家政服务管理制度(6篇)

家政服务管理制度篇1

关键词：家政服务业经营管理模式员工制

一、引言

作为现代服务业重要组成部分的家政服务业是朝阳产业，对于增加就业、改善民生、扩大内需、调整产业结构具有重要作用。2010年9月国务院办公厅《关于发展家庭服务业指导意见》的出台，国家已经把加快发展家政服务业作为转变经济发展方式，调整经济结构的战略举措。随着社会经济的快速发展，人民生活水平的稳步提高，城乡一体化的不断推进，居民消费观念的日益改变，家政服务业呈现出蓬勃发展的态势。然而，由于家政服务业起步较晚，行业发展不够成熟规范，仍然存在诸多现实问题：从业人员素质较低、保障体系不够健全、供需矛盾突出、企业恶性竞争严重、行业管理混乱、经营管理模式滞后等，严重阻碍了家政服务业的健康发展。下面立足于家政服务业经营管理实践，着重分析家政服务业现有经营管理模式存在的不足，探讨家政服务机构经营管理模式转型的走势。

二、家政服务业现有经营管理模式存在的不足

家政服务业的产业特性决定了该行业准入门槛比较低，从业人员流动性大，工资水平不高，盈利能力弱。家政服务机构规模普遍较小，微利经营，发展动力不足，管理不够规范，管理模式传统、粗放、低效。现有家政服务机构的经营管理模式主要有中介制、会员制和员工制等，其中中介制成为主导模式，员工制属于倡导模式，会员制则介于二者之间。这些管理模式不同程度地存在着明显不足，制约着家政服务业的有序健康快速发展。

（一）中介制管理模式存在的不足

中介制是家政服务机构目前运行的主要经营管理模式。该模式是指家政服务机构作为中间人，为家政服务从业人员和雇主家庭提供供需对接服务，由雇主与家政服务从业人员签订家政服务合同，家政服务机构则按次收取中介费，不承担其它任何责任。

中介制管理模式的优点是服务过程简单，手续简便，企业风险小，前期投入小，运行成本低，但缺点也是显而易见的。家政服务机构通常的关注点和实践操作重点是中介业务和收取费用，在业务介绍成功以后很少再介入其中。对于前期的从业人员严格培训和后期的服务质量跟踪和人员管理则很难保证，导致家政服务满意度差、矛盾纠纷多，从而影响到家政服务业的整体形象。长此以往，势必会形成家政服务业“粗放式经营、粗糙型服务、粗劣形象”的“三粗循环”。中介制模式不利于保护雇主利益，也不利于保护家政从业人员利益，无法给家政从业人员提供保险补贴。总之，现阶段的中介制经营管理模式过于粗放、短视，严重阻碍了家庭服务业的可持续、规范化发展。

（二）会员制管理模式存在的不足

会员制管理模式是介于中介制模式和员工制模式之间的一种经营管理模式，是中介制和员工制两种模式的综合运作方式。该模式的主要特点是根据不同经济收入的雇主对家政从业人员的需求，利用市场经济手段对雇主的不同服务需求而采取差异化服务的管理方法。

会员制家政服务机构的经营管理方式、经济收益要优于中介制家政服务机构，但是会员制模式下各方法律关系不清晰，存在较大隐患，难以保护从业人员和雇主的权益。可以这样说，会员制模式是家政服务机构为了规避法律法规而采取的一种经营管理方式。依据这种模式，家政服务机构按员工制模式享受权利，收取管理费，却按中介制模式对从业人员不履行劳动法律义务，对雇主家庭不承担损害赔偿责任。仅享受权利、不承担义务，这显然不符合法律的基本公平原则。

（三）员工制管理模式存在的不足

员工制管理模式是家政服务机构目前乃至将来重点倡导的经营管理模式。该模式的主要特点是家政从业人员是作为家政服务机构的员工派遣给雇主，家政服务机构对雇主和家政从业人员实行全程跟踪服务与管理。从业人员和雇主之间只是服务与被服务关系，二者不直接发生经济联系，家政服务机构按月收取管理费。员工制模式实行“六统一”的管理原则：统一招生、统一培训、统一考核、统一持证、统一安排工作、统一后期管理，以解决家政从业人员和雇主的后顾之忧。

目前，员工制模式推进中也存在一些现实困难和阻力。实行员工制模式，家政服务机构至少需要给从业人员发放工资、购买基本社会保险、遵守劳动法规、承担从业人员在雇主家发生的一切损失等。这无疑会引起家政服务机构经营成本高涨，而国家当前的政策扶持力度还不够，优惠政策对家政服务机构的条件和要求比较苛刻，能够享受政府资助的企业数量较少，加之家政机构的利润偏低，导致多数家政服务机构由于经济负担重、风险大而不愿推行员工制，出现了员工制管理模式“叫好不叫座”的尴尬现象。

三、家政服务机构经营管理模式转型分析

近年来，国家已经把加快发展家政服务业作为转变经济发展方式，调整经济结构的一项战略举措。从中央到地方已经出台了系列文件和政策来扶持和促进家政服务业的有序健康发展。然而不无遗憾的是，现有家政服务机构的经营管理模式或多或少存在一些突出问题，有的甚至严重制约着家政服务业的规范健康持续发展，因此必须进行经营管理模式的转型，旨在改变家政服务业现状，提升行业整体发展水平。

下面就家政服务业经营管理模式转型的走势和类别进行分析。

（一）多种模式共存型经营管理模式

目前家政服务业还处于发展的“初级阶段”，各类家政服务机构良莠不齐，同质恶性竞争严重。可以预见，今后一段时间内家政服务机构的各种经营管理模式将继续共存。这种共存的局面主要表现为两种方式：不同家政服务机构多种管理模式共存和同一家政服务机构多种管理模式共存。就第一种情况而言，国家和企业应该积极创造条件，形成合力，引导和鼓励中介制和会员制模式向员工制模式转变。至于第二种情况，家政机构根据雇主的要求和服务岗位特点灵活实行中介制、会员制或员工制管理模式。根据客户的不同需求，家政机构可以实行中介制，让家庭从业人员与客户直接签约，从而规避自身经营风险；也可以实行会员制管理，与客户家庭直接签约；对于优秀的家政从业人员和管理人员则可以尝试员工制，以便吸引和留住优秀人才。共存型模式的家政机构大多采用事业部进行分类管理，事业部内经营管理模式统一。需要强调的是，此种共存型管理模式只是家政服务业发展过程中的一个过渡阶段，对家政服务机构探索成熟的经营管理模式是有益和必要的，但是同一家政服务机构采用不同的经营管理模式，容易造成管理混乱，不利于家庭服务机构自身的发展。

（二）员工制经营管理模式

虽然目前员工制管理模式在推进过程中出现了不尽如人意之处，有人把员工制总结为“愿景是美好的，现实是残酷的”，有人把免税扶持政策比喻成蛋糕，“看起来诱人，吃起来无味”，但是员工制模式是政府力推的家政服务业经营管理模式，其发展是必然趋势。

为了引导、鼓励、扶持家政服务机构向员工制管理模式发展，国务院于2010年9月出台了《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》，财政部和国家税务总局于2011年10月联合下发了《关于员工制家政服务免征营业税的通知》。前者鼓励家政服务机构实施员工制；后者则规定自2011年10月至2014年9月，对员工制家政服务机构所取得的家政服务收入免征营业税。以上这些指导性文件和优惠政策客观上极大地促进了家政行业的发展，但同时也出现了家政机构成本加大、发展动力不足的窘境。

家政服务机构实行员工制符合家政服务业发展的规范化、标准化和产业化要求。员工制管理模式能够解决整个家政服务行业服务质量不尽如人意的缺憾，解决行业从业人员流动性大的问题，有利于保护家政服务机构、从业人员和客户各方的权益，提供个性化与标准化的优质服务，有利于形成良好的行业发展内部和外部条件，从而有效推动家政服务业的健康快速发展，最终实现政府、企业和雇主家庭三方的“共赢”。

政府仍需进一步加大对员工制家政机构的政策扶持力度，减轻员工制家政机构的税费负担。对于员工制家政服务机构，特别是行业领先的员工制机构，政府在税收上应该给予更多优惠，如试行家政服务机构三年免征营业税政策，3年后试行“定额征税”政策，或者享受免收行政事业性收费优惠政策等，直接给予奖励。对因实行员工制而带来的税费增加部分，给予全额的先征后退优惠政策，化解当前家政服务机构由于实行员工制带来的运营成本增加、税费负担加剧的难题，消除家政机构的后顾之忧。此种举措既可以加快家政服务业发展步伐，也能够积极发挥其在扩内需、促就业、调结构、保增长、保民生等方面的重要作用，符合我国经济发展的总体趋势。

（三）多元化经营管理模式

现阶段的家政服务业属于微利行业，需要不断延伸产业链，实行多元化经营管理模式。为了更好适应城乡居民服务消费需求多样化、个性化的发展态势，家政服务机构需要积极推动新的服务方式，延伸产业链，因地制宜地拓展家庭用品配送、洗衣、家教、理财等业态。同时，还需紧跟新农村建设的时代步伐，逐步发展面向农村尤其是中心镇的家政服务业。

家政服务机构积极主动尝试多元化经营管理模式。一些家政服务机构在积极开展家政服务主业的同时，努力开发和家政服务相关联的服务产品，拓展服务范围，延伸服务链，并且把相关服务产品与家庭服务共同打包提供给客户，为客户提供多元化服务，以便提高家政服务机构的盈利水平和发展能力。这种多元化经营模式可以充分挖掘家政服务机构已有的客户资源，为客户提供增值服务而获得利润增长。另外，此种模式所提供的相关服务产品可以降低家政机构的营销成本，而这部分成本可以作为利润反馈给家政服务机构和客户。由此可见，多元化服务模式是一种“多赢”的经营管理模式。

参考文献：

[1]姜长云.家庭服务业目前的问题、前景与国际经验[J].中国妇运，2010（12）.

[2]张文范.打造中国式家庭服务业发展体系[J].中国人力资源社会保障，2012（2）.

[3]栾永奎等.家庭服务业经营管理模式研究[J].中国集体经济，2012（18）.

家政服务管理制度篇2

摘要：“三个代表”重要思想既是我们推动实践创新的根本指针，也是我们深化理论探索的崭新起点。它要求各级政府必须把实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。我们应当从时展的战略高度提高对社会主义国家政府管理创新重要性的认识；通过创新逐步实现社会主义国家政府管理体制的自我完善、自我发展；按照执政为民要求，加快管理型政府向服务型政府转变的进程，全面推进政府管理创新。

关键词：“三个代表”思想；服务型政府；行政改革

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1004-1605(2006）05-0043-05

作者简介：杨术(1979-），女，浙江宁波人，南京师范大学公共管理学院行政管理研究所，研究方向为社区治理。

践行“三个代表”重要思想，强化立党为公、执政为民理念，既是进一步完善社会主义市场经济体制，促进经济社会全面进步的客观要求，也是加快政治文明建设进程，贯彻落实科学发展观，实现和谐社会目标，推进行政体制改革的核心价值取向。如何结合政府管理实践，按照“关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民”之根本要求，深化行政管理体制改革，实现政府管理创新，是当前和今后一个时期理论和实际工作者必须高度关注并深入研究思考的问题。

一、从时展的战略高度提高对社会主义国家政府管理创新重要性的认识

首先，保护和促进生产力发展是政府维护最广大人民群众利益的重要基础。“三个代表”重要思想集中体现了我们党的根本性质和社会主义国家的本质。我国政府作为社会主义国家政治体系中依法享有行政权力的组织体系，一方面同国家公共权力有机地联系在一起，履行着公共服务职能；另一方面，作为专门的管理机构，还要实现经济上占统治地位的阶级的根本利益。一个国家政府的绩效水平高低，要看其是否符合先进生产力的发展要求和先进文化的前进方向，看其在社会不同的历史时期能否从解放和发展生产力的任务、途径、手段和方针政策方面，保护和促进其不断发展。先进社会生产力从根本上决定和影响先进文化的形成和发展，先进文化渗透在先进社会生产力之中。无论是生产力发展还是文化的进步，其动力源来自人民群众，先进社会生产力、先进文化是最广大人民的根本利益所在。有了先进生产力，才能促进物质财富的快速积累与增长，才能为精神文明和政治文明提供更多的物质载体，提高国家的综合竞争力，从而最大限度地实现人民群众的根本利益。我国政府是人民的政府，其根本宗旨是为人民服务，对民负责。因此，以“三个代表”重要思想为指导，充分认识我们所处时代的根本特征，通过深化行政管理体制改革，实现政府管理创新，提高行政管理能力，对于保护和促进生产力的不断发展，维护人民群众的根本利益，具有非常重要的现实意义。

其次，加快推进政府管理创新，是我们坚持与发展马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的内在要求。社会主义国家政府管理问题是马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的重要组成部分，加快行政管理体制改革，实现政府管理创新，是发展马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的一项基本任务。马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为社会主义国家政府管理的根本指导思想，只有融化或具化到每个领域、每个环节之中，才能真正成为解决政府实际问题的准则和指南。但是，马克思主义是与时俱进、不断发展的科学，不是偏狭顽固、万古不变的教条。政府作为上层建筑的核心组成部分，必须紧紧围绕执政党“为谁执政、如何执政”之理念，不断修正和完善管理思想、管理职能和服务方式。要正确处理好管理主体与管理客体的关系，摒弃行政法治中的“工具主义”恶习；进一步提高行政决策的民主化和科学化水平；进一步规范行政程序，加大政务公开的范围和程度，等等。“三个代表”重要思想是发展的马克思主义，是用马克思主义基本立场观点指导解决中国现阶段一系列重大理论和实践问题的具体体现，对于指导中国政府认识新情况、解决新问题，推进管理创新，具有重要价值。

第三，加快推进政府管理创新是适应社会变迁的客观要求。进入20世纪末叶，全球化、市场化、信息化与民主化潮流越来越深刻地影响和改变着各个国家的发展范式与发展路径，中国的经济、社会、政治和技术环境已经发生了深刻的变化，它推动着我们进入一个全新的和平与发展、竞争与效率、开放与流动、改革与创新、知识与信息、科学与理性、民主与法治的时代，这个时代充满了希望与困难、机遇与挑战、信心与担忧，对每个人、每个组织、每个地区、每个国家的政府都提出了极其严峻的考验。其一，全球化、市场化、信息化与民主化正在改变传统的政治生活形态和传统的政府治理模式。传统的政治体制中的国家、政党、公民的力量对比、空间定位及其相互关系发生了明显变化。其二，政府管理功能趋于国际化。全球化、市场化、信息化与民主化把各国经济、政治、文化的发展与整个世界的变动联系得更紧密，相互影响越来越大，促进了各国政府管理的重理与重塑，加快了各国政府共同政策与行为方式的进程，促使和加强了国际技术的合作，推动了各国政府公共行政功能与国际社会的接轨，从而成为21世纪影响人类社会发展最深远的现象之一。其三，政府公共行政方向的转变。公共行政功能和政府管理国际化的加强，改变了政府与市场、社会、企业和个人之间的关系及其基本运行方式。政府公共部门与社会公众之间的关系由统治型向服务型转化，社会公众成为政府服务对象，从而带来我国政府管理理念的革命性变化。其四，政府管理的内容趋向融合目标趋向多元化。一方面各民族国家公共行政活动内容日益具有共同性，主要表现为增进、维护与实现公共利益，提供公共服务与公共产品，保障社会的公平与公正和实现公共利益；另一方面，由于服务对象的多样性和服务范围的广泛性，导致了政府管理目标的多元性和公共行政决策主体、公共行政执行主体的多元性。正是基于这一时代背景，我国各级政府必须以“三个代表”重要思想为指针，对公共行政理念、行政职能、管理体制、管理方式等做出相应的调整和改革，通过政府管理创新，建立一个放眼全球、目标远大、精干高效、充满活力的政府行政管理体制，全面履行好新时期经济调节、社会监督、社会管理和公共服务职能。

第四，加快推进政府管理创新是完善社会主义市场经济体制的现实要求。党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，党的十六届三中全会做出了《关于进一步完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，通过10多年的探索，我国的经济体制改革取得了重大进展。社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成，社会生产力、综合国力和人民生活水平普遍提高。然而，我们也应清醒地看到，我国还存在经济结构、分配关系、农民收入、就业矛盾、资源环境和经济整体竞争力不强等方面的问题。这既有所处发展阶段的局限，也有经济体制不完善、生产力发展面临诸多体制等方面的原因。因此，各级政府要以“三个代表”重要思想为指导，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。要继续完善国家宏观调控体系，加快转变政府职能，监控行政许可法的全面有效实施，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来；把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，加大收入分配调节力度，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系；深化科技教育文化卫生体制改革，创新工作机制，营造实施人才强国战略的体制环境，加快国家创新体系建设，提高公共服务水平和应对突发性公共事件的能力；深化行政管理体制改革，合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。总之，各级政府需要根据市场经济运行规律制定出一系列切实可行的、系统的运行政策及规则，以保障社会主义市场经济体制的完善，促进人、经济、社会和环境的协调发展。

二、通过创新逐步实现社会主义国家政府管理体制的自我完善、自我发展

我国政府是以生产资料公有制为基础的政府，它应该能够代表最广大人民群众的根本利益，具有以往任何类型的行政管理体制所无可比拟的进步性。但是，作为一种新体制还有一个从不成熟、不完善到逐步成熟、逐步完善的过程。

建国后形成的行政管理体制，有其适应生产力发展的一面，它在推动我国经济建设迅速发展，建设独立完整的工业体系和国民经济体制，推动科、教、文、卫、体事业发展，提高人民生活水平，维护社会稳定等方面发挥了重要作用。但是也应当看到，我国行政管理体制还存在着一些阻碍社会生产力发展的弊端。在行政理念方面，认为政府是国家的伴生物，其本质特征是和人民大众分离的公共权力。公共权力是缓和冲突、保持“秩序”的力量，是直接维护政治统治的工具，而对公共行政的服务功能缺乏必要的认识。在行政立法方面，一些部门和官员往往借助立法来反映和确定其自身的特定利益，以本部门、本地区代言人身份出现在立法领域，甚至以维护其自身的权力和垄断地位的“经济人”特征来抵触宪法和法律，出现了“公共权力部门化、部门权力利益化”的不正常现象。在行政执法方面，有法不依、执法不严、违法不究和执法不公等现象仍然不同程度地存在。一些地方政府经济管理部门和垄断行业，在利益驱动下，将职权引入市场，导致权力商品化，产生裸的“权钱交易”。现实运行中，行政执行手段疲软，执行手段不力问题突出。在政府人力资源管理方面，公共服务意识和职业道德观念不强，缺乏公共伦理和健全的权、责、利机制，长官意志严重。以客观、公正、公平、公开和能力竞争为特征的选拔录用机制、绩效评估机制、公共责任机制、晋升机制和奖惩机制尚未完全形成，政府工作人员往往只对权力执掌者和上级主管负责，下级的晋升与奖励只有通过满足上级的利益与欲望而获得实现。在行政监督方面，监督多流于形式，行政监督机构监督作用难以有效发挥。另一方面，国家权力机关和社会公众对政府行政监督的机制与渠道不畅通，导致监督职能弱化，各种形式的监管与领导责任追究不能有效衔接。在机构设置方面，纵向层次过多，机构规模庞大；横向部门划分过细，职能交叉重复；管理幅度失当、比例失调；机构膨胀，自我服务现象严重；人员严重超编，财政负担沉重等。在政府与社会、市场、企业、个人关系方面，关系还没有完全理顺。公共管理决策内容具有公共性，必须着眼于公共问题，提供公共服务，服务于公共利益，绝不能替代社会组织和市场决策，也不能替代个人决策与企业决策。在计划经济体制惯性下，政府往往包揽大量的市场、企业、社会来做出决策，这种“越位”的做法已严重不适应经济社会发展要求。

社会主义国家政府从根本上说代表最广大人民群众的利益，在其内部不存在需要通过革命手段加以解决的对抗性矛盾，运用“三个代表”重要思想，通过改革行政管理体制，加快政府管理创新，改变不适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑的某些环节，实现社会主义国家政府的自我完善和发展，既具有必要性又具有可行性。

三、坚持以人为本，构建服务型政府，全面推进政府管理创新

实践“三个代表”思想，创建服务型政府。党的十六大报告提出了如何从建设型政府转为公共服务型政府，从管理型政府转为市场服务型政府，从控制型政府转变为依法行政型政府等一系列要求，其核心是不断强化政府的公共服务职能。政府只有把主要职责转到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能更好地为公众服务，使社会发展与经济发展同步进行、和谐推进。因此，创建服务型政府是21世纪中国政府落实“三个代表”重要思想的具体体现，是政府管理理念的重大转变，也是实践“三个代表”，体现“情为民系、权为民用、利为民谋”思想的具体实现形式。

如何建设服务型政府?“三个代表”的核心问题是代表最广大人民的根本利益；服务型政府的目标模式是以民为本，为社会和公众提供公共产品和服务；其本质是回归人民本位，实现“在民”；其行政行为应始终体现为民服务精神。创建服务型政府，必须确立社会目标优先于经济目标的原则，加快完善政府的社会公共管理职能。我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期，各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决，是实现经济增长的重要前提。伴随经济的快速增长，迫切需要解决好失业、收入差距、城乡差距、社会弱势群体保障等问题，创造良好的社会环境，这是服务型政府的重要责任。创建服务型政府，必须转变管理理念，创新管理模式。各级政府要培养与经济、社会发展相适应的价值观念和服务理念，树立顾客导向政府、有限政府、透明政府、效能政府、民本政府、责任政府、信用政府、法治政府、廉洁高效政府等理念，通过更新政府理念，为创新政府管理体制、管理行为、管理方法和管理技术，提供正确的价值导向和巨大的创新动力。创建服务型政府，要依靠制度约束，提高行政效能。“勤政廉洁、务实高效”是建立服务型政府的准则，实现这一要求，必须有一整套的制度设计，从政府基本职能和事务出发，建立岗位责任制、限时办结制、服务承诺制、社会公示制、听证制、责任追究制度等。创建服务型政府，必须实现政府管理的科学化、民主化和法制化，提高服务水平。各级政府要把人民生活的提高程度，社会和谐程度，国民经济综合指标完成程度，经济发展环境的整体优化程度，群众参与社会各项事业管理程度，政府工作的公开透明度，群众对政府工作的满意程度等等，作为检验服务水平的重要标准。

创造一个有效率的市场，进一步转变政府职能。完善社会主义市场经济体制的实质是进一步完善市场机制，这既是十六届三中全会决定的基本要求，也是“三个代表”重要思想的内在要求。为适应经济全球化的发展，我国各级政府应进一步转变政府职能，使之与市场经济的发展相适应，运用经济政策和经济杠杆对宏观经济进行规划、指导、协调、服务和监督；建立保障市场经济运行的法律基础，维护国有产权；通过政府干预，克服市场经济中固有的盲目性和滞后性，把市场消极作用控制到最小限度，从而保证市场优势的充分发挥，实现资源的优化配置；在管理涉外经济方面逐步向国际惯例靠拢，依法管理外商投资、简化办事程序、改善投资环境；要尽力做好二次分配，维护好社会公平分配；要竭力保护好生态环境，促进人与自然的和谐统一，等等。政府必须调整角色、重塑职能，集中精力做好应管的事、应做的事，通过职能转变提高政府绩效水平。政府要适应经济全球化和市场经济的规则要求，要从无限政府转变为有限政府；从管制型政府转变为服务型政府；从粗放型管理转变为成本效益型管理，及时将角色定位于财富创造的发起者、保护者、支持者、管理者、仲裁者、分配者及组织者，创造一个有效率的市场，从而促进中国更大范围和更深程度地参与国际经济合作与竞争。

提高政府工作效率，加速公共事务治理化进程。提高政府效率是公共行政的出发点和归宿点，是贯穿行政管理的生命线和灵魂。世界各国尽管在社会经济、政治、意识形态上存在着差异，但追求“低价、高效”政府的价值取向是相同的。所谓政府效率是指政府在进行社会经济管理活动中对人、财、物的消耗与其所取得的社会经济收益的比率。简单地说，就是政府的投入与产出的比率。现代产权经济学的重大贡献之一就是把制度由资源配置的环境变成了资源配置本身，即将制度本身视为一种生产性资源，并且具有稀缺性，而这一稀缺的资源是由政府提供的，因而制度配置优劣如何就产生了不同制度效率。中国作为一个发展中国家，改变政府“成本高、效率低”的任务显得更为紧迫和艰巨。现代化的政府管理必须是高效率的管理，现代化的公共治理是权力相对分散化的治理。分散化程度过低是我国政府管理方式陈旧落后并导致行政效率低下的显著特征。行政改革的一个主要价值取向就是强调用市场力量改善政府功能，把推行公共治理分散化作为提高政府效率的重要途径，如采取业务委托――、合同出租、民营化、内部市场、社区治理等形式，将某些公共治理内容交由其他公共组织承担。这些社会组织包括各种私人部门、社会中介组织、社区、家庭、学校、志愿者组织等，它们通过与政府在特定领域的合作来分担公共管理责任，建立起对公共事务分散化治理模式。其内容包括环境保护、公共设施维护、消防和救护、社会保障、决策咨询等；打破政府垄断，鼓励和吸引私人资本投资到原来政府包揽的事业中；实现公共服务社区化，让公民自我服务和自我管理。

适应经济全球化要求，把人才开发作为行政改革的战略中心。在经济全球化、信息化、市场化与民主化的潮流中，人才越来越被提到突出的地位。行政人才特别是高层次、高素质的人才资源开发构成了新世纪行政发展的基础，成为提高国家经济社会发展“软实力”的重要条件。应该看到，处于经济转型期的中国社会对公务员的素质提出了更高的要求。公务员不但在政治素质方面要树立正确的政治方向、高尚的道德情操、忠诚的职业操守，而且在知识结构和业务素质方面要求具备处理复杂问题的能力，尤其是在涉外管理活动中，既要考虑国家的目标价值和政策取向，又能熟练地掌握和运用国家法律政策工具。因此，在迎接经济全球化的挑战中，将行政人才培养作为一项战略选择是一项伟大事业，我们应做出以下基本政策与行为选择：确定行政人力资源培养优先战略；制定行政人力发展战略，确定发展目标和具体目标；强化对人才资源教育培训的投资，建立人力资源发展预测系统等等，创造一个学习型社会的国家共识。通过实施开发行政人才资源这一行政改革的战略，提高公务员素质，更新公务员素质结构，提高工作效率，适应国家行政职能转变、社会经济转型和世界经济全球化发展的需要。

家政服务管理制度篇3

关键词：工作态度；服务意识；奥斯本；登哈特

1理论依据

1.1奥斯本的企业家政府理论

奥斯本的企业家政府理论诞生于20世纪90年代，当时西方国家尤其是美国正陷入新一轮的经济危机中，为摆脱经济危机，发达国家掀起了新的行政改革的热潮，企业家政府理论便应运而生。从这个意义上讲，企业家政府理论也是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的。

企业家政府理论是新公共管理理论的思想精髓，针对传统政府官僚体制的一系列弊端，它提出了改革政府的十项基本原则，亦即企业家政总体来说，企业家政府理论主要有如下特征：

（1）注重政府的决策职能。奥斯本认为企业家政府的特征之一便是“掌舵而不是划桨”，这实际上是肯定了政府的中心任务应该是集中精力做好决策工作，而把具体的执行工作则可以交给一些非营利机构或私营企业去做，这样政府部门便可以从一些烦琐杂事中解脱出来，去制定大政、方针、政策，从而提高政府的效率。

（2）在政府中引入竞争机制。奥斯本认为，政府作为一种纯粹的公共部门，最习惯于采取垄断方式进行管理活动，它把竞争看做是一种浪费和重复，这样显然不利于行政效率的提高。因此，必须在政府机构中引入规范的竞争机制，以提高政府工作效率。

（3）明显的结果导向。奥斯本对企业家政府特征的描述中，有一种明显的结果导向的倾向。如他认为，企业家政府应该注重产出而非投入，注重目标使命而非繁文缛节，注重市场机制，有收益而不浪费等。

（4）将政府与公民的关系看成是企业与顾客的关系。企业家政府理论的本质便是主张政府机构借鉴企业的经营管理方法，因此，政府组织必须像企业对待自己的顾客一样对待自己的子民，政府应该像企业一样具备“顾客意识”。

1.2登哈特的新公共服务理论

奥斯本的企业家政府理论无论是在理论上还是在实践中都颇具价值，它不仅对美国的政府机构改革产生了重要的影响，也对我国正在进行的政治体制的改革具有重要的启示。但它当然不是完美无缺的，企业家政府理论在风靡一时的同时，也受到了很多批评，它的一些缺点也暴露无疑。登哈特的新公共服务理论便是在对传统的公共行政理论与新公共管理理论尤其是对作为新公共管理理论精髓的企业家政府理论的反思与批判的基础上提出来的。登哈特的新公共服务理论与企业家政府理论具有明显的不同，是两个不同的理论范畴或两种思潮，新公共服务理论在关注效率和市场的同时，更加重视民主、公民权、为公共利益服务以及社会公平等价值观念，它本质上是对旧的管理理论的一种扬弃，一种继承与发展，而不是简单的批判，更不是全盘否定。

新公共服务理论与企业家政府理论相比，具有针锋相对的几大特点：

（1）政府的职能是服务，而不是决策或执行。新公共服务理论认为，现代政府的职能既不是什么“掌舵”，也不是“划桨”，而应该是服务。也就是说政府的中心工作是为公民提供良好的服务，而不是简单地制定决策，或是去费心的执行。

（2）注重公共利益，而非结果导向。企业家政府理论重视结果与效率，具有明显的功利倾向，而新公共服务理论则更强调公民的公共利益，强调民主、公民权与公共服务，并认为这才是问题的根本，是政府的终极目标。

（3）公民不等于顾客，政府也不是企业。新公共服务理论认为，政府与公民的关系并不同于企业与顾客的关系，因此要正确地定义自己的服务对象，重视公民的权益，重视作为个体的人，积极倾听大众的意见，关注公民的需求，并为满足这些需求而不断努力。

2两种理论对解决上述问题的启示及对策

尽管登哈特的新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它确实更加前沿和新颖，但它并不是对传统公共行政理论与新公共管理理论的全盘否定，尤其是作为新公共管理理论核心的奥斯本的企业家政府理论仍然具有其自身的重要价值。因此，不管是新公共服务理论还是企业家政府理论，都有各自的可取之处。而对于我国政府部门中存在的工作态度差，服务意识淡薄，工作效率低下等问题，我们完全可以借鉴上述两种理论的合理成分，将其为我所用，以求消除我国政府部门中存在的不正之风，提高行政效率。

2.1转变工作态度，强化服务意识

尽管我国政府部门作风整顿频繁，但“话难听，门难进，脸难看，事难办”的现状仍较为普遍。工作缺乏主动性，敷衍塞责，遇事推委。一些工作人员见事就推，见难就躲；对群众的诉求和利益常常置于脑后，为民服务不热情，态度冷淡脸难看；有利的事争着干，麻烦事互相推。

为此，我们必须采取有效措施，转变行政人员的工作作风，提高其为人民服务的意识。首先，必须推动政府职能的转变，这是转变政府机构工作人员工作作风，提高服务意识的前提。根据新公共服务理论的观点，为公民提供良好的服务是政府的根本职能，服务是政府的天职。因此，各级政府必须遵循“以人为本”的原则，重视公民的权益与诉求，关注大众的需要，并为满足民众的需求而不懈努力。其次，服务型政府的建设有利于提高政府机构及其工作人员的服务意识，反之亦然，两者是相辅相成的。因此，必须大力推进服务型政府的建设，这也是深化行政管理体制改革的应有之义。

2.2办实事，改变不作为的浮夸作风，提高政府机构的执行力

长期以来，我国的政府机构中存在着一种“不作为”的现象，行政人员不求有功，但求无过，只是简单地呆在自己的位置上，可谓是“尸位素餐”，碌碌无为，说空话，无所事事。要改变这种现象，必须彻底纠正不正之风，督促政府机构和人员为人民群众办实事，不断提高政府机构的执行力。

执行力这个词更常见于企业管理中，但它也同样适用于政府机构。2006年3月，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出：建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。这是《政府工作报告》首次写进“执行力”，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。国家政策落实的关键就在于政府的执行力如何，提高政府的执行力也是优化政府机构效能的途径之一，对于建设服务型政府，深化行政管理体制的改革也具有重要的意义。

2.3在政府部门中引入竞争激励机制，加大奖惩尤其是惩处的力度

家政服务管理制度篇4

[关键词]社会管理创新；国家主导型；社会自治型；多中心治理；参与型治理；服务型政府

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1008-410X（2013）03-0070-07

一、国家主导型的社会管理创新模式：基于国家中心主义的视角

国家主导型社会管理创新模式主要是从国家和社会的关系即政治哲学的视角来审视社会管理创新的。从这一视角出发，大致存在两种理论范式：一种是社会自治型社会管理创新模式，另一种是国家主导型社会管理创新模式。国家主导型社会管理模式主张国家在社会中的支配性地位，强调通过国家职能的发挥使社会处于良性运行状态。在此模式中，国家的社会职能得到凸显，公共权力和公共财政手段的运用是其基本特征。概括说来，按照国家在社会管理中作用的大小，国家主导型社会管理创新模式又可以分为全能型社会管理模式、福利国家型社会管理创新模式和国家主导型社会管理创新模式。

全能型社会管理模式是国家在社会管理中占绝对主导地位的管理模式，属于一种“利维坦”的社会管理方式。东欧部分社会主义国家、苏联和我国建国后至改革开放前这一时期便属于全能型社会管理模式。全能型国家管理模式的主要特点表现在国家支配社会生活的各个方面。首先，国家是社会管理的唯一主体。国家的触角延伸到社会生活的很多方面，非政府组织、私人营利组织等都没有得到发展，市民社会处于被全面控制的状态。其次，全能政府模式在政治上实行高度集权的政府体制。它以官僚制为组织依托，形成纵向上等级分明的权力等级链条。再次，在经济上，全能型模式实行的是计划经济体制，通过制定经济计划，将社会经济生活全面纳入国家掌控的范围。最后，在危机管理方面，全能型社会管理模式是一种政治动员型的危机管理模式，其特点是中央政府的号召和政治动员，各级政府和社会各界的响应配合，直至危机得以成功解决[1]。

福利国家模式属于另外一种国家主导型的社会管理创新模式。与全能型国家模式相比，福利国家模式中国家的主导地位不是太强，只是强调国家在解决社会公平和矫正市场失灵中的作用。福利国家模式是建立在凯恩斯主义和福利经济学基础之上的社会管理模式，是为了克服社会和市场的双重失灵而兴起的一种社会管理模式。市场的缺陷使政府干预成为必要，政府运用包括经济手段、法律手段和行政手段在内的各种工具对经济社会进行干预。在社会管理方面，主要是建立一种覆盖全社会的社会保障和保险体系，保障公民个体的基本生存和发展权利，从而破除由于经济危机而造成的社会动荡和贫困等问题。在社会管理制度方面，主要是建立各种经济社会关系制度，以协调劳资之间、不同团体之间的矛盾。同时建立福利经济制度，主要内容是在社会保险的基础上完善社会援助、社会救助以及医疗教育等制度，使公民享有较为均等的社会福利[2]。

国家主导型社会管理创新模式主要强调国家在社会管理中的主导作用。部分中国学者从中国的实际出发，认为我国具有明显的弱社会和强国家的形态，一方面，国家拥有大量的资源，表现出对社会组织和社会较强的吸纳和支持作用；另一方面，非政府组织相对弱化，发育不充分、不健全，无法承担起社会管理的责任[3]。因此，我国应该采取一种国家主导型的社会管理模式。国家主导型模式认为，社会管理创新要发扬我国政治制度的优势，通过突出党和政府在社会管理的主导作用来实现社会管理的创新；社会管理创新要利用我国的政治制度优势，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局[4]；社会管理创新需要保证社会经济政治秩序的稳定，稳定是管理创新的重点；社会管理创新通过转变党和政府的领导方式和领导体制，实现党群关系的优化和改善。概言之，国家主导型范式主张发挥党和政府在社会管理创新中的主导作用，在党和政府领导下，改善党群关系、协调社会矛盾、化解社会冲突、实现社会稳定。

尽管国家主导型创新模式是一种重要的社会管理创新方式，具有一定的理论和现实意义，但这种模式也具有一定的局限性。譬如，我国建国后实行的计划经济对我国当时国民经济的恢复和国民生活水平的提高具有较大的积极作用，但由于官僚制先天的缺陷，完全理性的假设下信息短缺问题，导致全能模式的内适应困境和外适应挑战[5]。因此，全能型社会管理模式具有不可持续发展的特点，它只在特定时期存在，随着时间推移会被其他模式取而代之。虽然福利国家模式对于市场经济的健康发展和社会的稳定具有重要的作用，但福利国家模式导致政府职能不断膨胀，政府财政赤字增加，在政府层面造成“行政国家”，在经济上导致西方国家出现“滞涨”现象，这些逼迫西方国家对福利国家型社会管理模式进行改革。尽管国家主导型模式对我国现阶段具有一定积极意义，符合我国的国情，但随着社会的发展，这种模式也需要改革和与时俱进。

二、社会自治型社会管理创新范式：基于公民社会理论的阐释

社会自治型理论是社会管理创新的又一个重要理论视角，它强调弱化国家的社会管理作用，突出公民社会的自治，通过保障公民的权利、培育社会自治组织等措施实现社会的善治和良性运行。社会自治型创新范式分为古典自由主义的社会管理模式和社会自治型社会管理模式。

资本主义发展初期，由于受古典自由主义的影响，政府社会管理模式呈现一种“小政府、大社会”的模式。古典自由主义社会管理模式主张“管的最少的政府是最好的政府”。在古典自由主义思想家看来，政府只是一种必要的恶，只有市场这只看不见的手无法解决的问题才由政府来解决[6]。在此时期，政府社会管理主要表现为两个特点。一是实行社会自治。对于古典自由主义来说，个人的、财产权是个人自由最为重要的组成部分，因而主张在经济上实行一种自由放任的政策，在社会管理上则强调个人自由和社会自治。在地方治理上赋予地方以自治的功能，通过地方居民的自我管理实现地方的治理。二是政府的社会管理职能较少。与自由放任政策相联系，政府的职能仅限于制定法律以保障自由竞争、维护市场秩序、保护个人生命和财产权的安全。政府通过保障公民的生命和财产安全实现社会的稳定。可以看出，这一时期社会管理最大的特点是主要通过市场机制“看不见的手”实现对经济社会的管理。

社会自治型理论模式主要是基于公民社会理论、社群主义、自由多元主义理论而提出的一种社会管理改革模式。这种模式强调社会对国家的制约作用，即通过社会对政府的制衡以实现社会的良治。社会自治型理论在社会管理创新方面主要强调三点。其一，社会管理创新关键在于保障公民的基本权利，通过维护公民的基本权利达到社会秩序的获得。“社会管理改革的核心不是强化管理，而是改善治理。……社会管理改革的根本目的是维护公民权利，提高社会的团结和包容。”[7]其二，社会管理创新需要培养成熟的公民社会。没有大量的高素质非政府组织和一个成熟的公民社会，难以实现真正的社会自治[8]。国家要为公民社会的成长承担责任，鼓励和扶持非政府组织的发展，促进公民社会实现自我治理。其三，公民社会对国家的监督和制约。托克维尔在其名著《论美国的民主》中认为，美国的政治体制之所以没有出现多数人对少数人的暴政，除了政治体制的三权分立法则之外，更为重要的是，独立自由多元的公民社会发挥了“第三只”眼的功能，监督国家权力的行使。概言之，社会管理创新需要培育一个成熟的公民社会，通过社会的自治最终实现社会的和谐稳定。

社会自治型创新模式由于观察到公民社会能够通过自主治理获得社会秩序的稳定，弥补了国家在社会管理方面的不足，为社会管理创新提供了一个可供选择的方案。但这种模式也颇受质疑。有学者就认为，公民社会理论给人以公民社会对抗国家的意象，二者关系演变为一种此消彼长的零和博弈关系，这种思路不利于国家和社会关系的改善，而且公民社会的实践在很多国家造成了社会的失范和动荡[9]。同时，在当前的社会条件下，社会自治必须具备一定的前提条件，而国家和政府正是这些条件的提供主体，国家的发展方向就在于提供自治条件[10]。也就是说，社会自治必须与经济社会发展相适应，社会自治并不是绝对的自治，社会的自治还必须处理好与国家的关系，由此，才能实现社会的和谐发展。

三、多中心治理社会管理创新模式：基于善治视角的解读

多中心治理理论是基于公共管理学和政治哲学视角而提出的一个重要理论，并成为社会管理创新的一个重要理论范式。多中心治理理论的产生背景是市场机制的失败、国家治理的失效以及公民社会的兴起。多中心治理实际上借助于打破政府对社会治理的垄断，通过治理手段的多样化，实现从统治走向治理、从善政走向善治，进而达到社会管理创新的目的。多中心治理社会管理创新模式并不是单一的理论体系，它实际上包括新公共管理理论、治理理论和网络化治理等三个既相互联系又相互区别的理论源流或分支。

新公共管理作为社会管理创新的理论范式之一，其主要主张是通过引入市场机制、多种激励手段、私人部门的管理技术、市场和社会多元主体的参与来实现公共服务和公共产品的优化。新公共管理通过政府的“掌舵”和“划桨”职能的分离，使政府专注于决策职能，将公共服务职能转移给营利组织、非政府组织等社会主体，以克服政府效率低下和公共服务供给不足的问题，从公共服务供给质量和提供效率进行社会管理创新。因此，新公共管理实际上是从组织、机制和技术等管理层面来论述社会管理创新的治理途径的。与新公共管理偏重于管理途径不同，治理理论主要从政治学的角度，即国家与社会关系的角度来进行社会管理创新。治理理论主张，国家的治理既不能通过私有化解决，也不能自由放任；不能由政府机构垄断，也不能被利益集团俘虏；不能让国家权力过大，需要还权于公民社会，寻求非政府组织的参与[11]。显然，治理理论并不是否定国家的作用，而是借助于授权于公民社会来改变国家垄断公共权力，通过国家与公民社会的合作实现社会管理方式的转变和社会价值的权威性分配。网络治理理论也是多中心治理社会管理创新理论分支之一。网络治理属于一种复合多中心的治理模式，它具备一种自我组织的特点，通过自我制定政策和塑造环境实现自我治理[12]。网络治理通过对传统的领导方式的再造，增加了权力运行的诱导性和协调性，突出了不同行动者良性合作关系的建立，在制度上注重构建网络组织的多重目标和制度安排。网络治理通过政策网络的构造和自组织的治理形式来实现公共价值的权威分配，进而实现社会管理的创新。

可以看出，虽然新公共管理理论、治理理论和网络治理理论存在一些差异，但它们的共同之处是明显的，从三者的共同之处可以大致得出多中心治理在社会管理创新上的具体观点。第一，社会管理创新必须实现治理主体的多元化。国家不应该成为权力的唯一中心，非政府组织和一些营利组织在获得社会认可的基础上，也可以成为权力的来源。通过权力中心的转移来改变政府治理的失效。第二，社会管理创新的关键在于合作机制的建立。多元主体共同参与社会管理创新，既需要竞争机制的存在，更需要合作。通过合作，参与者之间形成了一个自组织的参与网络，在这个网络中，不同行动者存在着权力依赖，共同承担责任和分享社会治理的权力，从而实现对社会的治理。第三，多中心治理的结构是网状的。与传统金字塔形的治理结构相比，多中心治理是一种网状结构。政府、非政府组织、公民等都镶嵌在网状的结构中。这种网状结构在现代信息技术的支撑下，不断突破官僚制封闭的结构，实现了从单中心的信息传递模式向多中心的信息传递模式的转变。在后工业社会高度复杂和高度不确定的社会环境下，多中心治理的网状结构能有效应对风险社会的挑战。第四，政府在治理中发挥独特的作用。多中心治理强调非政府组织、公民等社会主体的参与治理功能，但并没有否定政府在社会治理中的作用。政府要改变原来的全能政府行为模式，转变为一种有效政府，实现政府的瘦身；另一方面，政府要发挥元治理的功能，在多元主体间承担组织、协调的功能。元治理的功能要求政府不但能够灵活使用各种治理工具，而且需要成为一个精明的管理者，有效管理各种政府项目，善于协调其他社会治理主体。第五，治理的目标是为了更好地实现公共利益。在单中心的治理模式下，政府能够统一分配公共资源，供给公共物品，但由于政府能力的有限性、政府自利性等因素，导致公共利益不能很好地得以实现。多中心治理理论通过引入非政府组织、营利组织、公民等多元主体，打破了政府对公共事务和社会治理的垄断，制衡了政府的权力，完善了社会利益表达渠道，从而能够在一定程度上保障公共利益的实现。

张康之在《行政道德的制度保障》一文中首次提出了“服务行政模式”概念，并以此为基础在以后的著作和论文中对服务型政府理论进行了系统的建构和论证。张康之是从人类社会历史发展的视角构建服务型政府理论的。他把人类社会治理分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务型政府。服务型政府是具有伦理精神和道德取向的政府，是把公正价值放在突出位置，具有非控制导向的、开放的、合作治理的政府类型[19]。服务型政府不仅是我国行政体制改革的方向，而且对社会管理创新具有指导意义。“服务型政府和社会管理创新的提出是一致的，是社会治理方式总体性创新的两个面向”，前者是从政府类型的角度对行政体制改革提出的要求，后者则是从国家和社会关系的视角对社会治理关系的创新[20]。因此，政府社会管理体制改革应该以服务型政府为建设目标[21]。以服务型政府理论为指导，社会管理创新要突出政府的伦理精神和服务价值取向。在社会管理中，要把服务价值和公正取向放在首要位置，以克服管理行政过度效率导向和片面规则导向所导致的管理效率低下、社会矛盾频发等政府失灵现象。其次，社会管理创新要克服政府的单边行动，引入非政府组织等多元治理主体[20]。一方面，后工业社会的复杂现实使政府的单边行动无法有效应对；另一方面，非政府组织等市民社会的兴起则为政府与非政府组织合作创造了条件。最后，社会管理创新不仅要改变政府社会管理的方式、方法和服务形式等方面，更应该从价值观念、权力结构、制度设置、政府职能等多方面进行综合创新。

迟福林认为，我国社会的主要矛盾表现在经济发展的不平衡和公民的公共服务需求无法得到有效满足两个方面，因而应该建设公共服务型政府以实现政府职能的转变和进行社会管理创新。公共服务型政府要求政府向社会供给基本公共物品和高效的公共服务，以满足公民各种公共服务的需要和利益诉求[22]。从公共服务型政府的视角审视，社会管理创新主要通过公共服务的供给缓解社会矛盾和利益冲突。首先，社会管理创新要转变政府的职能，实现政府职能由经济建设型向提供公共服务为主的转变，通过供给均等化的公共物品缓解社会矛盾和利益冲突。其次，社会管理创新要健全利益协调机制，鼓励公民参与。通过公民参与，保证公共政策的制定、执行更具合理性，使公共服务更符合社会成员的需求。最后，要发展非政府组织。非政府组织的作用在于它能够提供多样化的公共服务，缓解公共产品短缺和人民群众不断增长的公共服务需求之间的矛盾。而且，非政府组织能够起到保护弱势群体利益的作用，“有组织的理性比非组织的个人行为更有利于社会和谐与社会稳定”，“保护弱势群体利益的关键在于积极规范地提高其组织化程度”[23]。

与公共服务型政府提法相似，刘熙瑞认为服务型政府是以公民本位和社会本位为价值取向，在民主社会的体制下，依据民众意愿建立的，以为公民服务为目标，发挥服务职能且担负服务责任的政府类型[24]。服务型政府是与管制型政府相对的政府，社会管理创新就是从管制型政府向服务型政府的转变。首先，社会管理创新要以人为本，真正实现公民权利。实现公民权利既要把抽象的公民权利给予细化，也要给公民实现权利的平台，赋予公民自治的空间，将政府置于公民的监督之下。社会管理创新本质在于“真正实现公民权利，其关键是把握好四种行为要素，即问政于民、决政于共、行政于和、监政于公”[25]。其次，将政府的职能转变到服务上来。要树立“好政府就是能够提供优质公共服务的政府”的观念。最后，要从法制上保障公民权利的实现。无论是政府的行为，还是公民权利的维护，一切实行法治，切实消除管制性政府重权力而轻法律的倾向。

在我国面临双重转型的情况下，我国学者基于时代特征和全球化的背景而提出服务型政府的理论，这对于我国的政府体制改革和社会管理创新无疑具有方向性的意义。特别是在后工业社会的背景下，如何构建适合中国国情的政府模式和进行社会管理体制创新，服务型政府理论给予了理论上的阐述。因此，我国社会管理创新既要把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”作为当前管理的目标，也需要把建设服务型政府作为社会管理创新的战略目标的理论自觉。

六、结论与启示

社会管理创新既要发挥国家的引导作用，也要给社会一定的自治空间，更需要把服务型社会治理模式作为社会管理创新的战略目标。一方面，在当前时期，社会管理要发挥国家的引导作用。恩格斯在论述国家的职能时指出，国家的职能分为政治统治和社会管理职能，而前者的实现必须以后者的实施为前提。所以，社会管理是国家的重要职能之一。我国正处于社会主义初级阶段，这一阶段的突出问题是人民群众的物质文化需求尚未得到比较充分的满足。因此，国家需要承担起公共服务的职能，为公民提供基本的、均等化的公共服务，防止社会贫富分化的加剧和社会矛盾的激化。当然，这并不意味着政府回到全能政府时期或仿效资本主义福利国家模式，而是根据国情，逐步建立起符合我国国情的公共服务体系。同时，国家要充分发挥非政府组织等社会群体的力量，引导非政府组织自治和发展，从而建立一种多元主体合作治理的社会治理模式。

另一方面，社会管理创新要以构建服务型社会治理模式为战略目标。人类社会在工业社会实行是管理型社会治理模式，管理型社会治理模式的特点是强调控制导向，以官僚制为组织形式。这种治理模式已经无法适应高度复杂的后工业社会，而且由于其规模庞大和反应迟钝等弊端，其本身已经成为社会风险多发的原因之一。因此，社会管理创新必须实现治理模式的转变，要以建设服务型社会治理模式为战略目标，实现从“控制导向”向“服务导向”的转变。服务型社会治理模式是突出服务价值取向的治理模式，它在制度设计上突出伦理精神和道德取向；在本质上，它是一种合作治理模式，强调多元主体在信任的基础上平等合作。因此，它能够克服管理行政中政府的“单边主义”治理困境，也能够最大限度地促进社会和谐与发展。

家政服务管理制度篇5

中国未承诺开放邮政服务。中国加入WTO协议中的水平承诺内容，即所谓“祖父条款”，“对于各国合同协议或股权协议，或设立，或批准现有外国服务提供者从事经营或提供服务的许可中所列所有权、经营和活动范围的条件将不会使之比中国加入WTO之日时更具限制性”。具体承诺则是指《具体承诺减让表》中对具体服务部门的开放范围和市场准入限制的承诺。WTO规定的快递业务放开经营的范围，“不包括中国法律规定的现由中国邮政部门专营的服务。加入将允许外国投资者设立中外合资企业，外资比例不超过49%;加入一年内将允许外资拥有多数股权;加入四年内将允许外国服务提供者设立外资独资子公司”。因此，无论速递信件、普通寄递信件还是公函、私人信函，均属邮政专营业务。国际速递公司进入中国快递市场，应当严格执行这一条款。

二、中国快递市场准入监管机制探讨

2009年4月24日，十一届全国人大常委会第八次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国邮政法》，增加了快递市场的重要内容，设计了快递业务实行经营许可制度，强化了快递业务管理。新修订的《邮政法》从快递许可行为、规范快递行为和违规违章处罚等三个方面来规制，对快递业务作了专章规定，对经营快递业务实行许可证制度，建立快递市场准入及退出机制达到依法经营、依法管理的目的。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据《行政许可法》以及新修订的《邮政法》规定，中国快递市场的准入制度可以采取普通许可、特别许可、认可、核准、登记等五大类。具体说，对信件(中国法律规定邮政专营的除外)的寄递采取特别许可，并且只对特定的经济实体开放;特定重量的印刷品、包裹以及涉及普遍服务报刊寄递采取普通许可。快递市场的准入制度实施前置审批，即在办理营业执照之前应有邮政主管部门的许可，对于符合相关条件的给予颁发快递业务经营许可证。通过建立快递市场准入制度，可以对快递企业的服务质量、服务规范等进行有效管理，同时为了保护进出境信件的渠道，防止国家秘密的流失，阻遏反动、等有害信息的侵入起到了重要作用，有利于保障社会公共利益，维护公共安全和社会秩序。受理申请的邮政管理部门应当自受理申请之日起四十五日内进行审查，作出批准或者不予批准的决定。予以批准的，颁发快递业务经营许可证;不予批准的，书面通知申请人并说明理由。邮政管理部门审查快递业务经营许可的申请，应当考虑国家安全等因素，并征求有关部门的意见。申请人凭快递业务经营许可证向工商行政管理部门依法办理登记后，方可经营快递业务。申请人凭《快递业务经营许可证》向工商行政管理部门办理设立或者变更登记。跨省、自治区、直辖市经营或者经营国际快递业务的，自企业取得《快递业务经营许可证》之日起三十日内，企业分支机构应当持《快递业务经营许可证》副本，到所在地省、自治区、直辖市邮政管理部门备案。快递企业设立、撤销分支机构或者合并、分立的，应当向邮政管理部门备案。

三、国外部分国家WTO市场准入承诺与监管法律制度

(一)国外邮政市场准入概况目前，在世贸组织成员中，仅有冈比亚、以色列、吉布提、塞内加尔、土耳其、蒙古、阿尔巴尼亚、吉尔吉斯坦、摩尔多瓦等九个国家对邮政服务开放作出了部分承诺。绝大多数国家，包括美国和欧盟国家，对承诺邮政服务开放均持谨慎态度。在WTO谈判中，有46个成员将快递服务列入了减让表，有82个成员在快递企业提供的相关服务领域作出了承诺。

(二)国外邮政监管体制概要世界邮政体制改革的发展历程早在1960年代末就已经开始了，当时各国邮政的管理体制基本上是单一的政府部门模式。而今天，世界邮政已从单一的政府部门模式发展到包括政府部门、国有企业、国有公司、私营公司在内的多种模式共存的世界邮政大家庭。而值得关注的是，政企分开已成为绝大多数政府为邮政选择的改革道路。当前，邮政业监管机构的模式大体为三种:其一，邮政作为政企合一的政府部门，政府拥有监管权和经营权(如美国、印度等)。其二，各国逐步将政府职能从政企合一的邮政部门分离出来，建立邮政监管机构。多数已实施政企分开的邮政其所有权和监管权均属于政府，经营权归邮政企业或公司(如法国、日本和澳大利亚)。其三，有一部分国家建立了独立的邮政监管机构(如德国、瑞典和英国)。目前，只有少数国家采用了这种形式，但这种形式代表了行业监管的发展方向，是符合本国市场规制法的［2］。

(三)国外邮政市场准入监管管窥邮政普遍服务是保证公民享受通信权利保护通信秘密的社会义务，各国邮政法都规定了邮政普遍服务义务。为了保证邮政方面法律、法规的实施，只要这些措施与WTO协议不违背，WTO成员国可以采取许可证管理、设置专营业务、补贴等必需措施。根据《服务贸易总协定》第19条第2项之规定:“自由化进程的进行应当尊重各成员国的国家政策目标及其总体和各部门的发展水平。个别发展中国家成员应当有适当的灵活性，以开放较少的部门，放开较少类型的交易，以符合其发展状况的方式逐步扩大市场准入，并在允许外国服务提供者进入其市场时，对此类准入附加旨在实现第4条所指目标的条件。”在市场环境下，为了保障普遍服务，世界各国都给予邮政一定范围的专营权，大部分国家规定可以专营业务补贴普遍服务。

1.各国通行的做法是通过保障本国邮政普遍服务制度的前提下开放本国快递市场的普遍服务是公共服务，不以营利为目的，因此承担普遍服务而导致邮政亏损的情况在世界各国都存在。在各国《邮政法》修订过程中，邮政普遍服务的法律定位是各国政府与邮政部门都十分重视的问题。由于普遍服务是邮政的核心，也是邮政永恒的主题，因此，一些国家在近年新修订的邮政法里对普遍服务的概念、业务范围以及为确保普遍服务的顺利实施而采取的补偿机制都作出了明确规定，旨在用法律来保护邮政继续履行普遍服务这一公民通信权利的义务。虽然加拿大、印度等国家没有在邮政法里明确规定普遍服务，但也针对普遍服务出台了一些法令或具体规定。​在各国邮政立法中，大部分国家都要求邮政承担普遍服务义务，只有德国的立法原则是所有运营商共同确保普遍服务的实施。对于普遍服务资费的规定，英国、日本、印度、新西兰、澳大利亚、加拿大等国要求资费均一，俄罗斯、意大利等国提到全国所有人都能以支付得起的价格享受普遍服务。可见，邮政普遍服务的宗旨就是确保国民能够普遍、公平地享受基本通信权利。为了保障邮政普遍服务的可持续发展，许多国家法律都明确规定了对普遍服务的补偿机制，主要有以下几种补偿方法:

一是用专营权保障邮政提供普遍服务。国家通过立法确定信件和一定重量物品的寄递业务由邮政专营，用来补贴普遍服务。这也是各国邮政普遍采用的一种方式，如法国规定重量在50克以内、低于基本资费2．5倍的信函业务由法国邮政专营。但随着全球邮政体制改革的不断深入，各国都在不同程度地缩小邮政专营范围，有的国家甚至取消了邮政专营权，如英国、俄罗斯和新西兰等。

二是政府建立普遍服务基金。有些国家直接由政府建立专门的普遍服务基金，对普遍服务义务的承担者进行补偿。在普遍服务基金制度下，各企业都要按照规定的程序缴纳普遍服务基金，它们承担的普遍服务任务也都能得到货币补偿，从而为邮政企业提供了公平的竞争环境。欧盟邮政指令中规定，当成员国认为普遍服务义务对其提供者构成不公平财务负担时，可以建立一个普遍服务补偿基金，基金由独立于收益人的实体管理，在遵循透明、非歧视和成比例的原则下，各国可要求取得邮政业务经营许可证的经营者向该基金提供一定的财务资助。比利时、德国、希腊、意大利、葡萄牙、西班牙等国设置了普遍服务补偿基金。在亚洲，日本建立了额度不超过2万亿日元的社会和地区贡献基金，支持邮政事业公司和窗口网络公司的运营;印度设立普遍服务基金，要求年收入在250万卢比以上的私营运营商每年上缴总收入的10%，确保政府为印度国民提供支付得起的邮政服务。

三是政府通过国家财政直接拨款的方式，补贴邮政承担普遍服务造成的亏损。瑞典政府每年拨给邮政2亿瑞典克朗，用于补贴瑞典邮政为向民众提供普遍服务而保留的邮政服务网点的费用;澳大利亚邮政为从公共利益出发而造成的经济损失，有权接受联邦政府的足额补偿;俄罗斯政府对因提供普遍服务和某些资费优惠的业务造成的亏损给予补贴。四是转移业务收入。政府通过立法，把不承担普遍服务义务的物品寄递企业的一部分业务收入，转移给普遍服务承担者。《埃及邮政法》规定，非邮政部门经营邮递业务，其收费标准必须高出邮政部门同类业务资费的10%，其多收的10%直接拨给邮政部门，用于补贴邮政部门承担的普遍服务费用。五是税收及政策优惠。在大多数国家，政府把邮政作为公用性机构实行税收减免政策，同时还给予邮政其他的政策优惠。六是建立邮政资费调节机制。普遍服务资费由国家控制，当承担普遍服务义务的邮政企业因亏损而无力承担该义务时，可以上报政府或议会进行资费调整，使补偿的资费可以收抵支。《日本邮政法》规定，邮政的亏损超过政令规定额度时，需调整邮资;印度邮政每年可以提高一次资费，但幅度不大;俄罗斯邮政的资费标准如果落后于社会发展，且达不到提供服务的成本水平时，可以上调普遍服务的业务资费。

2.各国给与邮政运营商颁发快递业务经营许可证并对邮政运营商进行监管世界上绝大多数国家仍然不同程度实行着邮政专营业务，但也有一些国家取消了邮政专营权，如阿根廷、瑞典、芬兰、巴拉圭、新西兰、秘鲁等国。但国外在邮政改革和市场开放过程中还实施许可证管理，以限制经营者数量，防止过度竞争，维护正常的市场经营秩序和邮政业的良性发展。《服务贸易总协定》并不绝对禁止专营，而是在第8条“垄断和专营服务提供者”中规定了专营的许多条件。邮政在一定时期内保留一定范围的专营业务符合《服务贸易总协定》的规定。如英国为邮政运营商颁发经营许可证，并制定每个邮政运营商必须遵循的最低标准。法国邮政市场实行经营许可制度。德国邮政法规定对专营业务以外的1000克以内的信函业务实行许可证管理。在日本则是从2003年4月开始实行经营许可制度，邮政业务开始进入市场竞争，但同时继续保护函件业务的普遍服务。在美国，针对不同情况制定两种市场准入方式:一是主要针对特急信函的快递业务，实施登记许可准入方式;二是针对邮件运输环节，美国邮政采取与私营快递公司签订协议的市场准入方式。美国对国内开放是依据邮政总局出台的《美国私营快递条例》，对邮政开放范围和监管作了详细规定。美国私营快递条例(PES)是一组联邦民事和刑事法律。它们主要规定美国邮政以外的任何实体为了获取报酬而在邮路上运送邮件都是违法的，除非支付与信件通过邮政寄递所支付的资费数额相等的资费。私营快递条例最初于1792年由国会颁布实施，以限制私人对信函的运递。它以美国宪法中的规定为依据。宪法赋予国会“建立邮局和邮路”的权力［2］。

四、建立和健全中国快递市场准入监管制度的思考及对策

中国加入WTO后，有关快递业的政策法规制度继续调整，加入世界贸易组织的承诺以及由于履行这些承诺所导致的形势的变化给中国企业带来巨大竞争压力。邮政市场准入制度的建立为维护国家安全及保障邮政市场有序竞争无疑都发挥了重要作用，但也存在以下几个值得思考的问题:第一，关于邮政行业市场准入制度监管的法规仍然存在欠缺。虽然国家邮政局近期出台了《快递服务》等邮政行业标准，但从《邮政法》等法律层面上条文过于简单，由于《邮政法实施细则》等法规出台较早，未涉及关于邮政市场准入监管的内容，因此需要在法规层面上加快立法进度，以调整和规范中国邮政行业市场准入制度的健康运行。第二，《邮政法》修订稿在内容上初步界定了专营权的范围，但在法律中规定还是很模糊的。目前，争论最为激烈的就是邮政专营权的范围，对邮政专营权的评价这一规定符合中国的相关入世承诺。新修订的《邮政法》第五条规定:“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。”第五十一条第二款规定:“经营快递业务，应当依照本法规定取得快递业务经营许可;未经许可，任何单位和个人不得经营快递业务。外商不得投资经营信件的国内快递业务。”第五十五条规定:“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。”虽然，从法律层面规定了专营权不对外资开放，但专营权的争论却从未停止，主要表现为国内民营企业和邮政企业的利益博弈，迫切需要从《邮政法实施细则》中进行具体规定。在新修订的《邮政法》第七十二条规定，未取得快递业务经营许可经营快递业务，或者邮政企业以外的单位或者个人经营由邮政企业专营的信件寄递业务或者寄递国家机关公文的，由邮政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收其违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款;情节严重的，并处十万元以上二十万元以下的罚款;对快递企业，还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证。第三，新修订的《邮政法》虽然确定了邮政普遍服务、特殊服务、市场准入、市场监督管理等重要制度，但在邮政普遍服务制度从政府监管、企业自律、社会监督三个体系来指导工作的法律规定还不完善，表现为保障邮政普遍服务制度的主要内容和措施的落实，保障公民的基本通信权利的实现。笔者认为，在法规修订过程中应该加大政府监管的力度，主要表现为以下几个方面:第一，邮政监管部门履行监管责任中对邮政企业实施监督检查的主要内容包括:邮政普遍服务达标情况(包括边远地区的达标情况);邮政设施的建设和维护情况;邮政普遍服务财务运营情况;委代办网点的邮政普遍服务质量情况;纪特邮票销售网点的分布或者变动情况;纪特邮票发行销售信息向社会公告和销售服务情况;用户投诉及受理情况;需整改责任企业的有关整改情况。第二，依据《住宅设计规范》、《住宅信报箱工程技术规范》等规定，明确信报箱的安装、验收等内容中强制性条款等监督检查工作。第三，明确邮政特邀监督员的监管职责，按照国家邮政局的要求，对邮政企业在邮政普遍服务设施、营业服务、投递服务、查询服务、赔偿及邮件时限等方面的情况开展日常社会监督工作。

家政服务管理制度篇6

关键词：乡镇级；“三资”；服务中心

中图分类号：F302.6文献标识码：ADOI编号：10.14025/ki.jlny.2016.22.019

1“三资”服务中心机构建设情况

一是“三资”服务中心工作机构建设。确定蔡家沟镇农经站为蔡家沟镇“三资”服务中心；“三资”服务中心负责人由扶余市农业局任命，由蔡家沟镇镇农经站站长为蔡家沟镇“三资”服务中心负责人；蔡家沟镇镇农经站站员为“三资”服务中心工作人员。

二是设置了“三资”资金落实管理员制度。管理员，资产管理员，资源管理员，各1人；其他业务人员2名，5名工作人员均有会计证、审计证、微机操作证、各项业务能力强，品质优秀。

三是“三资”服务中心工作经费来源。“三资”服务中心工作经费都全额报到上级财政部门，纳入财政预算。

2“三资”服务中心的基础设施建设

蔡家沟镇投入30万元建筑面积为300平方米的政务服务中心于2011年10月1日建成并投入使用，将“三资”服务中心各窗口及工作设置在蔡家沟镇政务服务中心大厅内，基础设施一应俱全，使“三资”服务中心的工作人员能在优美、清洁的环境中正常的开展工作。

3“三资”服务中心业务开展情况

一是蔡家沟镇“三资”服务中心对全镇17个行政村进行了全面彻底清查，盘点摸清了家底，做到了产权明晰。全镇共有农村集体资产1819万元，其中，农村集体固定资产340万元；全镇共有农村集体资金80万元，村级借入资金73万元，各项收入44万元，上所拨入资金70万元；全镇共有农村集体资源土地13884公顷，其中，平均发包到户的土地12023公顷，非平均发包到户的土地960公顷，未发包的土地资源为240公顷；全镇共有农户9420户，总人口36000人，劳动力1.8万个。

二是“三资”业务的管理状况。“三资”清查结果均已向村集体组织成员张榜开布，无异议；“三资”清查的各项材料、表格均已装订成册，进行了档案化管理，在“三资”服务中心备案；“三资”服务中心已建立了信息监管系统。“三资”服务中心共配备五台微机，均已联接入网，及时处理17个行政村的“三资”代管业务，县农业局、县农经局、县纪检委等相关监管部门可以直接通过信息监管系统对各村的“三重一大”事项、“一事一议”等事项的处理流程进行监管；“三资”服务中心处理业务严格按照“六步工作法”程序进行。全镇已建立“六步工作法”台账17套，共处理21项“三重一大”事项，其中涉及17个行政村2011年度农村低保户人员名单的确定，17份涉及补助资金85万元，补助农户987户，共计补贴人数1387人，涉及拍卖集体资产4份，资金9.5万元；民主监管。蔡家沟镇17个行政村都成立了民主监督委员会，民主监督委员会公章均已配齐，由民主监督委员会主任管理民主监督委员会公章，并对其本村的所有“三资”业务进行民主监督，并确定珠山村、后廿四号村、腰号村为民主监督管理示范村，借以规范蔡家沟镇“三资”管理的民主监督管理工作。

4“三资”服务的各项配套制度建全

扶余市委、市政府及市纪委共计颁布了各项办法、流程和制度共计50项。

便民服务中心。9项，1个行为规范、2项办法、6项制度；服务中心。4个办法、4个流程图、1个程序、11项制度；政务服务中心。6个制度；村制度。2个流程、1项台账、1项重大事项登记、11项制度。全方面规范了“村级”、“便民中心”、“政务服务中心”“三资服务中心”的工作制度，健全了所有配套制度。

5具体的服务事项

蔡家沟镇“三资”服务中心为农民提供了“直补折更名证明书”共计729份。大型农机补贴88份，生殖保健补贴78份，为农户领取粮食直补、农机补贴、生殖保健补贴等各项惠农提供了方便。

“三资”服务中心在过去一年里共登记使用各行政村公章1000余次，17个行政村在“三资”服务中心的监管下无一例乱使用公章、乱开介绍信、乱加盖各类合同公章的情况发生。

蔡家沟镇“三资”服务中心为农民提供了农业保险的各项政策及参保、报险、核实及理赔等各项工作，为农民获得理赔102万元，为农民农业减产提供了经济补偿。

参考文献

[1]胡道平.建立健全村集体“三资”服务制度的探索[J].中国农业会计，2014，（08）.

[2]周振宇.农村“三资”服务探析[J].吉林农业，2011，（12）.