失业保险条例实施细则范例(3篇)

失业保险条例实施细则范文篇1

2011年7月1日，《社会保险法》开始实施。其中第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”这一制度被称为“工伤保险先行支付制度”，旨在解决未参保工伤职工的医疗救治和生活保障难题，堪称工伤劳动者保护史上的里程碑。

工伤保险先行支付制度已经实施3个年头了，在全国的实施效果如何呢？2014年4-6月，北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称“义联”）开展了工伤保险先行支付制度的调研活动，并于2014年6月30日召开“工伤先行支付制度实施三周年座谈会”，《工伤先行支付制度实施三周年调研报告》（以下简称《调研报告》）。

制度“落地”缓慢

北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平首先对工伤先行支付制度的现状了介绍。他说，工伤先行支付制度从初期的“形同虚设”，逐步发展到目前已有18省市的社保经办机构向劳动者先行支付工伤保险待遇的案例，如广东省3年内累计约支付200例。但是，工伤先行支付制度在全国的普遍落实仍然面临严峻形势。未参保企业工伤职工仍然面对求偿难的困境，先行支付申请往往被社保经办机构拒绝，需要通过行政复议和诉讼等手段来推动，工伤先行支付制度尚未有效发挥其功效。许多省份仍然未开展工伤先行支付制度，完全不受理申请，例如北京。而一些地区虽然有了个别先例，如湖南，但更多地是特事特办，未形成制度。而一些省份的先行支付案例数，也与当地的工业规模和工伤人数并不成比例。此外，还存在“社保机构仍普遍地以实施细则缺位为由，拒绝接受申请”“用人单位不支付的举证成为申请的难点”“部分社保机构增设受理、支付条件”“群体性案件中地方进行工伤先行支付的意愿更低”“社保经办机构追缴赔款的情况不甚乐观”等问题。

《调研报告》分析，工伤保险先行支付制度未能普遍落实，存在以下几方面的原因：实施细则缺位与社保机构消极实施互为因果；现有法律体制下，社保经办机构的权能有限；未能从劳动者权利本位实施法律。

黄乐平介绍说，针对出现的各类先行支付问题，《调研报告》提出了来自义联团队的建议。

《调研报告》认为，应制定有关工伤保险先行支付制度的实施细则，清理不合法的规定。

首先，应明确工伤保险先行支付申请人的范围。根据《社会保险法》第四十一条的规定，予以先行支付的条件之一是“发生工伤事故”。从立法目的上，不论是发生工伤事故受工伤的职工，还是患职业病的职工，都属于《工伤保险条例》第十四条中的“工伤范畴”。因此，细则应明确先行支付申请人的范围亦包括职业病劳动者。

其次，要明确“用人单位拒不支付”这一事实的举证责任。实践中，社保机构对于“用人单位拒不支付”这一事实，往往希望工伤劳动者提交法院出具的终止或中止执行文书，但这就意味着劳动者要走完漫长的仲裁、司法和执行程序，失去了先行支付救急的本来作用。因为没有明确的受理标准，劳动者经常需要奔波于社保机构和用人单位之间。社保机构应在一定期限内，责令用人单位支付工伤保险待遇，并要求用人单位出示已经支付工伤保险待遇的证据。若社保机构未履行上述义务且未证明“用人单位拒不支付”的事实不存在，则应推定这一事实存在。同时，中央和地方的社保机构应积极清理不符合上位法规定的关于先行支付的要求，例如《关于印发工伤保险经办规程的通知》中“先行支付审核”第七十五条第二款规定，“申请先行支付需要提供社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料”等。

再次，要明确先行支付规定适用的时间范围。实践中，有社保机构认为，只有在2011年7月1日之后遭受工伤事故的劳动者，才可申请先行支付，有的社保机构则以法院出具的终止执行文件的时间是否在2011年7月1日之后为准。为使先行支付制度惠及更多的劳动者，应以法院出具的终止执行文书时间，或者以劳动者最后一次向用人单位请求支付工伤待遇的时间为准。

最后，要明确社保机构追缴失败的审计、财政处理程序。对先行支付款进行追偿，是社保经办机构的法定义务。但是对于确实无法追回的款项，应明确规定财政和审计处理程序，以免社保经办机构的后顾之忧，降低先行支付申请的受理障碍。

《调研报告》还认为，应提高人社部门的执法能力，保证工伤保险参保率和追缴能力，减少基金压力。同时，还应提高工伤保险基金统筹层次，降低区域性基金风险。设立工伤保险基金的目的，在于扶助工伤劳动者，而不是累积。全国工伤保险基金的盈余逐年递增，目前已达996亿（包括储备金）元，各省级地区的工伤保险基金的盈余也在逐年递增，这些均为先行支付的落实奠定了基础。

《调研报告》建议，应加强对劳动者的宣传和培训，鼓励符合条件的劳动者积极申请先行支付，向工会、法律援助机构寻求帮助，通过行政复议或行政诉讼等法律途径捍卫自己的权利，同时形成对基层社保机构的压力机制，促使其积极落实先行支付制度。

专家建言献策

在《调研报告》之后，与会专业人士就工伤保险先行支付制度遇到的难题与破解之道，发表了个人见解。

中华全国总工会法律部原巡视员谢良敏认为，工伤保险先行支付制度从立法开始，争议就比较大，现存的问题需要从立法层面予以解决。因推动这一立法的机构比较少、制度实施时间比较短、涉及的法律条款不多等原因，上位立法存在困难，因此各省可以从政策、实施细则方面来解决这个问题，同时最高法院可以通过司法解释来落实这一制度。

北京市律师协会劳动与社会保障法律专业委员会副主任金晓莲指出，一方面很多人不知道有工伤先行支付这条路；另一方面，即使知道该制度，也不知道该具体怎么办。同时，金晓莲认同《调研报告》中“明确用人单位拒不支付事实的举证责任倒置”这一建议。

义联研究员叶明欣说，有些地方人社部门以“要以购买工伤保险为前提”为借口，将劳动者挡在先行支付的门外，劳动者还不得不以行政复议或行政诉讼的方式，去申请先行支付。她举例道，湖南省唯一的案例是向一位聋哑锰中毒工人进行工伤保险先行支付，这是一种“特事特办”，后来就没有出现其他先行支付的案例了。但湖南省仍有其他劳动者在申请工伤保险先行支付失败之后，走上行政诉讼的道路。在这些案件中，劳动者在一审胜诉，二审经过调解，用人单位同意补缴工伤保险费，工人继续享受工伤保险待遇，这也不失为一种“曲线救国”的途径。

北京“行在人间”文化发展中心项目统筹李大君赞同将社保部门与税务部门的执法力度予以对比的做法，并提出了用人单位拒赔工伤应入刑、建立多部门联动执法的观点。

失业保险条例实施细则范文

由于宝安、龙岗两区是深圳市的行政区域，却不属于深圳经济特区的范围；同时宝安、龙岗两区又属中国和广东省的普通行政区域。而国家、广东省、深圳市、深圳特区的劳动立法又存在一定的冲突，这就存在劳动法律、法规、规章在宝安、龙岗两区如何适用的问题。笔者在为劳资双方劳动争议案件时，发现同类案件、同在宝安、龙岗两区，不同的仲裁员、不同的法官就适用不同的法律规定，作出不同的裁判。这样一来，就有损我国社会主义法制的统一和尊严，令用人单位和劳动者对法律感到困惑和无奈，从而失去依法维权的信心，不利于全民普法活动的开展。有感于此，笔者想就劳动法律、法规、规章在宝安、龙岗两区的适用问题和对相关法律规定的理解问题，谈谈自己的粗浅见解，也许笔者的某些观点会引起人们的关注和争议，笔者欢迎持不同观点的各界朋友提出宝贵意见共同商榷，望能抛砖引玉。

要正确适用法律，必须明确法律的效力层次和适用范围。法律的效力层次，是指规范性法律文件之间的效力等级关系。法律的适用范围，是指法律对人的效力、对事的效力、空间效力和时间效力。要正确适用法律，就必须根据法律的效力层次和适用范围去适用。

根据2000年7月1日施行的《立法法》的规定，对法律的效力层次和适用范围主要规定如下：

1．宪法具有最高的法律效力；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府的规章；省级政府规章的效力高于本行政区内较大的市的政府规章。

2．经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定；根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。

3．部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致的，由国务院裁决。

4．地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院决定或者由国务院提请全国人大常委会裁决。

5．较大的市的地方性法规不得与宪法、法律、行政法规、省级地方性法规相抵触。

6．省级人大常委会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本级政府规章相抵触的，应当作出处理决定。

7．同一机关制定的法律、法规、规章，特别法优于一般法，新法优于旧法。

8．同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。

9．法律、法规、规章一般不溯及既往，有特别规定的除外。

根据《立法法》第六十三条第三款和第八十六条第一款第(二)项的规定，地方性法规的效力不再必然高于上级政府规章和部门规章(以往规定地方性法规的效力必然高于部门规章和地方政府规章)。根据全国人大常委会办公厅1995年12月27日《关于深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》(下称《复函》)的规定，深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内(包括宝安、龙岗两区)但法规中有关国家赋于经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人大及其常委会制定的法规在非经济特区宝安、龙岗两区实施时，如果与广东省人大及其常委会制定的法规发生冲突，应适用广东省人大及其常委会制定的法规。《复函》没对深圳特区规章在宝安、龙岗两区的适用问题作出规定。笔者认为，对法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行深圳特区规章的规定。“参照执行”不同于“适用”，所谓“参照执行”是指对某一事项，法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的，才执行深圳特区规章的规定。否则应当适用法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章的规定。

下面分门别类，一门一门法律，一个一个问题地细谈法律、法规、规章的适用和理解问题。

一、有关工伤保险的法律、法规、规章

有关工伤保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》(法律)、《深圳经济特区工伤保险条例》(特区法规)及其实施细则(市政府规章)，《广东省社会工伤保险条例》(省级法规)及其实施细则(省政府规章)，《企业职工工伤保险试行办法》(劳动部规章)。《劳动法》只是对社会保险作了强制性和原则性的规定，而对社会保险费的缴纳、劳动者享受社会保险待遇的条件和标准等事项都没有作出可操作性的规定，这些事项只要由行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等规范性法律文件详细规定(下面就社会保险的法律规定弓用《劳动法》时不再重述)。目前国家尚无统一的《工伤保险条例》，而地方性法规、部门规章和地方政府规章对工伤保险适用范围、工伤认定和范围、工伤费的缴纳比例、工伤保险待遇高低、工伤保险待遇的支付主体和方式等事项都规定不同。例如同一工伤事故兼有商业保险赔偿和民事赔偿时，三种补偿或赔偿可否兼得?上面几个法律文件的规定都不相同。《深圳经济特区工伤保险条例》规定工伤保险待遇、商业保险赔偿、民事赔偿可全部兼得；《广东省社会工伤保险条例》规定除医疗费和丧葬费不重复支付外，其他工伤保险待遇照发；《企业职工工伤保险试行办法》规定只补足低于工伤保险待遇的差额部分。究竟宝安、龙岗两区应适用哪个规定?

根据《复函》的规定，《深圳经济特区工伤保险条例》与《广东省社会工伤保险条例》发生冲突时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但根据《立法法》第八十六条第一款第(二)项“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”的规定，当《广东省社会工伤保险条例》与《企业职工工伤保险试行办法》对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定，还是适用《企业职工工伤保险试行办法》的规定，还得由国务院决定或由国务院提请全国人大常委会裁决。也许有人认为，按以往有关法律的规定，地方法规的效力当然高于

部门规章，宝安、龙岗两区自然应当适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但从《立法法》的规定来看，并非如此。当然，根据地方法规优先适用的原则，对《企业职工工伤保险试行办法》没有规定的事项，宝安、龙岗两区还得适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。

根据《广东省社会工伤保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、事业单位、国家机关、社会团体、城镇个体经济组织都必须依法为本单位员工缴纳工伤保险费，员工个人不缴纳工伤保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区尚有不少用人单位未为员工缴纳工伤保险费或者只为部分员工缴纳工伤保险费。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳工伤保险费。

二、有关养老保险的法律、法规、规章

有关养老保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(

法规性文件)、《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》(特区法规)、《广东省社会养老保险条例》(省级法规)及其实施细则(省政府规章)。目前国家尚未制定统一的《养老保险条例》，广东省和深圳特区的养老保险法规、规章都是在《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(下称《决定》)实施后制定的，是对《决定》的具体化，与《决定》的规定是一致的。根据《复函》的规定，在宝安、龙岗两区，《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》与《广东省社会养老保险条例》发生冲突时，应适用《广东省社会养老保险条例》的规定。2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》有两处最引人注目的修改，一是修改前的《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》适用于整个深圳市行政区域(包括宝安、龙岗两区)；修正后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》适用于深圳特区内的企业及其员工，宝安、龙岗两区参照执行。二是修正后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》增加规定了养老保险争议的仲裁时效为两年(《广东省社会养老保险条例》没此规定)。之前，各级劳动争议仲裁

委员会和人民法院的裁决，普遍认为社会保险是强制性保险，不应受《劳动法》第八十二条规定的六十日仲裁时效的限制，所以多数裁决都要求用人单位补交多年养老保险费。

用人单位与劳动者之间因社会保险事项发生争议，一方申请仲裁是否适用《劳动法》第八十二条关于六十日仲裁时效的规定?对这一问题的看法，有两种观点：一种观点认为，应适用六十日仲裁时效的规定，因为社会保险事项争议属于劳动争议，凡因劳动争议申请仲裁，就得适用《劳动法》第八十二条关于六十日仲裁时效的规定。一种观点认为，不应适用六十日仲裁时效的规定，因为社会保险属于强制性保险，用人单位必须依法办理，不应受

时效的限制。笔者同意第一种观点，因社会保险事项争议申请仲裁应受仲裁时效的限制，从2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》第四十六条第二款“员工对所在企业迟交、少交和不交养老保险费的情况，应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构和有关部门投诉，也可以直接向劳动仲裁机构申请仲裁”的规定看，社会保险事项争议也应受仲裁时效的限制，只不过是此条规定的仲裁时效与劳动法规

定的仲裁时效不同而已。笔者认为，从保护作为弱势群体的劳动者的合法权益出发，经济特区法规根据授权对法律作变通规定是可以的。但这一规定不适用于宝安、龙岗两区，宝安、龙岗两区应适用《劳动法》第八十二条规定的仲裁时效。另外，笔者认为，《劳动法》第八十二条规定的只是仲裁时效(包括诉讼时效)，从保护作为弱势群体的劳动者的合法权益出发，宝安、龙岗两区的劳动者向社保部门和劳动部门投诉，由社保部门和劳动部门责令用人单位补缴社会保险费的，应当不受《劳动法》第八十二条规定的仲裁时效的限制。

根据《广东省社会养老保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、城镇个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，都必须依法缴纳养老保险费，劳动者个人负担的养老保险费由用人单位代扣代缴。据笔者所知，宝安、龙岗两区还有相当多的用人单位未为员工办理养老保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳养老保险费。

三、有关医疗保险的法律、法规、规章

我国现行的职工医疗保险制度只要还是五十年代初建立的公费医疗和劳保医疗制度1993年10月，原劳动部提出了《关于职工医疗保险制度改革试点的意见》，在试点地区进行医疗保险制度改革，改革的目标是逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的，医疗保险费用由国家、用人单位和职工三方合理负担的，社会化程度较高的，覆盖城镇全体职工的医疗保险制度。深圳市作为我省医改试点较早的城市，1996年5月，深圳市人民政府颁布了《深圳市基本医疗保险暂行规定》(市政府规范性文件)，在全市范围内建立了住院医疗保险、综合医疗保险、特殊医疗保险三种不同层次的医疗保险方式，具有深圳市户口的员工和退休人员建立了基本医疗保险个人帐户。根据《深圳市基本医疗保险暂行规定》的规定，劳务工尚未建立基本医疗保险个人帐户，劳务工也无需负担医疗保险费。1998年12月，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(法规性文件)，要求城镇所有

用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。笔者认为，广东省和深圳市都应当根据国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的精神，尽快进行医疗保险立法，规定城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。目前，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》和《深圳市基本医疗保险暂行规定》都适用于宝安、龙岗两区。

根据《深圳市基本医疗保险暂行规定》的规定，基本医疗保险的规定适月于深圳市内所有企业、国家机关、事业单位、社会团体及其所属在职职工、离退休人员和领取失业救济金期间的失业人员。据笔者所知，宝安、龙岗两区还有相当多的用人单位未为员工办理医疗保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳医疗保险费。

四、有关失业保险的法律、法规、规章

有关失业保险的法律、法规、规章只要有《劳动法》、《失业保险条例》(行政法规)、《广东省职工失业保险暂行规定》(省政府规章)、《深圳经济特区失业保险条例》(特区法规)。由于《深圳经济特区失业保险条例》是1996年11月颁布的，其内容与1999年1月国务院颁布的《失业保险条例》有许多抵触之处，其中最大的抵触是《深圳经济特区失业保险条例j》规定的享受失业保险待遇的失业人员仅限于具有特区常住户口的员工，而《失业保险条例》规定的享受失业保险待遇的失业人员没有户口条件的限制，只要是城镇企业事业单位的职工箩都依法享受失业保险待遇。笔者认为，深圳市应当根据《失业保险条例》的规定，尽快对《深圳经济特区失业保险条例》进行修改。广东省人民政府已根据《失业保险条例》的规定对《广东省职工失业保险暂行规定》进行了修正。目前，《失业保险条例》和

《广东省职工失业保险暂行规定》都适用于宝安、龙岗两区，而《深圳经济特区失业保险条例》则不适用于宝安＼龙岗两区，但《失业保险条例》和《广东省职工失业保险暂行规定》没有规定，而《深圳经济特区失业保险条例》有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行。

根据《失业保险条例》和《广东省职工失业保险暂行规定》的规定，失业保险规定适用于我国境内城镇所有企业、事业单位及其职工；用人单位按本单位工资总额的2％缴纳失业保险费；职工按本人工资的1％缴纳失业保险费；用人单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区大部分的用人单位未为员工办理失业保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳失业保险费。

五、有关生育保险的法律、法规、规章

目前有关生育保险的

法律规定只要是原劳动部的1995年1月1日施行的《企业职工生育保险试行办法》。由于《企业职工生育保险试行办法》对女育保险只是作了原则性规定，没有规定用人单位缴纳生育保险费的比例，而广东省和深圳市都没有按照《企业职工生育保险试行办法》的规定制定实施办法，难于实际操作，可以说在广东省、深圳市，生育保险立法还是一片空白。目前，在广东省和深圳市，对女职工的生育待遇保护，只要是依据《女职工劳动保护规定》(行政法规)、《广东省计划生育条例》(省级法规)、《广东省女职工劳动保护实施办法》(省府规范性文件)、《深圳经济特区计划生育管理办法》(特区规章)。这些法规、规章，除《深圳经济特区计划生育管理办法》不适用于宝安、龙岗两区(但可参照执行)外，其他均适用于宝安、龙岗两区。我们认为，国家、广东省和深圳市都应尽快进行生育保险立法。

六、关经济补偿的法律、法规、规章

在此，笔者主要就劳动合同期满终止劳动合同关系，在宝安、龙岗两区，用人单位是否应当按员工工龄支付员工经济补偿金(或称生活补助费)的问题谈下自己的观点。《劳动法》没有对劳动合同期满终止劳动合同关系，用人单位是否应当按员工工龄支付员工经济补偿金(或称生活补助费)的问题作出规定，《深圳经济特区劳动合同条例》(特区法规)和《深圳经

济特区劳务工条例》(特区法规)也没有作出相关规定。但《劳动部关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》(属部门规章，下称《意见》)第38条却规定：劳动合同期满或者当事人约定的劳动合同终止条件出现，劳动合同即行终止，用人单位可以不支付劳动者经济补偿金；国家另有规定的，可以从其规定。而《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》(行政法规)第十七条、《广东省劳动合同管理规定》(规章)第二十九条、《广东省外商投资企业劳动管理规定》(规章)第二十一条却规定劳动合同期满用人单位仍应当按员32t_龄支付员工经济补偿金(或称生活补助费)。究竟在宝安、龙岗两区，应当适用哪个法律规定?劳动合同期满终止，员工是否仍享有经济补偿？

根据《立法法》第七十九条第二款“行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》属于行政法规，其效力高于劳动部规章，我们认为，全民所有企业招用的农民合同制工人，劳动合同期满终止，仍享有经济补偿口根据《立法法》第八十二条“部门规章之间＼部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”和第八十六条第一款第(三)项“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决”的规定，笔者认为，在非经济特区的宝安、龙岗两区，除全民所有企业招用的农民合同制工人外的其他员工，劳动合同期满终止是否享有经济补偿，不能由仲裁员和法官自由裁量。如果有些仲裁员、法官适用广东省劳动规章的规定，裁决劳动合同期满终止，应当给员工经济补偿；而有些仲裁员、法官却适用劳动部规章的规定，裁决劳动合同期满终止，不给员工经济补偿；那么就有损我国社会主义法制的统一和尊严口我们认为，正确的做法是依原劳动部《意见》第99条和国务院《法规规章备案条例》第十五条的规定，由省、市的劳动行政部门将情况报劳动社会保障部，由劳动社会保障部报国务院法制局进行协调；经协调不能取得一致意见的，由国务院法制局提出处理意见报国务院裁决，并通知制定机关。

笔者在劳动争议案件过程中发现，深圳市各级劳动争议仲裁委员会和人民法院普遍是适用原劳动部《意见》的规定，不支持劳动合同期满的员工要求用人单位支付经济补偿金的请求的。根据目前劳动用工的实际情况，为免用人单位规避对员工的经济补偿，并从经济补偿的“补偿”性考虑，笔者认为，《广东省劳动合同管理规定》和《广东省外商投资企业劳动管理规定》关于劳动合同期满，用人单位仍应当支付员工经济补偿金的规定更为合

情合理，而原劳动部《意见》关于劳动合同期满用人单位可以不支付员工经济补偿金的规定则相对不合情理。例如，一个在某用人单位工作了九年的月薪数千元的员工，因用人单位的原因，他一直与用人单位都没有签订劳动合同，如果用人单位想解除与该员工的劳动关系，则依法用人单位应当给该员工数万元的经济补偿；如果用人单位想规避对员工的经济补偿，则其与该员工签订一年或几个月的劳动合同，等劳动合同期满后再终止与该员工的劳动合同关系，则依原劳动部《意见》第38条的规定，无需给该员工任何经济补偿。但如果离合同期满之日还差一天，甚至只差一小时或半小时，用人单位解除了与该员工的劳动合同关系，则又要给该员工数万元的经济补偿。可见，不考虑劳动者的工龄，只根据劳动合同期满与否来决定是否给员工经济补偿是相当不合理的。经济补偿的性质只要是其“补偿”性，员工在某用人单位工作多年，为该用人单位奉献了多年的青春，依情依理该用人单位应当根据其工龄长短给予相应经济补偿。我们认为，《广东省劳动合同管理规定》和《广东省外商投资企业劳动管理规定》关于劳动合同期满，用人单位仍应当支付员工经济补偿金的规定更为合情合理。在非经济特区的宝安、龙岗两区，深圳市劳动争议仲裁委员会和人民法院普遍适用原劳动部《意见》的规定(不适用广东省劳动规章的规定)，裁决不支持劳动合同期满的员工

要求用人单位支付经济补偿金的请求的做法，无论依情依理依法，都值得商榷。

笔者在劳动争议案件过程中还注意到，在深圳市，各级劳动争议仲裁委员会和人民法院在计算经济补偿金时，普遍不支持劳动者要求将加班加点工资计作工资的请求。根据原劳动部《意见》第53条和国家统计局《关于工资总额组成的规定》第四条的规定，劳动法中的“工资”是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时

间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。我们认为，计算经济补偿金的工资应当包括加班加点工资。

七、有关工资支付的法律、法规、规章

在此，主要谈下用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准、克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资时，如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定和相关法律规定在宝安、龙岗两区的适用问题。这方面的法律、法规、规章主要有：《劳动法》、《企业最低工资规定》(原劳动部规章)、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》(原劳动部规章)、《广东省企业职工劳动权益保障规定》(省级法规)、《广东省外商投资企业劳动管理规定》(省政府规章)、《深圳经济特区劳务工条例》(特区法规)、《深圳经济特区最低工资条例》(特区法规)o而这些法规、规章对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准、克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资时，如何赔偿或补偿劳动者损失的问题，却有不同的规定，在宝安、龙岗两区，究竟应当适用哪个法律规定?

先谈用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定。

原劳动部《企业最低工资规定》第二十七条规定，除补足低于标准部分的工资外，欠付1个月以内的向劳动者支付所欠工资的20％赔偿金；欠付3个月以内的向劳动者支付所欠工资的50％赔偿金；

欠付3个月以上的向劳动者支付所欠工资的100％赔偿金。《广东省企业职工劳动权益保障规定》第十五条、《深圳经济特区劳务工条例》第三十六条、《深圳经济特区最低工资条例》第二十条却规定，应在补足低于标准部分的同时，每日按低于部分总额的1％赔偿或补偿给劳动者。

从上面规定可知，对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的问题，地方性法规与部门规章的规定并不一致。笔者认为，根据《立法法》第八十一条第二款的规定，在深圳特区适用《深圳经济特区劳务工条例》和《深圳经济特区最低工资条例》的规定是没有争议的；但在非经济特区的宝安龙岗两区应当适用哪个法律规定，实在值得商榷。笔者认为，在非经济特区的宝安、龙岗两区应当适用哪个法律规定，还是应当根据《立法法》第八十六条第一款第(二)项的规定，由国务院决定或由国务院提请人大常委会裁决。

再谈用人单位克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定。

《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第三条和《深圳经济特区劳务工条例》第三十七条规定，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬百分之二十五的经济补偿金。《广东省企业职工劳动权益保障规定》第十四条、《广东省外商投资企业劳动管理规定》第二十三条却规定，用人单位逾期或者未足额发放劳动者工资的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，从超过规定时间的第六日起，每日按欠发工资的1％赔偿劳动者经济损失。

由上面的规定可知，存在深圳市法规与广东省法规发生冲突、广东省法规与劳动部规章发生冲突的问题，在宝安、龙岗两区，究竟应当适用哪个法律规定?根据《复函》的规定，在宝安、龙岗两区应当适用《广东省企业职工劳动权益保障规定》的规定，但根据《立法法》第八十六条第一款第(二)项的规定，在宝安、龙岗两区是应当适用《广东省企业职工劳动权益保障规定》的规定，还是应当适用《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》的规定，还得由国务院决定或由国务院提请人大常委会裁决。据笔者所知，深圳市各级劳动争议仲裁委员会和人民法院，对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的争议案件，普遍适用广东省和深圳市的规定；而对用人单位克扣或者无故拖欠劳

动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的争议案件，又普遍适用劳动部规章的规定。笔者认为，劳动争议仲裁委员会和人民法院，能否如此适用法律，是个严肃而值得商榷的问题。如果劳动争议仲裁委员会和人民法院可以如此适用法律的话，《立法法》第八十六条第一款第(二)、(三)项的规定岂不成了废文?一直未被适用的法律规定(如广东省劳动规章关于劳动合同期满员工仍享有经济补偿的规定)岂不也同样成了废文?

失业保险条例实施细则范文

我国是一个农业大国，农业是国民经济各部门健康持续发展的基础和前提，但农业生产风险高、周期长、地域性特征明显，加之我国自然灾害频繁，对农业生产和社会生活的稳定性影响很大，发展农业保险显得十分必要而迫切。遗憾的是，虽然经过了几十年的探索和实践，我国农业保险的发展并不令人满意，究其原因，农业保险立法的缺失是其中最为关键的问题。虽然2012年颁布的《农业保险条例》（以下简称《条例》）结束了我国农业保险无法可依的历史，但由于种种原因，该条例无论在形式上还是内容上都存在许多需要完善的地方；同时，以美国、日本、法国等为代表的国外农业保险立法实践为我国农业保险的立法提供了诸多可以借鉴的地方。大力发展农业保险，促进农业健康发展，我国亟需制定一部适合国情的农业保险法。

一、我国农业保险的立法实践与缺陷分析

农业保险有广义和狭义之分，广义的农业保险涵盖的内容相当丰富，保险对象包括农业生产的各个方面和农业生产从业人员甚至生产工具；而狭义的农业保险则在保险对象上相对较小，仅包含种植业和养殖业。在农业发达国家农业保险通常指前者，发展中国家则为后者。基于我国基本国情和我国农业保险立法实践的现实，目前我国所采用的定义更大程度上是指狭义上的农业保险，即农业保险是指保险人对于被保险人在种植业和养殖业的生产过程中因遭受约定的意外灾害或意外事故而产生的经济损失进行相应赔偿的一种保险活动。

我国农业保险的立法实践开始于20世纪80年代初期。1982年2月，中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》，提出了“逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务”的政策，在我国中断二十多年的农业保险业务开始重新办理。1983年，国务院颁布《中华人民共和国财产保险合同条例》。1985年，国务院颁布《保险企业管理暂行条例》，鼓励保险公司开展农村业务。进入20世纪90年代，我国开始由计划经济体制向市场经济体制转变，由于经济效益低并缺乏政府的财税支持，农业保险事业进入一个萎靡不振的时期。不过这一时期《农业法》和《保险法》的颁布，推动着我国农业保险立法实践的不断向前发展。进入21世纪后，尤其是2004年以后，全国各个地方开展了农业保险试点的工作，标志着农业保险在我国进入到一个快速发展的阶段。2012年10月，国务院审议通过了我国历史上第一部专门的农业保险行政法规――《农业保险条例》，结束了我国农业保险长期无法可依的局面，开启了我国农业保险发展的新纪元。《条例》的颁布是我国农业保险立法发展史上极为重要的一个节点，标志着我国农业保险进入规范化、法制化发展的新阶段。《条例》主体部分分别规定了农业保险合同、经营规则、法律责任3个方面的内容。同时，《条例》对于我国数十年来的农业保险实践进行了总结，制定了侧重于保护农民利益的具体措施。但《条例》不足之处和需要改善的地方还有很多。总体来看，《条例》的很多规定过于笼统、宽泛，原则性规定过多，对很多重要问题没有做出确定的说明，实践中缺乏可操作性。随着农业保险的快速发展，《条例》存在的许多问题将会逐步显现，需要对其不断地修改和完善。

1.立法定位值得商榷。《条例》是根据《保险法》和《农业法》制定的行政法规，似乎是为了更好地保障《保险法》和《农业法》的实施而制定的相关配套法律法规。而作为政策性保险的农业保险有着自身独有的特点，农业保险法因其调整范围的不同与普通的商业保险法有着本质的区别，农业保险立法应该单独进行。实践中，世界各国的立法机关针对农业保险制定专门法，并将其与传统的保险法区别开来。因此，该《条例》的立法定位值得商榷。

2.条例可操作性不强。《条例》中的倡导性规范和原则性规定较多，而详细、具体和可操作性的规范较少，条例中关于经营规则、监管细则、财政补贴范围与标准、再保险问题、税收优惠等内容都是概而括之。特别是在财政补贴和大灾风险中，对其如何构建与运作、财政如何支持等问题完全没有规定，只是在一定程度上表明了国家的支持态度，这显然是远远不够的。这极大地降低了立法质量，影响了条例的实施效果。

3.立法技术有待提高。在立法技术上，《条例》有许多值得提高的地方。如《条例》把许多应该自己解决的问题再次授权给了其他法规，使得《条例》本身的可操作性大大降低。另外，“有关部门”“相关工作”“有关规定”等含意不确定的词语使用过多，同时，“加大力度”“稳健的”等模糊不清的用语更是频繁出现，这些表述不够清晰、具体、明确，必然会对政府部门间的职责界定埋下隐患，造成职能交叉或者管理空白，不利于农业保险的长远发展[1]。

二、发达国家农业保险立法的比较与借鉴

（一）发达国家农业保险立法的发展考察

1.美国农业保险立法。早在20世纪初期，美国的一些商业保险公司就开始关注农业保险，并开始了农业保险经营的尝试。诞生于1938年的《联邦农作物保险法》是美国农业保险发展史上占有重要地位的一部法律，标志着美国农业保险法律制度的建立。该法将农业保险定位于一项社会政策来实施，以提高农业生产稳定性和国家福利为目标。同时，美国还成立了国家全资设立、归国家所有、独立经营的联邦农作物保险公司（FCIC）。根据现实情况的不断变化，《联邦农作物保险法》自颁布后到1980年间总共进行了12次修订[2]。

1980年的《联邦农作物保险法案》使美国进入了政府与私人保险公司共同经营农业保险的历史时期。1988年的《联邦农作物保险委员会法案》授权对联邦农作物保险计划以及提升该计划的发展建议等内容做出全面评价。1994年的《农作物保险改革法案》由巨灾风险保障制度取代巨大灾害救助计划，要求农民签订巨灾保险以便有资格获得收入和价格支持计划；提高农业保险补贴数量。另外，该法还将是否加入国家保险计划同农户享有的价格优惠、贷款支持等相挂钩，采取了一种表面自愿、实质强制的参保原则。1996年的《联邦农业完善与改革法案》规定FCIC从农业保险直接业务中逐步撤出。2000年出台的《农业风险保障法》，专门保障农民应对农业风险能力，提高其生产积极性。截至2013年年底，美国农作物保险保费收入达到182亿美元，参保面积2.73亿英亩，约占耕地面积的66%[3]。

2.日本农业保险立法。日本早在20世纪早期便开始了农业保险的实践，目前，农业保险已经成为日本农业发展最稳定、最完善的保护措施。在日本农业保险的发展历史上，有三部法律起着重要的作用。最早的一部是1929年的《家畜保险法》，该法最直接的目的是想补偿灾害带给佃农的损失，解决农业欠收、稳定农业生产和平稳社会矛盾。1938年颁布的《农业保险法》一方面希望促进农业生产，维持社会稳定，另一方面也为打赢二次世界大战做着战略上的准备，但实施效果并不理想。1947年颁布的《农业灾害补偿法》，实质上是前面两部法律的合并并加以完善，该法对于涉及日本农业保险发展的经营机构、政府职责、参保原则、再保险、保险费率等重要事项作了详细规定和说明，对战后日本农业保险和农业生产的发展起了至关重要的作用。该法经多次修改后越来越贴近日本的实际情况，对日本农业的发展起到了非常积极的作用[4]。

日本农业保险的执行机构总共有3个部分组成：农业共济组合，设在市、町、村一级，是最基层的组织；农业共济组合联合会，设在府、道、县一级；农业共济再保险特别会计处是最高级别的组织。同时日本还成立了农业相互救济基金会，负责贷款事宜。在参保原则方面，日本实行的是自愿与强制相结合的原则。在日本有两种情况是必须要参与国家保险的，其一是如果农产品关系到国计民生，比如种植业中的小麦、玉米等，养殖业中的猪、羊等；其二是如果种植面积达到了一定规模也是必须要参加农业保险，这既是为了保证国家的粮食安全，也是为了更好地维护广大农民的利益，同时还通过强制性参保保护了保险公司的效益[5]。

3.法国农业保险立法。法国农业保险发展较早并颇具特色，它走了一条自下而上的道路，即最初的农业保险实践是由农民自发组织开展的。早在1840年，出于防范火灾的需要，法国境内少数农民自发成立了法国农业史上第一个农业互助保险社，并且集资建立了保险基金，当互助社的成员遭受损失时，运用保险基金对其损失进行补偿。这一保险模式在当时产生了很好的社会效果，很快遍布全国。后来，法国政府吸纳了该种模式，并通过立法对其予以确认。1900年颁布的《农业互助保险法》（AMA）对涉及法国农业保险发展的再保险、保险费、理赔等做出了详细规定。随着农业保险的实践发展，法国农业保险法律制度不断完善，进一步促进了农业保险的健康发展[6]。

法国同样实行自愿投保与强制性投保相结合的原则，对那些在农业生产中地位重要、对国家经济和人民生活容易产生影响的农产品实行强制参保。同时，法国法律还对不同种类的灾害造成的损失由哪些机构进行赔偿做了具体的分类，对于较小的、普通的灾害引发的赔偿责任，由互助社进行赔偿。而对于较大的灾害造成的大面积赔偿，则有政府和社会共同承担。法国政府对农业保险保费补贴率高达50%～80%，政府不仅对农业保险经营机构的日常管理费用给予补贴，还对经营农业保险造成的亏损提供补贴；在税收方面，法国政府免除了关于农业保险的所有赋税。在经营体制方面，法国建立了由高到低的金字塔式的三层机构：位于最底部发挥着最基础作用的称之为农业互助保险社，再往上走就是位于中层的省级机构，位于金字塔塔顶的是中央保险公司。互助保险社的营业网点遍布广大乡村，其职责是直接向农民提供保险服务；省级保险公司起着承上启下的连接作用，网点众多并独立自主地开展经营活动，同时对位于基层的农业保险社提供再保险；位于塔尖的中央保险公司不直接经营保险业务，但对省级保险公司提供再保险[7]。

（二）发达国家农业保险立法的经验启示

1.完善的法律法规是前提。农业保险要想取得快速、健康发展，建立专门的法律制度尤为重要。美国从最初的《联邦农作物保险法》到后来的《联邦农作物保险改革法令》都一步步地对涉及农业保险发展的重要内容如经营方式、组织机构、组织制度等进行了详细规定，为其农业保险的发展提供了法律上的支持和保证；日本和法国的《农业保险法》明确规定对关系到国计民生的农产品实施强制保险。可以说，完善的立法对各国的农业保险发展起到了重要作用。

2.政府的大力支持是关键。农业保险的经营要想获得成功，必须得到政府的大力支持，同时也需要政府多个部门的配合与协助。美国、日本、法国的农业保险立法都在其立法中规定了政府的重要作用和功能，政府主要从保费的补贴、税收的减免、管理费用的补贴和再保险的支持等方面发挥重要作用。另外，各国还以各种税收优惠政策，鼓励和促进农业保险的发展。纵览各国立法，政府强大的支持是各国农业保险得以成功开展的关键因素。

3.合适的经营模式是根本。农业保险经营模式的重要性毋庸置疑。当今世界存在着各种各样的经营模式，在农业保险的发展过程中，必须要充分结合各个国家的具体国情，找到适合国情的经营模式。各国农业保险经营模式可归纳为政府支持下的国有化模式、政府扶持下的商业化模式、政府支持下的“国有化商业化”混合模式和政府支持下的互助合作模式等。经营模式选择的正确与否，直接关系着本国农业保险的发展速度和发展质量，只有符合本国国情的经营模式，才能更好地节约社会资源和人力资源，对农业保险和农业生产的发展发挥积极的作用。

4.自愿强制相结合是保障。各个国家在农业保险参保原则上都采取了强制参保与自愿参保相结合的原则，所不同的是强制参保的标准。虽然在农业保险的发展初期，美国奉行完全自由的参保原则，但是这一原则给美国农业保险的发展造成了很多难以解决的问题，经过几十年的发展实践，美国最终通过《农作物保险改革法》将政府的福利待遇、农产品支持等与农户是否参保相挂钩，实行了事实上的强制性保险；日本、法国同样明文规定某些农产品强制参保。因此，自愿与强制相结合是保障农业保险发展的基本原则。

三、我国农业保险立法的制度构建

（一）我国农业保险立法目的与价值取向

1.立法目的。立法目的在一定程度上决定着一部法律所能达到的高度，也决定着一部法律的整体质量。通览国外农业保险立法，各国立法的目的主要分为两种：发达国家通常以推进农村社会保障制度建设和增加国民福利为目标；发展中国家往往以促进农业生产、保障农村经济健康稳定发展为目标。我国是一个农业大国，却并不是农业强国。作为发展中国家，我们应该清醒地认识到我国农业在现阶段所面临的基本问题：人口众多，土地极度匮乏；农业投入低，农业生产力落后；农业保险起步较晚，缺乏经验。正是基于以上原因，《条例》在其第一条便阐述了其目的主要是维护当事人合法权益，促进农业保险事业的开展，这一立法目的符合我国目前的农业发展状况。但我们也要看到，在党中央国务院的高度关注下，我国农业得到了快速发展，农民生活水平不断提高，随着各个机构的不断建立，社会保障制度和相关法律的不断完善，在未来农业保险立法中，必须将立法目标进一步提升，将农业保险作为一项农业支持政策、提高并稳定农民收入、进一步完善农村社会保障等目标涵盖进去。

2.价值取向。我们在进行农业保险立法时所希望达到的目的或者是希望产生的社会效果就是农业保险立法的价值。农业保险立法中同样存在着价值冲突问题，农业保险立法价值取向是我们无法避开的一个问题。在农业保险法中，我们应该更倾向于公平，还是效率？更倾向于农民个体的权利与自由，还是整体的利益？同时，我们说农业保险具有经济补偿价值、社会再分配价值、社会管理等价值，那么哪一个才是我们在农业保险立法中需要更加关注的呢？通常对价值取向的选择起影响作用的因素主要有经济、政治和社会政策等方面。我国是一个发展中国家，农业综合生产能力并不强大，各地区生产水平差异较大，当前阶段我们在立法价值取向上应该采取注重公平、兼顾效率的选择，在制定参保原则时，应该从农业和农民的整体利益出发，坚持一定的强制原则，维护整体利益。

（二）我国农业保险立法的基本原则

1.国家支持原则。国家支持原则是绝大多数国家普遍采取的通行做法，我国农业保险立法中必须要对政府的职责和作用做出详细规定，即必须把国家支持原则作为农业保险法的基本原则。国家扶持原则主要体现在法律、经济和政策上，必要的时候还要提供一定的行政支持。法律上的扶持表现在国家要完善农业保险的法制建设，使得国家对于农业保险的扶持措施常规化、制度化，保证农业保险发展的稳定性和可持续性；经济上的扶持主要是指政府必须在财政、税收等方面对农业保险的发展予以支持。发挥财政作用对农业保险进行补贴，同时对涉及农业保险的经营项目实施税收优惠，减轻农业保险经营机构的经济压力和税收负担。政策上的扶持表现在国家应该制定更多有利于农业保险发展的政策措施；而政府对农业保险的必要的行政干预，主要表现在政府对农业保险进行必要的领导、组织和监管，并时刻关注市场失灵的出现。通过以上种种措施，为农业保险的发展创造一个公平竞争的外部环境。

2.强制与自愿相结合原则。完全的自愿参保原则是不符合农业保险发展的客观规律的。农业生产的周期性特点、保险法律关系双方信息不对称导致的逆向选择和道德风险等问题，决定了农业保险必须具有一定的强制性。农民的收入在整个国家中的收入水平通常都是处在底层，在推行农业保险的过程中，或源于经济因素，或受限于思想意识，农户往往并不能够意识到农业保险的价值所在，也不会主动的参与到农业保险中来，这样就无法推进农业保险的健康发展。在参保原则上实行一定的强制性是各国立法的通行做法，也是各国立法实践总结出来的重要规律，我国在农业保险立法中，也应实行强制与自愿相结合的原则。

（三）我国农业保险立法的主要制度构建

1.建立巨灾防范制度。农业巨灾是威胁农业和农业保险可持续发展的重要因素，会对农业保险经营机构的资金链造成巨大压力，甚至会对保险经营机构造成毁灭性打击，最终影响农业保险的健康和可持续发展。我国自然灾害不仅种类多，而且发生频繁且损失严重，农业巨灾对我国农业生产的健康发展存在着巨大的潜在威胁。近10年来，我国每年因自然灾害造成的直接经济损失呈递增趋势。2013年，我国农作物受灾面积达3135万公顷，直接经济损失5808.4亿元[8]。而解决农业巨灾仅靠农业保险公司一己之力是很难做到的，国外的做法通常是由国家组织成立农业巨灾保险基金。在我国农业保险立法中，必须要充分借鉴国外经验，建立农业保险大灾风险防范机制，并对具体问题作出详细规定：（1）突出政府主导作用。在农业保险的参与者中，政府的地位和作用无疑是至关重要的。我国应当对农业保险巨灾风险分散机制中政府的作用做出专门规定，明确政府的主导作用在于组织和管理，包括法案的出台、计划的实施、体系的建设等方面。目前要加快推进农业巨灾风险的立法进程、加强农业巨灾风险防灾体系建设、完善农业巨灾风险管理制度，并且通过再保险、农业巨灾风险证券化等方式进一步分散风险，但并不直接参与农业巨灾风险防范的经营活动[9]。（2）建立农业巨灾基金。建立农业巨灾风险基金应从资金来源、资金管理、基金用途等方面做出全面规定：在资金来源方面，国家财政出资约60～70，剩余30～40可由地方政府、地方农业保险经营机构按比例分担，也可以在每年的保险经营盈利中按比例抽取准备金，还可以通过发行债券等方式吸收市场资金；在资金管理方面，可规定由单独的机构进行管理并实行独立核算；在基金用途方面，通过法律条文明确规定巨灾风险资金的用途、赔偿比例等。此外，农业巨灾风险资金除了用于赔偿损失外还可以用于对农业巨灾风险的研究，如灾害预警、巨灾损害勘定等。（3）发行巨灾风险债券。保险证券化是保险发展的一个重要趋势，而农业巨灾风险证券化则是保险证券化的重要表现。通过将保险基金、债券、巨灾风险指数等证券化可以将风险的一部分转向全球市场，形成一种新的农业保险巨灾防范运作机制。同时可以调动全球投资者对农业保险的关注，推动农业保险巨灾防范市场的发展。

2.确立合适经营模式。任何一个国家想要实现农业保险的健康稳定发展，必须要找到适合自己国家具体国情的农业保险经营模式。建立一个符合本国实际情况的农业保险经营模式，对农业保险的发展至关重要。我国未来的农业保险立法，应建立“政府主导+经营主体市场化的多层次立体式”的经营模式。（1）经营模式要符合我国农业生产特点。我国国土面积广大，全国各省、各省的不同地区经济发展水平差距较大；农业生产分散且多采取以家庭为单位进行作业。我们在进行农业保险发展模式的选择时必须要充分考虑这些特点。而最近十多年间农业保险试点中，上海地区建立了政府主导+政府经营的“安信”模式[10]；吉林则建立了政策支持下的商业保险公司经营的“安华”模式；浙江和安徽也通过试点建立了独具特色的模式。这些实践也表明，在我国，单一的经营模式无法满足我国农业保险的发展，我们应充分考虑和借鉴农业保险试点经验。（2）建立“政府主导+经营主体市场化的多层次立体式”的经营模式。农业保险无论是在政策支持，还是在监督管理等方面，都要充分发挥“政府主导”作用。未来可以通过立法设立由政府控制的中国农业保险总公司，负责全国农业保险的管理，在总体上、方向上和政策上对我国农业保险加以把握，但不涉及直接保险业务；同时，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，用好商业经营机构现有的营业网点，由政府给予商业经营机构以财政和税收等多种形式的支持；“多层次立体式”经营模式是指在具体的农业保险经营机构上采取多样化，即既要充分吸收普通商业保险公司的参与，又要吸引股份制农业保险公司和外国农业保险公司的加入，还要注意发挥地方性农业保险合作组织的作用。同时，由于各地经济的发展程度存在差异，财政状况不同，在经营模式的选择上还要因地制宜，发挥各种组织形式的特色，构成农业保险经营机构多样化局面。

3.明确财政税收支持。农业保险的准公共物品属性和双重正外部性决定了农业保险经营无法采取完全的商业经营而必须要有政府的参与，而政府参与的一个重要形式便是对农业保险进行财政支持和实行税收优惠。在未来的农业保险立法中，必须对农业保险的财政支持措施和税收优惠措施作出明确规定：（1）财政支持方面。首先要明确财政支持的对象，主要包括保费补贴、管理费用补贴、巨灾补偿资金支持、农业保险相关研究等。保费补贴是财政支持中最为重要的形式之一，世界各国为提高农民的参保积极性、提高投保率，普遍采取的做法便是进行高额的保费补贴；管理费用补贴包括直接补贴和间接补贴，使保险公司有足够的业务及管理费用。另外，财政支持对象还应该包含巨灾补偿资金和涉及农业保险的研究。其次要对财政补贴的程度进行细化和量化。针对不同的补贴对象应当制定具体的补贴标准，在立法中加以明确、细化，增强财政补贴的稳定性、持续性和可预期性。（2）税收优惠方面。税收优惠措施是政府支持农业保险发展的另外一项重要措施。对于税收优惠，有的国家采取一般性的规定，如规定对于农业保险各个方面、各个环节的税收实行全面优惠，有的国家则规定了具体的优惠税收种类，如针对小麦、大米、牛羊等实行免税。我国在农业保险立法中应采取一般和具体并存的模式，明确确定税收优惠的对象和标准，为农业保险发展提供实际性指导和帮助。