财会监督具体方案范例(12篇)
时间：2024-04-20
时间：2024-04-20
加强人大对财政预算审查监督的几点思考
区人大郭宝联
随着我国经济的快速增长，财政预算在国民经济和社会发展的地位和作用越来越突出，加强人大对财政预算审查监督就显得越来越重要，为此，全国人民代表大会常务委员会已将《预算法》的修改列入了近期立法的重要内容，各级地方人大也就如何进一步加强对财政预算审查监督的问题进行了积极的探索。
一、财政预算审查监督的现状
近几年来，我国各级人大及其常委会通过相关法规制度建设，进一步加强了对财政预算的审查监督，使人大的财政预算审查监督工作出现了可喜的局面。
一是各级人大及其常委会高度重视财政预算审查监督工作，各级人大代表对加强财政预算审查监督的认识有了明显提高。1999年，第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。
二是审查监督的重点更加突出。各级人大对财政预算的审查监督已从过去对一般预算收支的审查监督向财政部门预算、国有资产经营预算、社会保障预算、基本建设预算等的审查监督延伸，突出了审查监督的重点内容、重点环节、重点部门。
三是审查监督的力度进一步加大。各级人大为了加大对财政预算审查监督的力度，建立了预算审查专门机构，充实了专业人员，通过对财政预算执行情况和其他各项财政收支情况的审计结果的审议，督促政府及相关部门针对审计出的问题进行整改，对整改报告进行表决等措施，真正使审查监督工作从程序性向实质性转变。
二、财政预算审查监督中存在的主要问题
(一)审查时间不够充分，使审查工作难以从程序性审查向实质性审查转变。按照《预算法》和《关于加强中央预算审查监督的决定》的规定，中央预算应在全国代表大会举行一个半月前提交，地方预算应在地方代表大会举行一个月前提交。在实际操作中，这个规定的时间往往保证不了，特别是地方级人大专门委员会的初审，往往只能是在开会前的一周内，政府财政部门才拿出预算草案。因为地方财政预算草案在送审前一般要向政府、党委分别做汇报后才能与人大见面。在短短的不到一周的时间内，人大专门委员会要想对一个涉及到多部门多单位的财政预算弄清楚，并提出初步审查意见是很难的。
(二)审查内容处于抽象化，难以具体化和细化。各级人大在专门委员会初审和大会审议财政预算时，一般是以总预算方案为主要内容，更多了解和审查的是财政预算的大类，而对具体到部门、到细化了的具体项目，由于受时间的限制和基础数据不全的影响，使审查和审议者无法进行深入细致的审查和审议。
(三)审批方式简单，带来财政预算约束力不够。中国预算制度本身给预算的约束力留下了一个软肋，那就是预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会通过之前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。就出现这一现象的主要原因分析而言是人大批准财政预算过于简单，而且，批复只对政府一家，下达到具体部门则由财政部门负责，下达预算的主体与预算的法定审批主体不一致，使各执行部门对预算的法律权威性认识和重视不够，从而，造成财政预算缺乏应有的约束力。
(四)由于监督形式单一和监督手段落后，使人大对财政预算执行的监督作用发挥得不够。人大对财政预算的监督形式主要是通过对年度预算和决算的审查来实施，其手段仅靠人工来完成。这种监督已经不能适应当代财政预算执行和决算网络化的需要。
三、加强财政预算审查监督的对策
(一)完善制度，为实施财政预算实质性审查创造必要的条件。之所以人大的财政预算审查难以向实质性迈进，其根本原因是我们的许多制度设计和安排存在着不科学、不合理的问题。为此，我们必须从制度完善和制度创新入手，推进财政预算实质性审查工作的开展。要完善政府向人大送审的制度，主要是就报审的时间、内容、应提供的材料等进行进一步的明确，政府如果没有按照规定的时间送审时，人大代表可以提出质询案，向政府问责。要完善大会审查的制度。要在大会期间集中经济类代表，在每一个代表团成立一个财经小组，对政府收支预算进行审查和征求意见，并向财政经济委员会提出建议，再由财政经济委员会结合初审的情况，系统和完整地向大会主席团报告审查的结果。要进一步细化审计部门向人大报告财政预算执行情况的内容和要求。既要反映整体执行情况，又要反映各部门、各项目预算执行情况以及绩效情况。
(二)突出重点，加大对专项支出项目的审查力度。对专项支出项目的审查，在预算审查时重点是要审查其项目安排是否合规、合理、可行、经济，很重要的一点要看其是否进入财政的项目库，是否符合项目支出管理的规定。在决算审查前，各级人大财政经济委员会可根据上年度财政预算专项支出的重点项目情况，年初就项目审计的内容向审计部门明确提出，并要求在规定的时间内完成，专项支出项目的审计可为人大常委会加强财政决算的审查提供全面完整的依据。
(三)改进和完善预算批准方式，实行财政预算公开。要使人大批准的财政预算具有更强的刚性约束力，各级人大作出对财政预算的决议之后，应迅速将部门预算直接下达到政府及各相关部门，而不再由财政部门下达预算，这样，一方面可以体现财政预算的法律权威性，另一方面可以防止政府在人大预算通过后，对部门预算在项目及资金额度上进行任意更改。
论文关键词：财务总监制，意义，职责
财务总监制是顺应时代潮流而产生的一种财务监督机制。这一制度对于加强企业集团的财务监督和管理，提高企业的经济效益发挥了很好的作用。
一、国有企业实行财务总监制的意义
（一）财务总监代表所有者把好财务监督关
财务总监制亦称财务总监委派制，是指在企业财产所有权与经营权相分离情况下，由董事会向企业委派财务总监，并授权其参与企业的重大经营决策，组织和监控企业日常财务活动的一种所有权监督制度。它是从产权角度去行使权力，代表所有者利益对经营者行为进行规范和约束，它所体现的是一种来自产权约束的监督关系。国有企业实行财务总监制，是顺应现代企业制度要求而建立的一种有效的监督机制。国家作为所有者拥有国有资产的所有权，企业经营者以国有企业全部法人财产权依法独立自主经营，并对国有资产承担保值增值的责任。财务总监制的建立职责，一方面使财务总监代表所有者利益把好财务监督关，另一方面，硬化了所有权对经营权的财务约束，使经营者在重大经营决策和财务收支活动方面最大限度地体现出所有者的利益。为经营者充分施展经营才华，最大限度地保障国有资产的保值增值创造了条件。实行财务总监制是我国经济监督制度的创新，实践证明，这种所有权监督制度，有利于规范和约束经营者行为，防止败德行为的发生，有利于强化所有权监督及维护资产所有者权益。（二）.实行财务总监制是完善法人治理结构的重要内容
完善的法人治理结构，应该是在明晰产权基础上的三权”分立，即决策权（股东大会、董事会）、监督权（监事会）和经营权（经营者）相互制衡的运行机制免费论文下载。实行财务总监制，可改变目前国有企业所有者监督缺位的现象，财务总监作为产权代表派驻企业，赋予其代表所有者行使监督使命，承担起监事会的有关监督职责，这必将对法人治理结构的进一步完善起到极大的促进作用。（三）实行财务总监制是提高会计信息质量的重要手段
会计信息是国家进行宏观经济管理以及企业有关方面进行决策的重要依据。目前我国会计信息失真现象严重，有些单位和个人利用假发票、假涨本、假报表、假审计报告等进行偷税。漏税，截留财政收入，侵占国有资产，骗取荣誉。造成会计信息失真的原因是多方面的，其主要原因是企业利益驱动，对经营者监督弱化造成的。因此职责，治理会计信息失真，不能仅依靠会计本身的监督，而应由会计信息系统以外的力量实行标本兼治。实行财务总监制，企业一切重大财务开支、资金调拨都必须有财务总监的认可，财务总监对有关原始单据的审核，犹如一道坚固的屏障，有利于保证会计信息的真实可靠，极大地提高会计信息的质量。二、企业集团财务总监的工作职责和权限
（一）企业集团财务总监的权责
企业集团财务总监的权责包括八个方面，一是审核集团公司的重要财务报表和报告，与集团公司总经理共同对财务报表和报告的质量负责。二是参与审定集团公司的财务管理规定及其他经济管理制度，监督检查集团子公司财务运作和资金收支情况。三是与集团公司总经理联合审批规定限额范围内的企业经营性、融资性、投资性、固定资产购建支出和汇往境外资金及担保贷款事项。四是参与审定集团公司重大财务决策，包括审定集团公司财务预、决算方案，审定集团公司重大经营性、投资性、融资性的计划和合同以及资产重组和债务重组方案，参与拟订集团公司的利润分配方案和弥补亏损方案。五是对董事会批准的集团公司重大经营计划、方案的执行情况进行监督。六是依法检查集团公司财务会计活动及相关业务活动的合法性、真实性和有效性，及时发现和制止违反国家财经法律法规的行为和可能造成出资者重大损失的经营行为，并向董事会报告。七是组织集团公司各项审计工作，包括对集团公司及各子公司的内部审计和年度报表审计工作。八是依法审定集团公司及子公司财务、会计、审计机构负责人的任免、晋升、调动、奖惩事项。
（二）企业集团财务总监的责任
为确保集团公司财务总监履行好这八项权责，同时必须明确其应当承担的经济和法律责任。这些责任包括四个方面，一是对报出的集团公司的财务报表和报告的真实性，与总经理共同承担责任。二是对集团公司因财务管理混乱、财务决策失误所造成的经济损失承担相应责任。三是对集团公司重大投资项目决策失误造成的经济损失，承担相应责任。四是对集团公司严重违反财经纪律的行为承担相应责任免费论文下载。
三、国有企业实行财务总监制应注意的问题（一）.高标准选拔任命财务总监
财务监督是一项涉及面广、专业性强的工作，要求财务总监必须是具有较高素质的优秀专业人才，不仅应具有较高的贯彻执行有关法律、法规和国家政策的水平职责，还应坚持原则，清正廉洁，自觉维护国家利益；不仅应具有企业经营管理的基本知识及相应的分析判断能力，还应是会计核算的内行，理财业务的高手。否则，再好的制度，没有合格的人员去执行，一切都将化为乌有。因此，为保证国企财务总监队伍的高素质。应使财务总监的人员选拔市场化，形成能者上、庸者让的优胜劣汰机制。（二）明确财务总监的权责范围
所有者向企业委派财务总监，并非是干预企业经营者的经营权，因此，在财务总监制度的设计上，必须明确其工作职责、权力范围和运作规则等，做到既能对经营者进行有效监督，又不干预企业自主经营。一般来说，实行财务总监制的企业不再设立总会计师，企业经营者享有不受财务总监制限制的、法律法规所赋予的完全财权。财务总监工作权责主要应包括：对企业财务决策的参与权；对财务计划执行的监督权；对企业重大资金调拨的签字权。（三）.建立完善的财务总监约束机制
为更好地发挥财务总监的监督作用，促使财务总监认真钻研业务，廉洁自律，保证财务总监制度的有效运行，应建立充分的激励和严格的约束机制，既要设计合理的激励性报酬方案职责，以调动财务总监的工作积极性，又要制定科学的财务总监工作业绩考核评价办法，以及工作失误的责任追究制度，从而使约束具有刚性。（四）正确处理好财务总监与其他监督的关系
财务总监是代表所有者行使监督权，这种监督形式与企业内部的会计监督、审计监督，以及企业外部的审计监督各有分工，相辅相成，并形成国有企业的有机监督体系。财务总监在行使外部监督权的同时，应起到对企业内部监督和其他经济监督的补充和完善的作用，因此，实践中应正确处理好财务总监与其他经济监督的关系，不能顾此失彼，只强调所有者的财务监督，而忽视其他监督形式。
【关键词】高校；财务监督
从2003年到2008年，教育系统涉案人员中，厅级干部占0.6%，处级干部占11.3%，其他犯罪主体占到88.2%。职业犯罪中受贿案件为主，占到48%。发案集中在不具教育行业特点的基建、财务领域，其中涉及基建的犯罪占到22%，涉及财务的占到23%。涉案人员主要集中在学校领导、主管财务工作的人员、后勤管理人员，其中尤以主管人、财、物审批工作和受委托经营、管理国有财产的人员居多。高校出现腐败行为，不仅破坏了自身作为育人机构的思想政治教育环境，更是对社会道德教化功能的极大伤害。
一、高校职务犯罪的原因分析
1.管理制度混乱，“小金库”现象普遍存在。有的单位无专职财务人员，很多还兼任着其他职务，并非专职从事财务工作，也不具备财务人员的任职资格；有的款项上缴不及时，在收取相应费用后，工作人员也并没有及时向学校财务上缴有关款项，而是将钱存在以自己名义开户的银行帐户内，待一段时间后再上缴，这就使每个工作人员在一段时间里都保管着相当数额的公款，为犯罪创造了有利条件。在对节余款项的管理上存在漏洞，由于存在学生报名缴费后不参加培训或考试，以及学校退还多余款项的情况，相关管理制度的不健全，这些钱财就变相地成了相关人员的“小金库”来源。
2.监督机制不健全，操作上透明度不够。有的单位校内财务制度缺乏监督；有的没有按规定对财务人员履行职责情况进行经常性监督，存在着不开发票或者收据的现象；有的单位工作人员挪用公款用于创办公司时，单位在长达一年多的时间内并没有发现有巨款流失的情况；有的单位教材采购权集中，选购教材不是由教育行政管理部门和学校按照实际需要，统一计划、阳光操作，而是由学校主管领导、主管人员甚至采购人员决定。
二、加强高校财务监督的对策和建议
1．完善内部控制制度，健全会计监督体系。建立完善的内部监督制度，要在有效的治理结构环境下，解决好以下问题：在巩固和完善日常管理的基础上，确定内部控制的对象、范围、内容和方法。要根据新任务、新情况，制定出相应的细则，使其更具可行性、可操作性。完善内部会计制度及严格核算的基本程序，健全财产物资领用、财务收支审批等内部管理机制；建立内部制约制度，制定明确的岗位责任制，要确保不相容岗位的相互分离、相互牵制。建立独立的内部审计监督制度，强化内部审计职能。现代高校不仅要求有内部会计控制制度，还要有强有力的独立的经济监督内部审计机构进行监督或再控制。内部审计可以通过其对经济活动全面、经常、及时的监督促使高校建立健全科学有效的内部控制制度，并达到内部控制规范化和自我约束的要求。
2．健全经济责任制，完善经济监督机制。建立健全校(院)经济责任制，是完善高校内部会计控制体系的重要内容。高校应当按照责、权、利相结合的原则，在校内实施“教育、科研事业经济责任制，以明确各部门的经济责任，促使全校各部门及教职工重视关心学校财务的运行情况。在此基础之上，建立健全校内财务、审计、监察、物资、劳资等行政机构监督为主，多级监督、社会监督和教职工监督为辅的监督保障体系，并结合经济责任制确定监督目标，实行以事前和事中监督为重点，事后监督为补充的监督机制。完善财务管理制度，健全财务监督制约机制。高校应制定明确的有关财务人员的岗位责任制和检查监督机制，并做到常督促，常检查，及时发现违法违纪问题和苗头性倾向，做到未雨绸缪，把财务工作的管理监督落到实处。
3．将内外监督有机结合起来。一方面学校纪检监察部门应认真履行职责，充分发挥作用，切实加强对重点岗位、重点环节的监督和检查，把监督责任落实到部门和个人，并不断创新、逐步完善；另一方面对财务、采购等重要岗位人员要实行定期交流和轮岗制，并确保对相关人员的监督。在外部监督上，高校应积极推行校务公开制度，最大限度地增加权力运行的透明度，主动接受社会各方监督，进一步拓展校务公开的广度和深度，让权力运行置于阳光监督之下。
4．加强廉政教育和法制教育。高校要认真开展职业道德教育、法制教育和党风廉政建设教育，提高教育系统员工的拒腐防变能力和自身免疫力，及时掌握教职员工的思想动态，防微杜渐。高校相关部门要结合教育系统的特点，把容易滋生腐败问题的部门及其工作人员作为思想道德教育和预防职务犯罪宣传教育的重点，加强对他们的法制教育，增强他们的法律观念和法制意识。
参考文献
事实上，自2008年新疆阿勒泰地区首开官员财产公示先汛各地不乏效仿、试水者。时至今日，某个地方搞官员财产申报，已不再是新闻，更难激发出舆论的热度和热情。此次公众对江苏淮安市官员财产公示的这种关注和欢呼，确实有点不同寻常。这种不同寻常，不仅因为淮安是中共党内以廉洁和自律著称的总理的故乡，更是因为这一回淮安市委的做法，与其他地方确实有点不一样。
这个不一样的关键，在于可操作性。在淮安以前，一些地方曾提出过一些听起来很全面、看起来很光鲜的官员财产公示方案，但执行起来就是没效果，给人的感觉是在“空转”。从“第一个吃螃蟹的”新疆阿勒泰市，到之后陆陆续续进行试点的浙江慈溪、湖南浏阳、宁夏银川和青铜峡等地，媒体调查的结果都很相似：零投诉、零异议――不但没有任何腐败案件因官员财产公示而被揭露，公众甚至没有因此而提出任何质疑和异议，这也就意味着，他们没有据此进行任何监督，这实在是对官员财产公开这一“反腐终极制度”的讽刺。
公众的“不配合”，是因为方案的不可操作，没有为公众的介入提供一个抓手，一个可下手之处。以新疆阿勒泰为例，虽然官员申报的内容由收入扩大到财产，涉及的财产项也很全面但大部分内容并不对公众公开，公开的只有工资、福利以及劳务性收入等无关紧要的部分，其他真正敏感、可能“有料”的如动产、不动产、股票、证券等，只进行秘密申报――财产申报的目的，就是为了监督而能够监督的前提是必须公开’这是公示制之所以被称为“终极反腐制度”的原因。如果只申报不公开，等于自废武功，一切又回到原点，还是只能依靠内部监督因而不可能走出“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚”的怪圈。
而淮安的方案，好就好在具体及可操作。首先，他们没有好高骛远，试图一网打尽，而是将公示对象限定在“拟提拔干部”的范围，这就极大减少了方案开始实行时的阻力，降低了操作难度。第二，他们设计的公示内容很完整周全，不但包括房产、车辆、投资、存款、债务等主要财产种类，而且明确了住房应包括住宅和非住宅的位置面积和房产性质，车辆应包括购置的时间和价格，投资包括投资或持有的有价证券股票、基金等金融理财产品本金或市值、账户余额等，干部本人的存款和借款等内容也包括在内，拟任提拔干部的配偶、子女投资或注册的企业、公司也在必须公示之列……最后，还设定了“其他需要说明的财产情况”作为“兜底”，以求涵盖财产的所有内容。这种做法，一方面挤掉了公示者本人的“合法规避”空间，一旦出现瞒报、误报等情况，就可以确定为是恶意和违法；另一方面，又为公众的介入提供了明确的路引与依据。有心参与监督的人，完全可以按图索骥，一项项地进行对比监督。第三，也是最重要的一点是，为追究违规者提供了明确而方便的程序：公示内容会记入干部廉政信用档案，不申报或隐瞒重大财产的拟任干部将被取消任职资格；对不按规定要求进行财产申报公示的地区和部门，要追究主要领导及有关人员的责任。
第一条为规范财政部门会计监督工作，保障财政部门有效实施会计监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《企业财务会计报告条例》等有关法律、行政法规的规定，制定本办法。
第二条国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门（以下统称财政部门）对国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织（以下统称单位）执行《会计法》和国家统一的会计制度的行为实施监督检查以及对违法会计行为实施行政处罚，适用本办法。
当事人的违法会计行为依法应当给予行政处分的，执行有关法律、行政法规的规定。
第三条县级以上财政部门负责本行政区域的会计监督检查，并依法对违法会计行为实施行政处罚。
跨行政区域行政处罚案件的管辖确定，由相关的财政部门协商解决；协商不成的，报请共同的上一级财政部门指定管辖。
上级财政部门可以直接查处下级财政部门管辖的案件，下级财政部门对于重大、疑难案件可以报请上级财政部门管辖。
第四条财政部门对违法会计行为案件的处理，应当按照本办法规定的程序，经审查立案、组织检查、审理后，作出处理决定。
第五条财政部门应当在内部指定专门的机构或者在相关机构中指定专门的人员负责会计监督检查和违法会计行为案件的立案、审理、执行、移送和案卷管理等工作。财政部门内部相关机构或者职责的设立，应当体现案件调查与案件审理相分离、罚款决定与罚款收缴相分离的原则。
第六条财政部门应当建立健全会计监督制度，并将会计监督与财务监督和其他财政监督结合起来，不断改进和加强会计监督工作。
第七条任何单位和个人对违法会计行为有权检举。
财政部门对受理的检举应当及时按照有关规定处理，不得将检举人姓名和检举材料转给被检举单位和被检举人个人。
第八条财政部门及其工作人员对在会计监督检查工作中知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务。
第二章会计监督检查的内容、形式和程序
第九条财政部门依法对各单位设置会计账簿的下列情况实施监督检查：
（一）应当设置会计账簿的是否按规定设置会计账簿；
（二）是否存在账外设账的行为；
（三）是否存在伪造、变造会计账簿的行为；
（四）设置会计账簿是否存在其他违反法律、行政法规和国家统一的会计制度的行为。
第十条财政部门依法对各单位会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其b他会计资料的真实性、完整性实施监督检查，内容包括：
（一）《会计法》第十条规定的应当办理会计手续、进行会计核算的经济业务事项是否如实在会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料上反映；
（二）填制的会计凭证、登记的会计账簿、编制的财务会计报告与实际发生的经济业务事项是否相符；
（三）财务会计报告的内容是否符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；
（四）其他会计资料是否真实、完整。
第十一条财政部门依法对各单位会计核算的下列情况实施监督检查：
（一）采用会计年度、使用记账本位币和会计记录文字是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；
（二）填制或者取得原始凭证、编制记账凭证、登记会计账簿是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；
（三）财务会计报告的编制程序、报送对象和报送期限是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；
（四）会计处理方法的采用和变更是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；
（五）使用的会计软件及其生成的会计资料是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；
（六）是否按照法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定建立并实施内部会计监督制度；
（七）会计核算是否有其他违法会计行为。
第十二条财政部门依法对各单位会计档案的建立、保管和销毁是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定实施监督检查。
第十三条财政部门依法对公司、企业执行《会计法》第二十五条和第二十六条的情况实施监督检查。
第十四条财政部门依法对各单位任用会计人员的下列情况实施监督检查：
（一）从事会计工作的人员是否持有会计从业资格证书；
（二）会计机构负责人（会计主管人员）是否具备法律、行政法规和国家统一的会计制度规定的任职资格。
第十五条国务院财政部门及其派出机构和省、自治区、直辖市财政部门依法对会计师事务所出具的审计报告的程序和内容实施监督检查。
第十六条财政部门实施会计监督检查可以采用下列形式：
（一）对单位遵守《会计法》、会计行政法规和国家统一的会计制度情况进行全面检查；
（二）对单位会计基础工作、从事会计工作的人员持有会计从业资格证书、会计人员从业情况进行专项检查或者抽查；
（三）对有检举线索或者在财政管理工作中发现有违法嫌疑的单位进行重点检查；
（四）对经注册会计师审计的财务会计报告进行定期抽查；
（五）对会计师事务所出具的审计报告进行抽查；
（六）依法实施其他形式的会计监督检查。
第十七条财政部门实施会计监督检查，应当执行《财政检查工作规则》（财政部财监字〔19**〕223号）和本办法规定的工作程序、要求，保证会计监督检查的工作质量。
第十八条在会计监督检查中，检查人员应当如实填写会计监督检查工作记录。
会计监督检查工作记录应当包括下列内容：
（一）检查工作记录的编号；
（二）被检查单位违法会计行为发生的日期、记账凭证编号、会计账簿名称和编号、财务会计报告名称和会计期间、会计档案编号；
（三）被检查单位违法会计行为主要内容摘录；
（四）会计监督检查工作记录附件的主要内容和页数；
（五）其他应当说明的事项；
（六）检查人员签章及填制日期；
（七）检查组长签章及日期。
前款第（四）项所称会计监督检查工作记录附件应当包括下列材料：
（一）与被检查事项有关的会计凭证、会计账簿、财务会计报告等会计资料的复印件；
（二）与被检查事项有关的文件、合同、协议、往来函件等资料的复印件；
（三）注册会计师及其会计师事务所出具的审计报告、有关资料的复印件；
（四）其他有关资料。
第十九条财政部门实施会计监督检查，可以在被检查单位的业务场所进行；必要时，经财政部门负责人批准，也可以将被检查单位以前会计年度的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他有关资料调回财政部门检查，但须由组织检查的财政部门向被检查单位开具调用会计资料清单，并在三个月内完整退还。
第二十条财政部门在被检查单位涉嫌违法的证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经财政部门负责人批准，可以对证据先行登记保存，并应当在七日内对先行登记保存的证据作出处理决定。
第二十一条国务院财政部门及其派出机构在对有关单位会计资料的真实性、完整性实施监督检查过程中，发现重大违法嫌疑时，可以向与被检查单位有经济业务往来的单位查询被检查单位开立账户的金融机构查询有关情况。向与被检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况，应当经国务院财政部门或者其派出机构负责人批准，并持查询情况许可证明；向被检查单位开立账户的金融机构查询情况，应当遵守《关于财政部及其派出机构查询被监督单位有关情况若干具体问题的通知》（财政部、中国人民银行财监字〔20**〕39号）的规定。
第二十二条检查组应当在检查工作结束后十日内，将会计监督检查报告、会计监督检查工作记录及其附件、被检查当事人提出的书面意见提交组织检查的财政部门。
会计监督检查报告应当包括下列内容：
（一）检查的范围、内容、形式和时间；
（二）被检查单位的基本情况；
（三）检查组检查工作的基本情况；
（四）当事人的违法会计行为和确认违法事实的依据；
（五）对当事人给予行政处罚的建议；
（六）对当事人给予行政处分的建议；
（七）对涉嫌犯罪的当事人提出移送司法机关的建议；
（八）其他需要说明的内容；
（九）检查组组长签章及日期。
第二十三条财政部门对于检查组提交的会计监督检查报告及其他有关材料应当按照本办法第四章的有关规定进行审理，并作出处理决定。
第三章处理、处罚的种类和适用
第二十四条财政部门在会计监督检查中实施行政处罚的种类包括：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）吊销会计从业资格证书。
第二十五条财政部门对违法会计行为查实后，应当责令当事人改正或者限期改正，并依法给予行政处罚。
第二十六条当事人有下列情形之一的，财政部门应当依法从轻给予行政处罚：
（一）违法会计行为是初犯，且主动改正违法会计行为、消除危害后果的；
（二）违法会计行为是受他人胁迫进行的；
（三）配合财政部门查处违法会计行为有立功表现的；
（四）其它依法应当从轻给予行政处罚的。
第二十七条当事人有下列情形之一的，财政部门应当依法从重给予行政处罚：
（一）无故未能按期改正违法会计行为的；
（二）屡查屡犯的；
（三）抗拒、阻挠依法实施的监督，不如实提供有关会计资料和情况的；
（四）胁迫他人实施违法会计行为的；
（五）违法会计行为对单位的财务状况和经营成果产生重大影响的；
（六）以虚假的经济业务事项或者资料为依据进行会计核算，造成会计信息严重失实的；
（七）随意改变会计要素确认标准、计量方法，造成会计信息严重失实的；
（八）违法会计行为是以截留、挪用、侵占、浪费国家财政资金为目的的；
（九）违法会计行为已构成犯罪但司法机关免予刑事处罚的。
第二十八条财政部门在对本办法第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条规定的内容实施会计监督检查中，发现当事人有《会计法》第四十二条第一款所列违法会计行为的，应当依照《会计法》第四十二条的规定处理。
第二十九条财政部门在对本办法第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定的内容实施会计监督检查中，发现当事人有伪造、变造会计凭证、会计账簿或者编制虚假财务会计报告的，应当依照《会计法》第四十三条的规定处理。
第三十条财政部门在对本办法第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定的内容实施会计监督检查中，发现有隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告的违法会计行为的，应当依照《会计法》第四十四条的规定处理。
第三十一条财政部门在实施会计监督检查中，发现被检查单位的有关人员有授意、指使、强令会计机构、会计人员及其他人员伪造、变造或者隐匿、故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告行为的，应当依照《会计法》第四十五条的规定处理。
第三十二条财政部门在会计监督检查中发现单位负责人对依法履行职责的会计人员实行打击报复的，应当依照《会计法》第四十六条的规定处理。
第三十三条财政部门对本办法第十五条规定的内容实施监督检查时，发现注册会计师及会计师事务所出具审计报告的程序和内容违反《中华人民共和国注册会计师法》规定的，应当依照《中华人民共和国注册会计师法》的有关规定处理。
第三十四条财政部门认为违法会计行为构成犯罪的，应当依照有关规定移送司法机关处理。
第三十五条财政部门的工作人员在实施会计监督中，有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）的；
（二）、的；
（三）索贿受贿的；
（四）泄露国家秘密、商业秘密的。
第四章行政处罚程序
第三十六条财政部门对违法会计行为实施行政处罚，应当按照本章规定的程序办理。
第三十七条财政部门对公民、法人和其他组织检举的违法会计行为案件，应当予以审查，并在七日内决定是否立案。
第三十八条财政部门对违法会计行为案件的下列内容予以审查：
（一）违法事实是否清楚；
（二）证据是否确凿；
（三）其他需要审查的内容。
第三十九条财政部门对符合下列条件的违法会计行为案件应当予以立案：
（一）有明确的违法会计行为、违法会计行为人；
（二）有可靠的事实依据；
（三）当事人的违法会计行为依法应当给予行政处罚；
（四）属于本机关管辖。
第四十条财政部门对违法会计行为案件审查后，认为不符合立案条件的，应当告知检举人，并将审查意见存档；认为案件依法应当由其他部门管辖的，及时将案件材料移送有关部门。
第四十一条对下列违法会计行为案件，财政部门可以直接立案：
（一）在会计监督检查中发现的；
（二）在其它财政监督检查中发现的；
（三）在日常财政管理工作中发现的；
（四）上级财政部门指定办理、下级财政部门上报的；
（五）有关部门移送的。
第四十二条财政部门对按照本办法第三十七条、第三十九条和第四十一条（三）、（四）、（五）项规定立案的违法会计行为案件，应当按照本办法第二章规定的程序实施会计监督检查。
第四十三条财政部门应当建立违法会计行为案件的审理制度。
财政部门应当指定专门的机构或者在相关机构中指定专门的人员，负责对已经立案并实施会计监督检查的案件按照本章规定的程序审核检查组提交的有关材料，以确定是否对当事人给予行政处罚以及对当事人的处罚种类和幅度。
第四十四条财政部门对违法会计行为案件的审理应当依照有关法律、行政法规和规章的规定进行，并遵循实事求是、证据确凿、程序合法、错罚相当的原则。
第四十五条案件审理人员应当对违法会计行为案件的下列内容进行审查：
（一）实施的会计监督检查是否符合法定程序；
（二）当事人的违法事实是否清楚；
（三）收集的证明材料是否真实、充分；
（四）认定违法会计行为所适用的依据是否正确；
（五）建议给予的行政处罚种类和幅度是否合法和适当；
（六）当事人陈述和申辩的理由是否成立；
（七）需要审理的其他事项。
第四十六条案件审理人员对其审理的案件可以分别作出下列处理：
（一）对会计监督检查未履行法定程序的，经向财政部门负责人报告并批准后，采取必要的弥补措施。
（二）对违法事实不清、证据不充分的。中止审理，并通知有关检查人员予以说明或者补充、核实有关的检查材料。必要时，经财政部门负责人批准，可另行组织调查、取证。
（三）对认定违法会计行为所适用的依据、建议给予的行政处罚的种类和幅度不正确、不适当的，提出修改意见。
（四）对审理事项没有异议的，签署同意意见。
第四十七条财政部门根据对违法会计行为案件的审理结果，分别作出下列处理决定：
（一）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚。
（二）违法会计行为轻微，依法不予行政处罚的，不予行政处罚。
（三）违法事实成立，依法应当给予行政处罚的，作出行政处罚决定。
（四）违法会计行为应当给予行政处分的，将有关材料移送其所在单位或者有关单位，并提出给予行政处分的具体建议。
（五）按照有关法律、行政法规和规章的规定，违法行为应当由其他部门实施行政处罚的，将有关材料移送有关部门处理。
（六）认为违法行为构成犯罪的，将违法案件有关材料移送司法机关处理。
第四十八条财政部门对当事人没有违法会计行为或者违法会计行为轻微依法不予行政处罚的，应当制作会计监督检查结论，送达当事人，并根据需要将副本抄送有关单位。
会计监督检查结论包括下列内容：
（一）财政部门的名称；
（二）检查的范围、内容、形式和时间；
（三）对检查事项未发现违法会计行为或者违法会计行为轻微依法不予行政处罚的说明；
（四）要求当事人限期改正违法会计行为的期限；
（五）其他需要说明的内容。
第四十九条财政部门对违法会计行为依法作出行政处罚决定后，应当制作会计监督行政处罚决定书，送达当事人，并根据需要将副本抄送有关单位。
会计监督行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人名称或者姓名、地址；
（二）违反法律、行政法规、国家统一的会计制度的事实和证据；
（三）要求当事人限期改正违法会计行为的期限；
（四）行政处罚决定及其依据；
（五）行政处罚的履行方式和期限；
（六）当事人不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（七）作出行政处罚决定的财政部门的名称、印章；
（八）作出行政处罚决定的日期、处罚决定文号；
（九）如果有附件应当说明附件的名称和数量。
第五十条财政部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。当事人有权进行陈述和申辩。
财政部门应当充分听取当事人的意见，并应当对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，财政部门应当采纳。
财政部门不得因当事人申辩而加重处罚。
第五十一条财政部门作出较大数额罚款、吊销会计从业资格证书的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，应当按照《财政部门行政处罚听证程序实施办法》（财政部财法字〔19**〕18号）的规定组织听证。
第五十二条听证程序终结后，财政部门应当根据本办法第四十七条的规定作出处理决定。
第五十三条财政部门应当在接到会计监督检查报告之日起三十日内作出处理决定，并送达当事人；遇有特殊情况可延长至六十日内送达当事人。
第五十四条财政部门依法作出行政处罚决定后，应当在规定的期限内履行行政处罚决定。
当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，但法律、行政法规另有规定的除外。
第五十五条当事人逾期不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的财政部门申请人民法院强制执行。
第五十六条当事人到期不缴纳罚款的，作出处罚决定的财政部门可以按照《行政处罚法》的有关规定对当事人加处罚款。
当事人对加处罚款有异议的，应当先缴纳罚款和因逾期缴纳罚款所加处的罚款，再依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第五十七条案件结束后，案件审理人员应当做好案件材料的立卷归档工作。
第五十八条财政部门应当建立违法会计行为案件备案制度。
县级以上地方财政部门对适用听证程序、提起行政诉讼和上级财政部门指定办理的案件，应当在结案后三十日内向上一级财政部门备案。
第五章附则
第五十九条本办法所称“违法会计行为”，是指公民、法人和其它组织违反《会计法》和其他有关法律、行政法规、国家统一的会计制度的行为。
本办法所称“违法会计行为案件”，是指财政部门发现的或者受理的公民、法人和其它组织涉嫌有违法会计行为的案件。
第六十条本办法所称“当事人”，是指财政部门实施会计监督检查的单位及其对会计行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员。
第六十一条本办法第五十一条所称“较大数额罚款”，是指对个人处以二千元以上罚款、对法人或者其他组织处以五万元以上罚款。
各省、自治区、直辖市通过的地方法规对“较大数额罚款”的限额另有规定的，可以不受上述数额的限制。
第六十二条本办法所称“限期改正”的期限原则上为十五日。有特殊原因需要延长的，由组织检查的财政部门决定。
第六十三条本办法所称的“日”，均指有效工作日。
财政支出绩效，就是指财政支出活动所取得的实际效果，它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系。财政支出绩效监督，就是按照一定的标准和程式，对财政支出绩效作出评价，它是在对经济活动真实性、合法性监督检查的基础上，对其经济性、效率性、效益性作出科学的评价，以提高资金管理水平和使用效果，获得最大的社会效益和经济效益。财政支出绩效监督是随着财政支出效益理论的发展而提出的。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和公共财政框架的建立，各方面对财政预算编制、预算执行以及财政决算的科学性、透明性、公正性、公开性的要求越来越高，而各级财政部门也在积极推进部门预算、国库集中支付、政府采购和收支两条线改革的基础上，引入财政投资评审机制，加强财政支出的事前审核、事中监控和事后检查。因此，对资金投入具体效益进行分析和评估，强化相关部门的效益责任理念，有助于从制度上遏制政绩工程和短期行为的发生，避免决策失误、管理不科学等造成的重大经济损失和浪费，提升资金的使用绩效。
二、当前实施财政支出绩效监督面临的障碍
（一）理念障碍
在思想上，仍然存在单纯追求财政支出的社会效益而忽视其经济效益的认识，而社会效益的衡量缺乏准确的定量评价指标和可靠的评价方法与技术。同时，部分财政部门也存在畏难情绪和等靠思想。
（二）体制障碍
财权被动服从事权，在财政资金管理方面存在整体切块给有关部门，使之成为第二财政的现象；预算的科学化、精细化和具体化程度不高，特别是资金的分配尚未与项目的目标化管理相结合，造成预算执行过程中的日常监控仅仅停留在安全化和规范化的层面。监督对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析，难以向绩效监督迈进。
（三）操作
财政支出绩效监督没有统一的评价标准，缺乏成型的监督评价指标体系。财政支出绩效监督结果只是作为各有关部门项目建设的档案保存，或仅作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人并没有任何约束作用，不仅使财政监督流于形式，而且影响了财政支出绩效监督工作的权威性，制约着财政支出绩效监督工作的深入开展。
三、加强财政支出绩效监督的建议
（一）加强法制建设，强化制度保障
应尽快出台有关财政绩效监督的法律法规，使绩效监督工作在法制化、规范化的轨道上发展，避免走弯路。虽然有的地区在实践的基础上，已率先出台了财政支出绩效监督的相应规定，对该地区财政支出绩效监督工作的开展具有积极的推动和规范作用，但毕竟是缺乏法律约束和制度保障。法制建设是优化财政支出绩效监督环境的基础，要遵循从实践中来、到实践中去的原则，在绩效监督推进过程中及时提炼成熟做法，上升到规章层面，以更好地指导财政支出绩效监督工作实践。
（二）完善监督方式，转变管理理念
财政资金的分配、使用和目标的实现是一个复杂的过程，尤其是在经济社会转型和改革时期，开展财政支出绩效监督必然会触动各方面的利益。因此，在财政支出绩效监督的方法研究上，要着眼于增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性和社会参与性，深入研究公众评判法等适用于社会效益评价的基本方法，按照科学发展观的要求，创新绩效监督方法，引入听众会制度，创新绩效监督机制，构建财政支出绩效监督的方法体系。
（三）建立项目库，量化指标体系
项目库是对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。项目支出预算实行项目库管理机制，是预算管理改革的一项重要内容，将大大提高财政资金使用的透明度，优化财政资金的使用效率，是提高绩效监督工作的保障。
作为项目库管理的基础，专项指标评价体系要按照公共财政的原则进行设立，将审批专项资金的思维过程予以细化、量化，分解为若干指标，并对应相应的分值。将申请财政资金的所有专项项目全部纳入此指标体系进行量化评价，得出相应的分值，供项目库进行排序。
关键词：会计监督财务管理
“会计”作为企业经济活动的综合管理者和信息提供者，在社会生产中越来越体现出了重要作用，人们对与市场经济活动紧密相关的会计也有了崭新的认识，与之相适应的会计监督职能也备受关注，长期以来人们对会计监督在企业中的作用寄予厚望，但在实践中，会计监督作用的发挥却一直不尽人意，本文仅此就企业如何强化会计监督作用进行探讨。
一、会计监督概述
所谓会计监督，就是会计人员依据法律规定，通过记录、分析、检查等方法，对企业各项生产经营活动进行监督，以确保企业能够健康合法的运营，并达到既定的目标和要求。会计监督覆盖整个企业经济过程，包括行政监督职能，即对企业各部门之间的经济行为进行监督；经济效益监督职能，即对企业资产的购置、盘亏、变动等，对成本费用真实性和合理性的监督，对企业资金的筹措、使用等；会计基础工作职能，即对财务报告的监督，会计报表数据真实性和有效性的监督等；法律监督职能，即对企业遵守财政政策和财经纪律进行监督，监督企业缴税纳税等。简而概之，会计监督的主要职能即是根据法律法规制度对企业财务活动进行监督，以确保企业各项活动合法、合规、合理的目的。
二、我国会计监督工作的若干问题分析
（一）会计监督机制不健全
会计监督机制不健全，会计监督的职能就难以发挥作用，我国大部分企业缺乏健全的内部监督和控制制度，个别企业虽然拥有内部控制制度，但并没有很好的贯彻实施，使得会计人员无法进行有效会计监督，内部控制制度失调。再有，当前有些企业的会计监督管理方式是从计划经济体制延续下来的，已经很难适应新世纪现代企业制度，与此同时，全国各地的会计监督工作开展深度广度都不一致，各地各企业也对会计监督工作缺乏科学规划，使得会计监督工作开展起来困难重重。会计监督约束机制不健全、缺乏有效内部控制制度、对单位负责人的约束机制不全，都导致了我国企业会计监督不力。
（二）会计从业人员职能技能有待提高
会计监督不力的一个很重要原因就是企业会计人员素质不高。对新政策的学习和掌握不够，就会连带着对政策吃不透，导致业务不过硬，对于中小型企业，很难留住真正的会计专业人才，而大型企业又普遍存在“长于技术拙于管理”的现象，信息系统、高素质人才的缺乏，使得企业的会计工作依旧停留在“记账”上，另外，由于会计人员职业道德不够优秀，在执行监督职能时，不能做到公私分明，更有甚者参与到不合法的经营活动中谋取私利。法律意识淡薄，职业技能差，监督意识不强，使得会计监督职不能正常发挥，严重影响了会计监督工作在企业中所发挥的作用。
（三）外部监督力度不够
我国由于会计监督不力导致的经济法律案件不在少数，从“琼民源”到银广夏造假案，都对我国经济市场产生了巨大冲击，仔细分析会发现，这些案件不仅是企业自身的原因，中介机构及社会外部监督力度不够，同样要承担经济惨案的责任。会计师事务所监督主要是依靠中介机构，如会计师事务所对企业的经济活动进行审计，并做出客观评价的一种监督形式，银广夏的会计事务所深圳中天勤会计师事务所，本应承担起“客观、独立、公正”的职业责任，却为银广夏出具了无保留意见的审计报告。会计师事务所受利益驱使，职业态度不端正，违反职业道德的案例不在少数。再来看其他外部监督机构，国家监督主要依靠财政、税务、证券、银行、保险监管机构，这些机构依照法律规定，对企业的会计资料进行检查，同时履行对企业内部监督和社会监督的再监督。然而，由于国家监督部门人员编制少、经费短缺，无法对企业会计单位实施全面彻底的监督检查，只能象征性地抽样监督，由于监督手段落后，信息化水平低，工商、税务等部门很难实现与企业的信息共享，因此经常出现重复检查或会计监督空白，外部监督的结果难以执行和落到实处。
三、对企业执行财务监督职能的建议
（一）树立会计监督理念
当前，我国正处于转型的关键时期，迫切要求会计监督工作得到贯彻实施，会计监督的有效实施要有相应的法律法规作为保障，因此要正确认识会计监督的正确地位，应加强企业整体法律意识，加强宣传有关财经制度的力度，尤其是高层领导要加强法制观念，组织企业积极学习《会计法》，研究制定与《会计法》配套的法规制度。而且，不仅要求通过会计监督工作能够发现企业问题，有效的会计监督工作还能够通过检查发现关键点，提出制约瓶颈的可行性意见，因此，企业应树立会计监督理念，明确会计监督的执法职责和权限，以实施清晰明了的监督职能，并将会计监督理念贯穿于企业上下各部门中，让所有员工了解会计监督的重要性，并配合会计监督工作的实施，从而能真正让会计人员在行使监督职能时，做到依法、合规、独立、客观、公正。
（二）建立健全的企业会计监督机制和审计监督机制
会计监督和内部控制是一个过程，因此，必须将会计监督纳入管理制度，为确保企业会计控制制度切实可行，企业要结合单位实际，成立专门的内控机构，设计和制定内部控制制度，专门负责对企业各项活动的监督和评估，强化内部管理，对内部控制制度的合理性及实施的有效性进行定期检查和评估，这样才能确保责任落实。同时，内控部门要重视财务分析，通过一系列财务指标来评价企业财务状况，并针对问题及薄弱环节，及时进行修正。完善的制度保证有利于企业做到有章可循，也有利于分清权责关系，更好地完成内部控制目标，同时为投资者做出投资决策和债权人制定信用政策提供信息保障。
（三）建立严惩违规行为的约束机制
除了基本的会计监督之外，应该建立明确的惩罚细则，综合运用法律、行政、市场等手段，规范企业的行为，财政部门要在法律赋予的职权范围内，加强对企业的查处力度，新闻媒体或法律机构可对一些典型的具有负面影响的违纪案例进行曝光并进行严惩。逐步建立包括企业、会计师事务所在内的会计信用评价系统，建立会计信用档案，并可结合电视、报刊、网络等媒体进行定期公示，通过多方面多渠道的共同努力，增加对会计造假者的舆论压力，逐步营造会计监督工作的法制氛围。
（四）提高会计人员专业素质
2007年我国颁布了新的《会计法》，开始实施新的会计准则，但由于会计人员专业素养不够，对于会计准则的变更、运用无法深刻理解，对于财经法规、投融资理论理解不透，使得我国企业无法很好地开展会计监督工作。因此，必须提高我国企业会计人员的专业素养。首先要求财务人员懂法、知法、守法，严格按照会计法则的规定，坚持原则，廉洁奉公，在企业内部建立起原始记录、审批销核、记账查账等一整套规范化的程序，只有会计人员的法律意识增强了，才能有效避免会计违法违纪行为的发生；其次，企业会计人员不仅要对财务专业知识熟稔于心，而且要熟悉生产营销的基本知识，具有较强的综合分析能力，出色的组织能力，灵活的交际能力以及良好的心理素质和健康的体制，凭借自己的综合素质，保证企业更好地发挥会计监督工作的作用；再次，企业在招聘员工时，对于是否具有会计人员从业资格进行严格把关，对于会计、出纳、分析师、总会计师等不同岗位制定清晰的岗位任职说明书，并严格按照说明招聘相应员工；最后，为企业会计人员定期提供培训，及时补充会计人员的新知识、使其充分了解企业现金、采购、稽核、报销等财务制度，鼓励财务人员继续再教育，切身帮助他们提高综合素质、更新知识，使会计监督切实提高。
（五）发挥外部监督的力量
健全的内部控制制度是企业的“铜墙铁壁”，但会计监督不仅仅是企业内部控制部门的职责，企业也应加大外部监督力度。协助会计师事务所，咨询企业外部的社会中介机构的建议和意见，改善企业财务结构，提高外部审计的有效性，使会计监督职能得到有力的实施和贯彻。而会计事务所作为监督企业会计资料翔实性的机构，在实际工作中，应始终遵循“独立、客观、公正”的基本规则，其他外部监督机构也是如此，诸多的政府会计监督部门应各司其职，理顺财政部门和行业监管部门的再监督职能，明确各自的监督权限，不能超越范围，也不可无人负责，同时应将检查结论定期在媒体上进行公告，接受社会各界的监督。另外，监督部门应构建信息共享平台，实现财政、税务、工商、银监等部门之间的信息共享，加强各部门之间的配合，避免重复检查，充分发挥各种外部监督的作用，提高企业会计监督的力度。
会计监督机制，从事前、事中、事后三方面对企业经营进行全方位、全过程的监督，作为我国经济监督体系的重要组成部分，会计监督在市场经济中发挥着重要作用。有效的会计监督工作有利于提高企业运营效果，防范企业经营风险。目前，我国企业普遍存在会计监督机制不健全，会计从业人员综合素质不高，外部监督力量不够等问题。因此，本文提出，加强需要企业会计监督职能：首先要在企业内树立会计监督理念，建立健全的企业会计监督机制和审计监督机制，建立严惩违规行为的约束机制；其次，也要提高会计人员专业素质，发挥外部监督的力量，多方面措施并进，只有通过全方位的共同努力，才能促进会计监督工作整体水平更上一层楼，促进会计监督职能的充分发挥，保证我国企业生产经营健康、有序地进行。
参考文献：
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【文章编号】1007-4309（2013）01-0121-2.5
财政监督是财政机关对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的一种监督检查活动。财政监督作为一种国家行政行为，作为财政管理的有机组成部分，贯穿于财政运行的各个环节，是保证国家财政政策和宏观调控目标实现的重要手段，对财政资源配置、收入分配、经济调节职能的有效发挥和国民经济的健康发展有着重要意义。财政监督风险的危害既有宏观方面的，又有微观方面的，不容忽视。财政监督风险的控制是一个系统的工程，与财政监督的运行紧密相连。财政监督风险控制要从与财政监督有关的各个方面入手，层层防范，步步控制。现就我国财政监督运行的风险因素进行分析讨论。
一、财政监督风险形成的微观因素
（一）财政监督主体因素
1.行政机关方面因素
（1）财政监督目标因素财政监督工作是一种特殊的人类实践活动，有着非常明确的目的或目标。在确定了监督检查的具体目标之后，所有的监督检查过程都是围绕这一特定目标而进行的，而监督检查过程的结束（以出具检查结论和报告等为标志）则表明具体目标的实现。监督检查目标既是监督检查工作的出发点，又是监督检查工作的落脚点。因此，财政监督检查的目标应该注意深化舞弊检查，促进政府行政监控体系的完善和政府行政透明度的提高；加强政府支出，特别是项目拨款效果的监督，促进政府管理经济职能的改善。只有在财政监督检查目标明确的前提下，财政监督的开展才具有意义，否则会导致财政监督风险的产生。
（2）监督计划因素“凡是预则立，不预则废”，财政监督计划是财政监督工作的龙头，它直接关系到财政监督质量的高低，财政监督风险的大小，目前，财政监督计划主要存在以下问题而可能导致财政监督风险的产生。
第一是独立性差。财政监督风险与财政监督质量密切相关，而财政监督质量是需要人力、物力和时间保障的。一般而言，在财政监督的人力、物力既定的情况下，财政监督的计划安排只有在满足财政监督质量的基础上，才能降低财政监督风险。然而，财政监督检查工作通常任务重、时间紧，加之财政监督在社会上的影响逐步扩大，社会公众期望渐高，财政监督风险陡增。这种任务的增加，大大挤占了正常财政监督计划项目的人力、物力和时间，在进度计划、检查评比和年终考核等的制约下，财政监督机关往往会以牺牲财政监督质量为代价，导致财政监督风险的产生。
第二是重实施，轻计划。我国财政监督工作的发展仅短短经历了14个年头，由于一些现实因素的制约，如财政监督人员数量与财政监督资源的矛盾、财政监督时限与财政监督任务的矛盾等，形成了注重财政监督实施，忽视财政监督计划的现象。如在财政监督计划阶段，搞好查前调查和制定检查方案是财政监督工作质量控制的两个关键环节，包括查前调查、项目选定、人员整合和检查方案都需要进行科学的配置，这是完成财政监督任务和质量控制的一项重要内容。而现阶段财政监督检查工作大部分的时间都集中在实施阶段，甚至为了赶进度按时、尽早完成任务草草进场，不可避免的容易形成财政监督风险。
第三是重阶段，轻全程。财政监督计划是财政监督工作的龙头，是实现科学化精细化财政监督管理的必要手段。我国目前的财政监督管理仍然是传统、粗放型的财政监督管理模式，财政监督目标、重点都不够明确，项目安排缺乏严格的执行标准，全程控制不够的重视，如重检查报告，轻处理决定；重检查问题，轻检查规范等现象就比较突出，直接影响了财政监督质量，从而易产生财政监督风险。
（3）财政监督机关管理水平因素财政监督管理水平的高低在一定程度与财政监督风险的大小有关。一般情况下，财政监督机关内部管理制度越健全、有效，财政监督质量水平面就越高，就有可能在一定程度上避免或减少监督决策风险和检查行为风险，阻止财政监督风险从潜在性向实际性转换，降低风险发生的几率。反之，则增加了财政监督风险发生的可能性。内部控制是财政监督机关管理水平的重要方面。所谓内控制度是指为能有效防范因财政监督机关和检查人员的工作不慎而引发的财政监督风险，而由财政监督机关内部制定的针对检查工作的各种控制规范的总称。虽然财政部出台了《财政部门内部监督检查办法》，但专门针对专员办机构的内控制度还远远没有提上议事日程，这些都进一步增加了财政监督风险。
2.财政监督人员方面因素
第一是财政监督人员学历结构不合理。财政监督工作是一项专业性和政策性很强的工作，客观上对财政监督人员的知识结构、业务能力及职业判断能力都有很高的要求。以财政部驻天津专员办干部文化结构来看，财政监督人员的知识结构还远远达不到国家审计人员的专业水平。虽然财政监督人员的文化层次有所提高，但是绝大多数财政监督人员还只具有大专及以下的文化水平，而高学历的人才并不多。可以说，以目前的人员水平，尚不能满足高质量财政监督工作的要求。
第二是财政监督人员的风险意识不强，职业道德素质不高。财政监督人员的风险意识和职业道德素质对检查结论有重要影响。但是，在我国现阶段，部分财政监督人员风险意识不强，在原则面前退缩动摇，循私舞弊，；在工作上推诿搪塞，蒙混过关。
3.处理自由裁量权因素
自由裁量权是指财政监督机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。它是财政监督机关及其工作人员在检查活动中客观存在的法定范围内的一种权力。适当的检查自由裁量权的存在是合理的，但当财政监督机关及其工作人员对自由裁量权使用不当，滥用自由裁量权，对该处罚的不处罚、不该处罚的却处罚，本该从轻处罚的而从重罚，本该从重罚的而从轻罚，对处罚显失公平，这些行为都会导致财政监督风险的产生。
（二）检查客体因素
1.监督检查内容的复杂性财政监督机关检查内容多种多样，既可能涉及会计信息质量中的财政财务收支状况，也可能涉及资金运行安全、财经法纪遵守情况以及预算执行情况等多方面内容。随着财政监督深度、广度的加大，对检查人员的业务素质和心理素质也相应提出了更高的要求，使得检查人员得出正确的检查结论的难度增加，财政监督风险也随着加大。
2.被查单位内部控制的限制对于会计信息质量检查来说，内部控制制度是财政监督机关实施监督检查的工作基础。检查人员往往根据其内控制度来确定检查的重点和所需要实施的方法。但如果被查单位的内控制度不健全或缺乏执行力，则会大大提高控制风险，从而增加财政监督风险。
3.思想道德风险由于财政监督是一种强制性检查，有的单位阳奉阴违，人为设置各种障碍，千方百计地干扰破坏监督检查工作的正常开展；有的甚至于提供虚假资料及证明，误导检查人员，增加检查难度，影响检查工作质量。从历年的会计信息质量检查结果来看，被查单位缺乏诚信，存在诸多的违法乱纪问题，则易给财政监督带来极大的风险。
二、财政监督风险形成的宏观因素
（一）财政监督体制因素
我国现行的财政监督体制是1995年正式建立的。然而，从建立伊始它就备受质疑，甚至有不少人把财政监督等同于国家审计，认为两者功能重叠，重复设置。事实上，财政监督与国家审计有着本质的区别。
首先，监督检查的性质不同、方法不同。审计的天然特征之一就是事后监督。与审计监督相比，财政监督检查的事中监督特征非常突出。如果说财政部主要从事的是财政资金分配的计划、收付、批复、审核等工作，那么财政监督机构则是保证所有这些活动符合有关制度规定，是一种再保险。其次，财政监督与审计监督的目的不同。财政监督的目的是通过监督检查改进管理、完善财政运行机制。通过财政监督不断发现被监督者的违规行为，严格纠正违规行为和处理相关责任人，并据此不断完善现行财政管理制度。而审计监督的目的是通过对财政收支的真实性、合法性、效益性实行全面监督，完善政府运行机制，促进服务型政府建设。所以说，财政监督和审计监督本质的区别是：财政监督相对财政运行具有管理职能，审计监督相对于政府运行具有管理职能。
（二）财政监督环境因素
1.政治环境
财政监督的政治环境是指在一定时期的社会政治制度下，影响财政监督活动的各种制度安排。这种制度安排是财政监督工作的基础，它决定着财政监督的职责、权限，决定着财政监督的发展。国家对财政监督工作非常重视，财政监督也充分利用工作成果不断向政府提供大量的决策依据，促进了经济的繁荣发展，起到了参谋和助手作用，在反腐倡廉中成效显著，得到了人民的信赖和政府的肯定。
2.经济环境
财政监督的经济环境主要是指社会生产方式及其经济发展程度。财政监督是经济发展到一定阶段的必然产物，社会经济环境对财政监督的发展具有最直接的影响作用，同时，财政监督的发展受经济发展的制约。目前，我国市场经济体制尚不完善，由计划经济向市场经济转轨过程中出现的许多问题尚未解决，这无形中给财政监督工作带来了难度，如财政监督工作中的权大于法、钱大于法的现象，滋生了监督腐败，导致监督结果失真。
3.法律环境
财政监督的法律环境是指一个国家法律的完善程度、执法力度和社会的法律意识。法制环境从本质上讲是政治环境的派生物，是一个国家政治路线、政治主张的保障条件，是统治阶级意志的集中体现。法制环境是财政监督存在的根本依据，是财政监督工作得以开展的根本保证。虽然随着《行政诉讼法》、《行政复议法》等的颁布实行，将财政监督行为置于法律的监督之下，但可以说，到目前为止，尚未通过财政监督立法解决财政监督主体法定化的问题。财政监督工作的职责范围、内容、程序、手段、责任等未通过立法加以明确。这一现状不可避免地大大增加了财政监督风险。
（三）财政监督技术方法与财政监督文化建设因素
1.财政监督技术方法因素
从历史上看，财政监督技术方法经历了从详细检查向抽样检查、从手工检查向计算机检查、从账表基础检查向制度基础检查等演进的几种不同阶段或层面。从总体上看，监督检查工作还处于账目基础检查阶段，检查人员还停留于使用一些传统的检查技术方法。经济业务越来越复杂、多变、被查单位舞弊的手段也更加多样和隐蔽，这些都迫切需要检查技术方法不断提高才能保证财政监督质量。
2.财政监督文化建设因素
关键词:国企;下属公司;财务;总监
中图分类号:F272.92文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0178-02
1财务总监委派的基本模式
(1)董事会委派方式。对于公司法人治理结构较为健全的国有控股公司、股份有限公司、有限责任公司,其财务总监(或财务会计主管)由公司董事会向公司管理当局委派,直接对董事会负责,以加强对企业经理层的监督与指导,使董事会的各项重大决策得以有效实施,确保公司的生产经营活动规范有序地进行。
(2)母公司委派方式。对于各控股(集团)公司,根据资产纽带关系,由母公司向其全资和控股的子公司委派财务总监,确保母公司对被投资企业的财务状况、资金运作情况的掌握和监控。
(3)政府授权财政部门委派方式。对于政府出资的投资公司、政策性亏损财政补贴的公司、使用财政性资金数额较大的重要企事业单位和基建项目由政府授权财政部门委派财务总监,确保政府财政性资金的有效使用和安全运行。
2国有企业实行财务总监委派制的重要作用
(1)实施实时监控。子公司财务总监最基本的作用是实施实时监控。一般年度审计是根据账务资料实施实质性测试及对相关数据进行分析性复核来发现问题,通过实时监控往往能更有效地发现采购、收入、费用等环节的问题并及时采取措施加以制止,防止资产流失。
(2)完善内部控制制度。目前省内各地市店的内控意识还较薄弱,使得会计监督只能是企业内部对自身经济活动进行自上而下或自我监督约束的一种内部监督,不能发挥监管经营者的功能。有鉴于此,被委派往子公司的财务总监应针对该子公司的实际情况,考虑管理成本和业务操作的可行性对子公司设计出一套科学的内控制度予以施行,同时由于财务总监的介入,控制环境将发生很大的变化,有利于内控的执行,以达到相互制衡的目的,降低经营投资风险和防止资产流失。财务总监往往具备优秀的专业知识,通过参与子公司日常经营活动,对子公司经营情况、投资环境及其成长性了解得比较清楚,由其设计子公司的投融方案将更具参考价值,集团公司可参考各子公司财务总监设计的投融方案,评估各子公司的投资收益率和风险,以制定整个集团的投融、预算方案和各子公司之间的资金优化调配方案。
(3)督促子公司与集团保持一致性。财务总监在督促子公司和集团保持一致性方面能发挥重大作用。集团可通过子公司财务总监了解子公司执行股东大会通过的年度经营计划、财务预算的情况,确保子公司执行、遵循相关政策,与集团保持一致性。
(4)进一步完善现行公司治理结构。财务总监作为产权代表派驻企业,赋予其代表所有者行使监督权的使命,实际上就是承担监事会的有关监督职责,解决了国企所有者监督缺位的问题,这无疑是对现行公司治理结构的进一步完善。
3我国推行财务总监委派制存在的问题
(1)财务总监委派制导致新的委托问题的产生。委派财务总监的做法产生了新的委托关系,即财务总监与委派者之间的关系,从而导致财务总监的“逆向选择”和“道德风险”的发生。财务总监也有其自身的效用目标,而这一效用目标与委派者的效用目标不可能完全一致,财务总监并不能百分之百地代表所有者的利益行使监督权和决策权。
(2)财务总监的责权不够明确具体。依照目前有关的文件规定,财务总监享受企业行政副职待遇,在实际操作中,虽然财务总监一般都能享受相应的待遇,但其职责与权力不明确、不具体,其权责在实际运行中也常常出现偏差。如有的提出财务总监要对企业总经理行使经济监督权,有权采取措施制止企业总经理和决策失误行为,但是只派一名财务总监到企业,根本不可能对企业的财务状况进行全过程全方位的监督,其工作更难以落到实处。
(3)财务总监的业绩难以衡量与考核。用企业的经济指标衡量财务总监工作业绩,会加大财务总监与经营者共同造假的可能性。在实践中,财务总监的业绩衡量和考核仍然是一个亟待解决的问题。
(4)财务总监素质不高。委派财务总监作为企业高层次的财务监督及管理人员,必然要求其有较高的专业素质和思想素质。对企业财务总监的任职资格除了政治思想和身体、年龄方面做出要求外,还按照企业分类对学历、职称、专业工作经历及实绩作了具体明确规定。但有些企业集团对委派财务总监素质要求偏低,影响了委派财务总监作用的发挥。
(5)财务总监委派制法规欠缺。迄今为止,国家还没有出台一份类似《总会计师条例》一样的具有普遍指导性的关于财务总监地位、职权、任职资格的法规条例,因而使得各企业对国有企业委派财务总监的认识和操作上差别很大,无法可依。
4完善国有企业财务总监委派制的措施
(1)明确财务总监的职权,防止政企不分。财务总监的职能应与企业的经营分离,不能阻碍企业经营者自的正常实施。财务总监的职权主要包括:及时发现和制止、纠正企业违反国家财经法纪的行为和可能造成国有资产损失的活动,必要时可向委派机构报告;督促、协助企业建立健全内部财务、会计管理监督制度;审核企业财务报告的真实性、完整性;参与审定企业重大经营计划、预算、方案并监督其执行情况;定期向委派机构报告企业的国有资产运作和财务状况等。
(2)做好财务总监的选派工作。被派出财务总监能否坚持原则、廉洁自律,是否具备必要的政策、法律、财务、管理知识与战略财务管理、沟通协调、信息技术能力等,直接关系到财务总监在参与企业管理过程中能否有效发挥监督作用。这就要求选派的财务总监必须具备较高的政治素质、业务素质和工作能力。在具体选派时,应依照“德才兼备、择优委派”的原则,采用内部选拔和社会公开招聘相结合的方式进行。
(3)加强对财务总监的相关考核。为保证财务总监委派制目标的实现,须加强财务总监的后期管理工作:一是要建立定期培训制度,不断提高其业务素质,财务总监除了应具有坚持原则、奉公守法、客观公正、光明磊落、清正廉明、严以律己等基本素质外,还应具有熟练的财会技能、丰富的法规知识和较强的组织能力;二是建立定期考核制度,对委派的财务总监进行考核是建立高素质会计队伍的有效措施,建立业务考核档案,作为其被任用、晋升的依据之一;三是建立奖惩制度和岗位责任制,规范财务总监工作行为,使其较好地完成本职工作;四是建立委派财务总监的定期轮换制度、报告制度、述职制度、离任审计制度和监督制度等,并制定内部管理办法,以保证财务总监委派制的顺利实施。
第一节权力机关的保障
在我国，权力机关是指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。根据宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。行政机关由人民代表大会产生，是权力机关的执行机关，对它负责，受它监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。权力机关不仅制定法律，而且监督行政机关执行法律。因此，权力机关的立法和监督职能是依法行政的最重要保障。
一、立法保障
依法行政原则要求行政机关的一切管理活动都必须符合法律的规定，行政机关干涉公民、法人或其它组织的基本权利的行为必须要法律依据。从这一要求来看，要做到依法行政，首先要有完备健全的法律，这里的法律是指全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件。
自80年代以来，全国人大及其常委会已经制定了262部法律，通过了114个有关法律问题的决定，为行政管理活动提供了基本的法律依据。
这些法律是依法行政的最根本保障。从内容上看，为依法行政提供立法保障的法律可以分为以下几种：
（一）设定行政权力的法律
依法行政原则要求行政机关的一切管理活动都必须符合法律，特别是涉及公民、法人和其它组织合法权利的干涉行政行为都必须有法律依据。因此，所有的行政权力都必须来自法律。就立法而言，创设行政组织、授予其行政权力、界定权限、规定行使权力的基本准则是权力机关的主要任务。创设行政权力的法律又可以分为两种：一是统一规定行政机关设置、权限范围和基本工作原则的法律，如《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政处罚法》等；二是分别规定不同领域、不同行业的行政机关设置、权限、行使原则和基本制的法律，如《教育法》、《渔业法》、《土地管理法》等。当然，前一种法律对行政权力的设定是概括性的，行政机关要取得某种具体权力仍要通过第二种法律的授权。从目前我国法律看，设定行政权力的法律已经初具规模，几乎所有的行政机关都取得了第一类法律的授权。但是，值得注意的是，仍然有相当一部分行政机关或机构尚处于无法可依的状态，这些机构主要指那些临时机构、办公机构和内部机构。鉴于此，目前迫切需要制定比较详细和规范的行政组织法，不仅要有各级政府组织法，而且还要制定分门别类的行政机关组织法，尽快结束行政组织无法可依，仅靠“三定方案”
等政策设定行政权力的状态。与此同时，还必须注意尽快健全第二类设定行政权力的法律。由于我国行政机关大多数都是先设立机构，后取得法律具体授权的组织。所以，对行政机构的具体法律授权尚不完整和全面，急待加强。
（二）规范行政权力行使的法律
权力机关不仅要设定行政机关的权力，而且要规范权力的行使，这是依法行政的重要保障之一。行政机关依法取得行政权力并不意味着能够正确有效地行使该权力。如何保证行政机关依法行使权力，防止违法行使或滥用权力呢？必须要有一套规范行政权力行使和运用的法律规范。这类规范包括实体规范和程序规范两部分。实体规范是有关行政机关和相对人实体权利义务的规范。绝大多数部门法都对行政机关行使权力的界限、范围以及条件作了规定，这些规定就是有关行政权力行使的实体规范。如《治安管理处罚条例》、《海关法》、《税收征管法》等分别是规范警察权力、海关权力和税收够权力的实体规范。程序规范是关于行政机关行使权力的步骤、方式、方法、顺序、时限的规定。如《行政处罚法》、《行政复议法》等属于此类法律规范。可以说，这类法律规范对于保障依法行政原则的贯彻落实具有重要意义。近年来立法机关制定了很多规范行政权力行使的实体规则，但相应的程序规则却十分有限，影响了对行政权力的有效制约。
未来立法机关应重点制定程序规范，建立起比较全面的行政权力的行使规则。
（三）监督行政权力的法律
权力机关的另外一个重要任务是制定监督行政权力的法律。行政权力的行使必然对公民、法人或其它组织的合法权利产生影响。如果行政机关违法或不当行使权力，不仅会损害相对人的利益，而且还会破坏统一的法律秩序，从而损害公共利益。为此，立法机关必须建立一套完整的规则，对行政权力的取得、运用等情况加以监督，使之更加符合公民、法人和其它组织的合法利益和公共利益。例如宪法中的许多条款都规定了对行政机关的监督原则和监督方式。全国人大及其常委会制定的《审计法》、《行政监察法》等法律都属于监督行政权力的法。当然，我国有关监督行政权力的法律规范并不健全，违法行政的现象还很严重，尚需制定统一的《监督法》，加强对行政机关及其工作人员的监督。
（四）对行政权力产生后果予以救济的法律
行政权力是国家的公共权力，行政机关在行使权力的时候，由于行政特权的存在，必然要给权力的服从者即公民、法人或其它组织的合法权利造成影响甚至损害。为此，必须对行政权力所产生的后果予以补救。自从90年代以来，我国先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等专门为行政相对人提供救济的法律，这些法律对于防止行政侵权行为、保障公民、法人和其它组织的合法权利具有非常重要的意义，可以说，这些法律是依法行政的最有力保障。
依法行政原则建立在完善的立法制度基础上，权力机关的法律体系是否完备、立法程序是否健全、立法质量是否有保障都直接关系到依法行政原则能否落实。因此，立法活动的规范化是依法行政的最重要保障。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》对于规范立法工作，完善国家立法制度，提高立法质量，促进依法治国、建设社会主义法治国家，保障依法行政都具有极其重要的意义。这部法律总结了20年来立法工作的实践经验，明确了立法应当遵循的原则，就是：遵循宪法的基本原则；维护法制统一和尊严的原则；体现人民的意志，发扬社会主义民主原则；从实际出发原则，科学合理规范各方权利义务及责任原则。这部法律为了保障各项立法原则的实现，对立法主体及其权限、立法程序、授权立法、法律解释、适用规则和备案等，作了全面具体的规定。
《立法法》对依法行政的保障体现在以下几个方面：
第一，明确划分了最高权力机关和行政机关的立法权限，确立了法律优位原则，界定了法律保留的范围。长期以来，由于宪法对立法权限的规定过于原则，以至立法机关和行政机关、上级机关和下级机关之间的权限划分始终不很清楚，发生了大量法律冲突、抵触现象，特别是行政机关僭越权力机关立法权的问题十分严重，影响了依法行政原则的贯彻实施。《立法法》针对这一现象，在第二章专门规定了全国人民代表大会及其常委会的立法权限，我们称之为中央权力机关的专属立法权。《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：
（一）国家的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）
必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其他事项。“根据《立法法》的规定，全国人大及其常委会是国家最高权力机关，有权制定任何法律，而国务院作为权力机关的执行机关不得行使完全的立法权，只能根据宪法和法律，制定行政法规。国务院可以对以下事项做出规定：”（一）为执行法律的规定需要行政法规的事项；（二）
宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。“对于最高权力机关专属立法权范围内的事项，未经全国人大及其常委会的授权，国务院不得规定。上述规定体现了依法行政原则中法律优位的要求，即一切行政活动都不得与法律相抵触，法律的效力等级高于行政立法。
与此同时，《立法法》还规定了依法行政原则中法律保留的范围，即全国人大及其常委会不得将“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度”等事项授权给国务院。上述事项只能制定法律，不能由法律以外的规范予以规定。除全国人大及其常委会专属立法权的事项和只能由中央统一规定的其他事项外，在国家制定有关的法律或者行政法规前，有关地方可以先作规定；在国家制定有关的法律或者行政法规后有关地方的相应规定同有关的法律或者行政法规相抵触的无效，应当及时予以修改或者废止。
第二，明确规定了立法程序，为立法的民主化、科学化提供了依据。立法程序是有权的国家机关在制定、修改和废止法的活动中所需遵守的法定的方式、时间和顺序的总称。立法程序是规范立法活动的重要方面。立法程序是否民主、科学直接关系到公民法人的权利和国家机关的管理效率，《立法法》规定的立法程序对于保障立法的民主性和科学性具有重要意义。《立法法》具体规定了全国人民代表大会及其常委会制定法律、国务院制定行政法规、地方人大及其常委会制定地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门及地方人民政府制定规章的程序。这些规定是在总结我国多年来立法工作经验基础上，为进一步规范立法行为，使制定出来的法律能够代表最大多数人民利益、能够真正解决实际问题而作出的。其内容体现为以下几个方面：
首先，确立了人大常委会立法程序的“三读制”。《立法法》第27条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。”其次，规定了立法机关听取意见的多种形式。如第34条规定了立法工作机构应当听取各方面的意见。“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第58条对国务院制定行政法规也规定了类似的程序。第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见常务委员会工作机构。”再次，规定了立法机关公布法律、法规和规章的义务。在《立法法》第23条、41条、46条、52条、62条、70条、77条中均有此规定。
《立法法》规定：行政法规依照国务院组织法的有关规定，由总理签署国务院令公布，并及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登，在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，由部门首长签署命令予以公布，并及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登，在国务院公报或者部门公报上刊登的部门规章文本为标准文本。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定，由省长、自治区主席或者市长签署命令予以公布，并及时在政府公报和本行政区域范围内发行的报纸上刊登，在地方政府公报上刊登的地方政府规章文本为标准文本。最后，《立法法》对行政法规和规章的制定程序也做了原则规定。这些规定体现了民主和科学的立法原则，有利于防止行政立法中的部门主义和地方保护，避免立法的随意性，对保障依法行政原则的贯彻实施具有重要意义。《立法法》明确规定，行政法规由国务院组织起草，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。国务院通过立法工作安排，可以确定列入立法计划的立法项目分别由一个部门或者几个部门负责起草工作，也可以由国务院法制办起草或者组织起草。完成起草工作并报国务院后，统一由国务院法制办审查、修改，报请国务院决定。《立法法》对规章制定程序作了原则规定，并授权国务院参照立法法规定的行政法规制定程序，规定规章制定程序。有关规章起草制定程序，根据立法法的精神，规章应当由有规章制定权的国务院部门或者地方政府组织起草，起草规章应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送本部门的或者本级政府的法制机构对草案进行统一审查、修改，由法制机构直接向本部门或者本级地方政府提出审查报告和草案修改稿。
第三，进一步明确了立法的位阶和适用规则，完善了立法监督制度。首先，《立法法》规定了不同位阶法律文件的效力等级和改变或者撤消法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的机关和权限。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于行政区划内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力，在各自权限范围内施行。法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有超越权限、下位法违反上位法规定、违背法定程序以及被有权机关认为不适当应当予以撤消或者改变的，有权机关可以在法定权限范围以内予以改变或者撤消。如全国人民代表大会有权改变或者撤消它的常委会制定的不适当的法律，有权撤消全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法有关规定的自治条例和单行条例；国务院有权改变或者撤消不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤消它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人民代表大会常务委员会有权改变或者撤消本级人民政府制定的不适当的规章。
省、自治区的人民政府有权改变或者撤消下一级人民政府制定的不适当的规章。授权机关有权撤消被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤消授权。其次，强化了法规、规章的备案监督制度。〈立法法〉规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等法律文件应当自公布之日起30天内报有关机关备案。行政法规报全国人大常委会备案；省、自治区、直辖市的地方性法规报全国人大常委会和国务院备案；较大的市的地方性法规以及自治州、自治县的自治条例和单行条例，由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；部门规章和地方政府规章报国务院备案，地方政府规章同时报本级人大常委会备案，较大的市的政府规章同时报省、自治区人大常委会和省、自治区政府备案。再次，立法法赋予了国家机关、社会团体、企事业组织以及公民对立法提请监督审查的权力。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
二、对依法行政的监督保障
在我国，权力机关不仅在立法上保证依法行政原则的实现，而且通过行使监督权保障行政机关依法行使职权。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，权力机关对政府的监督是我国根本政治制度的组成部分，体现了一切权力属于人民的社会主义民主原则。
我国权力机关对政府及其公务员的监督，是根据宪法的授权进行的。权力机关对行政机关及其公务员的行政行为的监督在行政法制监督体系中处于非常重要的地位。权力机关是由人民选举的代表组成的，它代表人民的意愿行使对政府的监督权。政府及其公务员接受权力机关的监督，实质上是接受人民的监督，是人民原则的具体体现。
与其他监督主体相比较，权力机关对政府及其公务员的监督是最高层次的监督。它有权撤销政府制定的行政法规、规章和决定、命令，也有权罢免政府的组成人员。权力机关对政府的监督一般都限于宏观上的、带有全局影响作用的重大行政行为，而且权力机关拥有全面审查政府行为的权力，无论是政府的抽象行为，还是具体行为都属于监督的范围。而审判机关只能对政府的具体行为进行监督审查。
（一）权力机关对依法行政的监督内容
权力机关主要在以下四个方面对行政机关实施有效的、全方位的监督，确保依法行政原则的贯彻落实。
1、宪法、法律的实施
政府作为权力机关的执行机关，有义务准确有效地贯彻实施全国人大及其常委会制定的宪法和法律。权力机关按照宪法和有关法律的授权，对行政机关及其公务员在行政管理活动中是否依法行政进行监督。
2、行政法规、规章、决定和命令的制定
根据宪法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。地方组织法规定，地方各级人及其常委会也有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。至于人大对政府制定的规章能否撤销，宪法和立法没有明确规定，但是人大及其常委会依法有权监督政府是否遵守和执行宪法、法律、行政法规和地方性法规，应当包括对制定规章的行为进行监督。
3、国民经济社会发展计划和财政预算的编制和执行
体现政府的具体施政纲领的国民经济社会发展计划和财政预算，涉及国家生活的各个方面，人大及其常委会依法对政府在计划和预算方面的编制和执行情况实施监督。
4、各级政府组成人员的重要人事任免
按照宪法的授权，行政机关由权力机关产生，行政机关中的上自中央政府的总理、副总理、国务委员、部长、主任、审计长、秘书长，下至地方政府的省长、市长、县长等都归人大选举或决定。因此，人大对政府的组织、人事安排具有当然的监督权。
（二）监督的方式
根据宪法、组织法、人大及其常委会的议事规则，以及权力机关监督政府活动的实际情况，权力机关的监督方式主要是：
1、听取和审议政府工作报告
听取和审议政府工作报告，是权力机关监督政府行为的基本形式。
它包括三个方面：（1）人大全体代表会议听取和审议政府工作报告，对本级本届政府所作的工作报告进行审议，对政府工作进行全面评价、总结和提出新的工作目标和要求，并通过相应的大会决议，作为政府今后工作的依据。（2）人大常委会听取和审议政府的专题工作报告，听取政府工作某一方面的专题报告，主要涉及人民群众普遍关心的重大问题。（3）人大各委员会听取政府有关部门的情况汇报，这一层次的监督，具有辅助，目的在于帮助人大的各委员会及时了解和掌握有关情况，审议有关的议案，协助人大及其常委会对政府工作的监督。
2、审查和批准国民经济社会发展计划和财政预算
这是权力机关的一项重要职权，也是对政府工作实施监督的重要方面。政府的一切工作都是建立在一定的计划和预算的基础上的，权力机关在这方面的审查和批准，是从最基本的方面对政府的监督。权力机关在实施执行计划预算过程中的监督作用，主要表现为：第一，听取政府关于计划、预算执行情况的报告；第二，审查批准计划、预算在执行过程中所作的部分调整；第三，审查批准决算，即在一个财政年度的岁入岁出时对预算实绩进行的确定性计算的审查。审查政府是否违反了预算规定，预算编制是否有不妥之处等。
3、质询和询问
①质询。
质询是指权力机关的组成人员依法对政府的某些管理行为提出质问，要求被质问的政府或其部门在法定时间内，正式作出答复的活动。
质询是对政府的特别监督形式，依照宪法和法律的规定，质询案的提出必须在人大会议或者人大常委会会议期间，而不能在闭会期间提出。
②询问。
询问是指权力机关或其组成人员在人大全体会议和人大常委会会议审议政府工作报告或者议案过程中对政府及其领导人就有关行政活动提出疑问、了解情况的行为。询问一般以口头方式提出，要求当场答复，也可以在一定时期内作出答复。
4、视察和调查
①视察
视察是指权力机关的组成人员，即人大代表有组织地到各地了解政府工作情况，听取群众意见的活动。就行政法制监督而言也常以“执法检查”的形式进行视察。一般每年视察两次，可以分组或单独进行，同时必须持视察证视察。代表在视察中不直接处理问题，对政府工作中的问题，可以采用批评、建议的方式，由人大常委会办事机构转给政府有关部门处理。
②调查
宪法和组织法赋予权力机关在必要的时候组织调查委员会对特定问题进行调查，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查必须严格依照调查程序进行。
5、人大代表的建议、批评和意见
全国和地方各级人大代表可以依法向本级人大及其常委会提出对全国或本行政区域范围内各方面工作的建议、批评和意见。全国人大议事规则规定：“全国人大代表向全国人大提出的对各方面的建议、批评和意见，由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理，并负责在大会闭幕之日起3个月内，至迟不超过6个月，予以答复。
代表对答复不满意的，可以提出意见，由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织或者上级机关、组织再作研究处理，并负责答复。“
地方人大对此也作了相应的规定。
6、处理公民的申诉和控告公民对政府及其各部门的行政行为
提出申诉和控告，本来不属于行政法制监督的范围，但是，如果公民向权力机关提出涉及政府行为的问题，并且由权力机关受理、责成政府或其有关部门处理，甚至由权力机关自行调查、提出处理建议的，就应当纳入权力机关监督的范围。
7、审查政府的行政法规、规章、决定和命令
我国宪法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。根据我国地方组织法的规定，地方各级人大及其常委会也有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章、决定和命令。
8、对政府组成人员的罢免
权力机关不仅对政府行为进行监督，而且有权对构成违法犯罪或者失职的政府组成人员予以罢免。宪法规定，全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长等国务院组成人员。地方人大及政府组织法也规定，地方各级人大有权罢免本级人民政府的组成人员。
第二节行政机关的监督
对行政机关依法行政实施监督应当是全方位的，不仅包括权力机关的监督，而且还要依靠行政系统内部的监督。从某种意义上来说，行政系统内部的监督对于行政机关依法行使职权更具重要意义。根据我国宪法、法律和法规的规定，履行行政监督职责的机构主要有：上级国家行政机关、政府法制机构、监察机关、审计机关。我国各类行政监督机构对行政行为监督的性质、内容、方式程序等均有不同之外，且各有特点和优势，因此，各个监督机构只有通力合作，互相配合，发挥其整体的成效，才能对行政机关依法行政实施最有效的监督和保障。1999年11月8日国务院的《国务院关于全面推进依法行政的决定》提出“要切实加强行政系统内部的层级监督，强化上级政府对下级政府、政府对所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。要把上级行政机关的监督同监察、审计等专项监督结合起来。各级监察审计等部门要切实履行自己的职责，恪尽职守，敢于碰硬。”
一、上级国家行政机关
（一）上级国家行政机关监督的依据。
根据宪法和有关法律规定，国务院对全国各级行政机关的行政行为具有监督权；地方各级人民政府对下级政府及其所属工作部门的行政行为具有监督权；国务院和地方各级人民政府的主管部门对下难人民政府的相应业务部门的行政行为具有监督权。这些享有监督权的上级国家行政机关对相应的下级行政机关的行使职权的行为都可以实施监督检查。
（二）上级国家行政机关监督的内容和方式。
上级国家行政机关对下级行政机关的监督是根据行政隶属关系而实施的一般监督，由于这种监督存在于行政机关行政管理活动中，因而，上级国家行政机关的监督内容主要是：监督检查下级行政机关及其工作人员负责组织实施的法律、法规、规章的学习和宣传教育情况；
监督检查下级行政机关的机构是否健全，行政人员的素质是否符合要求；监督检查下级行政机关及其工作人员实施行政行为必需的手段、权力和设施是否充分健全；监督检查下级行政机关在实施行政行为时制定、的规范性文件以及实施的具体行政行为是否符合法律、法规、规章的规定；监督检查下级行政机关及其工作人员执行上级行政机关所作出的决定、命令、指示等情况及其执行中存在的事实问题和法律问题；监督检查下级行政机关及其工作人员是否正确履行职责，对行政相对人违法行为作出正确处理，对行政相对人的合法权益给以及时保护；其他需要由上级国家行政机关进行监督检查的事项。
上级国家行政机关为了实现其监督职能，应采取相应的监督检查形式。上级国家行政机关实施行政监督的形式主要有：行政复议（另辟专章论述）、报告、检查、审查、调查等。
（三）上级国家行政机关监督检查的作用及其局限性。
上级国家行政机关对下级行政行为的监督有其特殊的作用。通过监督，既可以直接纠正行政机关违法、不当的行政行为，或者责令行政机关自行纠正行政违法、不当行为；又可以根据监督检查结果，对行政机关及其工作人员失职、渎职、有法不依、执法不严、违法不究的行为直接追究其行政法律责任，依法实施行政制裁；对严格遵纪守法，作出显著贡献的，可直接给予一定的物质和精神奖励。可以从中发现下级行政机构健全、完善与否，以及行政机关及其执法人员在执法过程中的各种困难，如执法手段、工具不健全，规定不易操作，对执法人员的保护不够等等，从而直接予以积极的解决，改善行政执法的条件，充实行政执法机构的力量，从物质和精神两方面保障依法行政原则的实现，为行政执法创造良好的环境和工作条件。
当然上级国家行政机关对下级行政机关及其工作人员的监督也有其局限性。首先，这种监督属行政机关自我监督性质，上级国家行政机关在对下级行政机关实施监督时，有时难免走过场，流于形式，起不到应有的成效。其次，这种监督检查由于溶于行政管理之中而缺少专门的组织和人员保证，同时又受时间、精力等因素制约，监督的经常性和规范性也就难以有切实的统一的保证。
二、政府法制机构
国务院法制办和地方各级人民政府的法制机构，是政府负责法制工作的综合性的协调、咨询机构。党的十一届三中全会以来，随着社会主义法制建设的发展，我国政府法制机构得以重建和发展。现在，国务院设有法制办；国务院各部、委也都设立了政策法规部门，分别负责本部门的政策法制工作。此外，全国县以上地方各级人民政府也分别设立了法制局、办、处、科等政府法制机构，负责本地区的政府法制工作。这就为政府法制工作的全面开展提供了组织保证。
国务院法制办的基本职责之一就是对行政执法情况进行监督检查。
具体来说，主要是负责检查行政法规在实施过程中法规本身存在的问题，及时向国务院提出建议，进一步改进和完善行政立法工作，督促国务院各部门和省级人民政府加强法制建设工作，组织清理法规，编辑法规汇编，办理地方性法规、地方各级人民政府和国务院各部门规章的备案工作等。国务院法制办及其地方各级人民政府的法制机构，都负有监督检查行政执法情况的职责，它们都是行政执法监督机构。
（一）政府法制机构的监督内容
具体来说，政府法制机构的监督内容主要有：对下级政府和本级政府部门的行政执法情况进行调查研究，并听取有关部门的情况汇报，提出加强和改进行政工作意见和建议；对下级政府法制机构的工作和下级政府、本级政府各部门的行政执法队伍和行政执法工作制度建设，进行具体指导；审查下级政府和本级政府各部门的执法检查计划、步骤，参与组织对本级政府部门专门法律、法规的执法检查工作；审查报政府法制机构备案的规范性文件是否同法律、行政法规相抵触，地方性规范性文件与部门的规范性文件之间是否矛盾，规范性文件的制定是否符合法定程序及规范化要求，对相互抵触、矛盾的依法进行处理；对行政机关执行国家行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件本身存在的不足，以及上下级规范性文件与横向的规范性文件之间不协调、相互抵触的现象，提出改进和修改规范性文件的具体建议；
对下级人民政府、本级政府各部门制定的规范性文件之间的矛盾，以及执法过程中产生的争议，依照有关规定，分别负责进行协调，报请同级人民政府裁决，或者向上级行政机关反映；对各级政府部门和行政执法人员不认真执行法律、法规、规章的情况和行政违法违纪行为进行调查，并向有关部门提出处理意见；对本辖区的行政法规、规章或者规范性文件进行清理，编辑出版本地区的法规、规章、规范性文件汇编；上级人民政府法制机构和本级政府交办的其他行政执法监督检查事项。
（二）政府法制机构的监督作用
政府法制机构的监督作用主要有：第一，通过监督检查，全面了解整个行政机关执行国家法律、法规、规章的情况，对我国依法行政状况作出评价，向本级人民政府汇报，提出改进和加强依法行政工作的意见和建议，以从制度上进一步强化和完善依法行政工作，保证国家法律、法规、规章得以实现，并取得实际成效。第二，通过监督检查，发现立法工作中的不足，包括立法跟不上实际需要，急需的法律、法规、规章未制定出来；立法本身不完善、不具体、难以在现实生活中操作执行；规范性文件之间不统一，相互冲突、抵触，实际执行无所适从等。针对这些情况，进一步清理法律、法规、规章等规范性文件，提出规范性文件的立、废、改建议，使立法工作更加符合实际，为依法行政打下良好的基础。第三，通过行政等量齐观议过程中的审查监督工作，对抽象行政行为实施更有力的监督，弥补对抽象行政行为单纯通过备案审查监督制度的不足。
但是，也应看到，政府法制机构对行政机关的监督也有其局限性，表现在：（1）政府法制机构主要侧重于对抽象行政行为的监督检查，而不可能对行政行为实行全面有效的监督；（2）政府法制机构对行政违法违犯行为没有直接的纠正权、处分权，对严格遵纪守法，作出显著贡献的行政机关及其工作人员不能直接给予行政奖励，而只能建议主管机关实施奖惩，这就不易及时收到法制执法监督的效果。
三、监察机关
行政监察机关是我国各级人民政府负责监察工作的专门机构，其基本职能是改善和加强行政管理，保证行政机关及其工作人员贯彻执行国家法律、法规、政策，促进依法行政，提高行政效能，惩治腐败，推进廉政建设。
行政监察的特点是：行政监察的机关具有特定性，它是由政府内部的专门机关-行政监察机关进行的监督活动；行政监察的对象是国家行政机关及其公务员；行政监察是一种经常性的、直接的监督形式，一旦发现违法现象则监察机关有权依法提出监察建议或作出监察决定。
（一）行政监察机关及监察对象
根据《行政监察法》的规定，行政监察由国务院和地方各级人民政府行使行政监察的职能部门进行。监察机关根据工作需要可以向政府所属部门派出监察机构或监察人员。派出监察机构和监察人员是监察机关的组成部分，根据监察机关的要求，履行监察职责，对派出的监察机关负责并报告工作。
监察机关依据分级管辖的原则，以不同的监察对象确定各级监察机关的管辖范围：
1、国务院监察机关，管辖的监察对象是国务院各部门及其公务员、国务院及国务院各部门任命的其他人员、以及省（自治区、直辖市）人民政府及其领导成员。
2、县级以上地方人民政府的监察机关，管辖的监察对象是本级人民政府各部门及其公务员、本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导成员。
3、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府的监察机关，还管辖乡、民族乡、镇政府及其公务员这一级监察对象。
此外，上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖的监察事项。
（二）行政监察机关的职责和权限
1、行政监察机关的职责
行政监察机关的基本职责为两个方面：（1）行政效能监察，即对被监察对象是否遵守和执行法律、法规和人民政府决定命令的情况进行监督。（2）清正廉洁监督，这是对被监察对象是否违反法律、法规以及违反行政纪律的行为进行监督。这两个基本职责相辅相成，有机统一，良好的行政管理是保证政府廉洁的重要条件，实现政府廉洁则是完善行政管理的基础前提。
2、监察机关的权限
监察机关拥有两大权力：检查、调查权和建议、处分权。
第一，检查、调查权。监察机关有权定期或者不定期地对行政机关及其公务员贯彻执行法律、法规和人民政府决定、命令的情况进行检查；根据本级政府或者上级监察机关的决定或者本地区、本部门工作的需要，对被监察部门的工作进行专项检查；对违法违纪行为进行立案调查。行政监察机关在检查、调查中有权采取必要的措施，包括：
（1）查阅、复制与监察事项有关文件、资料、财务账目及其他有关的材料；（2）责令被监察的部门和人员在规定时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明；（3）责令被监察部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为；（4）暂予扣留、封存可以证明违法违纪行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；（5）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；（6）建议有关机关暂停有严重违法违纪的人员执行职务；（7）
查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或其他金融机构的存款，必要时可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。此外，监察机关对监察事项涉及的单位、个人，有权进行查询；监察机关在查办案件中，必要时可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。
第二，建议、处分权。监察机关对监察确认的事实和问题有权分别提出监察建议或者作出监察决定。按照职责权限，对某些不能由监察机关直接处理的事项，由监察机关向有权处理的行政机关提出监察建议，主要涉及：（1）拒不执行法律、法规以及人民政府的决定、命令，应予以纠正的；（2）本级人民政府作出的决定、命令违反法律、法规或者国家政策，应予纠正或者撤销的；（3）给国家利益、集体利益和公民的合法权益造成损害，需要采取被救措施的；（4）
录用、任免、奖惩决定明显不适当，应予纠正的；（5）依照法律、法规的规定，应当给予行政处罚的。但是对有些事项，监察机关有权自行作出监察决定，如：违反行政纪律，按照管辖权限，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的；又如，违反行政纪律取得的财物，依法应由监察机关没收、追缴或者责令退赔的。
根据《行政监察法》的规定，凡是可以作出监察决定的情形，也可以提出监察建议。
（三）行政监察的程序
1、监察机关的办案方式
根据1998年监察部制定的《监察机关调查处理政纪案件试行办法》
规定，监察机关办案一般采用四种方式：（1）主办，即由有管辖权的监察机关直接承办案件，或者以监察机关为主，有关部门协助。
（2）协办，指由有关部门承办，监察机关派人协助指导，并有权干预案件进度与处理结果，最后写出联合调查报告。（3）催办，指上级监察机关将案件交给下级监察机关办理，上级监察机关不派人参加，但要经常催促，要求及进报告查处结果。（4）转办，是指上级监察机关全权交由下级监察机关查处，也不要求报告处理结果。
2、行政监察的实施程序
实施行政监察分为两个程序：检查程序和调查程序。
其一，检查程序。包括立项、制定检查方案并组织实施、向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告以及根据检查结果，作出监察决定或者提出监察建议。
其二，调查程序。对涉及行政机关和公务员违反行政纪律行为的控告、检举，由监察机关受理，并按不同情况采取不同步骤：（1）
对需要调查处理的事项进行初步审查；认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案；（2）组织实施调查，收集有关证据；（3）有证据证明违反行政纪律，需要给予行政处分或者作出其他处理的，进行审理；（4）根据调查审理结果，针对不同的违法违纪情况，提出监察建议或者作出监察决定。此外，监察机关立案调查的案件，应当自立案之日起6个月内结案，因特殊情况需要延长办案期限的，最长也不得超过1年。
监察机关在检查程序和调查程序中，还须遵守一些共同的规则，如：应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩；涉及重要、复杂检查事项或举报案件应当备案；作出重要的监察建议或者重要的监察决定，还需报经本级人民政府和上一级监察机关同意等。
（四）监察行为的效力
监察机关提出的监察建议和监察决定具有法定效力，不管被监察的对象有无异议，都不影响其效力，不停止原决定的执行。当然，对可能存在的违法或者不当的监察建议或者监察决定，被监察对象拥有救济权利。如果对监察建议有异议的，可以在法定期限内向作出监察建议的监察机关提出异议，监察机关予以答复后仍然有异议，则由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关裁决。如果对监察决定不服，可以在法定期限内申请复审，监察机关作出复审决定后仍然不服的，还可以进一步向上一级监察机关申请复核。但上一级监察机关作出的复核决定为最终决定。
此外，就监察机关的职权而言，对行政机关所作的行政处分决定，如果被处分者有异议而提出申诉的，监察机关有权予以复查。经监察机关复查后仍然不服的，还可以向上一级监察机关申请复核。如果监察机关认为原处分决定不适当的，可以建议原决定机关变更或者撤销，监察机关在职权范围内，也可以直接变更或者撤销原决定。
四、行政审计监督
审计是指法定的机构运用专门的方法，对被审查单位的财政、财务资料及其他有关资料进行审查，对这些资料及其所反映的经济业务，以及有关经济活动的真实性、合法性、合理性和准确性，作出结论，加以评价，并提出审计报告的一种经济监督形式。我国从事审计工作的法定机构是审计机关，它是各级人民政府负责财政、财务审计工作的专门机构。
1982年宪法第91条明确规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督；审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法第109条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”根据宪法和法律规定，审计机关的一项重要任务是对政府各部门、地方各级人民政府的财政收支实行审计监督，审计活动的法定依据是《审计法》。
审计机关对国家财政、财务收支活动的监督检查具有监督检查业务单一性、专门性、专业技术性的特点。它主要是对行政机关的财政收支情况进行专门检查；财政、财务收支情况的审计工作有很强的专业技术性，有一套专门的程序、方式和方法。因此，财政、财务收支的审计工作非由专门独立的审计机关负责莫属，在行政执法监督检查中，审计机关具有其他监督检查机关无可取代的地位和作用。
（一）审计监督的机构设置及职责权限
根据法律规定，我国的审计组织体系由国家审计机关和地方审计机关两级组成。国务院设立审计署，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府设立的地方审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员，根据审计机关的授权，依法进行审计工作。为了保证审计的公正性、权威性，法律规定：审计人员依法执行职务，受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员。
审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换。
在政府内部监督范围内，审计机关的职责主要是：（1）对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督；（2）对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督；（3）对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项进行监督。
根据《审计法》的规定，审计监督主体的权限包括：（1）要求报送权。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不拒绝、拖延、谎报。（2）检查权。审计机关有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。（3）调查权。审计机关有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料，有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。（4）制止并采取施权。审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行不，有权予以制止，制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。（5）通报权。
审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会颂审计结果，但应依法保守国家秘密。（6）处理权。审计机关发现被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为，有权依法作出处理。
（二）审计监督的程序
审计监督程序分为三个阶段：
1、准备阶段
主要是确定审计项目计划，根据计划确定审计事项，组成审计组，并在实施审计前，向被送达审计通知书。通知书的内容包括审计的范围、方式及具体要求等。被审计单位应当配合审计机关的工作，并提供必要的工作条件。
2、实施阶段
主要由审计人员审查会计报表、会计凭证、会计账簿，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，并向有关单位或者个人调查、询问，获取证明材料。审计人员应向被调查者出示工作证件和审计通知书副本。
3、处理阶段
主要是审计人员对审计的事项写出审计报告，并须征求被审计单位的意见，然后由审计机关对审计报告及被审计单位的书面意见进行审核，对审计事项作出评价，出具审计意见书。对违反国家财政、财务收支行为，依法作出处罚或者处理。审计决定自送达之日起生效。
第三节司法机关的监督与保障
依照我国宪法规定，虽然行政机关只对权力机关负责，受它监督，但同时仍要受司法机关的法律监督。这是行政诉讼法和宪法第41条规定的一项基本监督体制。司法机关对行政机关的监督是通过两种形式实现的。一是人民法院通过行政诉讼审查行政行为合法性，纠正违法行政行为，监督行政机关依法行政。二是人民检察院、人民法院通过追究惩治职务犯罪，防范和纠正公务人员违法犯罪行为，保证依法行政原则的落实。由于第二种形式的司法监督属于刑法范畴，故此处只介绍行政诉讼对依法行政的监督保障。
与其他监督形式相比较，司法监督具有以下特征：第一，监督主体是审判机关和检察机关。司法监督主体审判机关和和检察机关依法享有国家的司法权，其职权不同于行政法制监督的其他监督主体，如权力机关和政府内部监督机构。当然，司法机关和行政机关一样，都是由权力机关产生，分别行使行政权、审判权和检察权的平行的国家机关，相互之间不存在隶属关系。审判机关、检察机关对行政机关及其公务员实施监督，是国家对权力的配置，防止行政机关专权和腐败的权力制约措施。第二，监督对象是行政机关及其公务员。这与人民法院或人民检察院对一般公民、法人或者其他组织的监督审查不同，行政法制监督中的司法监督对象是特定对象的特定行为，即必须是享有行政管理职权的行政机关及其公务员，而且是与职务相关的行政行为。行政机关及其公务员所作的民事行为或个人行为不属于司法监督的对象。第三，监督适用诉讼程序。人民法院和人民检察院在监督行政行为时采用专有的审判和检察手段，具体适用诉讼程序，这与权力机关监督适用的程序以及行政机关上级对下级监督所适用的行政程序以及审计机关或者监察机关所适用的审计或监察程序等都不相同。
司法机关对行政机关及其公务员的行政行为进行监督具有重要意义，一方面，能够切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止行政机关及其公务员对其合法权益的侵犯，也能使宪法赋予公民对国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利落到实处。另一方面，可以维护行政机关依法行政，防止、徇私枉法、等腐败现象，保证国家行政权力正确合法地行使。
司法机关对行政机关及其公务员的行政行为的监督并非全方位，哪些属于司法机关监督的范围，是涉及司法权与行政权的关系问题。
确定司法机关监督的范围，既要考虑充分保护行政管理相对人的合法权益，又要维护国家利益和社会公共利益，促进行政机关有效行使行政管理职权，而且还应从我国的现有条件和实际状况出发。目前依法列入司法机关监督范围的，主要是与行政管理相对人的切身利益关系比较紧密的行政行为，即对侵犯公民、法人和其他组织的人身权和财产权的具体行政行为，可以通过诉讼途径，由人民法院和人民检察院实施司法监督。
人民法院是国家的审判机关，享有审判权。审判机关监督是指人民法院依法对行政机关及其公务员的行政行为实施的监督。这种监督权来源于法律的授权，监督的实施是由公民、法人或者其他组织的而引起的。与其他形式的监督相比，审判机关的监督具有如下特征：
审判机关的监督是在行政机关及其公务员的行政行为已经正式作出之后实施的事后监督；审判机关的监督是消极的、被动的监督，即不告不理，只有当事人，才会进行监督程序；审判机关的监督权是有限的，仅限于对具体行政行为进行监督，不包括抽象行政行为，并且主要审查行政行为的合法性问题，至于行政行为的合理性问题则不属于审判机关监督的范围；审判机关的监督是依照司法程序进行的，由行政诉讼法来调整。除了通过司法裁决达到监督目的外，还可以通过向行政机关提出司法建议的形式来发挥审判监督的作用。
由于审判机关对行政机关的监督主要是通过行政诉讼进行的，所以行政诉讼的审理原则和标准、受案范围、诉讼参加人、管辖、诉讼程序及审判方式等制度设计直接影响到行政机关依法行政的水平。
一、行政诉讼的基本原则对于依法行政的保障
（一）合法性审查原则
《行政诉讼法》规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。该原则是行政诉讼的一项特有原则。其内容包括：
人民法院重点审查具体行政行为，不审查抽象行政行为；人民法院只审查具体行政行为的合法性，而不审查具体行政行为的合理性。
依法行政要求一切行政活动都必须有法律依据，符合法律规定。
因此，人民法院在行政诉讼中采用合法性审查原则无疑是对依法行政原则的重要保障。也就是说，人民法院判断行政行为的标准是合法性，对于违法的具体行政行为，人民法院有权予以撤消或变更，对于合法的行政行为，应当予以维持。行政机关经过行政诉讼，也会发现自己的违法之处并加以纠正。这对于监督行政机关依法行使职权，保障依法行政原则的贯彻实施都具有重要意义。
（二）被告负举证责任原则
行政诉讼实行有别于民事诉讼、刑事诉讼的举证责任原则。即被告对其作出的具体行政行为的合法性负举证责任。被告行政机关必须向法院提出作出具体行政行为的事实和法律依据，如果不能就此提供证据，将要承担败诉的风险。行政诉讼之所以实行被告负举证责任，是因为，首先，按照行政程序中“先取证、后裁决”的原则，被告作出具体行政行为必须建立在准确收集证据认定事实基础之上。没有充足确凿的证据，行政机关不得作出具体行政行为。其次，被告行政机关最清楚其作出具体行政行为的事实和法律依据，而相对方则无从了解行政行为的依据。所以，被告具有较强的举证能力，在行政诉讼中应当承担举证责任。被告负举证责任，既可以促进行政机关依法行政，防止其，又可以保障公民、法人和其他组织的合法权益，避免其在遭受行政侵权后因举证不能或不足而败诉。
（三）不适用调解原则
行政诉讼实行不适用调解原则，即人民法院审理行政案件不得调解，除行政赔偿案件外，人民法院不得采用调解的方式结案。行政诉讼之所以采用该原则，是因为，调解的前提是当事人双方有权处置或让渡自己的权利。而行政诉讼当事人之一的被告行政机关享有的行政权力是公权力，履行的职责也是为了公共利益必须履行的法定职责，其权力和责任是一体的，放弃权力意味着失职。所以在行政诉讼中，被告不可能随意放弃和让渡自己的职权，进行诉讼调解也就失去了前提。这项原则对于监督行政机关依法行使权力，履行职责具有重要意义。行政机关不仅在行政程序中，而且在行政诉讼中也不得放弃职责。
二、行政诉讼的受案范围对依法行政的保障
我国《行政诉讼法》专章规定了行政诉讼的受案范围。受案范围既是法院审查行政行为的范围，也是行政机关接受法院司法监督的范围，因此，在某种意义上说，受案范围的大小决定了依法行政水平的高低。我国行政诉讼制度建立初期，法院受理行政案件的范围还比较窄，法院对行政机关的监督也比较有限，因而行政机关依法行政的自觉性和主动性都比较差。随着行政诉讼范围的逐步扩大，越来越多的行政行为被纳入行政诉讼的范围，法院对行政机关的监督也逐渐深入，行政诉讼对依法行政的保障作用也日益明显。
根据我国行政诉讼法的规定，人民法院受理的行政诉讼案件包括以下几类：
（一）行政处罚案件
人民法院受理公民法人或者其他组织对“拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚”不服提起的诉讼。
这里所列举的行政处罚种类并不是全部，根据行政处罚法的规定，还包括警告、没收违法所得、暂扣许可证和执照、以及法律、法规规定的其他处罚形式。凡是行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织作出的制裁性措施均属于行政处罚。
（二）行政强制措施案件
人民法院受理公民、法人或者其他组织对“限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施”不服提起的诉讼。行政强制措施是行政机关为了查明案件情况、防止或者控制违法行为，依法对有关的人身或者财产采取暂时性的限制措施。一般分为对人身的强制措施和对财产的强制措施。对人身的强制措施又包括扣留、强制戒毒、强制治疗、强制收容遣送、强制隔离、劳动教养等。对财产的强制措施包括查封、扣押、冻结、拆除、搬迁等。
（三）侵犯经营自案件
行政诉讼法规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯法律规定的经营自”而提起的诉讼。企业的经营自是指法律规定的企业在人财物等诸方面享有的经营权利。不同类型的企业依法享有不同的经营自，不管是什么种类、什么形式的自遭受侵害，企业均有权提讼。
（四）行政许可案件
行政诉讼法规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”而提起的诉讼。行政许可行为是行政机关根据相对人的申请，通过颁发许可证、执照等行为允许其从事某种活动、享有某种资格、行使某种权利的行政行为。它是行政机关普遍运用的一种管理手段，具有较强的自由裁量性，容易被滥用。行政诉讼法允许许可申请人和利害相关人对该行为提讼，是对行政机关依法行政的最有效监督。
（五）履行法定职责案件
人民法院受理公民、法人或者其他组织“申请行政机关保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”而提起的诉讼。行政权力和责任是统一于一体的，不仅积极的作为性违法应当受到监督，而且消极的不作为违法也应受到监督。对不作为行为可以提讼体现了司法监督的广泛性。
（六）抚恤金案件
人民法院受理公民“认为行政机关没有依法发给抚恤金”而提起的诉讼。
关键词:公共财政/经济宪法/监督与控制
引言：公共财政的宪法学视角
2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7870亿美元刺激经济方案.2009-02-14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。
从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系。近年来，我国宪法学界从制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志.论公共财政与国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版.吴越.经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。
一、宪法的设计：议会财政功能
从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志。伴随近代民主理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。
（一）为财政政策提供合法性
国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。
各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。
（二）掌握财政议会控制政府的方式
国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。
市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。
（三）议会决策的民主价值
代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生。
据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。
当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。
二、现实的反思：议会控制抑或政府控制
如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面：
一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力，通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。
二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个。
事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子[9]。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理。
我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。）
此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策。
不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。
三、职能转型：控制抑或监督
议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。
（一）议会监督理论
其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。
其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。
其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力。
其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。
（二）体现监督职能
从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。
监督财政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权。
监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间、议会的辅助机构及独立于议会的调查或审查机构。
（三）公共财政的司法审查
必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力。在UnitedStatesV.Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题。在Buckleyv.Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非在Grootboomp案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。
结语：经济宪法的道路选择
随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”。
通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。
注释:
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[关键词]财产刑执行；财产刑执行监督；先罚后判；监所检察部门
[中图分类号]D925.2[文献标志码]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.03.006
2013年开始实施的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下文简称“新刑诉规则”）第633条规定，对刑事判决、裁定执行活动的监督由人民检察院监所检察部门负责。可见，新刑诉规则对于检察机关监所检察部门的定位是刑事执行检察监督部门。财产刑属于刑罚的一种，对财产刑执行的监督权当然应由人民检察院监所检察部门行使。根据新刑诉规则第658条的规定，财产刑执行监督是指检察机关依法对法院执行罚金、没收财产刑，以及执行生效判决、裁定中没收违法所得及其他涉案财产活动实行的监督。从刑法条文统计数据来看，有58%以上的刑法条文规定了应当和可以判处财产刑的罪名。[1]从近年的刑事判决情况来看，财产刑在刑罚运用中的比重非常大，以北京市东城区法院为例，在2013年东城区法院有罪判决的346件428人中，被判处财产刑的有301件372人，占比高达87%。随着财产刑刑罚的大量运用，财产刑执行的情况将直接影响到这一刑种的功能能否充分发挥，进而影响到法律的权威和刑罚的严肃性。在司法实践中，财产刑执行的情况却不容乐观，财产刑执行监督作为促进财产刑执行的有效途径，在实践中其作用未得到充分发挥。目前，我国法学界对于财产刑执行监督的研究大多过于抽象、笼统，缺乏实务经验支撑和现实可操作性，对于2012年刑事诉讼法和刑事诉讼规则修改之后的财产刑执行监督问题也鲜有深入、全面的研究。[2-4]鉴于此，本文拟在统计调研大量实务数据的基础上，全面挖掘财产刑执行中存在的问题，从财产刑检察监督的角度进行深入探析，进而提出切实可行的完善财产刑执行及其检察监督的对策建议，以期有利于财产刑执行监督的立法和司法实践。
一、财产刑执行中存在的问题
通过调查分析司法实务中财产刑的执行情况发现，目前财产刑执行过程中存在诸多问题，主要表现在以下四个方面。
1.执行率低
执行率低是财产刑执行中存在的最大问题。执行率低造成财产刑“空判”现象严重，严重损害了刑罚权威。在抽查的2013年北京市东城区人民法院247件已作出生效判决的财产刑案件中，移送执行的有210件，未移送执行的有37件；在移送执行的案件当中，全部执行到位的有16件，部分执行到位的有8件，处于执行过程中的有8件，未执行的有178件，未执行率高达84.8%。据北京市东城区人民法院解释，这178件判决由于种种原因无财产可供执行。从北京市东城区人民法院2013年上半年的刑事判决中还可以发现，前罪判处的财产刑未执行完毕的有105件118人，所占比率较大。前罪财产刑的执行状况不好，也是财产刑执行率低的一个表现。北京市其他区法院的财产刑执行情况也与其相差无几。如2010年、2011年、2012年，北京市海淀区人民法院财产刑案件分别为3834件、2264件和2595件，已执行的财产刑案件分别为106件、159件和204件，执行率分别是2.76%、7.02%和786%；北京市丰台区人民法院近几年刑事审判庭在判决前缴纳罚金的案件占全部案件的40%～50%，但在判决生效后，执行庭立案的案件实际执行率不足10%；北京市昌平区人民法院2012年354件财产刑案件中，自动履行的有21件，强制执行的有38件，执行率仅为16.6%（本文数据均来源于“财产刑监督工作推进会发言材料”，载于首都检察网监所检察信息管理系统，2013年8月14日）。
2.违法违规执行现象严重
违法违规执行现象严重是财产刑执行中存在的普遍问题。目前法院在财产刑执行中存在许多违法违规执行现象。一是绝大多数法院在刑事审判时实行先罚后判，鼓励被告人在判决前向刑事审判庭预交罚金，并将其当作是认罪悔罪的表现，有时甚至将预先履行财产刑当成从轻判决的条件，这种做法违法，是极其错误的。刑事执行是指刑事裁判生效后将裁判内容付诸实施的诉讼活动，未判先罚，罚款师出无名，事实上是先执行后判决，明显与法律规定不符。从北京市东城区人民法院2013年上半年的刑事判决来看，判决书上注明“已缴纳”，即在判决生效前就已经执行财产刑的至少有38件48人。再如，北京市丰台区人民法院近几年刑事审判庭在判决前缴纳罚金的占到全部案件的40%～50%。二是不能执行或难以执行的不予立案。根据《刑事诉讼法》的规定，判决生效后即应进入执行程序，即案件应由法院刑事审判庭转入执行庭。而在实践中，法院执行庭为了应付考核，片面追求执行率，往往有选择性地立案，对于不能执行或难以执行的案件应当立案而不立案，这也是一种枉法行为。虽然很难向法院调取具体的数据，但这种违法情形在全国法院中都较为普遍地存在。三是财产刑执行变更具有随意性。由于我国实行的是“审执一体”的模式，法院既是审判者又是执行者，在实践中对于执行遇到困难的，较易发生随意减少、免除财产刑执行数额的情况，以不影响执结率。“审执一体”的模式违反了任何人不得做自己案件的法官的原则。在这种现有模式下，财产刑执行的变更得不到有效监督，是亟需解决的一个问题。
3.法院重视度不够
受我国“重自由刑轻财产刑”的传统刑罚观念影响，法院长期以来对财产刑执行的重视程度远不及生命刑、自由刑，被判主刑附加财产刑的人员往往在主刑执行完毕后即被认为服刑完毕，财产刑的不执行对其没有任何影响。这从前罪判处的财产刑未执行完毕的案件数量中可见一斑。同时，在当前社会矛盾多发的时期，法院受理的案件数量呈大幅上升趋势，财产执行中“重民轻刑”现象严重，民事执行受到对方当事人的监督和催促，而刑事财产刑由于没有对方当事人的监督而被忽视。
4.很难摸清被执行人实际的财产状况
很难摸清被执行人实际的财产状况是财产刑执行过程中遇到的实际困难。法院除承担着审判这一主要职能外，还承担着部分刑罚的执行功能。财产刑执行的困难程度不亚于民事案件，众所周知的民事案件执行难尚且有先予执行和保全措施[5]，《民事诉讼法》还规定了查封、扣押、冻结等强制执行措施，而《刑事诉讼法》仅规定在侦查阶段可以运用查封、扣押、冻结等措施，并没有规定法院可以运用相应的财产强制措施，也没有明确可以参照民事诉讼法的相关规定。这使得法院在执行阶段对被执行人的财产状况无从查询和掌握，即使发现被执行人有财产也无法采取强制措施。此外，委托执行的效果也欠佳。从北京市东城区人民法院的执行情况来看，被执行人90%以上是流动人口，在京大多无财产可供执行，委托其户籍所在地法院执行时常被退回或告知被执行人已外出务工，导致财产刑无法执行。
二、财产刑执行监督中存在的问题
财产刑执行难，执行监督也难。新刑事诉讼法实施以来，虽然检察机关对财产刑执行监督进行了尝试性探索，却收效甚微。财产刑执行监督过程中存在的问题主要表现在以下五个方面。
1.执行监督意识薄弱
在我国，“重民轻刑”“重自由刑轻财产刑”的观念根深蒂固。检察机关对刑罚执行的监督片面聚焦于对生命刑、自由刑执行的监督上，认为财产刑执行监督无足轻重，怠于监督；也有部分检察院意欲监督，却有畏难情绪，不敢监督，不善监督，最终导致大多数检察院对财产刑执行监督这一职能持“坐、等、靠”的态度，寄希望于外部力量推进，寄希望于立法完备、机制完善。
2.立法不完备，缺乏可操作性
我国现行法律中关于财产刑执行监督的条文寥寥无几，仅新刑诉规则第633条、658条规定了检察机关对财产刑执行监督的职能，而没有具体的操作细则或规范，导致执行监督无法可依，无从开展。如《刑事诉讼法》规定了法院要在宣判后最长5日内将判决书送达检察机关公诉部门，以便于公诉部门对法院判决开展审判监督，但没有规定法院向监所检察部门送达生效判决和有关执行情况的文书，导致监所检察部门对法院的判决执行情况无从掌握，监督起来步履维艰。另外对管辖原则等一些基本问题也没有规定，使得财产刑执行监督成为一纸空文。即使有些检察院愿意大胆尝试、积极创新，也缺少基本的监督程序、原则和方法。
3.检察院与法院之间沟通不畅、监督乏力
有效的监督需要监督者与被监督者之间进行及时、有效的沟通。但目前，在财产刑执行监督方面，检察院与法院之间缺乏有效的沟通渠道。其一，法院主动接受监督的意愿较弱。在执行难的大背景下，检察院的执行监督对于法院来说是一种“负担”，甚至在某些法院看来是一种“添乱”，因此，整体而言，法院比较排斥财产刑执行监督，执行部门对于某些积极履职的监所检察部门的“叨扰”大多消极应对。其二，检察院对于法院的具体执行程序和细节不甚熟悉。由于绝大多数检察官没有法院执行方面的工作经验，因此对于财产刑的执行监督只能建立在法院提供的资料基础之上，而被监督者不可能向监督者提供对自己不利的资料。这就造成检察机关监督力度小，手段匮乏，监督不到位，流于形式。就目前而言，几乎没有检察院与法院就财产刑执行监督达成科学的、可行的、双方认可并自愿遵守的实施细则或规范，这使得财产刑执行监督步履维艰，收效甚微。
4.检察机关纠正问题的方式缺乏强制力
目前，检察机关对财产刑进行执行监督的最终方式是制发《检察建议》或《纠正违法通知书》，但这种方式缺乏强制力。检察建议、纠正违法通知书的采纳与否完全取决于执行机关――法院，即使法院不接受其内容、不予以纠正，也没有什么不利的后果，以至于检察机关的监督行为被笑称为“纠正违法劝告书”[6]，从而削弱了检察机关的监督作用。实践中，制发《纠正违法通知书》有时不仅无法纠正问题，反而会造成法院的消极执行、态度对立，更不利于以后的监督和配合。
5.相关人员配备和机构设置存在一定问题
一是检察机关监所检察部门人员配备存在问题。目前，全国监所检察队伍普遍存在年龄偏大、人员老化、人数较少、整体素质不高、专业能力相对较弱的情况，仅能满足原有工作职能需要，无法满足新刑事诉讼法赋予的诸多新增业务需求，对一些问题和困难的研究和解决不及时、不到位，在新增职能的履行方面安于现状、动力不足。监所检察部门的人员数量和结构若得不到改善，将严重影响到执行监督工作的全面深入开展，尤其是新增职能的充分履行。
二是检察机关监所检察部门的机构设置存在问题。传统意义上的监所检察部门，其职能着眼于监管场所内的执行活动监督，即关注点聚焦于自由刑的执行监督。随着新刑诉规则的修改，最高人民检察院将所有种类刑事执行的监督职责赋予监所检察部门承担，将监所检察部门定位为刑事执行检察监督部门。实践中，监所检察部门囿于自身称呼的限制，对于监管活动之外的刑罚执行监督缺乏应有的关注，监督的范围也没有涵盖所有刑罚种类，造成部分执行监督功能的虚化、空置。
三、完善财产刑执行监督的对策建议
财产刑执行与财产刑执行监督相辅相成，密切联系。加强财产刑执行监督是确保财产刑有效执行的关键途径。完善财产刑执行监督机制，有助于促进财产刑执行深入推进。对此，笔者提出以下几点对策建议。
1.提高财产刑执行监督意识
执行监督是维护公平正义的最后一道防线。[3]作为法律监督者，监所部门的检察官应当认识到，执行监督与侦查监督、审判监督一样，是检察监督的重要组成部分；财产刑执行监督作为执行监督的重要内容，其作用不容小觑。应把财产刑执行监督当成重点工作来做，而不是消极怠工，认为监督与不监督一个样；应自觉提高财产刑执行监督意识，以更有力度的财产刑执行监督促进财产刑执行的推进。
2.积极开展财产刑执行监督
提高财产刑执行监督意识的同时，要依托现有的工作方法，结合有关工作深入推进执行监督，推动财产刑执行监督的开展。一是对于在押人员，应依托派驻检察室帮助查询被执行人的财产状况。对于被判处财产刑的在押人员，可以充分利用派驻看守所、监狱的检察室的天然优势，通过了解其在监管场所的日常消费水平、消费账户情况等，判断其是否具有履行财产刑的能力。发现罪犯有可供执行的财产却拒不履行财产刑时，应当建议法院强制执行。要注意的是，检察机关是监督机关而非执行机关，没有协助法院执行的义务，仅对法院在罪犯有财产可供执行却不知或不予执行时提出纠正意见。在目前财产查询制度尚不完备的情况下，应当充分发挥派驻检察室的作用。
二是对于社区矫正人员，应通过谈话了解其财产刑执行状况。对于被判处财产刑的社区矫正人员，检察机关可以通过与社区矫正人员谈话等方式，了解其财产刑执行相关情况，如是否有财产可供执行、是否已经执行、执行行为是否合法等。如果发现执行过程中存在侵犯当事人权益的行为或其他不规范的行为，检察机关应进一步审查确认，对法院的违规违法行为予以纠正。
三是通过减刑、假释检察，加强财产刑执行监督。《刑法》第78条、第81条分别规定了减刑、假释的条件，但对于罪犯履行财产刑是否属于“确有悔改表现”则没有规定，即现行刑法并没有将财产刑是否得到执行作为罪犯减刑、假释的前提。财产刑的履行对于罪犯及其亲属而言只意味着单纯的财产损失，积极履行没有任何好处，这就大大挫伤了被执行人履行财产刑的积极性。在司法实践中，可以尝试将积极履行财产刑认定为“确有悔改表现”之一，作为减刑、假释的一个考量因素，而将有能力履行财产刑而不予履行作为禁止条件。检察机关可在对减刑、假释的检察监督中，了解被执行人是否履行了财产刑，重点审查决定机关是否考虑了财产刑执行情况，对于罪犯有履行财产刑能力而拒不履行的，向减刑、假释的决定机关提出检察意见。
四是充分运用控告申诉机制，加强财产刑执行监督。财产刑执行与被执行人的利益密切相关，因此，被执行人对财产刑执行过程的关注程度较高。对于执行过程中的违规违法行为，或者侵害被执行人合法权益的行为，应当告知被执行人有权向检察机关提出控告、申诉和举报。在被执行人就财产刑执行提出控告、申诉和举报时，检察机关应当及时展开调查，对财产刑执行中的问题进行具体的个案监督，发现违规违法问题时应及时予以纠正。
3.坚决纠正违规违法执行行为
一是坚决纠正法院刑事审判庭“未判先罚”行为。财产刑作为一种刑罚，是罪犯对社会承担刑事责任的表现，不能将其当作判决前的量刑情节来考虑，否则就有“以钱买刑”之嫌。当然，罪犯积极履行财产刑是悔过的一种表现，可以通过其他方式予以考量，比如作为执行环节的减刑、假释的考虑因素。目前，应当加大对未判先罚的纠正力度，有一例发一份《纠正违法通知书》，或者搜集多个未判先罚的案件制发综合的《纠正违法通知书》，坚决制止先罚后判。二是坚决纠正法院执行庭“难执行的不立案”的行为。判决后进入执行程序的刑事案件，法院应当全部予以立案，而不是有选择性地立案执行。即使有些案件难以执行或不能执行，也不应排除在执行程序之外。检察机关应当加强对法院不依法立案和执行的监督，发生一例监督一例，严禁不结不立、先执后立。
4.规范执行活动，创新监督方式
在立法尚未完善之前，检察机关要加强与法院之间的沟通交流，在执行和执行监督范畴协调建立起互相配合、制约监督的模式，使法院的财产刑执行活动步入正轨。检察机关应因地制宜，不断创新监督方法，采取全面监督与重点监督、同步现场监督与事后书面监督相结合的方式。在执行监督的时间上，在开始探索财产刑执行监督之初，可尝试全面监督；在积累一定的经验之后，可采取重点监督和事后监督的方式。在财产刑类型上，对于罚金刑可分类处理，执行顺利的可以事后书面监督或重点抽查，难以执行的可以同步现场监督；对于没收财产的，因为此类案件数量较少，应予以重点监督。在案件类型上，对于涉众、涉外、社会影响较大的案件或者敏感案件，应予以重点监督。对于执行变更的，应予以重点监督，防止随意减、免情形的发生。
5.优化人员配备和机构设置
在检察机关有关部门人员的配备上，要充分考虑检察机关履行好各项新增职能，以及针对不同的执行主体进行充分有效监督的需要，向监所检察队伍充实一批法律专业知识扎实、沟通协调能力较强、年富力强的人员。同时，由于监所检察涉及批捕、公诉、反渎和职务犯罪预防等多种职能，因此应将具备上述多部门工作经验的检察人员配备到监所检察岗位上来。
在检察机构的设置上，为了促进执行监督的全面开展，建议将检察机关监所检察部门更名为刑事执行检察部门，可根据实际需要下设若干科室，分别负责各种刑罚执行的监督工作。这一名称不仅揭示了部门的核心职责，更能体现出监督职责的法定性和专门性，也使对财产刑等非监禁刑的执行监督更加名正言顺。
在执行机构的设置上，审执分立模式有待建立。刑罚的执行权本质上是一种特殊性质的行政权而不是司法权，应由行政机关负责而不是由法院负责。从长远来看，建立独立于法院的、专门的财产刑执行机构，不仅有利于解决财产刑执行中的许多问题，而且有利于促进财产刑执行监督的开展。
6.完善相关立法，增强财产刑执行监督的可操作性
建议重点从以下几个方面尽快完善相关立法，为财产刑执行监督提供法律依据。一是规定执行法律文书送达制度。《刑事诉讼法》第196条只是规定了法院应当在判决后将判决书送达检察院公诉部门以供审判监督，却没有规定法院将生效判决送达检察院监所检察部门以供执行监督。因此，应尽快弥补这一立法空白，规定判决后法院应将生效判决书副本、执行通知书副本及时送达检察院监所检察部门，执行过程中的减免、变更执行等裁定书应及时送达，执行完毕的应将执结通知书送达等，以使检察院能够及时掌握财产刑判决和执行的情况，从而开展全面、有效的监督。二是确立管辖原则。对于异地执行的财产刑，是由判决法院的同级检察机关进行监督还是由服刑地的检察机关进行监督，亟待立法予以规定。笔者认为，应由服刑地的检察机关对财产刑执行进行监督。理由是由服刑地法院的同级检察院监督更具有对等性和可操作性。作出判决的法院在向执行地法院发出委托执行通知书的同时，还应将相关文书抄送当地检察院，被委托执行的法院在执行中的法律文书也应及时送达同级检察院。判决法院如果有部分自行执行、部分委托执行的，应分别由对应的检察院对同级法院的执行活动进行监督。三是规定执行监督的强制性后果，赋予纠正违法一定的强制力。可以规定检察机关发现财产刑执行过程中的违法行为而予以书面纠正的，执行单位必须按照要求限期改正，如果逾期不改正，要向检察机关说明理由；还可进一步规定理由不成立的后果，诸如此类，以强化对违法执行的监督力度。
目前，各地检察机关在财产刑执行监督的探索道路上积极前进，财产刑执行监督作为促进财产刑执行的有效途径，正在逐渐改变着财产刑执行难这一历史问题。虽然现实中财产刑执行还存在着许多不规范的问题，财产刑执行监督的途径和手段也不甚完善，但可以看到，有关机关强化财产刑执行和监督的意识在逐渐增强，有关机构设置也正在推进之中，新一轮的刑事诉讼规则修改和完善也在进行之中，希望本文能够为司法实务和检察改革有所裨益。
[参考文献]
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张雪妲.财产刑执行监督问题初探[J].国家检察官学院学报，2004（6）：101.
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