土地储备管理办法(收集5篇)

土地储备管理办法篇1

第一条为规范土地储备行为,加强土地储备资金财务管理,根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[20**]15号)以及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》([20**]100号)等有关规定,制定本办法。

第二条本办法适用于土地储备资金财务收支活动。

第三条本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。

第四条土地储备资金实行专款专用、分账核算,并实行预决算管理。

第二章土地储备资金来源

第五条土地储备资金来源于下列渠道:

(一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。

(二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;

(三)土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;

(四)经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;

(五)上述资金产生的利息收入。

第六条财政部门根据土地储备的需要以及预算安排,及时核拨用于土地储备的各项资金。

第七条土地储备机构储备土地举借的贷款规模,应当与年度土地储备计划相衔接,并报经同级财政部门批准,不得超计划、超规模举借贷款。土地储备机构举借的贷款,只能专项用于土地储备,不得用于其他用途。

第三章土地储备资金使用范围

第八条土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支。

第九条土地储备资金使用范围具体包括:

(一)征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费,以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。

(二)征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。包括前期土地开发性支出以及照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等,含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。

(三)征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的银行及其他金融机构贷款利息支出。

(四)经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。

第十条土地储备机构用于征地和拆迁补偿费用以及土地开发费用支出,应当严格按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》([20**]100号)以及财政部、国土资源部、中国人民银行联合公布的《国有土地使用权出让收支管理办法》(财综[20**]68号)的有关规定执行。

第十一条土地储备机构所需的日常经费,应当与土地储备资金实行分账核算,不得相互混用。

第四章土地储备零星收入管理

第十二条土地储备零星收入是指土地储备机构在持有储备土地期间,临时利用土地取得的零星收入,不包括供应储备土地取得的全部土地出让收入。

供应储备土地取得的全部土地出让收入,统一按照[20**]100号文件以及财综[20**]68号文件规定实行"收支两条线"管理。

第十三条土地储备零星收入包括下列范围:

(一)出租储备土地取得的收入;

(二)临时利用储备土地取得的收入;

(三)储备土地的地上建筑物及附着物残值变卖收入;

(四)其他收入。

第十四条土地储备零星收入全部缴入同级国库,纳入一般预算,实行“收支两条线”管理。

第十五条土地储备零星收入缴入同级国库时,填列《20**年政府收支分类科目》103类“非税收入”**款“国有资源(资产)有偿使用收入”99项“其他国有资源(资产)有偿使用收入”科目。土地储备零星收入缴入同级国库的具体方式,按照省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门规定执行。

第五章土地储备资金收支预决算管理

第十六条土地储备机构应当于每年第三季度参照上一年度土地储备计划,按宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算,经主管部门审核后,报同级财政部门审定。其中:属于政府采购范围的,应当按照规定编制政府采购预算,严格按照政府采购有关规定执行。

第十七条同级财政部门应当及时批复土地储备机构土地储备资金收支项目预算。

第十八条土地储备机构应当严格按照同级财政部门批复的预算执行,并根据土地收购储备的工作进度,提出用款申请,经主管部门审核后,报同级财政部门审批。其中：属于财政性资金的土地储备支出,按照财政国库管理制度的有关规定执行。

第十九条土地储备机构需要调整土地储备资金收支项目预算的,应当按照规定编制预算调整方案,经主管部门审核后,按照规定程序报同级财政部门批准后执行。

第二十条每年年度终了,土地储备机构要按照同级财政部门规定,向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算,并详细提供宗地支出情况。土地储备资金收支项目决算由同级财政部门负责审核或者由具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。

第二十一条土地储备机构从财政部门拨付的土地出让收入中安排用于征地和拆迁补偿、土地开发等支出,按照支出性质,分别填列《20**年政府收支分类科目》支出功能分类212类“城乡社区事务”**款“国有土地使用权出让金支出”**项“征地和拆迁补偿支出”和02项“土地开发支出”等相关科目。同时,分别填列支出经济分类科目310类“其他资本性支出”**款“土地补偿”、10款“安置补助”、11款“地上附着物和青苗补偿”、12款“拆迁补偿”"，以及310类“其他资本性支出”**款“基础设施建设”支出科目。

第二十二条土地储备机构从国有土地收益基金收入中安排用于土地储备的支出，按照支出性质，分别填列《20**年政府收支分类科目》支出功能分类212类“城乡社区事务”10款“国有土地收益基金支出”**项“征地和拆迁补偿支出”和02项“土地开发支出”科目。同时,分别填列支出经济分类310类“其他资本性支出”**款“土地补偿”、10款“安置补助”、11款“地上附着物和青苗补偿”、12款“拆迁补偿”,以及310类“其他资本性支出”**款“基础设施建设”支出科目。

第二十三条土地储备机构日常经费预决算管理,按照同级财政部门规定执行。

第二十四条土地储备资金会计核算办法,按照财政部规定执行。具体办法由财政部另行制定。

第六章监督检查

第二十五条各级财政、国土资源管理部门应当加强对土地储备资金使用情况、土地储备零星收入缴入国库情况以及土地储备机构执行会计核算制度、政府采购制度等的监督检查,确保土地储备资金专款专用,督促土地储备机构及时足额缴纳土地储备零星收入,努力提高土地储备资金管理效率。

第二十六条土地储备机构应当严格执行本办法规定,自觉接受财政部门、国土资源管理部门和审计部门的监督检查。

第二十七条对于违反本办法规定的行为,严格按照国务院的《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等有关规定进行处理。同时,要依法追究有关责任人的责任。

第七章附则

第二十八条各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门应当会同国土资源管理部门根据本办法,结合本地区实际情况,制定具体实施办法,并报财政部、国土资源部备案。

土地储备管理办法篇2

内容提要:土地储备制度虽然已经付诸实践，但在法律关系方面尚未理顺，应当明确前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心、国土资源管理部门、实际用地者等之间的法律关系，以及实际用地者与国土资源管理部门之间的法律关系，以求妥当地平衡各自的利益关系。

一、引言

建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。

鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。

《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备制度，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。

关于可纳人土地储备范围的土地，按照《土地储备管理办法》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。

关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。

《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应”(第21条)。

二、分析与评论

(一)关于土地储备制度的功能和定位

关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让)，从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值，加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]

(二)土地储备机构的法律地位和功能

土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。

(三)储备土地的取得方式

储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。

(四)《土地储备管理办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论

已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备管理办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权，就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，能够抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？!

(五)建设用地使用权的标的物

土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。

(六)前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系

1.前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心

土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然(土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于人和相对人之间的关系。

虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。

2.前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门

如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。

3.前期开发整理储备土地的企业与实际用地者

前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市也确实要求前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者，同时获取地价款;实际用地者和前期开发整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期开发整理储备土地的企业补偿款;而后，前期开发整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。

三、涉及土地储备的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，w市国土资源管理局从乙单位收回a号建设用地。2009年10月7日，w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与w市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”随后，甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》，约定乙单位保证a号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。

在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让的a号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对a号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之间的法律关系如何？甲公司能取得a号地块的建设用地使用权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下:

(1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体

建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。(注：《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为区分开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不同于建设用地使用权出售、赠与。)可见出让和转让所要求的一方主体是不同的，出让行为中的一方主体是国家，转让行为中的转让方则是土地使用者，受让方将成为土地使用者。

本案中，甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权。招标拍卖是土地使用权出让的方式之一，而该建设用地使用权交易是w市土地交易中心代表w市国土资源管理局以招拍挂方式出让的，委托人是w市国土资源管理局，有证据《w市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用权成交确认书》规定，该宗土地待拆迁完毕后，甲公司按照法律法规规定持相关资料到w市国土资源管理局申请办理拆迁验收手续，签订《建设用地使用权出让合同》，上述内容证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让方。同时，w市土地整理储备中心受w市国土资源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司发出的《工作联系函》就是否继续履行《成交确认书》进行了讨论，w市国土资源管理局还曾确定以两宗储备地块置换甲公司的用地，这也证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让主体。

(2)甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为

第一，w市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地的建设用地使用权挂牌，甲公司通过竞买的方式取得该建设用地使用权，其法律基础是国土资源管理局的出让行为。

第二，从甲公司取得该建设用地使用权的内容和效力来看，甲公司取得的不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不同的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不可能因乙单位的转让行为而取得，只能基于w市国土资源管理局的出让行为而取得。

根据《城市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土地使用权的转让受到一定的限制:其一，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让;其二，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移;其三，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单位提交的证据哎土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，土地用途为文体用地，土地使用权的期限为40年，至土地交易中心签发《成交确认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用权公告》显示，甲公司取得的建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为40年。显然，甲公司取得a号地块的建设用地使用权已不是(乙单位拥有的)原物及原权利，土地用途已改变，由原来的文体用地变为商业用地，建设用地使用期的年限已为40年，而不是转让行为要求的剩余期限35年。如果主张该建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《城市房地产管理法》第38条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让规定，也不符合本案的事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依规定重新签订土地使用权出让合同。《w市土地储备管理办法》第8条也规定，对于改变批准用途用于商业等经营性用地或以出让方式取得土地使用权后无力进行开发的，应由政府收回进人土地储备。可见，在土地用途已改变的情况下，乙单位没有权利将其既有的土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让的a号建设用地使用权是w市国土资源管理局出让的建设用地使用权。

第三，《成交确认书》并没有规定在合同签订当时或稍后办理移转登记手续，而是约定由买受人甲公司在未来办理过户登记手续，这就使得甲公司取得a号地块的建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买卖。期房的买卖不要求出卖人在签订房屋预售合同时享有所有权，未来物的买卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不宜被定性为出卖他人之物的合同，而应比照期房买卖合同、未来物买卖合同，认定为出卖自己之物且合法有效的合同。否则，就是没有做到相似的事物相同处理。上列观点之所以成立，是因为我国现行法未规定买卖物的所有权自合同成立时移转，而是奉行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记时转移。只要在履行期限届满时出卖人能够移转买卖物的所有权，就达到了买卖合同的目的，无须出卖人于订立买卖合同时即拥有买卖物的所有权。

2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》”的条款，是建设用地使用权出让合同的一个组成部分，确定了出让金的支付方式;依据此条款，甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》正是为了实际履行上述地价款而产生的。

根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款关于“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，w市土地交易中心与甲公司签订了《成交确认书》，并约定了成交价款的总额，还约定了双方在a号地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让合同》，对双方的权利义务作了分配。之所以在《成交确认书》中规定甲公司与乙单位签订《建设用地使用权转让补偿合同》，其目的是为了保证《成交确认书》中所确认的合同内容的履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据《w市土地储备管理办法》第11条规定，在土地收归国有后，应由w市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内建筑物进行补偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，但是在政府无力支付回购款或不愿直接向原土地使用权人补偿时，可以确定由新的受让人(买受人)替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权的情形，w市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的补偿，只是补偿款没有采取国土资源管理局直接向乙单位支付补偿款的方式，而是通过《成交确认书》确定甲公司将出让金的一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的流程是:国土资源管理局从乙单位收回土地使用权，同时支付补偿款;国土资源管理局将位于该地段的但性质不同的另一建设用地使用权出让给甲公司，甲公司支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将其后出现的“另一建设用地使用权”先出让给甲公司，同时获取出让金;甲公司和乙单位依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司将出让金的一部分付给乙单位，实际上是代国土资源管理局支付给乙单位补偿款;而后，乙单位将土地使用权退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给甲公司。乙单位既有的土地使用权和甲公司将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。由此可见，甲公司和乙单位依照政府部门的指示签订《建设用地使用权转让补偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现的措施，重在甲公司向乙单位支付补偿款，所谓的建设用地使用权转让无非是为甲公司向乙单位支付补偿款寻找出来的理由，并非法律意义(真正意义、典型意义)上的建设用地使用权转让，因为乙单位并不享有甲公司在其后应取得的a号地块的建设用地使用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用权，而不是向甲公司转让建设用地使用权。

上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让补偿合同》签订和履行阶段没有土地使用权，它的确拥有土地用途为文体用地、期限为40年的a号地块的土地使用权。按照这些合同的规定与政府部门的指示，乙单位在享受收取补偿款权利的同时，应负有交出建设用地和土地使用权的义务;从甲公司取得补偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如担保没有第三人主张租赁权、他物权等权利，以保障甲公司实现其合同目的。假如有第三人主张此类权利，甲公司有权暂时拒付补偿款。

3.甲公司有权向乙单位中止付款

根据《合同法》第60条第1款的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在对方不依约履行合同时，当事人一方有权行使抗辩权。本案适用先履行抗辩权，即在当事人互负债务、有先后履行顺序的时候，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。根据甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司应于本合同签订后60日内办理拆迁手续，乙单位应于办完拆迁手续后30天内对地上建筑物进行拆除及场地腾空工作;乙单位于合同签订后90日内将a号地块交付给甲公司，实质上是退回国土资源管理局;甲公司分四次支付余款。可见双方的权利义务履行有先后之分。甲公司已按约定于11月支付第一笔款300万，但在12月支付第二笔款之前，由于乙单位的上级主管部门主张异议使报建手续无法办理，乙单位负有权利瑕疵担保义务，对此负有责任，甲公司有权援用《合同法》第67条的规定，行使抗辩权，中止付款。

4.乙单位无权解除合同

一方面，甲公司中止支付价款的原因是，乙单位的上级主管部门主张异议、w市规划局停止办理甲公司的报建手续。从《建设用地使用权转让补偿合同》的规定来看，乙单位负有权利瑕疵担保义务，由于第三人主张异议，甲公司中止支付价款具有正当性，不构成违约，乙单位自不享有解除权，无权解除合同;假如一定要“解除合同”，则是打着解除的旗号，实质上违约。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为，《成交确认书》确定了w市国土资源管理局和甲公司的权利义务。《建设用地使用权转让补偿合同》是为了实现出让金的支付，以及将部分出让金作为国土资源管理局给乙单位的补偿款而签订的，其目的是协助国土资源管理局与甲公司的土地使用权交易顺利实施，乙单位并不是与甲公司进行土地使用权交易的主体;在《工作联系函》中w市国土资源管理局曾确定将甲公司用地与另两块地进行置换，希望甲公司明确是否继续讨论置换，也表明了w市国土资源管理局希望继续履行合同的意愿。故乙单位无权解除合同。

注释:

[1]顾长浩.土地储备制度的功能、意义与问题[j].上海土地，2006，(1):26.

[2]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞.土地储备及土地一级开发法律制度[m].北京:中国法制出版社，2009.29.

土地储备管理办法篇3

为进一步加强市城区土地收购、储备和出让工作，规范土地市场秩序,提高土地营运收益，根据市政府的《城区土地储备管理暂行办法》（市政府令第52号）和《市人民政府办公室关于进一步加强市城区土地市场建设的通知》（政办发〔〕90号），经市政府同意，现通知如下：

一、建立土地出让计划管理制度。按照总量控制、适度从紧的原则，对市城区经营性土地供应实行计划管理。土地出让年度计划由市土地储备委员会年初研究确定并向社会公布，日常供地由市土地储备委员会主要负责人根据年度计划实行“一支笔”审批。

二、完善收购供应土地工作职责和程序。市土地收购储备中心是收购储备市城区各类用地的唯一机构，负责对纳入储备范围的土地实行统一收购、统一规划、统一委托出让。市土地市场交易中心是市城区经营性土地交易的唯一平台，负责根据市土地储备委员会挂牌出让审批意见和市土地收购储备中心的委托，办理出让土地及其他交易事项。任何用地单位不得直接委托挂牌、变相对手成交土地，禁止各开发区供应经营性土地。对受价格、区域、拆迁等因素影响，不宜纳入收储范围的零星土地，需直接委托挂牌的，由市土地储备委员会审批。自本通知下发之日起，经营性土地收购、出让规划咨询结果通知书和规划意见书，统一由市规划局向市土地收购储备中心下达。

三、实行净地出让办法。从现在起，市城区出让土地一律按规范要求，加大拆迁和整理力度，以净地方式出让，提高土地出让收益。在土地收储拆迁整理过程中，建设、国土资源、城投、房产、规划、环卫等部门要密切配合，提高拆迁工作效率，尽量降低拆迁成本，确保净地出让工作进度，减少交地矛盾。

四、认真落实退城进郊企业的相关土地政策。今后，凡退城进郊企业原用土地改为经营性用地的，统一由市土地收购储备中心收购储备和整理，达到净地要求后，委托市土地市场交易中心公开出让。土地出让总价款全额上缴市财政，其中20﹪留作政府土地收益，余额扣除相关税费后作为土地补偿款拨付给退城进郊企业。已享受退城进郊优惠政策的企业，需利用原土地从事房地产开发的，必须依法依规通过竞标方式取得土地使用权。国土资源、财政、规划、房产、城投等部门要切实加强对退城进郊企业原用土地市场的监管，确保政府收益。

五、规范土地处置行为。凡国有土地使用权出让、产权交易、及其他中介机构以招拍挂等形式处置土地的，一律由市土地收购储备委员会审批，严禁多头供地和对手成交。各区政府、开发区管委会和有关单位不得以签订投资协议等名义变相处置土地，需要处置土地的，由市国土资源局、市土地收购储备中心会同有关部门拟定公开出让方案，报市土地收购储备委员会审批后，委托市土地市场交易中心公开出让。未经批准处置国有土地使用权的，国土资源部门不得发放土地使用权证，规划部门不得核发规划许可证。

六、实行土地收益分成奖励政策。在新增建设用地征收过程中，对严格执行“市城区征地区片价”和土地补偿标准、房屋拆迁补偿不超标、移交土地及时的单位，待所征收土地出让后，市政府按增值收益的10﹪给予奖励。

土地储备管理办法篇4

第一条为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(〔〕100号)，制定本办法。

第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。

第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

第四条市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。

第五条建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。

第二章计划与管理

第六条各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

第七条土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。

第八条年度土地储备计划应包括：

(一)年度储备土地规模；

(二)年度储备土地前期开发规模；

(三)年度储备土地供应规模；

(四)年度储备土地临时利用计划；

(五)计划年度末储备土地规模。

第九条市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。

第三章范围与程序

第十条下列土地可以纳入土地储备范围：

(一)依法收回的国有土地；

(二)收购的土地；

(三)行使优先购买权取得的土地；

(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；

(五)其他依法取得的土地。

第十一条市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十二条因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十三条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十四条政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十五条已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第四章开发与利用

第十六条对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

第十七条市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。

第十八条土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

第十九条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第二十条土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。

第二十一条在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。

第五章土地供应

第二十二条储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。

第二十三条依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。

第六章资金管理

第二十四条土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综〔2007〕17号)的规定。

第二十五条土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。

政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。

商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。

第二十六条土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。

第二十七条各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。

第七章附则

第二十八条各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府国土资源管理部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同财政部门、人民银行制定具体实施办法。

土地储备管理办法篇5

一、土地储备资金进行会计核算现状

(一)信息统一性较低

首先，财政部门和土地储备机构收入支出核算口径不一致的现象存在，给统一口径进行土地储备金管理带来了难度。财政部门对于土地储备资金的收入和支出按照收付实现制进行管理，而在《土地储备资金会计核算办法》中，对于土地储备机构的土地出让收入该如何纳入管理进行了回避。这必然导致不同口径的计算过程中带来巨大的会计差异。割裂性的会计核算方式也使得财政部门和土地储备机构有关土地出让收入的计量存在巨大差异，难以在同一参考体系中进行比较和核算，为国家整体宏观调控带来了一定难度与风险。也没有办法满足国家对土地进行监控管理的基本需求。例如，某土地储备机构进行土地出让金收入处理时该地财政部门采取的土地出让金收入处理时遵循的会计假设不同，造成信息最终存在较大差异，难以进行信息共享，也给该地财政部门了解一手信息带来一定难度。

(二)难以反映对土地储备的所有活动

国家出台《土地储备资金会计核算办法》的目的是对我国土地储备项目进行有效监控和管理，全方位多层次宽领域把握我国土地储备状况。但是，当前由于《土地储备资金会计核算办法》存在的问题，导致土地储备资金在进行会计核算时难以对土地储备的所有活动进行综合反映。首先，根据这一会计核算办法中的规定，在进行土地出让金收入的会计核算时，土地储备机构既不需要对土地出让收入进行会计核算，也不需要对由此产生的应收土地出让款进行会计核算，而只是通过最后将土地出让金上交国库时通过财政预算的会计核算进行反映。也就是说，土地储备机构在进行土地储备资金会计核算时并没有办法全面有效反映土地储备的供求阶段，而只是简单反映土地储备在进行土地采购和开发及最终交付使用的会计核算。

(三)对政策全面实行困难

当前虽然我国出台了《土地储备资金会计核算办法》，但是由于我国本身在进行土地储备时存在一些客观难题，造成我国土地储备机构难以全面有效执行《土地储备资金会计核算办法》，这给我国全面把控土地储备资金带来了一些困扰。首先，我国部分土地储备机构对于土地储备资金收入的利息难以有效分摊。这主要是于会计核算办法中对于利息收入的分摊规定不够全面造成的，造成不同的土地储备机构进行土地出让金收入的利息分摊手段各不相同。除此之外，对于土地储备机构而言，其自身的收入主要来源于财政部门拨款和其自身银行存款产生的利息收入，因此虽然《土地储备资金会计核算办法》体现了我国政府主管部门进行土地储备资金管理的基本会计信息要求，但是却没有办法与土地储备机构进行信息共享，必然给土地储备机构的日常工作带来一定难度，也使得土地储备机构进行会计核算时存在一定的抵触心理，最终造成难以全面有效执行《土地储备资金会计核算办法》的局面。

二、改善我国土地储备机构会计核算现状的对策

(一)完善我国《土地储备机构会计核算办法》扩宽土地储备资金会计核算范围

当前，我国《土地储备机构会计核算办法》虽然已经对于土地储备机构的会计核算项目进行了一定限制和规定，但是仍然存在一些不足和问题，而这些不足和问题的存在导致我国土地储备资金会计核算范围较小，难以全面进行土地储备资金的会计核算，因此需要完善我国《土地储备机构会计核算办法》，逐步扩宽土地储备资金会计核算的范围。这就需要将当期未纳入核算范围的土地出让金收入和支出纳入会计核算中，这样就可以防止因为将土地出让金收入和支出纳入土地储备资金的会计核算中，造成土地储备过程中采购土地、开发土地和最终销售交付土地出现分离，难以完整反映每一土地储备项目的基本会计信息状况发展。这样也便于我国财政部门和土地储备机构进行财务会计信息的有效共享和交换，统一会计核算口径必然会促使土地储备资金的信息可靠性上升，使得财政部门和土地储备机构有关土地出让收入的计量过程中原先存在的差异得以消除，降低了之前国家通过土地储备进行宏观调控带来的风险和难度，也使得国家政府部门可以更好地对于土地项目进行监督管理控制。

(二)通过明确土地储备机构对于利息扣除及税费扣除的方法改善会计信息质量

当前，由于我国颁布实施的《土地储备机构会计核算办法》中只对土地储备机构的土地储备资金收入利息分摊进行了简单介绍，而未进行详细说明，造成土地储备机构进行利息处理时仍然存在巨大差异，而税费扣除也同样存在这个问题。因此，想要全面提高土地储备机构的会计核算信息质量，一定需要明确土地储备机构对于利息扣除和税费扣除的方法，最终达到改善会计信息质量的目的。首先，对于土地储备机构发生的为了收购储备土地的贷款利息支出应通过分摊方式计入储备土地的成本项目中，不可直接在土地储备机构进行当期费用扣除。同时，对于利息支出的分摊时点也需要进行有关明确，其分摊时点应为土地购入直至土地开采结束交付供出。其次，对于某一土地储备机构存在多个通过外部贷款融资方式取得的土地储备项目后分多次将土地交付的情况，应先将已经交付的土地应承担的利息和后交付的土地应承担的利息进行相应比例的配比分摊，减少相同地段相同面积土地因交付时间短期不同而造成的巨大成本差异。除此之外，还需要对于土地储备机构可以扣除的税费进行明确规定，既可以减小机构的纳税风险，也可以使得机构进行会计项目扣除时有规则可循。

(三)提高土地储备机构会计核算部门的核算能力有效执行《核算办法》

虽然《土地储备资金会计核算办法》仍然存在着诸多可以改进的地方，但是目前为止这一会计核算办法仍然指引着我国土地储备机构进行会计信息核算管理。因此，有必要提高土地储备机构会计核算部门的会计核算能力，有效执行当前的《土地储备资金会计核算办法》。首先，土地储备机构需要建立完善的内部会计核算机制，严格执行《核算办法》，其次对于土地储备机构出现的难以判断如何处理的会计核算项目可以通过请示上级主管部门的方式探讨处理方法。除此之外，还可以通过聘请外部审计机构的审计来对土地储备机构存在问题进行了解，降低土地储备机构风险。