进行分析汇总和评定，形成检查验收报告，上报市人民政府。
（二）旗区自查。整治涉及的旗区要按照检查验收内容进行全面的自查，形成客观、准确、真实的自查报告，上报市推进新农村新牧区建设办公室备案。同时按照时限要求向市推进新农村新牧区建设办公室提出检查验收申请。自查报告要有以下内容：
1.自查情况和自查结果。包括自查工作开展情况、整治任务完成情况、整治政策措施落实情况及整治资金落实和使用情况，要有具体的数据说明和案例分析。
2.评价和整治成效分析。通过具体的案例分析和数据说明，客观分析和评价整治工作取得的成效。
3.存在问题及对策建议。
（三）市级检查验收办法和步骤
1.市推进新农村新牧区建设办公室接到旗区的申请后，会同市财政、建设、规划、审计等部门和市委督查室、市人民政府督查室组成检查验收组，按照检查验收内容，通过查阅有关档案资料、抽样统计分析、深入农户调查问询和座谈讨论等形式，逐项验收和核查。
2.检查验收组将对村容村貌整治范围内所涉及的乡镇全部进行检查验收，每个乡镇等距抽取50%的嘎查村，每个嘎查村抽查不低于30%的农牧户，逐户逐项进行核查验收。
3.检查验收组以抽查数据为依据，折算出乡镇的工程量和资金使用数量，然后以此推算各旗区完成的工程量和资金投入量。并将推算结果作为市财政兑现补贴政策的依据，经市推进新农村新牧区建设办公室审查后，报市人民政府批复，核拨补贴资金。
4.对存在工程质量问题和安全隐患的，责令限期整改，并视情况暂缓拨付一定比例的补贴资金，待整改复查合格后兑现。
四、补贴资金核定原则
（一）补贴政策
对《实施意见》中补贴政策进行重申。一是对无人居住的土房及危房进行清查核实、登记造册，连同附属设施全部拆除后，凡已享受农村牧区人口转移住房安置政策的，收回其宅基地使用权；其余的，保留宅基地使用权和房屋产权利益，市旗两级财政给予每户平均3000元左右的拆除补贴。二是尚有农牧民居住的土房及危房，连同附属设施全部拆除后，在原地新建的，市旗两级财政给予不超过70%的建房补贴；在统一规划的集中居民点上新建的，补贴标准按市人民政府相关补贴政策执行。三是尚有农牧民居住的砖瓦房、楼板房，市旗两级财政给予不超过70%的改造补贴。四是乡镇人民政府所在地的工商户和商业网点，市旗两级财政给予不超过50%的整改补贴。五是公路沿线环境集中整治，平均每公里投入0.2万元，全部由市旗两级财政承担。六是整治范围内老弱病残、鳏寡孤独、智障人员和“五保户”集中供养住房等设施的改造或建设投入，在整合民政、民委、残联等部门项目资金的基础上，由市旗两级财政承担。各旗区人民政府可在此原则的基础上，根据实际情况，制定具体政策。
整治范围内已享受生态移民、新农村建设、灾后重建、城建土地收储、蓄滞洪区征占地补偿等政策的，不再享受上述补贴政策。
（二）补贴资金测算标准
1.拆除无人居住的土房及危房
市旗两级财政给予每户平均3000元左右的拆除补贴。
2.新建房屋
（1）主房：70平方米×1000元/平方米=7万元。
（2）凉房：30平方米×400元/平方米=1.2万元。
合计：8.2万元/户，其中政府投入70%为5.74万元/户。
3.改造房屋（基本假设：长25米、宽4米、高3米；前后墙面积：25×3×2（两面）=150平方米；东西墙面积：3×4×2（两面）=24平方米；合计174平方米）；
（1）外墙涂料：174平方米×50元/平方米=0.87万元。
（2）屋顶改造：100平方米×120元/平方米=1.2万元。
涂料：174平方米×20元/平方米=0.348万元。
吊顶：100平方米×40元/平方米=0.4万元。
铺地：100平方米×30元/平方米=0.3万元。
小计：1.048万元。
（4）门窗、院墙及其他附属设施：约0.4万元。
（5）太阳能利用：约0.2万元。
（6）沼气利用：约0.1万元。
（7）厨房改造：约0.1万元。
（8）卫生间改造：约0.1万元。
合计：4.018万元≈4万元/户，其中政府投入70%，为2.8万元/户。
4.安置住房
（1）主房：50平方米×1000元/平方米=5万元。
（2）凉房：20平方米×400元/平方米=0.8万元。
合计：5.8万元/户，全部由市旗两级财政承担。
5.商业网点改造
（1）门前硬化：50平方米×80元/平方米=0.4万元。
（2）屋顶改造：60平方米×120元/平方米=0.72万元。
（3）门面涂料：45平方米×50元/平方米=0.23万元。
（4）室内其它：约0.65万元。
合计：2万元/户，其中政府投入50%，为1万元/户。
6.道路沿线环境整治
整治费用为0.2万元/公里，全部由市旗两级财政承担。
（三）市对旗区的补贴资金
在财政投入资金中，市财政补贴东胜区、准格尔旗、伊金霍洛旗、托克旗各500万元，其余部分由旗区财政补足；补贴康巴什新区300万元，其余部分由新区财政补足；达拉特旗财政原则上承担2000万元，其余由市人民政府筹措；杭锦旗财政原则上承担500万元，其余由市人民政府筹措。
一、目前我镇公房租赁基本情况
我镇目前的公房主要集中在通元集镇和石泉集镇上，大都建成年份较久，使用期限长，房屋比较破旧。其中房屋破败严重，无法正常使用，空置废弃的有13处，合计面积约1500平方米（通元集镇4处，886平方米；石泉集镇9处，619平方米）。另外的29处房屋予以出租，面积4461平方米（其中通元集镇有20处，建筑面积约2616平方米；石泉集镇有9处，建筑面积约1845平方米）。
通元集镇出租的20处房屋中，用作自住的为4处，出租给19户家庭，租金收入每年2.77万元；用作厂房或者店面经商为16处，出租给16位个人或单位，租金收入每年15.1万元。石泉集镇出租的9处房屋中，用作自住的为3处，出租给12户家庭，租金收入每年9650元；用作店面经营的有6处，出租给9位个人或单位，租金收入每年8.395万元。
二、公房租赁中存在的提出问题
（一）缺乏政策依据，管理无序。该部分房屋产权自从县房管部门移交到我镇后，我镇尚未出台针对该部分公房管理的规章文件，对承租的准入门槛、退出机制和如何确定承租人等事项并没有明确的规定，公房租金未采取市场化运作，公房维修维护也不到位，公房管理处于较为混乱的状态。
（二）维护成本高，租不抵房。我镇所属公房大都建成于上世纪70、80年代或者更早时间，使用超过了30年，房屋自然破败和人为损坏现象严重，大部分公房不同程度存在漏水、设施老化等现象，维修费用逐年增加，而租金低廉，又常年未予以调整，租金收取困难，连人工费用和维护成本都难以为继，房屋的维护管理跟不上，形成大量危房或者危险不确定、安全无保障的房屋。目前，用作住宿用途的公房这方面问题特别突出。
（三）改变房屋用途、转租等现象突出。本来直管公房的功能是在于保障困难家庭解决住房问题，而现有公房经常被有多处住房的人占据，或者改变房屋用途开厂开店，违章搭建，或者以市场租金标准转租牟利，使得真正有困难的人得不到住房安置保障，导致公房租金收益流入私人腰包，造成国有资产流失。
二、加强公房管理的建议
（一）做好基础普查工作，进行动态管理。要切实搞好基础数据清理普查工作，建立准确、全面、科学的公房基础数据库，为科学决策、科学管理提供依据。调查核实承租人的住房、收入、人口等相关情况，重新登记符合直管公房承租条件的承租人，建立纸质档案和电子档案，实行动态跟踪管理。
（二）推进棚户区改造，改善居住条件。针对我镇原有直管公房中自住性质的公房绝大多数存在房屋陈旧，设施老化，安全存在隐患的现状，住宅房屋又相对集中，并且在集镇的中心地带的特点，对照国家棚户区改造政策，争取上级资金补助，我镇可以将原有成片的直管公房旧房危房统一拆除作为契机，加快周边旧住宅区综合整治，加强环境综合整治和房屋维修改造，完善使用功能和配套设施。在改造中可以建造一定数量的租赁型保障房，统筹用于满足条件的保障家庭。
（三）实现直管公房和住房保障政策的快速对接。结合我县城镇廉租住房保障制度的相关政策，对原有租住直管公房的承租人中符合城镇廉租住房保障的家庭，纳入住房保障体系，其住房通过发放住房租赁补贴的方式予以保障，条件成熟时也可给予实物配租，同时退回原承租的公房。
2006至2014年全市供应经济适用住房建设用地2009.32亩，累计投资33.79亿元，建设经济适用住房242.21万平方米共30276套，完成分配共26184套，已有26184户中低收入住房困难家庭享受了保障住房；供应廉租住房建设用地869.25亩，累计投资16.08亿元，建设廉租住房131.02万平方米共26203套，完成分配共20383套。两类保障性住房均按年度完成自治区下达保障性住房建设任务指标。这些经济适用住房和廉租住房的建设及投入使用，有效地缓解了城镇低收入家庭的住房困难，对经济社会发展、住房结构调整、惠民生做出了积极的贡献。
（一）各级人民政府重视经济适用住房和廉租住房建设工作
市、县人民政府根据中央和自治区的决策部署，将经济适用住房和廉租住房建设列入重要议事日程，先后成立了政府分管领导任组长的住房保障工作领导小组，编制了保障性住房建设中长期规划，先后出台了廉租住房、经济适用住房保障管理实施细则，解决城市低收入家庭住房困难实施意见，层层签订年度工作目标责任书，明确各自目标任务和工作责任，列入绩效考核及为民办实事工作目标，并对责任书的落实情况进行检查、考核，有效推进保障性住房建设力度。
（二）职能部门全力配合、共同推进
发改、建设、国土、财政等部门团结协作，在项目立项、土地划拨上优先安排。及时协调解决经济适用住房和廉租住房建设项目的设计、报建、审批等出现的问题，开通绿色通道。限时要求各有关部门依法依规从快高效审批保障住房建设项目的规划许可、招投标等手续。对行政事业性收费给予了减缓征收，财政部门及时下拨上级补助资金和落实好地方配套资金，金融部门帮助抓好贷款项目的审查和资金到位工作，采取措施，减少贷款环节，降低费用。供水、供电、电信等部门均对配套建设的有关项目都给予了大力支持。全市形成了上下一心，通力协作，加快经济适用住房和廉租住房建设的强大助推力。
（三）市、县财政加大配套资金投入
近年来，全市共投入保障性住房项目地方专项配套资金共计8.18亿元。按照住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设，土地出让收益用于保障性住房建设比例不低于10%专项投入保障房建设，__市被列为全国利用住房公积金贷款支持经济适用住房项目建设试点城市。__县2008年以来建设廉租住房共投入资金2.3亿元，县财政配套1.097亿元；__县2014年财政收入仅为1.4亿元，但2008年至2014年县财政共配套约2500万元支持廉租住房建设。
（四）严把准入审核关
分配入住方面做到“公正、公平、公开”的选房制度。让广大住房困难群众真正得到政策实惠。申购条件、分配方案经市、县政府审批，并在实施中严格执行审核和公示制度，按照规定的内容、时限、程序予以公示。公示方式在工作单位或社区张贴、当地报纸、政府网站同时公示，并设立举报电话及信箱，接受社会的监督。对申请廉租房的家庭经过社区、居委或镇政府、房管所、房改办、民政局、住建局几个部门共同审核通过，并经两轮公示后无异议的方可准入登记。对准入登记的廉租住房保障家庭，实行年度复核制度，对不符合保障条件的家庭立即停止实施保障，入住廉租房的在规定时限内腾退廉租房，停发货币补贴。
（一）管理机构力量单薄，人员少
调研中发现市、县住房保障部门工作人员普遍偏少，有的县在编在职人员仅有2－3人。住房保障工作是新增加的职能，有的县由房产局（房改办），有的县由住建局承担所有业务，工作任务繁重，在项目实施和住房保障管理工作中出现一人多职的被动局面，工作难以正常开展。廉租房的审核工作由于工作人员不足，审核工作有的还只是限于书面材料审核，尚未能安排出专业工作人员进行逐户实地取证申请人的申请材料的真实性。
（二）配套投入任务重，压力大
按照相关规定，地方建设廉租房资金除了国家和自治区补贴外，还要地方财政配套，并从土地出让收益和住房公积金增值收益中提取资金，但从各地筹资情况来看，这三方面的资金来源在不少地方很难落到实处。一方面因为市县财政困难，无力配套；另一方面市、县住房公积金规模小，增值收益不多，加上各地土地出让金的数量也有限，对解决廉租房建设资金帮助不大，国家、自治区财政为每套廉租房补贴5万元，占建房成本的一半左右，如__县上级下达廉租住房资金指标2630万元，但在主体工程资金配套、道路硬化、附属设施建设累计投入地方配套资金已达2643万元，比例高达50.1%。建设廉租房投资巨大，尤其是地方政府投入比例大，给市、县(区)财政带来很大压力。
（三）各县发展不平衡，供需有差距
全市2006一2014年廉租住房申请5982户，建设5502套，其中建成入住3594套，在建1908套，尚有480套缺口；经济适用房申请3765户，建设3296套，建成1344套，在建1952套，缺口469套，总体上供不应求。但__县、__县的廉租房出现供大于求的局面。如__县2014年永昌小区有
969套投放社会，符合申购户数有671户，供求比例为1.4：1；__县目前闲置廉租房61套，在建的324套廉租房完工后房源更是充足，申请廉租住房保障的对象在逐年减少。2012年申请廉租住房实物配租的家庭有199户，2013年124户，2014年71户。（四）退出机制有待完善
我市目前没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，廉租户的“隐形”收入数据在动态变化，没有办法统计，在实际的操作过程中，由于工作量大以及取证困难等原因，基层监管程序往往流于形式，廉租房承租人填报财产时，房产管理部门难以评估其真实性和全面性，导致部分不符合条件的人租住廉租房。如某县调研组从部门提供的住房花名册中随机抽检20户，到其申报材料标明原住址、现住地及原住址和现住地周围住户调查了解，发现涉嫌不符合租住条件的现象的就占9户、占比达45%，群众意见较大。
（五）规划设计、配套设施建设有待加强
相当一部分保障性住房小区主要分布在郊区或城区偏僻角落，工作、就学地和居住地、基本公共设施与生活居住的空间分割，容易引起工作生活不便、治安等一系列问题，加上受资金制约，规划设计对配套设施建设重视不足，规划间衔接不够，保障房小区配套设施不健全问题突出，保障房小区周边市政配套设施未能同步立项和建设。
（六）后续物业管理有待完善
由于廉租房小区住户都是城镇困难家庭，廉租住房对象群体普遍受教育程度不高，加上宣传不到位、住户不理解，大部分业主观念落后，用户对实行专业化的物业管理的作用不了解，总想只要服务不愿出钱，扰乱了正常的管理秩序，在小区物业管理上存在很大难度。如__县部分保障住房小区曾尝试业主委员会聘请物业公司进驻管理和小区业主自我管理等模式，但都因业主观念落后等多方面原因，欠费过多迫使物业管理终止，经济适用住房小区现只有鸿顺中央公园1个小区有物业公司进驻管理，且还是由开发商自行聘请的前期物业管理。
（一）增加人员，充实管理机构
当前，住房保障工作呈现出量大面宽，任务繁重的特点，与市、县保障性住房管理机构现有的人员编制情况不相适应，要把保障性住房这一民生工程办好办实，要及时充实管理机构专业人员，根据各县实际，适当核增保障性住房管理机构的专业人员事业编制数及骋用人员。
（二）想方设法，拓宽保障房建设资金筹措
一是努力争取中央、自治区安排专项资金时，向贫困县倾斜，增加专项费用，减少地方配套；二是积极支持成立专门企业负责建设、运营、管理公共租赁住房等保障性住房，引导企业通过银行贷款、发行企业债券、吸收社会投资等筹集建设资金。三是市、县出台了关于鼓励民间资本参与保障房建设的办法，鼓励民营资本积极参与保障性安居工程建设当中来，通过税收、信贷、土地全面的优惠政策来刺激引导民间资本进入保障房领域，促进地方资金压力的缓解；
（三）结合实际，加大公租房建设力度
我国廉租住房制度规定的保障对象是最低收入家庭，因而一些中间层家庭和农民工群体无法享受这一政策，由于我市部分县廉租房已出现供大于求的局面，应加大公租房建设力度。公租房主要是解决中低收入“夹心层”住房问题，这“夹心层”群体因户籍等原因，既不符合经济适用房、廉租住房的分配条件，也没有能力购买普通商品房。这种“夹心层”群体包括非本城市户籍的创业者，以及大学毕业生、外来务工人员、农民工等。随着城市化进程的加快，上述社会群体对公租房的需求量会越来越大，公租房供求矛盾的加大，容易引发新的社会问题。公租房建设已成为创新社会管理工作的范畴，加大公租房的建设迫在眉睫。
（四）部门协调，完善退出机制
建立部门联动跟踪机制，由住房保障部门牵头，通过社区、民政、公安、工商、税务、银行等部门定期对享受廉租房家庭的收入、住房状况等基本情况进行复核，当承租人的收入状况好转，不再符合廉租房租赁条件时，应及时清退，使廉租房始终处于一种动态合理状态，承租廉租房要签订租赁合同，期满要求续租要重新审核，对转租、空置、拖欠租金的行为，可予以终止合同关系。完善廉租的退出机制，对廉租房资源的高效利用有着积极作用。
（五）科学规划设计，加大配套设施建设力度
保障性住房小区要合理规划选址，尽可能将保障性安居工程安排在交通便利、配套设施齐全地段，落实工程质量责任，严格执行基本建设程序、标准规范和工艺流程，确保工程质量，提高保障性住房安全性、舒适性和健康性。要加大配套设施投入力度，完善市政基础设施和公共服务设施，做到配套设施与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用，方便群众入住后工作、生活的需要。
论文关键词：公民住房权宪法作用
一、住房权的概念与住房权保障的内涵
20世纪中后期，随着人们对人权保障越来越现实的要求，住房权这一概念逐步走入人们的生活。在2013年政治协商会议的各项提案中，关于房地产的提案占据了大半部分。公民住房权是公民基本权利之一，任何人都应该有自己的安身立命之所，不管是豪华的别墅还是低矮的房屋，哪怕仅仅是救助站的一个床位，也是人们生活的必备基础。
什么是住房权?从各种文献资料来看，大家对住房权含义的解释各不相同却又离不开一个宗旨，那就是住房权是人们生存发展所必须享有的基本权利之一，是人们赖以生存的基础。住房对于人们的意义应该不仅仅限于是一间四面有墙的建筑，而是可以保证人们基本生活条件，生命财产安全，体现正义、和平与平等的一项权利保障。综上，住房权的概念应该界定为：人们获得房屋或者获得适当住房条件的一项基本权利，是受国家法律保护的维持其有尊严地生活的最低住房保障的基本权利。这个基本权利包括公民对自己所拥有的住房在法律上的永久性占有;有关该房屋的服务、材料设备及设施的使用;该权利的获得应具有平等性，不论健康或疾病，平安或灾祸，公民都能平等地获得适当的住房权。
住房保障具有以下几个特征：第一，政府的干预性和住房保障措施的强制性。在市场经济条件下，政府干预市场的理论依据在于弥补市场机制的失灵。在现阶段，我国房地产市场还不是很成熟，因此，政府对住房市场进行适度的干预尤为必要。第二，价格的低廉性。在住房保障中，主要是对低收入或最低收入家庭提供市场价格租售的住房，政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性优惠和财政补贴保证了他们的差价来源。第三，需求对象的有限性。住房保障的主要目的是解决中低收入家庭的基本居住问题，主要是政府给中低收入阶级提供价格低廉的住房。第四，保障对象的动态性。随着社会的发展，居民收入水平也会发生相应的变动。
二、我国宪法对公民住房权保障与实现的现状
(一)实例——济南市保障性住房建设情况
截至2013年底，基本建成合计24773套。其中包括沁园新居，中石化公租房项目，出口加工区公租房项目等7个公租房项目在内的公租房合计5822套，魏家庄片区，后龙(宏瑞新城)，梁庄片区，宝华片区三个片区的棚户区改造住房7541套，以及部分廉租房。共1164118平方米。
(二)济南市保障性住房建设存在的问题分析
粗略观察济南市保障性住房建设的地图就可以发现一个问题，这些保障性住房大多集中在高新开发区、长清大学城区，以及工业区。在寸土寸金的市里，基本上不存在保障性住房。偏远的地段导致了许多符合住房保障条件的中低收入家庭不得不放弃住房保障的政策，而去以市场价租赁相对方便的房屋。
(三)域外公民住房权保障的基本经验与规律
1.英国、新加坡社会住房保障制度。英国的住房保障制度是以出租方式为主的住房保障制度。共有产权制度是其最具特色的住房保障制度。在大城市中，租借房屋的所有权多样化已经带给承租人一个机会，即更多地参与到他们自己的住房管理中。英国的住房保障呈现出下列发展趋势：第一，政府公共支出的控制，降低住房基金。第二，长期鼓励自有住房政策。第三，公营事业私有化。第四，由住房协会替代地方政府提供出租住房。
新加坡是一个在世界上人口最密集的国家，但它有一个相当健全的住房保障体系。新加坡公民的房屋产权拥有率为92%，新加坡公共住房保障制度成功的原因在于如下几点：(1)有可以控制的土地。新加坡约有三分之二的土地为公有，可以统筹利用，而且确立了公共住房兴建优先使用土地的政策。(2)强制性的中央公积金制度。这是一个强制性储蓄制度，是公共住房最稳定的政府建设资金供给来源。(3)有效的政府部门。成立了建屋发展局负责全部的租屋建设和分配统筹工作，并以管理严格著称。这是制度保障。
2.中外社会保障房的建设与法律制度比较。不同的国家和地区都有着不同的社会背景及政治背景，所以其住房保障的情况也各不相同。经过对英国、美国及新加坡住房保障制度与体系的了解之后，我们可以大概的看出中外住房保障制度与实现情况的差异。
政府认为住房是国民自己的事情，由私法来调整，而政府，是不应该也没有义务加以干涉的。新加坡与中国香港等地也都经历了住房市场自由竞争的时代，政府的不干预政策存在的弊端导致了许多社会问题的爆发。当他们步入垄断资本主义社会经济体制以后，资本主义国家政府的干预之手终于伸向了房地产市场。政府干预有许多方法，如租金控制，在住房和住房补贴方面实行政府直接投资建设。他们原本认为住房问题属于私人问题的想法逐渐改变，逐渐将住房问题看成是公民的一项基本权利，关系到社会公共利益，认为公权力应该出手干涉。
而住房保障制度在我国的发展，似乎显得更加多灾多难。新中国成立后，因为人民温饱问题的迫切需要，共产党便提出由国家全部包办起来的住房保障制度。这个想法固然是好的，也的的确确与社会主义的优越性所表现出来的思想相吻合。但是这就否定了住房的商品性、消费性、投资性，违背了市场的发展规律。这必然造成供给不足，住房短缺的社会问题。改革开放之后，我国意识到了住房商品性和投资性的重要性，积极推进"房改”，但这次又把问题全部抛向了市场，政府的作用完全体现不出来了，这又引发了房价失控等问题。可见政府的不干预和太多干预都是不合理的。再后来，我国就开始实行在国家宏观调控下，住房商品化或住房市场化与住房保障结合的政策。
这种种模式虽然产生于不同的社会经济政治背景，但是住房保障的核心宗旨是一致的，那就是通过政府及社会的力量，解决特殊群体住房的问题，保障公民的住房权的真正实现。
三、我国宪法关于公民住房权保障的规定及不足
(一)宪法关于公民"住房”问题的规定
住房权作为一项公民的基本权利，当然地应该受到我国宪法的保护，然而在我国现行宪法中，对于公民住房权的保护还处于一个十分空泛的水平。在宪法中，同样也涉及到对于公民人身自由的保护。从某些方面来讲，这也是对于公民住房权的另一种保护，因为住房本身就带有保护公民在自己住房的空间内有不受侵犯的权利的性质。而且宪法中规定，国家尊重和保障人权，保护公民的基本权利，住房权无疑是人们最基本的生存权之一。宪法保护的公民享有平等的权利和义务的权利，这就要求住房权保护过程中，每个公民都有平等的地位。
(二)宪法作用的局限性对公民住房权保障的影响
诚然，我国公民住房权的保障还处于初级阶段，保护的范围和力度都远远不够。首先，房地产法律的立法层次太低，这就造成了对宪法保留制度的违背。对比域外法律制度，各国都将住房制度的重要事项以国会立法来规范，也基本上都建立起了一套较为完备的房地产法律体系。再看看我们国家，除了1994年颁布，并于2007年修订的《城市房地产管理法》之外，我国住房保障的立法基本上还停留在行政法规、行政规章的层次，相关行政法规、行政规章、政策对保障公民住房权的确是发挥了本大的作用。住房制度关涉广大公民的切身利益，由行政法规、行政规章、政策来保障公民的住房权，与依法治国的理念是背道而驰的。其次，配套措施还不到位，这就违反制度性保障原则。我国一步步建立起了廉租房、经济适用房、公租房、住房公积金等制度，这些制度的的确确是发挥了一定的作用，但与权利的制度性保障原则的要求相比，还有很长的路要走。最后，在住房权的保障过程当中，歧视现象很严重，这就违背了平等保护原则。
四、我国公民住房权保障与实现的策略选择
(一)宪法条文的修改与完善
第一，应将住房权写入宪法，使住房权成为一项真正的，独立的公民基本权利，并在宪法中明确政府保护住房权的义务。住房权作为一项基本人权，只有在宪法条文中予以明确规定，才能保证其他层面保障制度的有效构建。人们最低的住房需求转化为对权利的申诉，这是住房权入宪坚实的现实基础。宪法不仅应当规定公民的住房权，还要明确政府在住房权保障中不可推卸的责任。
第二，要有强有力的司法保障。司法救济是保障公民住房权的另一重要方面。住房权是一项基本人权，国家负有在被要求的时候积极作为以保障其实现的义务。可以改变的只是可以在不同条件(如经济社会发展水平等)下提供义务的不同程度。
(二)建立住房权保障与实现分类制度
住房权保障与实现是两个截然不同的概念，在实施过程中混为一谈会导致二者的互相掺杂和互相影响。国家应当建立起的健全的住房保障制度，是应当包括住房权的保障与住房权的实现两个方面的。这就可以为住房权的真正意义提供有效的制度保障。
(三)改进工作，吸取和总结西方国家社会保障制度的基本经验
，泉州市房地产管理局在市委、市政府的正确领导下，认真贯彻落实党的十七大、十七届三中全会、省委八届五次全会和市委十届四次全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，按照“海西应先行，泉州走前列”要求，主动应对国际金融危机带来的房地产市场低迷的困境，全面推进住房保障工作，全市完成房地产开发投资132.67亿元，比增15.52%；商品房施工面积1656.09万m，比增27.5%；实现房屋交易面积385.68万m，交易金额127.79亿元，与去年基本持平；全市商品住宅平均销售价格3978元/m，比降5.03%，市区商品住宅平均销售价格5887元/m，比降4.49%；全市审批办理房屋权属证书7.8万件3900万㎡；完成建设（收购）550套廉租住房和609户经济适用房的省、市为民办实事任务，对1924户低保户家庭住房困难户（新增1378户，超额完成省政府下达的600户计划）发放租赁补贴资金266.27万元，向社会提供保障性住房3279套28.8万m，全市住房保障覆盖范围从10月1日起由最低收入家庭扩大到低收入家庭，完成了年初既定的各项发展目标。局机关被评为市文明单位、全市“平安单位”建设工作先进单位和市政协十届一次、二次会议提案办理先进单位。
一、主要工作和成效
（一）紧抓项目建设，住房保障工作成效突显今年来，全市各地按照部署，加强对廉租住房制度实施的组织领导，强化工作责任，推进住房保障工作有效开展。
一是做好统筹规划。结合市情实际，制定《泉州市区低收入家庭住房困难发展规划》和年度工作计划，明确各项保障工作任务，出台了《泉州市城市低收入家庭廉租住房保障管理规定》，建立廉租住房保障统计报表制度，实现了全市住房保障信息动态管理。
二是发放廉租住房补贴和减免租金。各县（市、区）按照部署，发放低收入住房困难户的租赁住房补贴和减免租金,全市共对1924户低收入家庭住房困难户发放租赁补贴资金266.27万元，并取得省政府下拨廉租住房保障专项补助资金530万元，用于全市廉租住房建设。
三是有序推进保障性住房建设。全市在建和拟建的保障性住房有27个项目，建设面积100.9万m，计划供应住房9536套，投资约21.98亿元，至年底完成建筑面积28.8万m，供应住房3279套。其中在建和拟建的廉租住房共有4.85万m、投资8025万元，分别采用收购、改造公房或选址新建的办法，完成投资1637万元。江南廉租房、见龙亭小区廉租房、洛江、永春、德化、石狮、晋江、南安等13个廉租房项目，1381套6.9万m廉租房，列入国家发改委和建设部下达的廉租住房建设新增中央预算内投资，1381万元资金已经全部到位。
四是组织限价房销售和经济适用房申购。江南“高科雅园”和城东“东方花园城”限价房项目共649套房源经公开摇号向中低收入家庭销售，北峰“见龙亭”“江、南花园城”、洛江“杏园小区”、城东经济适用房等项目2942套房源接受市民公开申购。
五是完成省、市建设（收购）廉租住房为民办实事项目。按办实事项目要求认真开展调研，督促各县（市、区）加强进度，完成了550套廉租住房和609户经济适用房的建设（收购）任务，配建的廉租住房超过省政府下达的25%比例。
六是大力贯彻《福建省物业管理条例》。开展物业管理调研，形成《泉州市物业管理行业专题调研报告》上报省建设厅和市政府。规范前期物业招投标，引导物业企业由管理意识向服务意识转变。加强小区业主委员会成立指导工作和专项维修资金归集、管理。完善政府、街道办事处、社区居委会三级物业管理模式，形成联席会议制度，开展国家、省级、市级物业管理优秀示范项目考评、创建，支持和引导物业管理健康发展。
（二）出台措施应对危机，拉动住房消费效果显现
一是制订好住房发展计划。由我局牵头联合建设局、城乡规划局编制完成《泉州市区住房建设计划》《泉、州市区住房建设计划》及《泉州市区-20__年住房建设规划》报市政府审核通过，并分别于元月底、3月底及6月底在泉州晚报、海峡都市报及泉州市房地产信息网上向社会公布，明确我市今后住房发展方向，确定今后五年市区将建设各类住房12.51万套，建筑面积1189.27万m，引导住房市场发展。
二是及时
向政府建议并出台促进房地产市场健康发展的措施。针对下半年国内外经济运行形势，结合国家及我省对房地产市场出台的政策措施，加强对房地产市场的调研，局领导带队到各县（市、区）和市直各房地产相关企业，通过座谈、现场走访、问卷调查等方式，了解各企业经营情况和有关各方对当前房地产市场的看法和意见，将我市11家房地产企业列为福建省房地产重点骨干企业开发项目贷款扶持对象，11月份拟定包括减免二手房交易税费、调整普通住房标准、加强金融扶持、简化审批环节等促进我市房地产市场健康发展的意见，经市政府研究，以《关于研究促进房地产市场持续健康发展工作会议纪要》的形式出台了促进我市房地产市场健康发展的十四条措施。措施出台后，11-12月份市区新建商品房分别成交5.91万m和8.86万m，环比增长27.7%和49.9%；其中商品住宅分别成交4.72万m和7.29万m，环比增长15.1%和54.5%。二手房交易也明显放大，分别成交2.63万m和3.18万m，环比增长103.9%和20.9%；其中二手住宅分别成交1.19万m和2.52万m，环比增长17.8%和111.8%。（三）多措并举整治市场，行业监管更加规范
一是加大房地产市场监测力度。认真研究房地产市场运行相关数据，加强对在建楼盘的调查，分析市场供求运行动态情况，认真撰写房地产市场季度分析报告并通过媒体向社会公布。通过泉州市房地产信息网站，利用信息化平台和商品房网上合同备案系统，加强对商品房预售许可证发放管理和商品房预（销）售活动的动态管理。严格把关商品房预（销）售审批，对房地产开发企业未取得预售许可擅自销售、捂盘惜售、炒作买卖等行为实施了有效监管。泉州市房地产市场信息系统也被列为全国新增的50个重点城市监测对象，通过省级检查验收。
二是加强房地产市场整治。把整治的重点集中在中介领域，采取边整治、边培训、边提高的方法，按照制定的《泉州市开展房地产中介组织专项治理实施方案》，重点查处房地产中介经纪机构未按规定备案、从业人员无执业资格等违规行为，全市105家房地产中介企业按时完成企业自查自纠阶段任务。同时开展中介人员资格培训，联合省房协综合开发委，委托建设部培训中心共培训中介人员166人。
三是加强自律组织建设。推进第三届房地产业协会换届和首届物业管理协会成立，有142家企业会员加入房协，99家企业会员加入物协。
（四）主动靠前优质服务，群众满意率再创新高继续推进全局进一步从管理型单位向服务型单位转变。
一是以人为本，强调单位的服务性。严格执行房产证限时办结制、首问责任制等服务承诺，以周到的工作作风，规范高效的办事效率，做到让群众高兴而来，满意而去。局属市房地产交易与房屋权属登记发证处继续巩固“全国青年文明号”成果，坚持开展上门服务，对老弱病残对象和市重点项目，做到急事急办，特事特办，大宗业务统一办理，以优质的服务赢得了社会各界的好评，并被评为省级房地产交易与房屋权属登记规范化管理单位。
二是重视群众知情权，重点抓好信息公开工作。结合房管实际，制定了信息公开指南、信息公开目录、政府信息公开申请表和政府信息依申请公开工作流程，建立市房管局政府信息公开办公会议制度和信息主动公开制度。确定主动公开信息的目录和内容，采取多种形式主动公开政府信息。
三是坚持依法行政,推进拆迁开展。一年来办理7件拆迁许可证，办理拆迁听证、质证、行政裁决9起，协调拆迁赔偿22起。特别是对重点项目，我局派员到各项目参与和指导项目的拆迁、建设和处理纠纷，依法实施城市房屋拆迁行政裁决，使裁决成为我市拆迁的“法宝”。今年全市累计实施城市房屋拆迁项目25个，涉及拆迁建筑面积87.2万㎡，被拆迁人4053户。全市有2705户被拆迁人与拆迁人达成了拆迁补偿安置协议，完成拆迁建筑面积62.4万㎡。
四是为民解忧，认真处理接待和投诉受理。今年以来受理各类投诉件196件，已办结173件。参加了泉州晚报社“政风行风直通车”和泉州人民广播电台“行风热线”节目，当场解决群众难题47件。办理市领导对群众难题的批示件15件，办理市人大建议11件，政协提案18件，办复率和满意率均达100%。
五是提高行政审批服务运作效率。审批窗口全年共受理各类审核审批1507件，办结1482件，办结率98.34%。其中办理商品房预售许可91件，预售面积232.2万平方米，核准房地产开发资质和物业服务企业资质81件，荣获第二季度“流动红旗窗口”。中心市区累计受理各项房地产交易与房屋权属登记业务4.27万件，面积1479.88万㎡；审批办理4.22万件，1415.96万㎡。其中办理合同登记备案5818件，面积59.99万㎡，金额43.02亿元；商品房分户登记7872件，面积76.47万㎡；办理二手房转让登记2343件，面积28.06万㎡,金额10.95亿元；办理初始登记294件，面积190.69万㎡；办理各类房地产抵押登记16497件，面积398.28万㎡；办理租赁合同登记备案1.03万件，金额181.97万元。在11月份我局行风测评中，群众对我局行政审批服务满意率达94%，为历年新高。
（五）机关建设扭住不放，队伍素质明显增强
一是深入开展学习实践科学发展观活动。及时召开动员大会，成立“市房管局学习实践科学发展观活动领导小组”，以“科学发展求先行，和谐安居惠民生”为实践载体，组织好学习日程安排、资料发放和会议学习等工作。购买学习资料，为每名参学对象配备专用记录笔与学习笔记。对年老体弱、行动不便的离退休老党员，由各党小组和办公室派员送学上门。认真提前做好参学干部职工岗位工作的安排，使每名参学人员均能按时参加集体、集中学习活动，确保了学习和工作两促进、两不误。
二是集中开展治理房地产业商业贿赂专项活动。运用多种形式与措施，加强对房地产交易、房地产中介、房屋安全鉴定等工作单位的自查整改和综合治理，建立了房地产行业防治商业贿赂的长效机制。
三是积极申报省级文明单位。
开展丰富多彩的文体比赛活动和文艺活动。节假日组织送温暖活动，春节时走访慰问困难职工和离退休老干部，“植树节”组织干部职工到东湖公园植树造林，“五一”、“国庆”组织职工攀登清源山，同时还组织“无偿献血”57人次、组织“金秋助学”和“情系地震灾区献爱心”捐款6.8万元，添置阅览室图书，改善文体活动室条件，在全系统营造了积极向上、内外和谐的良好氛围，有力地弘扬了新风正气，为推动各项工作提供精神动力。市发证处被评为创建文明行业工作先进单位，市房地产档案馆、测绘队被评为市直文明单位。二、住房保障和房地产业面临的新形势和新任务
受国际金融危机大环境和国内重大自然灾害等多重影响，11月份以来，我市房地产市场开始进入调整期，整体市场从繁荣阶段步入较为低迷状态。进入，受整体经济运行困难、市场供过于求、市民心理预期发生变化以及房贷、税收政策抑制购房需求等因素影响，整体房地产市场信心依然不足，开发投资增幅逐季回落，市场销售疲软。全年房地产开发投资与去年同期相比，增幅回落16个百分点，商品房新开工面积445.56万m，比降21.59%，竣工面积188.91万m，比降2.46%。销售面积253.02万m，比降28.23%，销售金额105.6亿，比降13.75%，存量房交易面积比降4.72%，交易金额22.19亿元，比降9.34%，132.66万m，显示整体房地产发展环境已出现了较为明显的变化，需要采取积极措施应对。同时,新的一年，省政府下达给我市保障住房建设任务十分繁重，面临着资金短缺、用地紧张等实际困难。
三、工作思路
是新中国成立60周年，也是我市深入实施“十一五”规划的关键一年。我局工作思路工作思路：全面贯彻党工作思路的十七大、十七届三中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，认真贯彻省委八届五次全会和市委十届四次全会精神，牢牢把握“科学发展、四求先行”实践主题，按照“稳住大盘、固本培源”的工作思路，认真落实市委、市政府确定的年度目标任务，围绕建设海峡西岸经济区现代化工贸港口城市目标，为推进产业发展、港口发展、城市发展服务，致力解决群众住房困难等民生工作，为实现“海西应先行，泉州走前列”而奋斗。工作目标工作目标：完成省里下达的5000套廉租住房建设任工作目标务（其中包括建设、收购450套廉租住房的市为民办实事项目）和1800户廉租住房租金补贴任务，实现全年房地产市场基平稳定。为实现以上目标，重点抓好以下工作：
（一）主动融入大盘，推进房地产业健康发展
围绕“稳住大盘”工作思路，我市房地产业要主动融入并服务于产业、港口、城市建设，并在建设中为房地产业新一轮发展布局。要着力服务于项目建设,全力推进东海、桥南、城东、晋江两岸片区、北峰等项目建设，从解决民生、行业科学发展难题入手，策划一批拉动内需成效明显、推进房地产业持续发展的住房建设项目。通过房地产业发展和项目开发，拉动钢铁、建材及家电家居用品等产业发展，推动居民消费结构升级。鼓励房地产企业开展协作和联合。培育一批信誉好、开发能力强的专业房地产企业，鼓励房地产企业上市融资，充分运用和发挥民间资本为城市建设提供金融支持。要建设房地产业“软环境”。持续改革创新，丰富行政服务，为建设发展提供保障。支持我市引进人才优先购买限价住房、经济适用房等保障性住房，帮助人才解决居住问题。支持房地产中介、房屋拆迁、房地产评估、白蚁防治、测绘依法开展市场服务，创建创业环境。抓好行政审批服务，主动参与到各个片区、各个重点工程项目建设工作中，指导项目开展城市房屋拆迁，指导各类投资实体企业办理资质，着力解决工业房产办证遗留问题，帮助各个传统产业企业和新兴产业企业依法办理房屋的所有权证。强化专项管理,大力发展物业服务业，鼓励资质高、管理能力强的高素质物业服务企业来泉州创业，指导物业服务收费，加大培养专业物业服务人员，铸造宜居城市。开展住宅建设示范小区活动，加大房地产执法监察力度，开展法律法规及相关知识培训，提高执法人员业务水平，加强与建设、规划、工商等部门的协作，提高房地产市场整顿效果，对典型违法案件依法从严处理，切实规范市场秩序。
（二）加大住房保障工作力度，实现群众“住有所居”
房地产业发展的目的，归根结底是要保障群众“住有所居”。要继续加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度。
一是要进一步加强完善廉租户档案建设，继续对低收入住房困难家庭发放廉租住房补贴，实现“应保尽保”。
二是要继续落实省、市建设（收购）廉租住房为民办实事项目。增加鲤城江南、丰泽见龙亭、城东、东海、晋江等地保障性住房建设项目投资，尽快建设城东、东海、桥南、北峰等片区拆迁安置用房，鼓励政府采购、企业购买空置普通商品房作为经济适用房、廉租房或拆迁安置房。
三是要落实在建和拟建保障性住房项目。推进北峰见龙亭、江南花园城、城东、洛江杏园小区、石狮宝源花园、晋江竹树下和许厝及曾普小区、南安江北、永春五里街等经济适用房和廉租房项目，以及见龙亭、延凌安置小区、东涂片区、海星小区、宝秀小区、城东、桥南安置小区等几大片区安置房建设，多渠道解决城镇居民住房困难。
四是要建立健全保障性住房长效管理机制。建立市、区两级廉租住房管理体制，实现街道办事处、区政府、市政府三级联动，对廉租住房的补贴对象实行动态管理。探索廉租房可租可售，加快廉租房和经济适用房衔接。采取新建、改建、配建等方式，多渠道筹措廉租房房源，抓好晋江、南安住房保障供应体系建设试点，探索对符合经济适用房供应对象发放购房补贴的办法，争取中央、省里资金支持，拓宽保障性住房建设资金融资渠道，推进全市保障性住房工作顺利开展。
（三）积极落实政府出台的房地产业促进措施，提振市场信心为应对席卷全球的金融危机，国家、省、市均已出台促进房地产业发展的相关措施，要认真做好贯彻落实。
一是要及时组织窗口工作人员认真学习最新政策，把握好房地产交易契税、土地增值税、印花税、个人所得税，二手房征收营业税计税时点等方面的政策界限。
二是要密切做好房地产市场监测，及时了解各项政策落实情况和产生的效应。
三是要加强预售资金监控。除泉州市区外，要加强监督指导各县（市）实行预售资金监管，促进市场健康发展。
四是要加强项目排查，改进服务。对有影响、贡献大的骨干品牌企业加强跟踪服务，想方设法帮助企业排忧解难。引导开发企业根据市场变化调整经营策略，优化供应结构，合理调整房价，促进销售。
五是要加强舆论引导，提振市场信心。
（四）强化队伍建设，增强战斗力和凝聚力
一是认真开展学习实践科学发展观活动。按照制定的学习实践活动实施方案，精心组织，规范程序，紧扣主题，抓住重点，求真务实，突出特色，切实做到进度服从质量，确保工作内容、时限、责任三落实。同时在健全学习实践科学发展观长效机制上下功夫，把科学发展观的要求转化为推进房地产业发展的正确思路，促进发展的政策措施，领导发展的实际能力，创造性地开展工作，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、促进科学发展的体制机制。
二是继续深化行风效能建设。继续开展绩效考评，从德、能、勤、绩四个方面考核干部职工的工作实绩，继续加强房地产产权交易办证窗口建设，巩固全国“青年文明号”成果。全面执行规范后的行政自由裁量权标准,分析梳理带有自由裁量权内容的行政审批项目,进一步优化精简审批流程,推动审批服务“瘦身、提速”,不断提升审批效率和服
务水平。三是加强干部队伍岗位练兵。进一步完善学习奖励制度，创新学习形式，在全局范围内形成“比、学、赶、超”的浓厚氛围，加强新政策新法规的学习，更新知识，适应新形势需要，不断提高全体干部职工的业务水平和综合素质，以学习带动工作，促使各项工作有新突破，新跨越。
根据相关法律法规规定，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)，应当设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。
住房公积金管理委员会主任应当由具有社会公信力的人士担任。
（来源：文章屋网）
关键词：统一住房公积金管理框架初探
一、引言
住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的一种主要形式。住房公积金制度是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互、保障性，也是提高人民物质文化生活水平，统筹推进城乡社会保障体系建设，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的重要手段之一。
住房公积金制度是住房实物分配向货币分配机制转换的重要形式，它已经成为一项基础性制度和核心制度，对改善住房困难群众的居住条件、实现“住有所居”的目标做出了突出贡献。尤其是随着近年来房价的涨势迅猛和通货膨胀，住房公积金更是发挥了不可忽视的重要作用。原总理曾指出：“实行住房公积金制度，是在社会主义市场经济条件下改善城镇居民住房条件的正确途径，应当坚持下去。”但是随着我国经济结构和社会形态的变化，住房领域的矛盾呈现多样化，全国各个城市的公积金管理中心资金独立运作、封闭性区域管理的城市属地化管理模式日益呈现出弊端，造成公平缺失等现象，制约住房公积金事业的发展，违背了住房公积金制度建立的初衷。
针对现有住房公积金属地管理体制呈现出的弊端，本文提出了一套住房公积金全国统一管理体系，构建了住房公积金全国统一管理立体组织结构框架，并分析这种住房公积金管理制度的优势。
二、多维立体组织结构模型
多维立体型组织结构是由美国道-科宁化学工业公司（DowCorning）于1967年首先建立的。它是矩阵型和事业部制机构形式的综合发展，又称为多维组织。在矩阵制结构（即二维平面）基础上构建产品利润中心、地区利润中心和专业成本中心的三维立体结构。
多维立体型组织结构是由直线职能制、矩阵制、事业部制和地区、时间结合为一体的复杂机构形态。它是从系统的观点出发，建立多维立体的组织结构。所谓多维就是指在组织内部存在三类以上（含三类）的管理机制。
这种结构形式由三方面的管理系统组成，即：产品利润中心、专业成本中心和地区利润中心。按产品划分的事业部，是产品利润中心；按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心；按地区划分的管理机构，是地区利润中心。通过多维的立体组织结构，可使这三方面的机构协调一致，紧密配合，为实现组织的总目标服务。多维立体组织结构适用于多种产品开发、跨地区经营的公司，可以为这些企业在不同产品、不同地区增强市场竞争力提供组织保证。
三、住房公积金全国统一管理立体组织结构框架
根据以上多维立体组织结构的模型，利用这种组织结构将直线职能制矩区划管理、职能分工、专项阵制，事业部制和地区结合为一体，从系统的观点出发，从区划管理、职能分工、专项小组三维空间建立一套灵活机动立体的住房公积金全国统一管理的组织结构如图1所示。
（1）类比人民银行大区行的制度，在全国统一管理的基础上对地区进行划分管理，共分为天津、沈阳、济南、南京、上海、武汉、广州、成都、西安为中心的九个区。区划中各地区范围脱离了省级行政的约束，且相对省域大，便于统一管理，同时也可以考虑到各地区发展的不同情况，照顾区域的特点。同时依托人民银行跨行政区域管辖职责的分行，为各个住房公积金分中心提供已建立的体制联系，便于住房公积金中心获得较真实完备的数据，做出合理决策，以加强各区域之间的配合。这符合市场经济发展规律，并有利于排除地方政府的行政干预，有利于地方经济与宏观调控之间矛盾的解决。而相比之下按照行政区域划分经济效益低下，地方的发展一旦被摆到宏观之前，中央的政策执行不可避免会受到较大阻力。住房公积金作为一种地方操纵可能性大的福利性保障，应尽量减少与政治权利的重合，以保证其公正性。
（2）按照工作职能分工对管理体系进行划分，分为住房公积金归集、提取、转移、增值和监督等五部门。此举可以达到改变现阶段分工不明确、决策职能虚化、决策流于形式化的情况；根据住房公积金管理的流程，明确各职能部门的职能，责任分工明确，可以将机构内部的专业人员集中在相应的专门职能部门内，任务集中明确，有利于各部门工作的专业化和高效化，且不同的部门之间可以通过职责的不同实现相互监督，符合责任分离和相互监督的原则。
（3）按照导致住房公积金风险的原因进行划分，建立专项小组，包括操作风险、政策风险、市场风险、信用风险、自然灾害风险等专项小组。通过规避风险目的的专一化，通过与地区中心、职能部门相配合，更好地协调控制可能存在的风险并完成某一特定目标。下面通过各类专项小组对此风险模型加以阐释：
1、操作风险
主要来源于住房公积金的委托运作模式。2004年，新疆昌吉2亿住房公积金深陷德隆案中，致使“有近三千万元血本无归”；其次是2005年初，原湖南郴州市住房公积金管理中心主任李树彪，利用职务之便先后作案44次，犯罪金额超过1亿元。
操作风险常具有突发性，偶然性，潜伏性等特点，规章制度的不完善，操作经验不足，管理上的漏洞以及市场变化后规章制度的落后都是导致操作风险的原因。住房公积金的管理操作类似于银行提的运行，依赖于银行体系的运行。故加强住房公积金中心的制度建设与监督工作，可以减少制度不规范，管理不规范造成的失误。加强住房公积金管理系统与银行体系的对接，提高公积金的缴存、发放、贷款及还贷等信息传递效率，可以减少信息不对称导致的操作风险。
2、市场风险
住房公积金与房地产行业紧密相连。房地产业作为最典型的资金密集型行业，需要金融业的支持，同时也为金融业的发展提供新的空间。房地产市场的大起大落也直接影响了住房公积金贷款的安全，导致了住房公积金呢的市场风险。如果房地产市场因过度投机行为导致房地产价格持续上涨，就可能造成市场虚假繁荣，甚至导致地产泡沫。这将危及的是住房公积金管理中心的贷款安全，可能造成住房公积金管理中心无法正常回收贷款，或通过处置抵押房产无法收回贷款本金，从而影响济稳定、社会稳定乃至政治稳定。住房公积金管理中心需要注意防范房地产贷款中的风险，按照风险防范的有关规定执行，严格按照贷款标准，适量发放个人按揭贷款，以控制住房公积金运行过程中存在的市场风险。
3、信用风险
住房公积金的运作依赖于银行，与银行运营具有相似性。信用风险是商业银行面临的最广泛的风险，也是住房公积金在资金运用中面临的主要风险之一。住房公积金中心可以引入压力测试作为风险管理领域最常见的分析工具之一。通过评估金融机构在压力条件下违约概率、违约损失，推动了信用风险管理体系建设和计量技术的发展。住房公积金信用风险压力测试包括：评估贷款人的信用情况，评估住房公积金运用、管理在压力条件下承受压力的能力等。
4、政策性风险
政策会对人们的购房及住房公积金的提取造成影响。尤其是在政策出台至政策执行期间住房公积金的提取会有较大波动，住房公积金中心应制订相关政策以控制一些投机行为。例如，2013年2月20日国务院常务会议确定五项加强房地产调政策政策措施。“国五条”细则明确规定，二手房交易中个税按个人所得的20%征收，部分房价上涨过快城市还将进一步上调二套房首付和贷款利率，造成部分购房者集中交易，排队过户避税的现象。也就是说在政策出台至政策执行期间人们对住房公积金的提取会上涨到一个较高水平，提取量的加大对部分资金相对较紧的地区会造成一定影响。住房公积金中心应该在现行阶段提高住房公积金的使用门槛，加大对中高收入及利用政策执行空隙的投资者作出更为严格的筛选，以控制政策性因素对住房公积金使用的。
5、自然灾害风险
自然灾害的发生将对当地的住房造成严重影响。区域性住房的毁坏，住房公积金在短时间内的大量调用，都需要专项小组聚集部分人力投身问题的解决。例如，“5・12”汶川大地震，楼在人不在，人在楼不在，房贷该怎么还。由此表明在住房公积金运作管理中还隐藏着的巨灾风险。
四、建立全国统一住房公积金管理制度的优势分析
（一）构建专项档案，可实现公积金库资金跨区域的快速转移
现阶段住房公积金在跨区域个人公积金转移方面存在一些体制漏洞，导致职工的住房公积金转移受到阻碍，例如部分地区未开通跨区域住房公积金账户转移业务，住房公积金只能在本城市使用，导致工作变动大的职工利益无法得到保障。
通过住房公积金全国统一管理，建立全国通用的专项档案与公积金库。此外对归集的公积金进行全国统一调度，以类似存款保证金的制度实现各区域之间的资金调用，在降低资金的沉淀量和减小流动性风险的同时，保证各区域的利益。
（二）资金规模大，有利于保值增值，改善投资方向
据统计，我国住房公积金累计缴存额已经到达3.9万亿元，其中1万多亿作为贷款贷出，余额还有2.1万亿元。原证监会主席郭树清认为，住房公积金可以像全国社保基金一样进行投资，有利于公积金的保值增值。但现在，公积金管理机构的不统一、投资规划的无规范，使各地投资参差不齐。另外，分开的管理使得各地机关也不具备投资活动的资格。
参照养老金上缴全国社会保障基金进行统一运作投资管理的经验，建立全国统一管理机构后，住房公积金也可以进行除国债、银行储蓄外的组合投资，而投资保障性住房就是一条有效可行的投资渠道。
便于制定差别化政策，扩大低收入人群的住房公积金受益面在“低存低贷”和“强制缴存”的制度下，住房公积金受益对象的构成呈现严重不均衡。一些高收入行业职工贷款意愿强、需求较大，改善性和投资性住房贷款占有相当比重，且主要投向于中高端市场；同时低收入阶层的职工相对贷款比重较小，与这部分群体规模相比，住房公积金贷款额度远未达到一个与之相匹配的水平，其住房贷款意愿和需求与其他阶层相比明显偏弱。针对以上现象，提出扩大低收入人群的住房公积金受益面的几点措施：
（1）根据不同收入群体，制定贷款差别利率，由单一利率转为多档利率；
（2）对低收入者降低信贷门槛和相关费用，取消不合理的贷款限制条件；
（3）加大对高收入者投资性住房的公积金贷款限制：公积金贷款申请者拥有房产多于两处则不发放贷款或根据申请者拥有房产数逐步提高贷款利率；
（4）提前支取条件的优化，加大没有购房能力或不打算购房者的资金支配权。
五、结束语
结合现阶段住房公积金机构混乱、行业间横向关系薄弱、资金运作风险的存在等情况，将管理学中的多维立体组织结构应用于住房公积金全国统一管理的组织结构中提出建立全国统一管理的立体组织结构下的资金管理运营体系的设想，以规范住房公积金的归集、提取、转移、增值、监管等工作，并实现全国范围内跨地区资金调度，进一步加强住房公积金的全国统一管理。
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火车跑得快，全靠车头带，作为党支部书记，我深知责任重大，上任以来，我致力加强班子自身建设，以身作则，率先垂范，用实实在在的行动提升了党支部班子的凝聚力和战斗力。
1、坚持超前谋划。坚持把党建工作与中心业务工作一同安排部署、一同检查督办、一同考核落实，做到了业务工作会议上必问党建工作进展情况，季度会上必报党建工作落实情况。
2、坚持民主公开。我们坚持民主集中制原则，坚持集体领导下的个人分工负责制，充分调动班子成员履行“一岗双责”的积极性。健全完善了党务公开、政务公开，坚持集体研究，民主公开，保证了决策的科学性。
3、严格自律。认真落实党风廉政建设责任制，建立健全党风廉政建设的制度措施，做到了自重、自醒、自警、自律。带头发挥表率作用。党风廉政建设做到了经常化、制度化，对干部进行严格要求、严格管理、严格教育、严格监督。
4、加强反腐倡廉建设，全面提高全体党员干部拒腐防变的能力。结合中心任务和高危行业的特点，以“确保政令畅通、确保服务民生、确保资金人员安全”为目标，坚持“注重预防、注重治本、注重制度建设”的方针，突出抓好资金安全项目建设。加强正面宣传和警示教育，强化党员干部廉洁从政意识和拒腐防变能力。
我们始终坚持把理论学习作为加强党员干部思想政治建设的重要内容，加强学习制度建设，活化学习形式，丰富学习内容，提高学习质量，注重学习成效和成果的运用。
1、严格学习制度，坚持每周五学习制度，严格执行学习签到制度，对职工学习笔记定期检查，确保职工受教育面达到100%。
2、强化学习投入，在经费紧张的情况下，专门订制了学习笔记本，购置了学习用品，订阅了报刊杂志，保证有丰富的学习资料，为政治学习创造良好的条件。
3、注重学习内容，强化政治理论学习，通过政治理论的学习，促进业务工作的开展，做到了学在实处，谋在新处，干在实处，提高了党员干部的政治理论水平和业务工作能力。
4、创新学习形式，不断研究和创新学习方式和方法，采取集中学习与分散学习相结合、专题学习与举办特色学习相结合的方法，变依赖型学习为自主型学习，变单纯知识型学习为综合型学习，变封闭型学习为开放型学习，不断提高学习质量。
（一）将党建活动与创建群众满意基层站所活动相结合。
1、开展了阳光。以加强自身建设为主题，以深化政务公开为总抓手，以解决群众反映强烈的突出问题为出发点，以构建高效、务实、透明的长效机制为根本。
结合入驻行政服务大厅的工作实际，完善了政务公开、办事公开制度。公开办事项目、办事依据、办事条件，在办事大厅公布办事流程；开通了全国统一的__住房公积金热线，强化了文明用语和工作人员行为规范；完善了服务制度；提高了群众对住房公积金管理工作的满意度，树立了中心新形象。
2、积极为广大职工服务，创新服务方式。为配合棚户区改造解决广大职工实际困难，中心制定优惠政策，对棚户区改造的缴交职工，凭相关手续就可以支取住房公积金。
3、在服务态度上杜绝“四难”，做到“四个一”（坚决杜绝职工前来贷款或办事时出现门难进、人难见、脸难看、事难办现象，坚持做到“问一声好，让一个座，倒一杯水，给一个满意答复”）。
4、在工作落实上坚持首问责任制、限时办结制、责任追究制。切实解决工作中推诿扯皮问题，避免不负责任、不履行或不正确履行工作职责的现象发生。
5、在服务质量上严格落实“五个一”的服务承诺制度，公开服务项目、办事程序、办理事项、办理流程、政策依据、服务标准及办理时限，提高服务质量和水平，为广大干部职工提供优质服务。
（二）党建工作带动中心工作全面提升
1、住房公积金个人贷款工作
20__年共发放住房公积金个人贷款329笔4363.5万元，同比增长56%，有力的支持了我区职工购房，满足了职工改善住房条件的愿望，促进了地区房地产市场发展。
2、住房公积金支取情况
20__年共办理住房公积金支取__,306.28万元，受理支取咨询__000人次以上，耐心细致做好解答工作，群众满意率达到100%，窗口投诉率为零。
3、住房公积金归集工作
20__年全区住房公积金归集额为22,923.60万元，与上期同比增长15.81%，累计归集总额1__,729.96万元，归集余额63,763.68万元。
为了贯彻落实《省人民政府关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》精神，经市政府同意，现就做好全市农村土地综合整治示范区建设工作通知如下：
一、充分认识做好农村土地综合整治示范区建设工作的重要性
（一）实施土地综合整治示范区建设，是改善农民生产生活条件的重要举措。我市为农业大市，农副产品生产为主导产业，但受经济条件限制，部分农业设施老化、陈旧，基础条件比较脆弱，抵御自然灾害的能力不强。通过实施土地综合整治示范区建设，一方面，改善农业的生产条件，强化田间道路、电力设施、水利排灌等功能，将一般农田建设成高产稳产的基本农田，增强农业的生产能力，使农民增收，农业增效。另一方面，改善农村的生活条件，通过加强基础设施和公共服务设施建设，改变村容村貌，提高生活质量，享受经济发展成果。
（二）实施土地综合整治示范区建设，是节约集约用地的有效途径。由于历史原因，我市村庄建设用地散、乱、空”的现象比较突出，乱占滥用耕地的行为时有发生，人多地少的矛盾进一步加剧。通过土地综合整治示范区建设，可以有效地优化农村建设用地布局，整合土地资源，节约集约用地，增加耕地面积，为农业的高产高效和粮食安全创造条件。
（三）实施土地综合整治示范区建设，是加快农村经济发展的强大动力。利用土地整治所腾出的一部分增减挂钩指标，用于农村产业发展用地，引导新建村庄积极发展农产品加工和农村服务业，大力发展个体私营经济、村集体经济。
二、突出工作重点，明确政策措施
（一）发挥农民主体作用，切实维护农民合法权益。实施农村土地综合整治示范区建设，必须充分尊重农民意愿，保证农民的决策权、知情权和参与权，让农民群众全程参与示范区建设的决策、实施、监管和验收。土地整治安置区建设必须从实际出发，宜楼房则楼房，宜平房则平房，户型设计和配套设施要尊重农村的生产生活习惯，合理划定生活区、生产区和服务区等功能，完善农村教育、医疗、商业、文体等设施，留足园地、林地、菜地和产业发展用地，确保住房建设质量，注重保护农村文化遗址。对老弱病残、鳏寡孤独等困难户的住房问题，要特别予以关注，依据有关政策规定，尽可能地给予照顾。要慎重对待土地权属调整和利益分配问题，凡涉及土地所有权、使用权、承包经营权等权属调整和利益分配的，要编制土地权属调整方案，取得相关权益人的认可后，经县级人民政府批准实施，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。村庄整合改建社区，涉及占用国有土地的，依法向产权人颁发国有土地使用证；涉及占用集体土地的，依法向产权人颁发集体土地使用证。村庄建设用地复垦整理出耕地的利用方式由村民自主决定。
（二）整合资金投入，确保资金落实。各级财政投入的资金，主要用于示范区的农用地整理，其中20%可用于新社区基础设施配套建设。按照渠道不变、集中投入、专帐管理、统筹安排、各计其效”的原则，由各级财政部门整合现有土地及各类涉农资金，集约投入、集中使用。从土地出让金中计提用于农业土地开发的资金，必须按规定用途投入土地综合整治示范区建设。增减挂钩指标优先用于农村住宅、农村基础设施和公共服务设施建设以及农村产业发展，节余指标调剂到城市使用的，应按不低于40%的比例用于经营性用地，提高土地收益，全部返还给提供节余指标的农村，用于改善农村居住环境和生产、生活条件。除中央、省财政投资外，需地方配套资金，由项目所在地的县政府从县级分成的新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开发等资金中投入。认真落实强农惠农政策，新型农村社区建设不收取行政事业性收费，服务性收费按照应收费用的50%收取。适当引入市场机制，按照谁投资、谁受益”的原则，制订优惠政策，吸引社会资金参与土地整治示范区建设。金融机构要创新农村金融服务，为产业发展、农民建房和农村公共事业提供信贷支持。
（三）规范运作，严格实施。各县区政府组织编制的示范区建设规划，经市政府组织专家论证通过后方可实施。凡要进行改造的村庄，首先要妥善安置好农民生产生活，做到先建后拆，建一批、搬一批、拆一批、复垦一批。根据村庄改造的不同类型，由农村经济组织和村民自主决定是否集中居住。要本着适度超前，着眼长远的原则，对村庄的绿化、净化、亮化做出安排，鼓励使用太阳能、风能、生物质能等新能源，加快推进户用沼气、大中型沼气和集中供气工程建设，积极发展污水处理、垃圾处理等环保产业，提倡绿色、低碳生活。农村住房建设选址要尽量利用原有建设用地，确需新增建设用地的，尽量利用未利用地和劣质耕地，尽量不占或少占耕地。通过整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，并按有关规定严格验收。新增耕地面积不得减少，质量不得降低，达到田、水、路、林综合配套、高产稳产农田的目标。严禁以土地整治为名，擅自扩大城镇建设用地规模，严禁擅自开展挂钩试点或超出试点范围，严禁乱占滥用耕地，严禁借用增减挂钩政策进行小产权房”建设。凡违反上述规定的，将停止示范区所在县区的土地报批，取消土地整治项目，加倍扣减下一年度建设用地计划指标，并追究有关责任人的责任。
三、加强领导，确保农村土地综合整治示范区建设顺利实施
（一）加强领导，落实责任。实施农村土地综合整治示范区建设，是一项系统性、政策性和群体性工作。既包括土地开发、利用、保护、治理等诸多环节，又涉及到农业和农村相关产业的发展、农村交通水利环保等基础设施建设等诸多领域。各级各部门必须切实加强领导，密切配合，协同做好示范区建设的各项工作。示范区所在的县区政府是实施土地综合整治工程的主体，主要负责人对示范区建设负总责，严格按照省市政府、市县区政府签订的《农村土地综合整治示范区建设目标责任书》的要求，统筹做好辖区内示范区建设与管理，将农村土地综合整治示范区建设纳入年度工作目标责任考核，加强督促检查和考核评价。实行农村土地综合整治示范区建设承包责任制，层层签订责任状，一级抓一级，层层抓落实，确保领导力量到位，责任分解到位，任务落实到位。
住房问题是重要的民生问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。为切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度，现提出以下意见：
一、明确指导思想、总体要求和基本原则
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，把解决城市（包括县城，下同）低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。
（二）总体要求。以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。
（三）基本原则。解决低收入家庭住房困难，要坚持立足国情，满足基本住房需要；统筹规划，分步解决；政府主导，社会参与；统一政策，因地制宜；省级负总责，市县抓落实。
二、进一步建立健全城市廉租住房制度
（四）逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。**年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；**年底前，所有县城要基本做到应保尽保。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；**年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。
（五）合理确定廉租住房保障对象和保障标准。廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。廉租住房保障面积标准，由城市人民政府根据当地家庭平均住房水平及财政承受能力等因素统筹研究确定。廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准实行动态管理，由城市人民政府每年向社会公布一次。
（六）健全廉租住房保障方式。城市廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合，主要通过发放租赁补贴，增强低收入家庭在市场上承租住房的能力。每平方米租赁补贴标准由城市人民政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、保障对象的经济承受能力等因素确定。其中，对符合条件的城市低保家庭，可按当地的廉租住房保障面积标准和市场平均租金给予补贴。
（七）多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租住房供应。小户型租赁住房短缺和住房租金较高的地方，城市人民政府要加大廉租住房建设力度。新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内，主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购；也可以考虑相对集中建设。积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。
（八）确保廉租住房保障资金来源。地方各级人民政府要根据廉租住房工作的年度计划，切实落实廉租住房保障资金：一是地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。
三、改进和规范经济适用住房制度
（九）规范经济适用住房供应对象。经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府确定，实行动态管理，每年向社会公布一次。低收入住房困难家庭要求购买经济适用住房的，由该家庭提出申请，有关单位按规定的程序进行审查，对符合标准的，纳入经济适用住房供应对象范围。过去享受过福利分房或购买过经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房。已经购买了经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定回购。
（十）合理确定经济适用住房标准。经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右。各地要根据实际情况，每年安排建设一定规模的经济适用住房。房价较高、住房结构性矛盾突出的城市，要增加经济适用住房供应。
（十一）严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。上述规定应在经济适用住房购房合同中予以明确。政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。
（十二）加强单位集资合作建房管理。单位集资合作建房只能由距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合城市规划前提下，经城市人民政府批准，并利用自用土地组织实施。单位集资合作建房纳入当地经济适用住房供应计划，其建设标准、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定执行。在优先满足本单位住房困难职工购买基础上房源仍有多余的，由城市人民政府统一向符合经济适用住房购买条件的家庭出售，或以成本价收购后用作廉租住房。各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房；任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。
四、逐步改善其他住房困难群体的居住条件
（十三）加快集中成片棚户区的改造。对集中成片的棚户区，城市人民政府要制定改造计划，因地制宜进行改造。棚户区改造要符合以下要求：困难住户的住房得到妥善解决；住房质量、小区环境、配套设施明显改善；困难家庭的负担控制在合理水平。
（十四）积极推进旧住宅区综合整治。对可整治的旧住宅区要力戒大拆大建。要以改善低收入家庭居住环境和保护历史文化街区为宗旨，遵循政府组织、居民参与的原则，积极进行房屋维修养护、配套设施完善、环境整治和建筑节能改造。
（十五）多渠道改善农民工居住条件。用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。农民工集中的开发区和工业园区，应按照集约用地的原则，集中建设向农民工出租的集体宿舍，但不得按商品住房出售。城中村改造时，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍。有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。
五、完善配套政策和工作机制
（十六）落实解决城市低收入家庭住房困难的经济政策和建房用地。一是廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。二是廉租住房和经济适用住房建设用地实行行政划拨方式供应。三是对廉租住房和经济适用住房建设用地，各地要切实保证供应。要根据住房建设规划，在土地供应计划中予以优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出。四是社会各界向政府捐赠廉租住房房源的，执行公益性捐赠税收扣除的有关政策。五是社会机构投资廉租住房或经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治的，可同时给予相关的政策支持。
（十七）确保住房质量和使用功能。廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造以及旧住宅区整治，要坚持经济、适用的原则。要提高规划设计水平，在较小的户型内实现基本的使用功能。要按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺。要切实加强施工管理，确保施工质量。有关住房质量和使用功能等方面的要求，应在建设合同中予以明确。
（十八）健全工作机制。城市人民政府要抓紧开展低收入家庭住房状况调查，于**年底之前建立低收入住房困难家庭住房档案，制订解决城市低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划，纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，并向社会公布。要按照解决城市低收入家庭住房困难的年度计划，确保廉租住房保障的各项资金落实到位；确保廉租住房、经济适用住房建设用地落实到位，并合理确定区位布局。要规范廉租住房保障和经济适用住房供应的管理，建立健全申请、审核和公示办法，并于**年9月底之前向社会公布；要严格做好申请人家庭收入、住房状况的调查审核，完善轮候制度，特别是强化廉租住房的年度复核工作，健全退出机制。要严肃纪律，坚决查处弄虚作假等违纪违规行为和有关责任人员，确保各项政策得以公开、公平、公正实施。
（十九）落实工作责任。省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，要对所属城市人民政府实行目标责任制管理，加强监督指导。有关工作情况，纳入对城市人民政府的政绩考核之中。解决城市低收入家庭住房困难是城市人民政府的重要责任。城市人民政府要把解决城市低收入家庭住房困难摆上重要议事日程，加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构，切实抓好各项工作；要接受人民群众的监督，每年在向人民代表大会所作的《政府工作报告》中报告解决城市低收入家庭住房困难年度计划的完成情况。
房地产市场宏观调控部际联席会议负责研究提出解决城市低收入家庭住房困难的有关政策，协调解决工作实施中的重大问题。国务院有关部门要按照各自职责，加强对各地工作的指导，抓好督促落实。建设部会同发展改革委、财政部、国土资源部等有关部门抓紧完善廉租住房管理办法和经济适用住房管理办法。民政部会同有关部门抓紧制定城市低收入家庭资格认定办法。财政部会同建设部、民政部等有关部门抓紧制定廉租住房保障专项补助资金的实施办法。发展改革委会同建设部抓紧制定中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法。财政部、税务总局抓紧研究制定廉租住房建设、经济适用住房建设和住房租赁的税收支持政策。人民银行会同建设部、财政部等有关部门抓紧研究提出对廉租住房和经济适用住房建设的金融支持意见。
（二十）加强监督检查。**年底前，直辖市、计划单列市和省会（首府）城市要把解决城市低收入家庭住房困难的发展规划和年度计划报建设部备案，其他城市报省（区、市）建设主管部门备案。建设部会同监察部等有关部门负责本意见执行情况的监督检查，对工作不落实、措施不到位的地区，要通报批评，限期整改，并追究有关领导责任。对在解决城市低收入家庭住房困难工作中、的，要依法依规追究有关责任人的行政和法律责任。
关键词：公租房；社区；社会建设；社区治理
中图分类号：C916
一、引言
20世纪末，我国开始实施城市居民住房制度改革，此次改革推动了中国房地产业的发展，也使城镇居民家庭的住房条件得到了显著的改善。但是，近10年来随着房地产市场的发展，各级政府逐渐把房地产业作为拉动地方经济增长的支柱产业。越来越多的人看到房地产市场的投资收益，国民资产纷纷投入房地产行业。商品房不再仅仅用来居住，而成为人们的一种投资产品。由于的确存在一定的刚性需求，商品房价格在一线城市和很多二线城市甚至部分县市被一些投机者炒到越来越高的地位，很多工薪阶层也越发感觉到巨大的购房压力。2009年末，中央政府开始评估房地产泡沫带来的社会和政治后果[1]。为了抑制房价的过快上涨，政府多次实施调控政策：紧缩银行信贷，控制二套房消费，加征房产税。更重要的是，中央还加大了保障性住房的建设力度，以满足中低收入人群的住房需求。
我国的保障性住房主要有两限商品房、经济适用房、廉租房和政策性租赁房[2]，由于这种保障住房制度主要针对社会低收入人群，政府对其的供给与社会对其的需求也未达到均衡的状态，于是从2010年开始，全国各地开始大力投资兴建公共租赁房屋（以下简称公租房），主要的保障对象是社会上那些不够资格申请廉租房、经适房而又没有能力购买商品房的“夹心层”人群。但是，调查中我们注意到，公租房的入住只是意味着居民居住的基本要求得到满足，并不代表人们对自己的居住条件有更好的体验。
以重庆为例，公租房所保障的中低收入人群主要有三种：（1）在主城区工作的本市无房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难户；（2）大中专院校及职校毕业后就业人员；（3）进城务工、外地来主城区工作的无住房人员。这三种不同群体在文化背景、职业追求、收入待遇和社区归属需求等方面都存在很大的差异，这种差异导致公租房住宅区就形成了一种与传统城市社区有重大区别的混搭型新型社区，对传统城市社区的治理与管理模式带来冲击和挑战。
首先，对入住居民来说，公租房只是政府为其提供的一个暂时居住的场所，这就有可能使得他们没有将自己融入社区的心理，难以形成长久、持续的社区归属感。可是，社区归属感是社区构成的基本元素，缺乏社区归属感必然会阻碍社区的和谐与发展[3]。公租房社区的组成要素相比传统社区有很大的差异性，在培养居民的社区归属感方面需要做更多的努力，不能把以往关于城市社区的治理经验机械地套用在公租房新型社区上。所以公租房社区此时需要找到适合自己的治理方式。
其次，对地方政府来说，公租房使得政府解决了社会上一个庞大群体的住房问题，在一定程度上消除了某些社会不稳定的因素，但是新型社区潜在的其他不稳定因素的妥善解决与否，成为政府的公租房政策成功与否的另一个变量，这不仅考验着基层政府的行政治理能力，还影响着公租房社区群体的社会情绪。
最后，对经济与社会来说，公租房的入住在一定程度上抑制了房价的过快上涨进而在某种程度上消除了因房价过高所带来的社会不满情绪，但如果公租房的社区治理和社区和谐度不能达到入住居民的预期期望，就一定会大大降低社会对公租房的需求，转而追求商品房的购买，这又回到原点，不仅不能解决低收入者住房保障问题，还可能会导致房价的持续高涨。
如何使入住公租房的居民增大对公租房社区的满意程度？如何让这些有着不同文化背景、职业追求、收入待遇和社区归属需求的人群和睦相处、促进社区和谐进步，实现社区的有效治理？这是本文探索的问题，首先分析公租房社区相对于传统城市社区所具有的特殊性质，对公租房新型社区所出现的问题进行解读，然后探索符合公租房社区的治理机制。
二、研究现状综述
“社区”一词最早出现在1887年德国社会学家斐迪南・滕尼斯（FerdinandTonnies）的代表作和成名作《共同体与社会》一书中[4]，并被命名为“社会共同体”。1933年我国社会学家费孝通先生首次将“社区”一词从西方学术语境中引入中国的学术界。
（一）新时期社区概念的变化
随着社会的发展进步与发展，社区概念也不断趋于合理化、清晰化和不断深化。根据李沂靖等学者的描述，社区一般被定义为：是一个彼此发生互动关系并且背景各异的人群，这一人群通过社会交往相联系，并具有共同的传统、价值观、文化、守则以及在某种前提下存在需求和利益上的一致性，可以生活在共同地域，也可没有地域关系[5]。而“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用。所谓社区治理，就是指在一定地域范围内由政府与社区自治组织、非营利的非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。
（二）社区治理以政府为主导，引导社会组织积极参与
以前的社区治理是以政府为唯一主导行为主体，社区居委会具有浓厚的行政色彩，居委会重政策执行而轻社区服务[6]。很多文献针对政府包管社区的现实问题，提出社区要求实现多中心的治理，譬如，费孝通先生2002年在“上海社区发展理论研讨会”上的讲话认为不同的人群在内部必然形成不同的关系样式和组织结构，在外部必然要求不同的管理模式和服务方式[7]，并提出，对于这样的新型居民群体，社区建设特别要注重以群众自治为核心的基层民主建设。而对于市民参与社区管理，主要靠文化认同，并在价值观、思想方法和生活方式上找到同一的感觉。根据美国的经验，社区非营利组织在社区治理中能够弥补政府的不足，社区组织在社区的治理与管理中可以扮演好重要的角色[8]。其实，政府并非是提供公共产品的唯一部门，非政府组织也在提供大量公共产品和公共服务，甚至私营企业和公民个人也能基于政府的委托和招标而提供公共物品。因此，胡祥提出，政府在一些领域的公共产品可以采用购买或竞标的方式交由第三方提供，而政府主要制定社区公共产品政策与规划，提供资金和设施资助，并对社区公共产品的生产、提供进行监督[9]。社区自治有其自身的优势，因为其成员相比社区外的人能够获取其他成员至关重要的信息，比如他们的行为、能力和需求，而这些信息的获取和散播越容易，越能激励社区成员为集体利益行动[10]。通常社区的治理需要以行政资源为推动力，注重社区多元利益主体的共同参与，罗峰为此列举了具有公共属性的政府在社区治理网络中初始行动者的产生问题上应当做出的努力[11]，其中，政府的职能转变在治理网络中的协调与整合问题上起着关键性的作用。王芳和李和中认为，合理的城市社区治理模式应该与治理环境相适应[12]。不过，社区的社会组织在社区治理中要占主导地位，必须以成熟的“公民社会”为支撑，而当前我国的现实是民主制度还不完善，非政府组织处于起步阶段，市民还处于利益主导时期，所以，我国的社区治理目前还需以政府为主导地位，同时引导社会组织的积极参与。
（三）弱势群体如何参与社区治理
对于公租房这样的保障性住房来说，其社区居民并非都能参与到社区治理程序中来，一部分弱势群体的社区需求现实中被排斥在制定政策的参考依据外。如何保证这类群体能参与到社区治理的过程中来呢？谢丽尔・迈克尤恩（CherylMcEwan）在他的研究中证明，处在社区治理边缘地位的人群，他们需要拥有适当的与决策相关的信息，才能参与到社区管理的决策程序中来，而政府要制定激励机制去提升他们讲出自己意愿的自信，并避免在讨论中受到不公正的待遇[13]。美国在20世纪初就开始逐步减少向穷人供应公房的数量，政府通过将公屋的租户多元化，期望那些没工作的居民能够仿效已经工作的居民而改善他们的情况，从而使公屋居民变得自给自足[14]。在新加坡组屋社区治理主体中，有政府设置的专职机构，也有半官方性质人民协会，还有民间福利组织为低收入人群提供公共服务[15]。在我国，经济适用房是保障住房的一种，是为低收入人群提供住房的一种方式，其社区建设注重对居民就业能力的培养，建设社区文化以提高居民素质，同时为社区增添对其生活熟悉的干部进行日常管理[16]。
总的来说，目前关于我国社区治理的模式，多中心治理始终是多数研究的共同指向。对于公租房这类保障性住房的社区治理研究得不多。在借鉴以往对传统社区治理的经验的基础上，本文尝试针对公租房新型社区的特性来探讨其实现有效治理的机制。
三、公租房新型社区面临的新问题
传统的城市社区被定义为具有共同的价值观、传统、文化、守则以及在某种前提下存在需求和利益上的一致性的人群的共同居住区域，这样的社区居民同质性较高。然而，公租房入住居民在属性上有着很多与传统社区居民不同的地方，导致公租房住户所构成的新型社区相比传统城市社区存在很大的差异性，进而为社区的治理增添新的问题。以下从社区普通居民和社区居委会这两个角度去分析公租房新型社区所具有的特别性质。
（一）公租房社区居民自身感受
先从公租房社区居民的自身感受来分析公租房社区治理的特殊之处。源于中国人传统的民族心理和风俗习惯，公租房社区相比其他传统城市社区的一个很大的不同点就在于公租房的“租”而不是“买”进而“拥有住房”的问题上，这种房屋利益关系就可能导致在社区居民和公租房的关系上呈现以下两个特点：
其一，不确定性和强制性。公租房的居住权和所有权分离，按照政策规定，公租房是由政府投资修建，房屋所有权属于政府，居民只有居住的权利，并且承租户不能私自将自己申请的公租房转租、换租等市场交易。虽然承租户在租期满五年后可申请购买公租房，但购买价格按照政府在以后的规定来确定，这就存在很大的不确定性；且购买后的公租房规定也只能用于居住，不能上市交易，只能按照购买时的价格卖给政府。
其二，社区居民的频繁流动性。公租房是属于政府的，人们只能通过租赁的方式来获得房屋的使用权，居民入住公租房的主要动机是低成本地换取栖身之所。当公租房住户的工作、收入情况发生了改变，或者意识到公租房已经不能降低其生活成本时，他们会毫不犹豫地放弃公租房的入住机会，这样就会导致公租房社区居民存在很大的流动性。频繁的流动性不利于社区稳定和社区组织活动的开展，必然给社区公共治理和社区安全建设带来不稳定，传统的社区组织和社区治理方式不适用。
总之，公租房新型社区居民对公租房本身没有所有权和强烈的依赖感，并且这样的社区由于居民流动性大而使其稳定性较低，因此公租房入住居民在心理上无法将自己有效地置于或融入社区之中，并且在自己所居住的社区中找不到归属感、认同感。由于社区归属感、认同感是构成社区的最重要情感元素，是决定社区存在、发展和社区自治组织发挥作用的重要前提。所以，社区居民归属感障碍是公租房新型社区治理所面临的重要问题。
（二）社区居委会服务范围
从社区居委会对社区治理的角度来看，传统居委会在社区治理中扮演三种角色，即“供给者”、“代言人”、“助手”[17]。居委会在供给社区公共产品和服务时，需要考虑到社区每一位居民（或家庭）的利益；“代言人”的角色即是说居委会是连接社区居民和政府的桥梁，居委会需要向政府反应每一位居民的意愿和诉求。同时，传统的居委会是从社区居民中产生的代表全体居民利益和权利的组织，其权力的运用和实现在很大程度上来源于社区居民的认同和支持，要得到这种认同和支持，社区居委会要真正做到服务与全体居民，积极响应社区中各个阶层的利益诉求。但如前所述，公租房社区居民有着不同的文化背景、职业追求、收入待遇和社区归属需求，与传统普通社区居民的组成相比存在很大的异质性。公租房社区居民构成的这种特殊性为传统居委会在供给公共产品和服务时增加了难度。
我国政府为了充分解决城市“夹心层”人群的住房问题，通过兴建公租房、构建新的保障性住房政策体系和准入政策，并把原来廉租房对象在享受补贴的同时纳入公租房其中，以“宽入严出”的做法向这些人群提供公租房，不设户籍限制、不执着于收入限制。这样的政策使得地方各级城市从农民工到大学生等不同阶层的人群都可以入住公租房，但不同的阶层有其各自的利益需求，这必然要求居委会有更高的能力去代言这些有着显著异质性的居民。
四、公租房新型社区治理的机制创新
公租房新型社区相比其他传统城市社区有着许多的不同之处，在社区治理上也需要有一种新型的治理模式。基于社区治理理论和对公租房社区的分析，将公租房社区治理新机制概括为：政府指导、专门组织服务、居民积极参与，如见图1所示。
（一）政府指导管理
必须指出的是，这里说的政府作为治理主体，并非等同于政府包管社区治理的各个方面。社区的自治需要以成熟的“市民社会”为前提[12]。通过对公租房社区居民的构成群体的分析，公租房社区的居民大多是中低收入者，某些人群并没有受过良好的教育，他们不能有意识地建立自己的社交网络，从而也不能获益于基于社区的社会关系，他们就会缺少对工作或者其他机会的信息的掌握[18]，缺少对社区情况信息的掌握会导致居民缺乏对社区治理参与的积极性。这样的社区居民更倾向于将自己作为一个独立的主体，而不能自觉地将自己置身于社区这个集体中。同时，公租房对于很多人来说只是一个临时的租赁房屋，没有一个长久的社区归属情感的积累，更会使他们对社区的建设抱着一种漠然的态度。公租房是一种公共产品，在社会上其他组织没有意愿和动力对其进行维护和建设时，就需要政府作为一个掌舵人调动各方面的力量共同为社区的建设出力。政府主导公租房社区治理的途径有以下几种：
1.在社区设置专门的职能部门
公租房社区的治理需要政府主导，政府需要从整体上对社区建设做出规划。政府在社区直接设置治理部门，可以对社区的各方面情况掌握第一手的资料，从而根据居民的需求决定对社区公共产品和公共服务的供给种类和方式，指导社区居委会以及专门的服务机构对社区公共服务和公共产品的供给。同时，在社区设置的治理部门能使居民直接看到政府对社区的治理行为，使得居民对政府的治理措施直接进行监督、评价。在社区设置专门的职能部门，还需要做到以下几点：
首先，社区治理部门要具有开放性。政府在社区设置的专门治理部门，在性质上或多或少会带有一点行政色彩，而社区里有一部分居民因为其没有参与社区决策的意识和能力，这样其利益诉求就会被排斥在政治决策外。使居民直接接触社区的治理部门，不仅能降低治理决策中存在的不公平，还能使政府获得更多关于社区共同利益的信息。所以，要求这样的治理部门能够向社区每一位居民开放，并且在社区治理过程中考虑社区每一位居民的利益。
其次，由居民评价治理部门的治理效果。政府部门因为其特殊的性质，可能导致在社区治理过程中存在效率低的问题，或者只是在社区设置机构，但不为居民办实事。为了保证政府在社区设置的治理部门能够真正意义上地尽到社区治理的职责，就需要社区居民对其治理效果进行评价。比如，可以组织社区居民根据对治理部门日常表现的满意度进行投票，并把这些投票的结果纳入政府部门的考核指标中，从而激励政府设置的治理部门做到以社区居民的需求为治理原则。
2.加大对社区公共设施的资金投入
社区基础设施是社区公共产品的一部分，是有形的公共产品，供给的好坏直接被社区居民所感知。比如，公共设施投入包括公共空间的建设，社区公共空间是一个面向全体居民的开放空间，是居民相互交往，举行活动的场所。有研究发现，公共空间建设的状况与居民对社区满意度成正比关系[19]，社区满意度正向促进居民对社区的归属感[20]。所以，基础设施最能直接地影响居民对社区满意度，也加强了居民的社区归属感。
3.支持社区非营利组织为社区服务
社区非营利组织能够弥补政府在社区治理中的不足[8]，但在我们国家，非营利组织是出现不久的一个群体，各方面都发展不成熟，政府为了更好的管理设置了相当高的非营利组织的准入门槛，导致只有为数不多的社会组织能够存在。非营利组织即使通过注册登记具有合法性身份，对政府仍然具有较强的依赖性，导致其不能发挥非营利组织高效、灵活、贴近需求等优势[21]。要扩大非营利组织对社区治理的积极作用，政府应该给为社区供给公共服务的非营利组织提供一定资金和政策上的支持。
（二）专门组织服务
传统的社区，公共产品和服务的供给者主要是政府和一些社区组织。这两种主体为社区提供公共服务都存在各自的弊端：政府不够专一；居委会不够专业。因为公共产品和服务的供给只是政府主导社区治理的一部分，政府在社区治理上是一个总体规划的主体，治理措施需要交给其他组织执行，如果社区的每项服务和产品都需要政府亲自提供，在社区治理成本上加重了政府负担。居委会和其他社区组织本是由社区居民在内部组织起来的，他们在公共产品时不具有专业的知识和技能，在社区服务过程中也不能以一个专业的角度来服务处于不同群体的居民。
比较香港等一些社区治理比较成功的城市，社会工作者拥有良好的声誉，并且是一种帮助他人的崇高职业，社工的进入需要较高的学历和专业技能，政府对他们支付丰厚的薪资和报酬[22]。而在我国内地的城市社区治理中，社区工作并没有实质性的影响，社区工作者并不需要有专业的技能，并且只能从这份工作中获得很少的报酬。这样的机制导致了我国内地城市中高学历、高素质、专业的社区从业者数量维持在一个很低的水平。
公租房社会区域是一个由多元化群体组成的社区，这些不同的群体对社区公共产品和服务有各自的要求，这就需要有专门的组织针对这些不同群体各自的要求提供个性化的产品和服务。同时，第三方以中立的态度为社区提供公共产品和服务，防止一些群体因为处于博弈的弱势方而导致权利被社区其他群体所侵犯。
专门的服务机构可以是非营利组织，也可以是营利性的企业。其具体的实现途径如下：
第一，政府对非营利组织的有效服务。非营利组织能够为社区提供公益的服务，政府可以对其进行政策和资金方面的支持。但是这些非营利组织需要政府通过资格审核才能被确定为社区提供公共产品和服务的专门组织，审核标准应该适当放宽，且有后续过程监管措施。
第二，服务和产品外包给企业。政府可以从每一位承租者的租金中分出很小的一部分成立专门的社区服务基金，对于一部分社区公共产品和服务，政府可以外包给企业。企业作为一个外部的营利性组织提供社区所需服务，政府对其进行审核并购买其提供的产品和服务。这种方式的优势在于，向营利性企业购买公共产品和服务意味着存在企业间的竞争，这种竞争会驱动企业创造出更低成本、更高效率、更为社区居民所需求的产品。总而言之，专门的组织提供社区公共产品和服务都需要有政府规划和对这些组织进行的制度化引导，同时这些组织提供的产品和服务还要有多方的监督，尤其是公租房社区居民的监督。
专门的组织为社区提供公共产品和服务有其积极的效果，同时也不能忽视其消极的影响。这些组织因为其所处的角度不同，有可能使其提供的产品与居民的需求有所偏差，例如，非营利组织在向社区提供服务时，因为没有身临其境，就会导致服务与居民的需求出现偏离，从而不能达到借助非营利组织提供社区服务的目的。同样，企业在向社区居民提供公共产品和服务时，因为其营利性，在成本和收益的权衡下，会倾向于损害居民的利益。
为防止这些组织在提供公共产品和服务中的失败，其一，可以组织丰富的交流活动。让这些组织成员与社区居民在生活中有更多的交流，使他们在为社区居民服务时能够更多地站在居民的角度上考虑事情。其二，居民对这些组织所提供的公共产品和服务评价。把居民对公共产品和服务的满意度作为政府审核这些组织是否准入其提供社区公共产品和服务的一个重要因素。
（三）居民参与治理
居民参与社区治理的形式有两种：社区居委会和个人的形式。社区居委会是由居民选举产生的自治组织，是社区居民的代言人。社区公共产品和服务直接关系居民的自身利益，不论是居委会还是个人，在对这些产品和服务进行监督的同时自身也要参与到这些公共服务和产品的供给过程中来。同时，在社区治理过程中，居民参与共同商议能有助于提升社区领导层的治理质量，因为这样的治理决策能够使各个群体的社区利益被包含在社区治理中[23]。提高社区居民参与治理的积极性需要培育社区意识[24]。促进公租房社区居民积极参与社区治理的方式有以下几点：
第一，组织满足不同需求层次的社区活动。以社区居民的需求为导向，针对其所具有的不同服务需求提供具有创新性、个性化的社区服务。例如，在社区可以建立就业交流中心，组织以促进社区不同职业人群相互交流为主题的交流会，通过在不同领域工作者之间的学习，促使社区居民在一定程度上提升其择业能力。这样的社区服务在真正从社区的公共服务中获益同时增加居民社区归属感的。
第二，培养多元化的社区组织。组织化参与是居民进行社区治理的最有效手段[25]。在居委会之外建立其他多种多样的社区组织。如，社区党组织在日常活动中起着领导模范作用，带动其他居民积极参与社区治理。在青年人或者退休老年人群体中组建社区志愿组织，志愿组织能够联系社区中那些年老和低收入的人群，在调动社区居民积极性的方面相比社区居委会有其优势[26]。
第三，完善制度激励居民参与治理。社区制度应该使得居民参与社区治理具有合法性、合理性。政府应该在政策上对居民参与社区治理给予支持，比如，向社区居民公开社区治理过程中的真实情况，使居民在社区公共产品和服务上掌握对称信息，从而激发居民参与社区治理的积极性。同时，政府还要在制度上保障居民参与社区治理过程中的平等地位，并对居民的参与做出及时的响应，使社区能够真正做到民主决策、平等监督。此外，政府对社区活动提供场地、资金或其他政策上的支持，也有助于提升居民参与社区治理的积极性。
五、研究总结
本文以公租房新型社区为研究对象，分析了公租房社区居民和传统社区居民在构成方式上的不同。公租房新型社区在治理过程中会遇到两方面的难题：其一，从社区居民自身的感受来看，因为公租房只是其暂时的住所，同时社区居民存在很大的流动性，这就会使得他们在公租房社区中缺乏归属感、认同感；其二，从社区居委会的服务范围来看，因为公租房的居民包含了从农民工到大学生不同阶层的人群，存在很大的异质性，这样，传统的居委会在社区服务中要努力保证社区各个群体的利益，为其工作增加了难度。如此，公租房新型社区的治理有赖于政府、其他组织和居民三方面的共同参与。首先，政府指导公租房社区的治理，包括在社区设置专门的治理部门，充分了解社区居民的需求；加大对社区公共设施的建设，使居民直接感知从社区空间获得的利益，培养其社区归属感；强化对非营利组织的支持，能够弥补政府社区治理中存在的不足。其次，支持引进和培育专门的组织提供社区服务，这些组织可以是非营利性的社会组织，也可以是营利性的企业，但他们需要实际地去接触服务的对象，并受到社区居民的监督。最后，要激励社区居民参与社区的治理，社区活动应该根据不同居民的个性化需求而多样化，并且根据社区的不同群体，培养多元化的社区组织；同时，政府应该在政策上激励居民积极参与社区治理过程。
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