节约集约利用土地措施(6篇)
时间：2024-05-22
时间：2024-05-22
一、成功经验及典型事例
二、主要做法：
1、加强科学规划，引导全区依法集约保障用地。近年来，我区根据无锡城市化发展、行政区划调整、经济结构调整和重点工程建设等实际情况，按照“确保重点，有增有减”的原则，适时调整完善镇级土地利用总体规划，加强了土地利用总体规划和城市总体规划的衔接、协同，坚持土地节约集约利用，按照“三集中”即“企业向园区集中、土地向规模集中、农民向城镇集中”原则，加强用地规划引导，科学安排各类建设用地，优化土地利用结构，确保土地利用总体规划与经济社会发展和耕地保护目标统一协调，努力实现土地资源利用效益的最大化。
3、加强经济适用房、农民拆迁安置房用地管理。根据我区各类经济适用房、农民拆迁安置房建设管理的实际情况，我区进一步提高了住宅用地的集约化水平，经济适用房、农民拆迁安置房要坚持高容积率、低密度的原则，在全区范围全面推行建造11层以上的小高层、高层公寓，按规划集中安置城镇建设及征地拆迁过程中的各类住户，单个小区用地面积一般不低于50亩，容积率一般大于1.5。
4、加强农村土地整理复垦工作。随着城市化进程不断推进，滨湖区土地后备资源日趋匮乏。对此，我们一是着眼于促进三集中，对征地拆迁后不足20户的自然村进行腾地，将剩余农户进行集中安置；对市政府重点道桥建设后，部分村民生活受影响的村组、零散企业进行腾地整理，改善村民居住条件，提升土地集约用地水平。二是围绕滨湖区生态旅游农业开发综合创新试验区建设和治太6699行动，积极推进土地整理和村庄整治，积极探索集约高效利用土地和有效保护土地资源的新形式，重点对环太湖高速公路两侧挖废地、沿湖及十八湾零星村庄进行土地整理。
5、加强存量建设用地盘活管理工作。受国家宏观调控影响，近年来我区年用地指标十分紧张，对上争取难度也较大，根据我区尚有一定数量的批而未供类、供而未用类土地的实际情况，我区采取走内部挖潜盘活存量用地的方式来依法集约保障各类项目用地，积极加强对各类建设用地情况进行清理处置，对已经依法批准但受规划控制不能使用的土地，进行全区统一有偿调剂，将该类土地调剂到胡埭工业安置区、太湖新城科教产业园等园区使用，最大限度地保障了全区各类重点、重大项目的用地需求。
6、加强各类建设项目集约用地规划指标管理。我区认真执行各类建设项目用地定额指标、投资强度、产出率等相关集约用地规划指标管理，对不符合规定的建设项目坚决核减用地面积或增加投资额度，提高土地利用率。同时严格执行国家产业政策、供地政策，对达不到《关于全力推进高水平节约集约用地、争创全国节约集约用地先导区示范区的意见》所规定投资强度、容积率、绿化率等要求的项目坚决不予以供地，同时加强了工业项目注册资本的考核，防止虚假投资额的出现。
关键词土地;节约;集约;利用
中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1674-6708(2010)18-0055-02
敦化市位于吉林省东部,长白山脚下,是一座具有百余年历史的新兴城市,是中国商品粮生产基地。现辖一个省级开发区、15个乡镇,土地面积11881.92m2,总人口48万,耕地98068.13公顷,人均耕地0.20公顷。
随着敦化市经济社会的快速发展,城市化和工业化建设步伐的日益加快,正确处理发展经济与严格土地管理、科学合理利用土地,是必须解决的重要课题。几年来,我们通过不断转变观念,整合城市土地,节约集约用地,规范用地,科学用地,实现了城市发展不出城,兴市立市的重点工业项目不占或少占用耕地的战略目标,找到了节约集约利用土地,严格保护耕地,服务经济发展的新路子。
1大力整合城市土地资源,促进用地集约化
土地是民生之本,发展之基。近年来,敦化市国土资源局坚持以科学发展观为统领,多措并举,大力整合城市土地资源,合理配置,盘活利用存量土地,使95%的新城市建设用地通过挖潜改造得到了解决,提高了土地利用效益,仅2002年～2006年,城市土地有偿使用总收益达6649万元,为城市发展提供了巨大的经济支持,基本上实现了城市发展不出城,城市土地利用集约化。
首先,城市土地利用是以保护耕地,实现耕地总量动态平衡为前提的,这一原则决不能动摇;其次,合理确定土地开发利用强度,居住用地建筑密度为30%,容积率1.7,建筑间距31m,绿化覆盖率35%,住宅限高6层,工业、商业建筑一般不超过住宅限高。严格保护水体、绿地、文物古迹等用地,确保公益事业和其它非盈利设施用地。严格控制各工程专项预留用地,不容侵占;再次,工业用地不与居住和商业用地混杂。工业用地单独设置,不与居住、公共设施及其他功能区相混合,并与其它非工业用地之间保持一定的卫生距离,工业用地集中成片开发利用,统一规划。
2政策倡导、制度规范,探索节约集约用地的有效途径
一是以严格的措施和优惠的政策来鼓励节约集约用地。按照“能用存量不用增量、能少用地不多用、能用劣地不用好地”的原则,制定盘活存量用地的鼓励政策和措施,积极引导投资者优先使用存量建设用地。按照国家有关法律法规和政策,对于部分由于搬迁、企业破产等方式形成的闲置土地,采取招标拍卖挂牌出让的方式,直接盘活存量闲置土地。对于原为划拨或租赁土地,现用作商业、房地产等经营性用地的存量土地,市国土资源局一律采取出让的方式进行盘活,实现了对新增建设用地的有效控制、存量土地的集约利用。
二是以严格的审查和有效的监管来规范节约集约。在充分调研和广泛征求意见的基础上,我们提出了加强规划管理,提高新增建设用地门槛、强化用地监督检查、切实规范用地行为、促进节约集约高效用地的观点,并得到了市委、市政府领导的充分肯定。市政府以市长办公会议纪要形式明确了计划部门监管投资强度,规划部门严控容积率,国土部门严把用地关,达不到要求的不予供地,供地后,不履行合同约定的不予竣工验收,并要处以罚款的运作机制。在此基础上,严格批前、批中、批后监管,按照双控标准的要求和合同的约定,确保有限的土地资源得到最充分、最有效的开发利用,避免土地的闲置与浪费。
三是以典型的引导和市场化的手段来强化节约集约。我们在城市用地实践的基础上,大力总结宣传节约集约利用土地,拓展发展空间的三条有效途径和例子,并在全市进行推广。
1)盘活空闲空间。我市与其它地方一样,普遍存在一方面供地十分紧张;另一方面是已供土地闲置或低效利用的现象。盘活存量闲置土地,成为拓展发展空间,缓解土地供需矛盾的首要路径。近年来,我们组织对城市存量建设用地进行了认真清理摸排,清理出闲置土地3宗4.38公顷,空闲土地11宗45.01公顷。我们结合实际,对收回的闲置土地进行重新配置,解决了一批急需项目的用地需求。如牡丹江堤两岸的废弃地,面积达42.84公顷,且地处城市边缘,地势低洼,利用困难,为此市委市政府经过研究决定,将位于市中心的部分政府机关搬迁到此,这样做的好处有:一是位于市中心的政府机关搬迁后,遗留下来的土地可作为经营性用地出让,增加财政收入,繁荣城市经济;二是牡丹江两岸作为政府办公用地,有助于提高城市品位,保护环境。截止2006年底,先后有公安局、法院、农电局等政府机关搬迁到此,利用土地27.51公顷,废弃地利用率达到64%。
2)项目整合拓空间。我们以棚户区改造为契机,把旧城改造、城中村治理和插花地利用整合成一个项目,统一规划、统一报批、统一开发建设,既可以节约集约用地、提高土地利用效率,也完善了城市功能、提高了城市品位,可谓一举三得。截止现在,棚户改造面积20.00公顷,其中旧城改造11.00公顷,整治城中村4.5公顷,利用插花地4.5公顷。
3)原地技改拓空间。着力推进多层标准厂房的建设和使用。城市的发展和经济的增长需要工业项目建设来支撑。在推进工业化的进程中,我们要妥善处理好项目建设用地与耕地保护的关系,就必须按照布局集中、用地集约、产业聚集的原则,在符合土地利用总体规划和大体利用年度计划的前提下,科学规划工业集中区,高标准建设和推广使用多层标准厂房,使新上工业项目进驻工业集中区或使用多层标准厂房,以实现基础建设设施资源共享,提高工业集中区内的建筑密度和容积率,节约集约用地。尤其要在工业企业用地方面,积极探索节地式新型工业化道路,拓宽建设和使用多层标准厂房的路子,盘活企业存量土地,实行“零增地”招商、技改,促使企业出城、向园区集中,在提高工业用地集约地同时,推动工业企业产业转移、集聚和改造升级。在开发区用地方面,重点推进开发区“产业集聚、布局集中、用地集约”,注重择商引资,筑巢引凤,改变粗放用地方式,充分利用空闲用地,提高土地投资强度、容积率和建筑密度。
3土地节约集约利用特点鲜明,经验实用
引言：
中央政府从宏观的角度出发，提出应保护和合理利用农用地、节约集约利用建设用地、协调土地利用和生态建设、统筹区域土地利用和完善规划实施保障作用。
从建设用地的角度看，在工业化和城镇化加速推进的条件下，建设用地是导致耕地缩减的一个重要原因，为保护耕地而阻碍城镇化进程是不可取的，但城镇化方式转变却可以放缓耕地缩减的趋势。将粗放型城镇化道路转变为集约化城镇化道路是节约建设用地规模、提高建设用地效率的必由之路。面对当前全市经济社会快速发展、用地需求刚性增长的形势，必须有足够清醒的认识，只有节约集约利用土地才是缓解土地供需矛盾的根本出路。
一、农村闲置建设用地基本情况
农村建设用地是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。通过对全市农村闲置建设用地进行逐村清理，共清理出亩153处闲置低效利用建设用地，面积达1325亩。其中主要涉及搬迁学校，废弃办公室，破产村镇企业等。
二、农村闲置建设用地利用现状及成因
通过对上述建设用地的利用情况进行调查，均已闲置多年。分析其成因，主要有以下几个方面：
一是教改，撤并等政策性因素导致土地闲置。为实施教育改革，村小学撤并，学生集中到乡镇就学，从而导致绝大部分以前设立在各行政村的村小学因没有生源而不得不关闭，从而形成学校用地闲置或低效利用。
二是农村集体建设用地小、散、远的特点，制约了其得到有效利用。由于大部分集体建设用地分布散，每个地块面积较小，而且交通不便，不利用进行成片开发或复垦，其利用的空间和价值非常小，因而影响了有效利用。
三是农村集体因债务等原因对闲置学校，办公场所，原村办企业非法转让。原企业的生产、生活、办公用地没有得到妥善处置；有些乡镇、村办企业早已关门破产，原先的厂房、场地荒废在那里；有的村镇内住户搬迁后，原先的老宅基地没有清理出来。由于历史原因，农村在发展村办企业的时候，因经营不善造成账目不清，致使闲置学校，办公场所，原村办企业非法转让、抢占或抵押。使用者不能充分利用，但因复杂的利益关系例如：抵押、债务等纠纷，无法重新利用。
四是权属关系混乱，闲置土地的得不到利用。乡镇闲置土地的面积零散，权属较混乱，有的是村集体所有，有的是国有；有的有合法的土地使用手续，有的没有；有的土地使用者与所有者办理的是租赁手续，有的则是当时领导指手划界、口头承诺表态的。
三、对策和建议
我市为挖掘农村集体建设用地潜力，盘活存量，促进农村建设用地有效利用，提出以下几点建设意见，仅供参考。
一是加大对农村闲置建设用地进行复垦和改造的力度。
通过加大立项力度，大力实施城乡建设用地增减挂钩、小土地整理，在土地利用总体规划的范围内，将农村集体建设用地符合增减挂钩和复垦整理条件的地块，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，不断改善农村生产生活条件，优化用地结构和节约集约用地，落实耕地占补平衡，实现挂钩周转指标，在破解城镇发展用地难题的同时，推动农村集体建设用地的有效利用。
二是探索实行农村集体建设用地有偿使用。明晰土地流转中的利益分配关系，充分发挥土地所有者，承包者和使用者的积极性，就能充分开发和利用好乡镇闲置建设用地，真正让闲置土地活起来。在不违反国家土地管理政策的前提下，通过开展农村集体建设用地使用权流转试点，允许部分符合条件的农村集体建设用地在可控的原则下，按照严格的程序，在一定范围内适当进行流转，以此来提高农村集体建设用地利用效率，从而促进农村集体建设用地得到合理利用。
三是加大城镇土地使用税的征收。要严格执行城镇土地使用税政策，土地使用权未确定的或权属纠纷未解决的，其实际使用人为纳税人；对征管过程中遇到的新问题，要认真研究，妥善解决。
关键词：建设用地节约集约利用技术管理
中图分类号：F293文献标识码：A文章编号：1672-3791（2014）08（b）-0140-02
1在技术层面上
一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约。
1.1坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性
土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。
1.2从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩
土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。
1.3要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制
以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。
1.4从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度
城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。
1.5从墙体改革入手，突出节地、节能、限制粘土墙体材料的使用
新型墙体材料的发展应用，在于保护土地资源和生态环境，节能利废、建设节约型社会的一项重要举措，是建筑功能改善不可或缺的一项重要内容，政府必须鼓励和支持新型墙体材料的科学研究、技术开发、引进和推广应用工作，对在新型墙体材料发展应用、科学技术研究、宣传教育等工作中做出显著成绩的应给予奖励。要鼓励利用矿产尾砂、工业废渣和废弃物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代资源发展新型墙体材料，在税收等方面给予优惠，要采取措施限制生产，使用空心粘土制品，逐步禁止生产，使用实心粘土砖（瓦）。对违令使用粘土制品的要给予严惩。禁实工作要从城市逐步向农村拓展。确保新建、改建、扩建的建设工程都能用上新型墙体材料。
2管理层面上
管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。
2.1加强规划对节约和集约利用土地的指导
加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。
加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。
完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法：（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源；（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地；（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。
2.2制定节约和集约利用土地的规划控制标准
建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。
2.3加大产业结构调整和城市用地布局调整
随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。
2.4建立区域土地集约利用评价考核制度
全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。
2.5建立和完善规划执法监察制度
建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。
3结论
土地节约利用是当前土地利用的主要趋势，只有从技术和管理两方面一起抓，才能达到理想的效果。
参考文献
（一）节约集约利用土地的目标任务。经过四年的努力，要实现三大根本转变：一是在土地利用方式上，实现从粗放利用型向资源节约型根本转变，全社会节约集约用地意识进一步增强，土地利用结构和空间布局进一步优化，建设用地集约利用水平和综合利用效益显著提高，土地闲置浪费和低效利用问题得到有效解决；二是在管理方式上，实现从土地管理部门单一管理向多部门综合协调管理根本转变，使全市节约集约用地工作组织有序、职责明确、部门协调，建立全社会节约集约用地管理机制；三是在实施手段上，实现从事前行政审批向建设用地全程的综合监控转变，充分发挥经济、法律、行政和技术手段对土地节约集约利用的促进作用，把节约集约用地融合到经济发展和结构调整的各项宏观经济活动中。按照《*市土地利用总体规划（20*—2022年）》相关控制指标的要求，至2012年人均占用建设用地控制在153平方米。
（二）充分认识节约集约利用土地的重要性。节约集约利用土地是贯彻落实科学发展观的本质要求，是解决我市土地供求矛盾的重要举措，是调整经济结构、转变经济发展方式的重要抓手，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要内容。全市上下要充分认识节约集约利用土地的重要意义，采取更加有力的措施，切实推进节约集约利用土地工作，为全市经济社会又好又快发展作出贡献。
二、加强土地利用规划管理，严格控制新增建设用地总量
（一）加强土地利用总体规划管理。按照“守住耕地红线，节约集约用地”的要求，体现主体功能区规划编制的原则，认真做好新一轮土地利用总体规划的编制工作，确保上级下达的耕地保有量和基本农田面积、标准农田面积不减少，建设用地总规模不突破，耕地占补平衡措施落实。城乡规划、产业发展规划、生态环境功能区规划等规划在用地规模、空间布局、开发时序上要与土地利用总体规划相互衔接。通过编制和实施新一轮土地利用总体规划，进一步合理布局土地利用空间，优化城乡土地利用结构，引导工业向开发区（园区）集中、人口向城镇和中心村集中、住宅向社区集中，充分发挥土地利用的集聚效应。严格土地利用总体规划的实施管理，严肃查处违反土地利用总体规划用地的行为，并依法追究有关人员的责任。
（二）科学编制年度用地计划。根据上级下达的新增建设用地计划和上一年度土地利用实际情况及本年度需求情况，科学制订并认真实施土地利用年度计划。年度新增建设用地指标优先安排用于产业发展、基础设施和下山搬迁等民生用地。不断完善房地产用地、工业用地出让计划管理办法，未纳入土地利用年度计划的建设项目，原则上不予安排用地。
三、加大闲置用地清理力度，着力盘活存量建设用地
（一）加快转而未供土地的供应速度。切实有效利用和消化已农转用未供土地，采取调整项目、盘活指标、加快拆迁等多种方法，有效提高供地率。对已办理农转用征收手续后需改变规划用途的，报经市政府批准调整项目后办理供地手续；对已办理农转用征收手续的土地，前期工作未到位的由所在地乡镇人民政府、街道办事处、开发区（园区）负责完成前期工作，及时供地；对已办理农转用征收手续不能实施供地的，按程序上报盘活用地指标。前三年度的已农转用土地供应率不得低于90%、80%和50%。
（二）严格执行闲置土地处置政策。对闲置土地满一年以上未满二年，依法应征收土地闲置费的，一律按出让或划拨土地价款的20%征收，严格按规定标准收取土地使用税；对闲置土地满二年，依法应无偿收回的，坚决无偿收回。对因企业自身原因闲置半年以上一年以下的土地，乡镇人民政府、街道办事处、开发区（园区）管理机构和有关单位要各司其责，责令项目土地使用者出具承诺书，督促用地单位在规定的期限内尽快开工建设或寻找新的投资者，引进新的项目，进行调整使用。
（三）加强土地储备管理工作。进一步规范和完善土地收购储备工作，充分发挥土地储备在增强政府对土地一级市场供应中的调控能力。合理确定储备土地规模，优先储备现有未利用建设用地，对因规划调整为经营性用地的，一律统一收购储备，统一公开出让。实行建设用地“净地”出让，出让前处理好土地产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。合理确定建设用地出让的宗地规模。要严格控制开发周期，每宗土地的开发建设时间原则上不得超过二年，防止土地闲置浪费。
四、加强城市建设用地管理，提高城市土地利用效率
（一）优化城市用地结构。城市建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的用地规模。对突破用地规模的，规划部门应会同国土等相关部门进行调整修正。要根据城市功能分区和产业结构调整的要求，编制和实施城市总体规划、控制性详细规划和土地供应计划，降低传统产业用地规模，提高高新技术产业及现代服务业用地比例，提高廉租房、经济适用房用地在住宅用地中的比例，合理配置行政、商服、居住、体育、文化等设施用地，综合发挥社会资源集聚和共享效应。要鼓励建设项目向空中发展，适度提高城市宜建区的土地开发强度，对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在符合城乡规划的前提下，要适度提高建筑高度和容积率。
（二）鼓励开发利用地下空间。规划部门要会同人防、国土等部门制定地下空间开发利用专项规划。在符合规划、人防、消防等要求的前提下，地下空间用途和面积等指标明确的经营性用地，要与地面国有建设用地使用权一并纳入公开出让范围。按市场化途径取得地下空间土地使用权的，可以单独办理地下空间土地使用权登记。对行政划拨国有建设用地使用权的人防项目和依法“结建”的人防工程建设项目，以及规划设计条件明确可进行地下设施建设的，可以无偿取得地下空间土地使用权，单独办理登记手续，但不得分割转让。工业企业合理开发利用工业用地的地下空间，不另行收取土地出让金。
五、加强基础设施建设用地管理，控制基础设施建设规模
（一）科学编制基础设施建设规划，优化建设项目用地方案。编制交通、能源、水利等基础设施建设规划，要充分考虑和整合现有及关联基础设施的空间布局，综合服务容量和能力，合理安排新建项目规模，努力提高整体效益。基础设施建设项目的选址和用地规模，结合技术指标、经济指标和用地指标，要充分论证，优化设计方案，并严格执行各类项目建设用地定额下限标准，尽量少占耕地尤其是基本农田和标准农田。
（二）严格控制基础设施建设项目用地规模。严格按国家标准进行各项市政基础设施、公建项目和生态绿化建设。加强重点基础设施建设项目用地预审，严格执行行业用地标准，其用地总规模原则上不得超过项目用地预审时确定的用地规模。
（三）深入推进土地有偿使用制度改革。严格界定公益性用地和经营性用地，逐步缩小划拨方式供地范围。今后除由政府全额投资兴建的交通能源水利等基础设施、城市基础设施、各类社会事业用地外，其余应实行有偿使用。
六、加强工业用地管理，提高工业用地的投入产出率
（一）坚持项目决策咨询制度。根据国家产业政策和环境保护要求，进一步明确产业导向目录。合理设置工业用地公开出让的产业类型、投资强度、环保要求、规划条件等内容，强化土地供应对产业结构调整的促进作用。把好入园项目的质量关、布局关、经营者素质关，加强项目的协调服务，把工业项目决策咨询与项目投资协议签订、土地公开出让、备案核准等工作结合起来，进一步提高项目决策咨询的科学性和操作性。
（二）提高土地集约利用水平。根据新的土地集约利用评价体系，细化项目入园标准，提高园区投资强度和容积率，容积率要求达到1.0以上。根据工业用地双控指标和项目固定资产投资规模，确定项目供地量。对分期建设的项目原则上分期供地。加强对企业内部平面图设计的规范管理，鼓励企业建设多层厂房。
（三）严格执行工业用地出让最低价标准。认真落实国家和省关于工业用地招标拍卖挂牌出让的各项规定，大力推进工业用地市场化配置，严格执行全国、省工业用地出让最低价标准。
（四）建立以土地贡献率为主导的工业用地评价机制。完善工业项目决策咨询与用地预审相结合制度，将工业项目的产业政策、环境保护、投入产出、科技含量、投资强度、节能减排、财政贡献和社会贡献等要求纳入决策咨询内容，作为工业项目出让和批后监管、复核验收的依据。逐步推行工业用地“亩产效益”评价体系，实行工业企业土地利用效率与财政、税收政策相挂钩的综合激励措施。
（五）大力开展企业挖潜节地活动。引导企业通过压缩超标的绿地面积和辅助设施用地，扩大生产性用房。鼓励工业生产型企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。对符合规划、安全、消防要求，不改变原用途，经批准在企业原用地范围内新建、改建、扩建工业厂房，提高建筑容积率的，不补缴土地出让金，并减免城市市政基础建设配套费。对新增工业用地，厂房建筑面积高于容积率控制指标部分，不补缴土地出让金。
七、加强农村建设用地管理，挖掘农村建设用地潜力
（一）科学编制农村集镇、村庄规划。根据土地利用总体规划、区域规划，结合“十村示范，百村整治”工程和社会主义新农村建设，规划部门要加快编制和调整农村集镇、村庄规划，加快“中心村”整治和建设步伐，逐步缩小农村建设用地规模。集镇、村庄建设要充分利用村内原有宅基地、空闲地以及低丘缓坡中的非耕地。严格执行农村“一户一宅”政策，控制农民超用地标准建房，要逐步解决历史遗留的“一户多宅”问题。探索建立农村空闲宅基地退出机制。
（二）切实做好“城中村”改造。按照城乡规划、土地利用总体规划和年度计划的要求，根据“统一规划、适当集中、合理布局、分步实施、配套建设”的原则，结合旧城改造和城乡结合部村庄改造，应当集中建造多层、高层公寓，切实提高土地利用效率。
（三）大力开展土地开发、复垦、整理。按照“宜农则农、宜林则林、宜建则建、宜居则居”的原则，加快制定与土地利用总体规划相统一的低丘缓坡资源综合开发利用规划，科学开发和合理利用低丘缓坡，拓展土地利用空间。结合下山搬迁、地质灾害搬迁避险安置，加大撤并零星自然村的力度，鼓励搬迁居民点的宅基地复垦。
八、强化建设用地批后监管，严格土地执法监察
（一）加强建设项目用地动态监管。进一步完善建设用地项目土地出让合同条款，明确项目开工与竣工期限，控制性详细规划确定的规划条件、投资强度、绿地率以及违约责任等内容。对未按建设用地出让合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地使用权证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地使用证书。强化建设用地项目开发利用全过程的跟踪检查，全面推行以土地使用合同或划拨决定书履行情况为主要内容的复核验收制度，对违反约定条款内容的，要追究土地使用者的违约责任，同时限制其参加建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。
（二）严肃惩处土地违法违规行为。严格执行国家土地管理法律、法规和政策，对非法转让、未批先用、少批多用、擅自改变土地用途等严重土地违法违规行为，依法严肃查处，公开曝光违法用地典型案例。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入信息基础数据库。对未取得合法用地手续的建设项目，各有关部门不得办理项目审批、核准、建设规划许可、施工许可、发放贷款、工商登记、通电、通水、通气等手续，违反规定的，追究相关人员的责任。充分发挥乡镇人民政府、街道办事处在土地管理方面的作用。进一步建立和完善村级土地管理协管员制度，积极探索农民建房用地、农业生产设施用地、乡镇（街道）区域内违法用地委托乡镇人民政府、街道办事处执法监察的机制。
九、加强组织领导与部门配合，形成节约集约用地氛围
（一）加强组织领导。乡镇人民政府、街道办事处和各有关部门要转变用地观念，把节约集约用地摆在十分突出的位置，加强组织领导，切实抓出成效。要层层落实责任制，完善考核奖惩制度，把节约集约用地考核纳入乡镇、街道和有关部门年度考核体系。
关键词：城市土地节约集约利用制度体系
中图分类号：D912文献标识码：A
城市土地对经济、社会的发展有着重要承载作用，土地资源的有限性和城市土地利用的粗放性都迫切要求我们节约集约利用城市土地。党中央、国务院高度重视节约集约用地工作，并已初步形成节约集约用地的制度体系，出台的政策已完成了由务虚到务实的过渡，一系列落地政策对城市土地节约集约利用工作的开展起到了切实指导作用；各地响应国家政策，探索城市土地节约集约利用的模式，包括城中村改造、“三旧改造”、闲置土地处理、城镇低效用地再开发等工作在稳步推进。
总体上，我国城市土地节约集约利用存在政策基础薄弱、实施性不强、规划引领作用弱、风险控制体系和科学监管办法弱、节约集约利用模式单一、多部门间合作不强等多方面问题，开展城市土地节约集约利用管理制度体系研究已势在必行。
一城市土地节约集约利用内涵
城市土地节约集约利用包含三层意思：一是节约用地，各项建设用地都要尽量节省利用土地，不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构与布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。本文将城市土地节约集约利用内涵理解为：单个项目用地节约集约、单个功能区集聚高效、城市整体功能结构和空间格局合理、城市整体土地利用效率高、城市总规模可控、城市土地可利用潜力时序配置科学合理。
二我国城市化发展趋势判断
党的十报告指出：科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展。表明国家在推进大城市快速发展的同时，已比较重视中小城市的城市化发展，从优化大中小城市群的产业结构和布局着手，重点推进全国城市化水平的提升。
总结我国与其他发达国家的发展历程，城市化大致分为四个阶段：初期阶段（城市化水平在1%-30%之间，为起步阶段）、中期阶段（城市化水平在30%-60%之间，为成长阶段）、后期阶段（城市化水平在60%-80%之间，为成熟阶段）、终期阶段（城市化水平在80%-100%之间，为顶极阶段）。
当前，我国大部分城市发展处于中期阶段和后期阶段，小部分处于初期阶段和终期阶段。结合国家政策导向，未来我国城市发展趋势主要为：中小城市向城市化中期和后期阶段发展，大城市主要向终期阶段发展。
三城市化不同阶段对土地节约集约利用的诉求
城市土地节约集约利用需求是指不同城市化发展阶段的城市对土地节约集约利用的要求不同，即对土地的规模、布局、结构、效率和利用时序的侧重点不同。只有明确了不同城市化阶段城市土地节约集约利用的诉求，才能把握城市土地节约集约利用政策措施的侧重点和方向。
1初级阶段为低速城市化阶段，这一时期城市土地资源充足，外延式扩展为主，迫切需要扩大城市规模，更应注重布局规范合理。
2城市化中期阶段为快速城市化阶段，这一时期农用地将被城市发展大量占用，用地矛盾激化，所以在注重布局和规划的同时，更应注重节约用地和提高利用效率。
3城市化后期阶段为减速城市化阶段，这一时期土地资源的有限性严重制约城市的后续发展，土地资源瓶颈突出，社会经济可持续发展在土地利用层面上，关键是优化土地利用结构，合理提高土地利用强度和增加土地产出效率。
4城市化终期阶段为极慢或零速城市化阶段，这一时期城市用地的节约度和集约度都达到顶峰，伴随逆城市化现象出现，城市土地用地压力需要借助农村土地来缓解。
四我国城市土地集约节约利用管理制度体系构建
1以方法研究奠定土地集约节约利用的制度基础
通过用地调查、评价和潜力测算等基础性工作奠定制度建设基础：梳理总结节约集约用地调查、评价、潜力测算等方面的工作开展方法；根据典型案例的调查分析，掌握实际工作开展过程中存在的难点和问题；界定不同城市化阶段城市对调查、评价、潜力测算的核心要求；分析总结现行评价成果应用难的政策、社会、经济和成果自身因素；分析各城市化发展阶段城市的供需平衡；从创新调研方式、统一评价标准、规范潜力汇总等角度，提出适用于城市土地节约集约利用基础性工作的政策措施。
建立适合于不同城市化发展阶段的城市土地节约集约利用调查、评价和潜力测算的管理办法。
2以顶层设计加快土地集约节约利用的制度供给
按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任、宣传引导”的思路对城市土地节约集约利用制度体系进行顶层制度设计。
①建立土地总体规划管控制度
通过控制建设用地规模、结构、布局和时序，实行“土总规”自上而下的规划层级衔接；通过规划成果公示，加大规划宣传，完善规划管理信息系统，建立严格规划实施的制度体系。
②建立土地利用计划调节制度
通过建立城市土地利用年度计划、城市土地供应计划、城市土地储备开发年度计划等制度，完善计划编制体系；通过编制计划实施细则、实施计划办法、实行年度计划实施评价制度等，建立严格计划实施的管理制度体系。
③建立建设用地标准控制制度
通过建设项目用地标准体系、行业用地标准体系，建立城市土地用地标准体系；通过严格用地标准的审核工作，建立切实执行用地标准的管理制度。
④建立土地资源市场配置制度
通过实行经营性基础设施用地有偿使用，缩小划拨供地范围，完善招、拍、挂土地供应制度，完善土地有偿使用制度；建立划拨土地使用权最低价款制度；根据城市功能分区设置要求，制定各功能区差别化供地政策；研究将产业用地供地年限与企业生命周期结合，探索建立产业用地弹性出让和年租制度。
⑤建立节约集约用地鼓励制度
出台开发区节约集约利用奖励办法；通过在财政、税收等方面出台激励政策，鼓励“二次供地”，鼓励“三旧改造”，鼓励“二次开发”，建立存量挖潜优惠政策；对于城市优先发展产业且用地集约的产业项目，建立优先发展产业的地价政策。
⑥建立土地利用监测管制制度
完善批后监管制度，建立“全市覆盖、全程监管、科技支撑、执法督查、社会监督”于一体的综合监管体系；通过加大违法、闲置土地查处力度，建立全方位土地利用巡查制度；通过实行土地开发利用信息公开，建立闲置、低效存量国有土地信息平台，建立土地利用信息公开制度。
⑦建立土地利用评价考核制度
分析研究土地利用总体规划实施评价，城市建设用地节约集约利用评价规程、成果等，建立城市建设用地节约集约利用评价体系和评价考核制度。
⑧建立节约集约用地共同责任制度
通过明确国土部门各处室在城市土地节约集约利用的责任及主要任务，对各处室定期监督检查，并及时通报监察结果，建立节约集约用地共同责任制度。
⑨加强土地节约集约利用的软环境建设
采取涵盖电视、报纸、网络、多媒体等多种宣传媒介，开展专家研讨、科普教育、社会调查、户外展示、公益广告等全方位多角度宣传活动，建立节约集约用地宣传制度。
3以地方实践推动土地集约节约利用的制度完善
根据城市发展水平差异和当地节约集约工作开展的实际情况，有选择地开展节约集约专项试点。
城市化发展水平处于中期阶段的城市，土地还处于向外加速扩张阶段，需重点加强规划引导，建立用地准入门槛，在用地的初始阶段有效引导和规范用地，可开展城中村改造试点、产业结构调整试点和闲置土地处理试点。
城市化发展水平处于后期阶段的城市，土地利用“摊大饼”式扩张和内涵式挖潜同时存在，可重点开展存量建设用地内涵挖潜试点工作如：城中村改造试点、“三旧改造”试点、城镇低效用地再开发试点等。
城市化发展水平处于终期阶段的城市，土地规模扩张基本饱和，存量挖潜占主导地位，可重点建立城市地下空间开发试点、产业结构调整试点、“三旧改造”试点等。
4以跟踪评价构建土地集约节约利用的长效机制
根据试点针对的用地类型和用地对象不同，分别选取不同的阻力因素，结合改进措施的有效性，对试点推行的难易程度及用地对象接受程度进行评价。
根据试点的预期成效，定性分析试点前后建设用地布局结构变化情况、土地利用效率的改善情况、生态效益的改善情况等；建立以节地量、产出强度提高率、容积率提升率、宗地整合度等为指标评价体系，定量评价试点推行的成效。
同时将跟踪评价结果作为基础性工作、顶层制度设计、专项试点工作改进和完善的重要参考依据，进而建立滚动跟踪评价制度，实现城市土地节约集约利用管理制度体系整体的动态、循环、进化。
作者简介：
张震（1976.11）
男
汉族
籍贯天津
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