乡村治理存在的问题(精选8篇)

乡村治理存在的问题篇1

〔关键词〕乡村,法治建设,路径依赖,范式

当前,中国正在进行着一场以政府推动为主导力量的社会法治化运动,走上了一条政府“变法”的道路。通过大规模的“送法下乡”运动,在建构一体化的国家法律秩序的同时,国家法对乡土社会的民间法、宗教法等地方性法治资源也开始了全方位的“格式化”征程。由于国家法及其权威的强力推进,在乡土社会,乡规民约已不能独立支撑起村庄治权,特别是乡村中原有的乡绅、社会贤达、宗教人士等民间权力资源大量消失,使乡规民约失去民间依赖。家法、族规也面临同样的境遇。特别是在现代性观念及其话语借助于电视广播等媒体进行大规模的、先导性的传播之下,这一进程被空前加速。然而,在这种背景之下,国家法权威及其硬件设施却未能同步跟进,由此所形成的“时空错位”及其张力直接导致了乡村社会的“秩序真空”。同时,现代传媒还在乡村产生了一种“时空延伸”的效果,使不在场的、远距离发生的现代工商社会生活图景被不断置入乡民的头脑之中,并与乡土生活的客观场景形成强烈的反差,从而进一步加剧了人们内心的躁动不安。这样,在乡村,传统法律文化的整合功能被削弱,而现代性法律文化及其制度救济功能尚未到位,甚至在短期内也无法完全到位的情形下,行为失范将无法避免。

正如费孝通先生早在50年前所意识的:现行的法律制度在乡间发生了很特殊的副作用,结果是法治秩序的好处未得,而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。(1)

由此看来,承载着更多西方法律文化基因的国家法制度及其实践能否完全适应于中国国情,特别是能否适应中国乡村,这并不是一个不证自明的问题。长期以来,在乡村法治变革的理路上,我们更多地关注了一种“建构论唯理主义”的理路,而忽视了一种法治生成的“进化论理性主义”的理路,这遮蔽了社会历史变化的相当重要的复杂性、多样性,容易诱致人们对社会建设出现片面的、直线的、纯粹的理解,容易使人们对社会建设方案的“他者”要素视而不见,并可能遮挡人们观察、捕捉另外可能存在的制度建设资源的视野。(2)

一、乡村法治建设面临的路径依赖问题

路径依赖问题,是道格拉斯·诺斯将关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面来的新解释。他认为,制度变迁过程与技术变迁过程一样,存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径,可能进入良性循环的轨道、迅速优化,也可能顺着原来错误路径往下滑,甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。(3)当代中国的乡村法治建设首先是一个制度变迁的过程,且在这一进程中呈现出鲜明的路径依赖特征即对乡村地方性知识的文化偏见,决定了国家法和民间法的紧张和背离;对法治制度的简单移植,导致了乡村法治建设泛于形式化;由于缺乏文化传统、价值理念的支撑,导致乡村法治主体——农民的整体性缺位与失落。这些问题构成了当代中国乡村建设特有的路径依赖问题,直接影响当代中国的乡村法治建设。

(一)“送法下乡”背后的文化偏见。在相当长的时间里,我们似乎信奉着一个流行的理论:现代化的进程同时也是法治化的进程,而这个过程在某种意义上被认为是逐步疏离乡土社会的努力——这被视为是一种社会的进步。于是,通过大规模的“送法下乡”,在建构一体化的国家法律秩序的同时,丰富多彩的民间文化开始面临被彻底边缘化的命运。实际上,“送法下乡”的初衷便带有浓厚的改造民间的冲动,是国家法对乡土社会的民间法、宗教法等地方性法治资源进行的全方位的“格式化”征程。通过解析“送法下乡”这一语词之隐喻,就可以体味到其背后的文化偏见色彩。比如,“送”(而不是来“拿”或“取”)意味着村民并不主动、自愿地消费国家法产品,“送”显然带有廉价“推销”之意,意味着国家权力的主动出击;“法”显然是指城市社会的“国家法”产品,而非乡土社会固有的“民间法”产品;“下”意味着国家权力自上而下的运作方式,同时也说明国家法是一种“优越”、“高贵”的东西,呈现着一种全景式的、上帝式的俯瞰的姿态;“乡”意味着乡土社会、熟人社会仍然是一种现实的存在,是有别于城市社会的一种现实存在。(4)面对广袤的中国乡村,我们的法学研究者常常坚持这样的一个判断,即中国农民素质不高,法律意识不强,故而应该“把法律送给农民”,让农民学法知法,唯有如此,法治才有希望达致,却偏偏容易忘记思考这些“送走”的法律在乡村是否适销对路。

(二)法治秩序是人为的建构性秩序,制度实施缺乏适宜的社会生态条件支撑。我国乡村社会正处于传统社会向现代社会转型的重要时期,除少数沿海农村已实现了向现代社会的转型和过渡外,绝大多数农村仍处于传统农业社会,离现代工商社会或文明社会还有一段相当长的距离,无论我们把这个群体的聚合称为“熟人社会”还是“半熟人社会”,我们都无法否认这样一个事实,那就是我们这个社会远未到达陌生人社会的境地(无论从地域还是人口上讲均是如此)。这就决定了乡村社会必然处于传统社会控制机制与现代社会控制机制的交替时期,传统的道德情感、风俗习惯与现代的法律调控手段共同成为人们遵守的行为准则。这就意味着,在中国乡村实现法治具有复杂性、艰巨性、长期性,它绝不是急功近利的产物,也并非一蹴而就的事情。然而,不无遗憾的是,在乡村法治化进程中,我们热衷于引介和移植西方法治理论,从来没有反思过这些理论的现实意义,也没有思考过乡土中国里“农业、农村、农民”的现实处境,“在不顾一切的打破传统和秩序之后,相伴而生的是失去了保持传统和秩序的能力。”(5)

(三)乡村法治建设缺乏文化传统、价值理念的支撑,导致法治主体整体性的缺位与失落。文化是制度之母。与法治建设相适应的文化建设,是乡村法治化建设不可或缺的一环。事实上,相对于西方式的法治现代化和中国城市的法治现代化而言,中国的乡村地区是中国传统法律文化因素保留较多的地区,同时,乡村也是多民族聚居、多宗教、多社会经济形式和多种文明群体共存的地区,这就决定了该地区法律文化的多元性品格。在这种特定的政治、经济条件和外部环境条件下,国家制定法、宗教法、民间法和地区习惯法杂然相处,共同对乡村社会关系和民众行为起着或多或少、或大或小的规制作用。“乡村法治化”可以使法律在乡村出现,但真正进入乡村社会则难免被地方性知识重新解读。并在解读过程中不得不去回应后者而使其本身逐渐向乡间的社会记忆同质化,更有甚者,“法律下乡”后扰乱乡民的正常生活秩序,“讨个说法”、“争个公道”、“挽回个面子”的诉求在法律中得不到满足,徒成扰民工具,带给他们的是困惑和不解。因而在纠纷解决过程中,乡民总是用地方性知识解读法律,赋予法律乡土韵味。而被重读的法律往往与制度设计者初衷相距甚远,下乡后的法律又力图避免被重新解读,乡土秩序与法律的解读和反解读在“乡村法治化”过程中总是纠缠不清,其艰难由此可见。可以断言,乡村地区可能是中国法治现代化征程中的最后的堡垒,也是最坚固的堡垒。也正因为如此,无论如何强劲的中国法治现代化(或曰制度格式化)征程,在挺进(或“拓殖”)广阔的乡村地区并与乡村本土性制度资源短兵相接时,将无法稳操胜券,而是在与乡村本土性制度资源的相互博弈中各取所长、各弃所短,进而可能孕育出中国本土化法治之路。

二、当代中国乡村法治建构的途径:范式转换

“任何法律制度和司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想,而是为了解决实际问题,调解社会关系,使人们比较协调,达到一种制度上的正义。”(6)面对乡村法治建设的困境及其存在的路径依赖问题,我们认为,当代中国乡村法治构建必须进行范式转换,充分考虑乡村社会演进的内生因素,走一条社会演进与政府推动相结合的道路才是现实的选择。具体地,应该包括以下几个方面:

(一)摈弃文化偏见,给乡村法治建设以多元、宽容的理解。如果我们注意到中国人口中有近80%是农民,农村面积占中国国土的90%左右,我们便不得不承认中国问题基本上仍将是一个农民问题。不可否认,随着依法治国进程的展开,国家法及其执法力量必然会大规模输入乡村,乡村秩序的现代化趋势似乎是不可逆转的。然而,从形成中国自主的、独特的法治模式的角度来看,承载着更多西方法律文化基因的国家法制度及其实践能否完全适应于中国国情,这并不是一个不证自明的问题。事实上,西方法律文化以及由此所支撑的民主式法治模式,在西方国家也仅仅“试验”了二百多年,作为一种在西方语境下产生的地方性知识,并不必然具有某种普适性效应。由于任何法治建设的规划,都不可能穷尽关于一个社会中法律活动的全部信息或知识,所以,我们不可能仅仅依据我们心目中的理想模式或现有的理论来规划、建立一个能有效运作的现代法治国家。因此,从乡村法治秩序生成的未来目标模式来看,我们更应该确立一种开放式的图景,对本土的法律文化资源持一种宽容的姿态,对乡村法治化过程中多元文化博弈的“试验性效果”首先持一种观察者而非裁判者的姿态,而不是一开始就对乡村本土的文化资源一味地进行一体化或“格式化”的变革。

(二)明确农民在乡村法治化进程中的主体地位,唤起农民的法治参与热情。现代意义上的法治应当是全民的事业。法治化的过程实际上就内蕴着大众普遍参与,并确立神圣信仰和树立忠诚的过程。因而“法治不仅是国家所关心并努力从事的事情,而且更是社会公众所关心的或者应当关心并努力投入的其中的事业。”(7)乡村法治之所以效果不佳,表面看来是法治在中国刚刚践行,时间较短,但更不容忽视的潜在原因在于路径的缺陷:制度的人为建构并缺乏生活的经验,把广大农民有意无意地当作“局外人”或者如学者所说的“旁观者”,乡村法治仅作为一个象征,一种标志,远远没有进入农民的日常生活,它仅存在于法学家或者法学工作者的自问自答式的理论建构和热情参与中。而真正的法治要义——大众的认同和回应、农民参与与合作却遭到了忽视或漠视,结果是法治的意义尽失,徒具形式而已。对于新世纪的乡村法治化运动而言,我们应该确立这样的观念:乡村法治是全民的事业,需要全民的参与,亿万农民是乡村法治化的真正主体。没有他们的真正认同和积极参与,乡村法治终究逃不过被遗弃的命运。这就要求在实践中,法治必须真正走向乡村,走进农民生活,成为他们日常生活的组成部分,与他们的生活方式、生存样式息息相关。

(三)重视乡村地方性法律文化的存在及其作用。以英美法系的衡平法为例。当年,诺曼底公爵威廉征服英国以后,公开宣布保留原有的散于各地的习惯法。国王设立了中央司法机关——王室法院,派出巡回法官定期到各地进行巡回审判。在各地审判案件时,除遵循王室法令外,主要依据当地的习惯法。在强大的中央政权的支持下,在原有习惯法的基础上掺合诺曼底人的习惯,以判例的形式,把全国各地分散的习惯法逐步统一起来,就形成了全英国普遍适用的共同的习惯法,这就是普通法。大法官依据其个人良心所认为“公平”、“正义”原则独自处理,在普通法之外,就产生了一种不成文的判例法——衡平法。在英国法中,普通法与衡平法并存,普通法院与衡平法院并存。但是,这两种法律体制并不是相对立的,而是互相配合,相互补充,相辅进行。我们从法治先进国家的法制史可以获得感悟并值得借鉴其所长。在乡村法治建设过程中,重视乡村地方性法律文化的存在及其作用,吸收各种各样体现公平正义原则的地方性法律文化作为国家法的辅助和补充,可以有效地克服国家法的刚性和僵化,揭示不同法律价值的长处和互补性,使二者承担起共同构建当地社会和国家法制秩序的重任。

注释:

〔1〕费孝通、乡土中国 生育制度〔M〕、北京:北京大学出版社,1998、58、

〔2〕刘 星、现代性观念与现代法治〔J〕、法制与社会发展,2002,(3):69、

〔3〕〔美〕道格拉斯·诺斯、制度、制度变迁与经济绩效〔M〕、上海:三联书店,1994、11-13、

〔4〕王 勇、中国法律文化变革的现代性取向及其代价〔J〕、西北师大学报,2003,(1):120、

乡村治理存在的问题篇2

关键词　乡镇体制；路径选择；乡镇民主治理

中图分类号　D262　文献标识码　A　文章编号　1672-2426(2009)05-0048-03

党的十六大报告指出：要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。乡镇体制改革作为行政管理体制改革的重要组成部分，则是建设社会主义民主政治和全面小康社会的时代要求。本文以乡镇体制改革的必然性为分析的基点，在初步分析专家学者们政策主张的基础上，试图提出自己对于乡镇体制改革的一些想法，以期为乡镇体制改革提供某种借鉴和参考。

一、现行乡镇体制的弊端及改革的必要性

处于我国政权体系最末梢的乡镇政权，在革命建设和改革开放时期都发挥了不可替代的作用。然而，随着税费改革和政治体制改革的不断深入，现行的乡镇体制与社会主义市场经济和民主法制的要求不相适应的矛盾日益突出。主要表现在以下几个方面：一是乡镇机构臃肿，人员严重超编，乡镇政府的自利倾向严重，进而导致乡镇政权的“内卷化”；二是县乡村体制存在比较严重的问题，如县乡间的压力型体制，乡镇政府对村民自治的干预；三是分税制和税费改革带来的乡镇财政入不敷出，资金缺口偏大，乡镇债务沉重，以及由此带来的农村负担过重等。不仅如此，乡镇体制存在的这些问题，已经引发和产生了许多社会问题，使基层干群关系日趋紧张，甚至演变为暴力对抗。这无疑会导致群众对政府的不信任，影响农村的经济发展和社会稳定。因此，加快乡镇体制改革，促使乡镇政府职能转变，已经成为刻不容缓的事情。

二、关于乡镇体制改革的主流观点及简要评价

针对乡镇体制存在的以上问题，许多关心“三农”的学者纷纷提出了自己的政策主张及改革路径。总体而言，如果以乡镇去留作为划分的标准，大致可将它们分为两派。一是撤销派：主张撤销乡镇政府，实行乡派或乡镇自治；一是保留派：主张保留乡镇政府，通过乡镇体制改革使乡镇政府进一步强化，成为一级完备政府。

(一)撤销派

学者们主要基于以下四个方面的原因，主张撤销乡镇政府，以解决现行乡镇体制中存在的许多问题。一是我国历史上就有“皇权止于县政”的传统，而且许多发达国家也无乡镇建制；二是随着农村税费的完全取消，乡镇政府的职能进一步弱化，仅限于维持乡村社会秩序和提供必要的公共产品和公共服务；三是由于县乡间压力型体制的存在和条块分割对于乡镇政府职能的分解，使乡镇政府实际上从未成为一级完备的政府，呈现“权小、责大、能弱”的局面；四是小农经济无法维持乡镇一级完全政府的运转，而乡镇财政困难使乡镇政府更是无所作为，陷入存在“合理性”危机。然而，在分析乡镇公共事务由谁承担的问题上，乡派与乡镇自治派又出现了小的分歧。

1　乡派：主张变乡镇政府为县级政府的派出机构――乡公所。乡公所接受县政府的委派，主要负责完成县政府委托的任务和指导村民自治活动。主要代表人物有徐勇、温铁军、贺雪峰、吴思红等。虽然他们都主张乡派，但具体的政策建议又有所差别。徐勇主张“县政、乡派、村治”模式。简而言之就是把国家基层政权收缩到县级，乡级政府成为县级的派出机关，农村实行村民自治。“贺雪峰认为，由于中国农村区域发展差异较大，对乡镇一级的改革不宜一刀切。他根据乡镇政府的发展水平将当前的乡镇分属为农业型乡镇与工业型乡镇及中心镇。农业型乡镇实行乡派，改为县级派出机构乡公所，而工业型乡镇及中心镇应保留镇政府，以调动镇一级的积极性，适应小城镇建设与发展的需要。简而言之，就是“镇政、乡派、村治”模式。“而吴思红认为，在近些年撤并乡镇的过程中，已经把乡镇的规模、发展水平和地域性作为主要考量。因此，农业型镇与工业型镇、一般镇与中心镇的职能及其结构复杂程度的差别不大，没有必要将农业型乡镇与工业型乡镇再加以区分，他进一步提出，应该把一些工商业特别发达的重镇改为县辖市。于是形成了“重镇改市、乡(镇)派村治”模式。

总体而言，乡派的主张有其进步意义。实行乡派减少了行政层级，降低了政府行政成本；精简了机构和人员，有利于减轻财政压力和农民负担；乡级政府的财权和人事权收归县政府，防止了再次陷入精简―膨胀―再精简―再膨胀的“黄宗羲定律”的怪圈。然而，我们也应该认识到，实行乡派，与现行的宪法、地方组织法有相抵触的地方；分流人员存在困难；乡镇债务难以化解；不利于基层民主的发展，可能使其更具“官僚化”性格；不利于生产和提供乡村社区地方性公共品和公共服务。

2　乡镇自治：主张撤销乡镇政府，将国家的基层政权单位收缩到县一级。郑法从消除县乡“压力型体制”，进行公共权力划分这一角度，主张撤销多政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级，在村民自治的基础上，实行乡镇自治。于建嵘通过对晚清以来的乡镇自治的历史考察，认为随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权力文化的转变，国家的行政权力将逐步退出乡村的政治领域。因此，实行乡镇自治应成为改革的重要目标，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区型乡镇自治。周作翰从尊重保障人权，以及促进人的全面自由发展的角度出发，认为乡镇自治最能体现这种改革要求，最能符合农民的普遍意愿。他认为历次乡镇改革收效甚微，其根源就在于没有抓住“促进农民自由发展”这个关键。

实行乡镇自治，有利于农民充分行使自己的政治权力，延伸社会治理的边界；有利于从根本上消除县乡间的压力型体制，化解原有的体制性矛盾。然而，此观点过于偏激，遭到了更多学者的批评。董磊明认为乡镇自治过于简单和激进，是脱离中国实际的空想。金太军对此也表示了担忧，“离开乡镇政府，农村的社会稳定和经济发展都得不到保障，部分农村甚至可能沦为宗法、家族甚至黑社会、黄赌毒的天下”。吴理财认为，目前谈乡镇自治还为时过早，“本身缺乏自治的基础条件”，“乡镇自治”至少在目前而言只是一个可爱的想法而已。

(二)保留派

保留派认为撤销派的主张忽视了中国后发外生型现代化国家的本质：在中国8亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有真正转移到城市以前，农村不可能进入良性发展的轨道，也不可能仅仅通过村民自治来将农村问题化解在村庄之内，这就

需要有自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。乡镇政府处于国家和乡村民间社会的中间地位，它既是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，又是二者冲突的一个不可置换的缓冲空间，因此对于乡村社会的稳定具有不可替代的作用。另一方面，他们也意识到了乡镇体制存在的诸多弊端，主张通过改革以达到强化乡镇政府，使乡镇政府更好地发挥应有的功能。

戴均良认为应该依据政府职能转变的需要，从理顺职能、精兵简政、提高效率的目标出发，把乡镇体制改革与县乡机构改革、农村税费体制改革和事业单位改革结合起来，使乡镇走出普遍面J临的财政困境。金太军进一步强调乡镇机构改革必须以政府职能转变为中心，而决策体制的创新又是乡镇职能转变和乡镇机构改革的突破口，同时，要把依法行政和税费改革作为乡镇机构改革的保障。董磊明认为“我们进行乡镇体制改革的大思路应该是强化政府职能”，即在新的发展观和新的发展战略的指导下，重新定位乡镇政府的职能：一方面，组织农民进行合作，帮助农民闯市场，降低市场风险；另一方面，启动社会的潜在资源，重建村庄共同体。加强乡村建设，以增加农民的福利，降低由于各种因素带来的“相对被剥夺感”。

可以说，保留派的观点更具可行性，也更容易付诸实施。然而，强化乡镇政府，将乡镇作为一级完备的实体政权，将带来更加严重的机构和人员的彩胀，根本就不能克服压力型体制和“黄宗羲定律”的怪圈。

三、乡镇体制改革的路径选择

通过对蹦派政策主张和改革路径的分析，我们发现学者们只是针对乡镇体制存在的某一方面和几个方面的问题提出应对策略，而缺乏整体思考和架构，对我国现有的体制和农村的基本情势缺乏足够的认识，因此他们的主张或违背现有法律制度，超脱农村现实，或过分强调乡镇一级的改革，而忽视了县乡村三级综合配套改革。笔者在以上分析的基础上，从现有的体制和农村的具体情势出发，试图通过乡镇民主治理和县乡村三级综合配套改革相结合的改革路径，解决现有乡镇体制存在的诸多问题。

所谓乡镇民主治理，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有体制下，开放乡镇人大代表竞选；制定完整的法律厘清县乡村三者之间的关系，在加强县级政府职能转变和完善村民自治的同时，重新定位乡镇政府的职能；发展乡村自治组织和社会中介组织，为加强乡村建设和乡镇政府职能转变创造条件。

(一)乡镇民主治理的提出依据

1　乡镇民主治理符合现有的模式，适合目前中国农村现状，具有现实可行性。如四川步云、南城，云南红河石屏县的乡镇长直选；村民自治的多年实践；改革开放以来的五次乡镇机构改革；山西永济农民协会的成功运作等，都为改革的顺利进行积累了前期的经验和教训、而在现有法律制度框架内的局部改良减少了改革阻力，因此也使改革更具可行性，有利于推动改革的顺利实施。

2　乡镇民主治理为厘清县乡村三级关系，消除县乡间的压力型体制和减少乡政府对村民自治的干涉，准确定位乡政府的职能和加快乡政府职能转变等问题提供了解决的契机。

3乡镇民主治理有利于提供农民的自治意识和法律意识，有利于推动我国的民主政治建设进程，而且符合现代乡村的发展方向，为以后的进一步改革奠定了基础。

(二)制度设计

1　扩大农民的民利，逐步放开乡镇人大代表竞争性选举。目前，一些地方已经开始了乡镇长和其他乡镇主要领导人的直接选举，并创造性的形成了制度化的选举方式，如“两推一选”、“两票制”、“海推直选”、“三轮两票制”等。客观地讲，它们在促进基层民主，提高农民的民主参与意识等方面起了一定的积极作用。但由于一些制度方面的原因，所起的作用十分有限。不可否认，在目前的中国，制度建设远远滞后于基层民主实践的发展。那么，如何在现行的制度框架下找到一种既可以让农民选举并制衡乡镇政府，但又不跨出现行政治体制框架的办法来，则成为我们应该探讨的主要问题。而“这样的办法就是将乡镇人大代表选举放开，由老百姓信任的、能够真正代表农民利益的乡镇人大代表来实际监督和选举乡镇长”。说到底，就是强化乡镇人大的权力，使人大的监督权、决策权得到切实加强，改变以往人大虚置的状况。

2　制定完整的法律厘清县乡村三者之间的关系，在加强县级政府职能转变和完善村民自治的同时，重新定位乡镇政府的职能。学者们普遍认为，目前的县乡间的压力型体制和乡镇对村民自治的干涉是乡镇体制存在的根本性问题。因此，如何厘清县乡村三者之间的关系就成为我们设计乡镇体制改革路径不能回避的问题。笔者认为，必须制定专门的法律以进一步明确三者问的关系，界定各自的职权范围。诚如李凡指出的那样，目前的地方组织法和村民自治法虽然对它们的关系作了说明，但太过模糊，可操作性不强。在实际的行政过程中，它们的关系可能发生质的变化。他认为，有必要制定一部乡村关系法以防止乡镇政府对村民自治的再度干涉。

如前文所述，历次乡镇机构改革无法走出“黄宗羲定律”的怪圈，其根本原因在于没有对县乡村体制进行整体改革，缺乏配套制度支持。故笔者主张乡镇体制改革应整体思考，上下配套，三级联动。具体而言，就是在加强乡镇体制改革的同时，转变县级政府职能，精简县级机构，改变以往的压力型体制，加强县乡间民主合作机制建设。同时，进一步完善村民自治，使农村真正成为一片“自我教育、自我管理、自我发展”的净土，使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”得到切实的贯彻。最后，在构建和谐社会理念的指导下，努力克服乡镇政府的“三位”现象，准确定位乡镇政府的职能。

3　发展乡村自治组织和社会中介组织，为加强乡村建设和乡镇政府职能转变创造条件。乡村自治组织和乡村的经济合作组织的发展，不仅有利于基层民主的发展，而且有利于农民福利的增加；不仅有利于提高农民参与市场经济的能力，而且有利于转变乡镇政府职能。贺雪峰从农村的实际出发，指出目前的农民越来越趋于原子化，缺乏合作能力和合作意识。曹锦清在考察黄河边农村的现状时，更是直接地道出农民“善分不善合”。因此，如何提高农民的合作能力，再造农村福利，以减轻在市场经济和现代化消费观念冲击下农民普遍增加的被剥夺感和内心的恐惧感，是我们当前为了维护农村稳定而必须考虑的问题。而乡村自治组织和社会中介组织的发展无疑可以有效解决，至少是缓解这一问题、

更重要的是，乡村社会中介组织的发展，会提高农民的谈判能力，降低市场带来的风险，有利于增加农民收入。而且，乡村自治组织和中介组织作为政府职能承接的载体，其发展自然会加快政府转变职能的步伐。

(三)改革中需要注意的问题

乡村治理存在的问题篇3

关键词：乡村治理；行政体制改革；社会资本

以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。

从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。

一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。

（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。

二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。

譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。

（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。

2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：

1、网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。

3、传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。

尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。

4、信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72、2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。

三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。

（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。

要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性,促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。

（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应

从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。

（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。

（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。

参考文献：

[1]罗伯特·帕特南、使民主运转起来[m]、

江西人民出版社,2001、195、

[2]罗章、家支在当前凉山彝族乡村治理中的功能研究--基于社会资本理论的分析视角[j]、

乡村治理存在的问题篇4

关键词：村级治理 乡村关系 乡镇机构改革 费改税

我国的基层政权设在乡镇，村则是农民群众实行民主自治的社区单元。从某种意义上讲，乡村关系既反映了国家行政与村民群众之间的联系，又体现了国家与社会之间相对独立的边界。建立何种乡村关系及乡村关系状况如何，实在是关系到我国农村现代化建设好坏的一项关键因素。当前，《村民委员会组织法》正式颁布实施后，村级治理的民主化方向不可逆转，传统乡村关系面临严峻挑战。此种背景下，笔者试图结合农村调查的切身体会，来略谈一下民主化进程中的乡村关系。

一、村级治理的民主化

中共十五届三中全会在总结农村改革二十年的基本经验时指出：“调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利”；在展望未来建设有中国特色社会主义新农村的目标时要求：“在政治上，坚持中国共产党的领导，加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法直接行使民主权利”。正是借十五届三中全会的东风，全国人大在屡次争议后，终于在1999年11月正式通过了已试行十年的《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），农村基层民主的强制性和规范化建设纳入轨道。

依照《村组法》的规定，我国在村一级实行村民自治，村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，由村民选举，对村民负责。正式颁布实施的《村组法》的最大特点是强调村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员。在新《村组法》颁布不久，甘肃、山东、广东、湖北等省人大常委会即迅速根据《村组法》的有关要求制定并通过了地方性选举办法，这些具体选举办法的特点是对选举各环节作了细致规定，体现了吉林梨树县“海选”将候选人提名、确定和正式选举的权利全方位交给农民的基本精神。这些具体规定使得任何组织或者个人试图干预选举结果，农民都可以对照法律条条指出其行为违反了《村组法》和《选举办法》的某一款项。这样一来，《村组法》试行时因为程序制度不足所造成的乡镇行政干预村委会选举的后果难以再存，农村民主化的方向必将大势所趋。此一点从新《村组法》颁布实施后各地民主选举的实践中可以清晰地体现出来。[1]我们在农村调查中也发现，许多对中央政策很敏感的农民也已经从中央电视台的焦点访谈、新闻调查、新闻联播以及报刊杂志上大体了解了“海选”的精神，对真正的民主选举充满期待。许多乡村干部虽然对“海选”充满忧虑，但大都认为大势不可抗，村级民主化不可违。

从某种意义上说，当前村级治理的民主化仅仅是展示了良好的开端。站在地方政府特别是乡镇行政的立场上，村级治理的民主化可能造成乡镇行政在村一级无“腿”的问题，它们不可能有太多民主化的热情。但是，在国家强制推进村级民主，学术界与舆论界普遍欢迎，农民又有越来越强的自我保护意识和政治参与积极性的情况下，乡镇乃至县市一级很难再抵挡得住民主化的隆隆脚步，村级治理必将很快迎来一个民主化的未来。 村级治理的民主化并不只表现为民主选举，而且表现为民主决策、民主管理、民主监督。民主决策即所有与村民利益相关的重大事项均应由村民会议或村民代表会议讨论决定，村民不同意的事项，村干部即不能办。民主管理即让村民群众参与具体的村务管理，如由村民代表参加治安、调解、公共卫生等项事务的具体管理等。民主监督即由村民群众通过诸如村民代表会议、村民理财小组等等形式监督约束村干部，纠正他们的不良行为和违背村民群众意愿的错误做法等等。所有这些方面综合起来，在村级治理中就形成了一个立体的网状结构，使得所有违背村民意愿的行为都很难发生。不仅过去严重败坏了党的声誉和影响了干群关系的村干部吃喝贪占没有了存在的空间，而且乡镇行政凭借对村级组织的控制而向农民增加的种种不合理负担也很难再提取上来。 总括以上叙述，即依照《村组法》所描画的村级治理蓝图，村一级实行村民自治而成为一个相对独立于乡镇行政乃至国家的社会实体，在此一实体内部，因为有详尽的制度手段和操作程式规定，村民可以有效建立与村干部之间的互动关系，村干部任何违背村民群众意愿的行为都会由于受到来自村民多渠道的约束而很难发生，村民群众可以成功地将自己的意愿借村干部的行为表达出来。

二、传统的乡村关系及其面临的挑战

当前我国整个乡村关系依然是建立在传统人民公社体制基础上的。1988年颁布试行的《村组法》因为过于“粗略和原则化，导致村级组织制度供给不足和制度空隙过大，以致乡镇行政可以利用这种制度空隙来制造村级组织实际制度安排对成文制度意愿的偏离。”[2]换句话说，除个别例外，当前乡村关系从根本上讲，依然是人民公社时期形成的上下级关系，无论乡镇行政、村民群众或村干部自身，都明显缺乏自治意识，人民公社遗留下的历史记忆成为主导乡村关系的主要资源。

笼罩在人民公社阴影下的传统乡村关系具有其存在的合理性。具体地说，第一、当前乡镇行政为推行政务，亟需在村一级有一强有力的支点，而此一支点的最佳选择即是村干部。无论是计划生育、殡葬改革、还是环境保护、维护治安，不凭借村干部的协助，乡镇行政的实施效果将大大折扣，甚至根本实施不了。乡镇行政的实施。第二、承包经营使得分散经营的农户成千上万。无论是向下传递党的方针政策，还是往上收提留税费，离开了熟悉千家万户情况的村干部，乡镇行政纵有再大的愿望和热情，也无力一一面对农户。

正因为村级组织对于乡镇行政的如此重要性，使得传统乡村关系即乡村之间的上下级关系具有了合理性，这也正是当前有人重提“村政”的主要理由[3]。不仅如此，因为《村组法》规定乡村关系为指导关系，乡村实际上的领导关系“名不正而不顺”，这就使得当前乡村关系既无法获得“村政”背景下的好处，又无法获得“自治”名下的好处。[4]

当前乡村关系要么实行“村政”，要么真正“自治”。村政的好处是可以有效解决乡镇行政在村一级的支点问题，这一点对于处于转型时期的中国农村非常重要。但是，“村政”也存在着难以克服的问题：第一、如何监督乡村组织的不良行为？因为“村政”对上负责，村干部必然很容易即可用欺上的手段来获得上级信任，更何况现在正处于由计划经济向市场经济转换的过渡时期，村干部可以通过经济手段来“买通”上级，而将经济负担向村民群众转嫁，严重的时候，乡村干部可能会借转型时期的无规则来恣意妄为，渔肉百姓；第二、“村政”不能解决社区资源动员的问题，即对上级负责的村级组织如何可以得到村民的信任？举办村里的公共工程时，群众如何敢于放心地将集资款项交给不对自己负责的村干部？第三、乡镇行政很容易利用“村政”这个下级来为他们私人谋取好处，诸如当前农民负担屡减不轻，强制性的产业结构调整屡屡发生，又屡屡失败，大而无当的政绩工程屡屡上马又大多损失惨重，其主要原因是他们可以通过“村政”这个下级来实施他们或轻率或有不良目的的决策。

正因为“村政”无法解决以上问题，我国当前选择了民主化的村级治理路径。具体而强有力的法律制度和农民强烈的自我保护意识与参与积极性，使得村级治理的民主化方向已经很难逆转。

村级治理的民主化至少有以下几点好处：第一、可以有效监督约束村干部的不良行为；第二、可以提高社区资源动员能力[5]；第三、可以抵制乡镇行政的瞎指挥。

显然，无论“村政”或“民主化的村级治理”，都较现存的笼罩在人民公社阴影下的传统乡村关系具有优势。而就“村政” 和“民主化的村级治理”两种方式比较而言，两者都既有优势，又有不足之处。我们以为“民主化的村级治理”较“村政”更为合理，其中的关键之处在于：民主化的村级治理可以产生一种强有力的力量来抵制转型时期权力本身不断膨胀过程中滋生的种种问题。在转型时期，因为意识形态约束能力和制度本身的刚性均成问题，源自行政权力的种种不良因素都可能膨胀扩大，无论是借国家政权本身的力量还是借道德约束本身的力量，都很难约束这些不良因素的膨胀，唯一的办法是对权力本身进行限制和制约，从而使那些源自权力的不良因素无以生存。以当前农村现存的种种问题来说，无论中央想出多少办法来要求减轻农民负担、转换工作方式和转变工作作风，乡镇一级（不仅仅是乡镇一级）总可以“上有政策，下有对策”，往往是老问题还未解决，新对策又已产生，中央和农民对地方上的“对策”防不胜防。那么，为什么乡镇可以想出对付中央政策的对策，拒不改变工作方式和工作作风？很简单，对于分散的农民来讲，乡镇可以指挥村来实施高压，可以以种种借口来实现它的别有用心的目的。这就是说，正是“村政”最具价值的乡村领导关系可能为乡镇行政权力的无所约束提供手段，而民主化的村级治理则通过釜底抽薪，使得乡镇行政不转换工作方式和转变工作作风，就根本不可能维持下去，所有成为对策的借口都不能不转换成执行政策的压力和动力了。 我们在长期的农村调查中深深地感到，转型时期试图以道德修养和成文制度约束权力，实为缘木求鱼。唯有以权力制约权力，单方面成为对付中央政策的“对策”才不致于肆无忌禅地四处横行。正因此，我们以为“村治”较“村政”为好。 这里，要实行“村治”还必须解决两个认识问题，第一个问题是：不受制约的乡镇行政权力可能造成何等严重的恶果。第二个问题是：民主化的村级治理会对乡镇工作造成何等程度的困难。

先回答第一个问题。从某种意义上，无论如何估计不受制约的乡镇行政权力所造成的恶果都不过份。以下以几件具体事项说明之。因为农民人均纯收入与“三提五统”挂钩，在当前的农村，农民人均纯收入便不是依据农民实际收入来计算，而是依据上面要收多少钱来规定；面对市场的农民当然有权力决定种什么不种什么，但当前农村普遍存在乡镇强迫农民种什么，如何种的问题。若农民增收，乡镇领导干部就有了“政绩”（事实上强迫农民种不种什么的后果大都是农民减收），农民减收了就该自己倒霉，很少有谁为农民减收承担过责任；强制保险、达标升级、不负责任的建设决策等等，所有这些，若乡镇负责人没有经济利益上的企图，也大都是为了搞出政绩以备升迁。其后果是，不搞得民穷财尽、民怨沸腾，不受制约的乡镇行政权力就不会善罢甘休。[6]

再回答第二个问题。当前乡镇行政的主要工作可以归结为两项：第一项是贯彻落实党和国家在农村的各项方针政策，诸如计划生育、社会治安、民政优抚等方面的事务；第二项是收取诸种税费提留。当前我国经济已经基本结束以农助工的阶段，乡镇向农民收取的税费提留主要用于乡镇行政落实党和国家在农村诸种方针政策的费用和为农民提供公共服务。但是，当前乡镇行政往往只收费不服务，收费本身成为了目的。天下第一难的“计划生育”普遍被“提留收取”所替代，成为对当前农村工作的莫大讽刺。

据调查，当前从农民那里收取的税费大多它用。理论上是为农民服务的收费，却变成了养活大批闲杂人员的人头经费。这样就有一个基本的问题：既然不服务，收费干什么？再问：若不收费，当前成为天下第一难的税费收取是否可以变得容易起来？

税费收取之所以成为天下第一难，根本原因是农民没有钱，税费收取额度远远超过了农民实际可以承受的限度。从全国总体情况看，1994至1887年，全国农村向国家提供的农业税、农业特产税等税收从433、2亿元上升到696、3亿元，农民人均上缴税金由48、7元上升至76、3元，年均增长16、1%，同期，全国农民向集体交纳的提留统筹从365、8亿元上升到645、5亿元，农民人均上缴集体的提留统筹由41、1元上升至70、1元，年均增长19、5%，。而从1994至1997年，农民人均纯收入的增长速度为年均6%。[7]在农民没有钱的情况下，无论是“村政”还是“村治”都不能解决问题。因此，可能造成乡镇行政工作困难的首要因素不是建立何种乡村关系，而是改革乡镇机构，精减乡镇人员，减少不服务的诸项收费。换句话说，构成为对未来民主化村级治理主要挑战和障碍的因素不在乡村关系而在乡镇本身，乡镇必须为民主化的村级治创造宽松的环境。好在民主化的村级治理本身不仅可能成为乡镇工作的障碍，而且可以成为乡镇机构改革的动力。

三、乡镇机构改革的空间

有一种流行的观点认为 ，当前农民负担屡减不轻和税费提留屡收不起的根本原因是费多税少，由此造成了收费者和缴费者双方的随意性，此种观点认为，只要将农村费改税，可以《税法》来规范收税和缴税双方的权利义务关系，从而既解决随意加重农民负担的问题，又解决税费收取困难的问题。

这当然是一种良好的愿望。姑且不论税费不同的功用，费改税必须解决以下两个问题：由谁来收税？第二、收多少税？

先讨论第一个问题。当前乡村税费收取主要采用了两种方式：第一种方式是由财税部门收税，由管理（服务）部门收费。财税部门和管理部门即乡镇的“ 七站八所 ”。过去农民出售公粮，“户卖村结”，无论是财税部门还是管理部门，它们都可以在“村结”时直接从农民售卖公粮所得款项中扣出，农民出售公粮得“白条”。近年强调“户卖户结”，财税和管理部门必须到一家一户农民家中收取税费。因为农户分散而庞大，其工作量远非乡镇七站八所所可以承担，因此，近年此种税费收取方式已较少采用，而大都转为第二种方式。具体地，第二种方式是“七站八所”将税费提留额度计算到村，然后，通过种种途径“攻关”乡镇行政，乡镇行政当然也无力承担税费收取所需要的工作量，因此，乡镇行政借用现行的乡村关系体制，与村主职干部鉴定税费收取责任状，对于按时或提前完成任务的村干部给予经济上的奖励，对于无法按时完成任务的村干部给予经济上的惩罚，严重的，由乡镇行政以工作不力免去村干部职务。

单就以上两种税费提留收取方式而言，一种是由部门直接收取，一种是由乡村组织代收，在形式上是截然不同的。但是，“户卖村结”时，部门扣款是以农民出售公粮为前提的，当农民交不起税费时，他就拒绝出售公粮，因此，“户卖村结”时对村干部最大的工作压力便是所谓与“派款”联系在一起的“催粮”。表面上看“催粮”是村干部在为粮食部门出力，实质上是在为部门收取税费打基础。换句话说，无论何种税费收取方式，面对千家万户分散的农民，离开了村干部，税费收取都不可能。

问题在于：1、通过乡镇与村主职干部鉴定责任状的形式来强制村干部收取税费的法理依据何在？2、既然将收取税费的责任转嫁到了村干部身上，还要那些乡镇一级的税费收取部门干什么？据我们调查，当前乡镇一级仅财税部门，虽然在实际收取税费方面能起作用甚小，但它们依然是乡镇最为富有阔绰的部门，由乡村干部辛辛苦苦收取上来的税费，财税部门至少要花费近四分之一。换句话说，仅仅因为体制原因，农民就要额外多出近1/4的钱来养活不干事的部门。

实行费改税显然只能改变费税的性质，并不能解决由部门收税的工作量，也就是说不能改变由村干部来收取税费本身的必然性。这同样不能解决以上两个问题。 据实征收，有多少收多少，这是税制的基本原则。但当前由村干部来收税，事实上是将税额包到了村，实质上是包税制。《村组法》规定“乡统筹的收缴方法”由村民会议讨论决定，即是说乡镇下达的“五项统筹”费额可以由村民自己讨论决定如何分摊，显然，乡对村是包税制，村对农户则可以是一般税制。这种办法的好处是大大减少了乡镇的工作量，而村内因为农户较少，相互之间比较熟悉，采用一般税制的工作量并不太大。

实行包税制一举解决了村干部收税法理依据和专职收税部门的出路问题。即，将当前乡镇一级庞大而独立的财税部门收缩成为乡镇的一个会计单位，由此减轻农民的负担。 再讨论第二个问题。因为当前收费部门事实上大多没有服务，而税费提留总额相对于农民实际收入太高，因此，农民无论税费，统统不愿交纳。将税费统收实在是不太合理的做法，原因是农民交费是为了获得较“自我服务”更多的公共服务，但当前乡镇一级服务部门遗留下来的“官气”太重，一方面服务能力和服务水平太差，农民有无这些服务无所谓，认为交费卖服务不划算；另一方面，要养活相对于劣质服务过于庞大的部门人员，部门就必须千方百计向农民收费。因为当前部门“官气”本身的问题，乡镇政府或上级部门不可能置部门死活于不顾，大多千方百计从政策上给部门以优惠，对只收费不服务也大多睁一只眼闭一只眼，农民向部门交费事实上成了如税一样必不可少的负担。[8]

因此，若不解决当前部门只收费不服务的问题，费改税就只能强化而不是削解部门的“官气”，增加而不是减少农民的负担。如此一来，具有讽刺意味的将是农民不仅负担减轻不了，而且劣质的服务可能都不再有了。

问题的关键是将现有的费推向市场，即是将公共服务推向市场。也就是说，应该将部门的“官气”削掉，让它们凭借服务来获得生存，农民为了获得较自我服务更多的公共服务，而自愿交费。费不应该是乡村强迫农民交纳，而应该是农民主动购买服务的支出。这就涉及到部门本身的改革。

一旦费从乡村干部工作中或包税额度中清除，农民人均负担的税额就会大大减轻，收税和收费也就可以大大地容易起来。

如上所述，民主化的村级治理因其对乡镇行政不合理收费的抵制，构成了乡镇机构改革的强大压力和内在动力。其改革的方向大致有两个方面：第一、将功能重复的部分合而为一，具体若财税部门不收税，就应将其收缩为一个会计单位，而由收税效率更高的乡镇行政负责收税；第二、将绝大部分服务部门推向市场，不要与上级所设机构搞一一对应，不能在市场上生存下来的就坚决撤掉；第三、对于少数管理性的服务部门，应依职数定人员，多余闲杂人员全部遣散；[9]第四、某些地方在乡村之间所设管理区，可以撤掉，其人员除一部分抽回乡镇外，可以安排部分素质较高者到村级担任支部书记职务。

改革后的乡镇机构做什么？其主要工作是贯彻落实党和国家在农村的各项方针政策，计划经济时期形成的诸项职能，因人设事的部门和事务，因个人目的而惯于借用的传统工作方式和工作方法，在新型乡村关系背景下，既成为改革的对象，也成为进一步改革的前提。

四、民主化进程中的乡村关系

村级治理的民主化是一个渐进的目标模式，在此进程中，农民政治认知与参与，村干部的自我定位，乡镇行政工作方式方法等等，都是有一个转变和适应的过程。换句话说，当前乡村关系本身依然充满着不确定因素，如何描述乡村关系的转换过程，还有很多工作要做。但是，从总的趋向来看，当前村级治理民主化的趋向已经为我们勾勒出了一幅充满立体感的未来乡村关系图景。

第一、村级治理的民主化首先构成了对当前乡镇行政强有力的挑战。当乡镇行政不再能够控制村干部的人事任免权时，村干部终究会认识到自己应该对谁负责。有人调查发现，无论是由乡镇行政指定还是由村民群众选举，“选来选去还是那些人”。他们认为，既然群众选举的人正是乡镇希望当选的人，这就不会对乡镇工作和传统乡村关系造成什么影响。这种观点是错误的，因为这种观点忽视了选举本身具有的巨大力量。既然村干部是由群众选举的，在此过程中乡镇行政并无插手选举的机会，过去由乡镇任命且对乡镇负责的村干部何以会再对乡镇负责？

不对乡镇负责的村干部并非事事都要与乡镇搞对抗。但当乡镇行政的强制命令与村民群众的真实意愿发生冲突时，村干部会否如过去一样服务于乡镇的目的？构成与村民群众意愿强烈冲突的乡镇指令大都是与中央政策精神相违背的东西，诸如屡减不轻的农民负担，屡禁不止的达标升级等等方面，将首先成为村的抵制对象。而构成当前乡镇行政强制村一级的诸种事项大致又可以分为两个方面，第一方面为乡镇主要负责人为了个人目的而搞的所谓“政绩”工程以及所有为农民强烈反感的吃喝贪占。此些方面在面对村一级强有力抵制后，乡镇有能力自我消解，自我改造。也就是说村对乡镇的抵制可以在乡镇中逐步清除乡镇所可以控制的不良方面的行为；第二方面为来自上级部门的强制性任务诸如摊派、达标升级等等。此些方面无论乡镇行政本身如何想办法，在遇到村一级强有力的抵制后，乡镇便处于所谓“下顶上压”的困境之中，传统乡村关系下村级组织所遇到的困境由此上移至乡镇之中。

处于困境中的乡镇行政无论如何都无法通过转变工作方法和转换工作作风将自己从困境中解脱出来。但是，所有处于同样困境中的乡镇行政可以构成对上级（县一级）强大的压力，来自县级强制性指令中的由县级本身可以解决的部分，县级就必须面对并且想办法解决之。而更深层的来自更上级的不合理指令，即可如此类推解决之。[10]这样，源自村级治理民主化所构成的对乡镇行政强大的压力便会逐级上传，当此种压力足够大的时候，过去自上而下层层加码的不合理指令便自下而上层层被剥离和清除掉。过去成为对付中央政策的层层加码的“对策”当然也就越来越难有生存的余地。

总括以上所述，村级治理的民主化展示出了一幅自下而上良性改革和有序发展的内动力画卷。

第二、村级治理的民主化可以锻炼农民自我管理的能力，提高农民政治参与的积极性。当农民真心意识并体会到村是一级独立的自治实体以后，村集体发展的好坏与农民个体利益之间的紧密关系便不言而喻了。在过去的农村调查中，我们发现了一种普遍存在而又不可思议的现象，即无论村集体负债或者存有积蓄，村民都不以为与他们自己有多少关系。正因此，村民虽然对村干部高息借款向上级交提留或有的村民故意拖欠集体提留等存有意见，但只要不让他多交积累，他们便无所谓了。村民对村集体的冷漠与村作为村自治实体应有的与村民之间的利益相关性之间的巨大差距实让外人难以理解。

但是，只要仔细考察一下当前乡村关系特别是村级组织与村民之间的关系，就很容易理解村民为什么对村集体的冷漠了。一方面，乡村干部虽然理论上承认村集体财产是村民共有的，但事实上村干部发多少报酬，村集体搞何种公共建设，除非要向农民摊派，均很少找村民商量。传统乡村关系不仅使得任命谁当村干部的主动权掌握在乡镇手中，而且村集体资金如何使用，乡镇也有极大的发言权。相反，作为村集体财产主体的村民不仅无权支配集体资金如何使用，而且根本就没有机会了解集体资金是如何使用的。甚至村民要清理村集体的财务帐目都困难重重。[11]民主化的村级治理在改变传统乡村关系的同时，使得村干部与村民群众之间，村集体与农户之间的互动及利益关系凸现出来。一方面，村民可以有效监督村集体资金的使用，村集体的赢利可以为村民带来看得见的好处；一方面，随着村民对村集体经济控制能力与信心的强化，他们必然逐步体验到自己利益与集体经济状况的密切关联，逐步承担起集体经济或发展或萎缩的责任。[12]如此一来，村民就不仅会关心自己应负担多少税费，而且会关心村集体积累的增减。一旦村民普遍将自己的利益与村集体的利益联系起来，则在由村承担应缴提留税费时，少数故意拖欠提留的农户就会受到来自其它农户强大的压力，这时，既不是由来自国家的力量，也不是由来自村干部的工作，而是由来自村民之间相互熟识与联系而产生的压力，将传统乡村关系背景下单纯依靠乡村组织甚至专政工具来完成的提留收取工作搞好。[13]

民主化村级治理的关键正是通过在相互熟识的村民之间形成共同的利益关联，而达成村民之间的相互监督与约束。不仅提留税费可以通过转换成与村民密切关联的村级集体积累而形成内在提取机制，而且其它许多原本需要乡镇强制完成的工作也可以通过转换成与村民利益关系密切的自治事务而形成内在作用机制。也许，正是民主化村级治理所可以形成的村内治理机制，可以为未来乡村关系打下颇为牢靠的基础。

[1]吴毅：《制度引入与精英主导》，《华中师范大学学报》1999年第2期。

[2]贺雪峰：《村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因》，《社会科学研究》1998年第4期。

[3]中共湖北省委组织部等：《村级管理方式研究》，《中国农村经济》1997年第8期；沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1999年第1期。

[4][4]贺雪峰：《村级组织制度的评估》，《中国国情国力》1999年第4期。

[5]贺雪峰：《村民参与与社区资源动员能力》，《社会科学》1998年第9期。

[6]参见《南方周末》1999年10月29日，第一版、二版，七版。

[7]参见赵新社：《农村税费制度为何要改》，《中国经济时报》1998年12月3日。

[8]李武武：《农民不合理负担的30种表现》，《调研世界》1999年第10期。

[9]王安仁等：《乡镇机构改革势在必行》，《调研世界》1999年第10期。

[10]徐勇：《民主化进程中的路径选择》，《荆门职业技术学院学报》1998年第4期。

[11]高晓晖：《一场深刻的变革，从最小的村“官”开始》，《今日名流》1999年第10期。

乡村治理存在的问题篇5

关键词：乡村治理;治理主体;乡村精英;农业现代化

中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）31-0067-02

20世纪末，治理一词才逐渐为大家所了解。学术界关于治理的概念和定义是这样的：治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和[1]。一方面体现公共权力的多元化，政府，非政府机构，社会组织和个人自身都可以作为权力的主体。另一方面，各治理主体之间是一种互相依存，互相协调的关系。而乡村治理界定了治理的主体和范围，很多学者对乡村治理都提出了自己的理解。和雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，从而实现乡村社会的有序发展;党英国把乡村治理看作一种制度和系统，涉及选拔优秀干部，变更政府行政规程、监督政府廉政建设等，是多个乡村主体在协商合作的基础上共同管理乡村事务的自主管理，提高村民参与政治的积极性，将村民纳入乡村治理的管理体系融合多方力量对乡村进行共同治理的过程;吴克伟认为，乡村治理主要是运用公共权威对乡村社区进行组织管理，构建乡村秩序，推动乡村发展。简言之，乡村治理是针对广大农村地区，由国家和社会共同作用形成公共权威，实现对乡村社会的调控、引导和管理，以求最大限度地增进共同利益，实现农村发展的动态过程。

一、乡村治理的概念与内涵

对于乡村治理的定义和概念的不同解读，实质上都包含了以下的共同点：第一，治理主体的多元化是乡村治理的重要条件，国家，政府，社会组织能够获得广大村民的信任与支持，尤其是能够吸引社会与乡村精英参与管理。第二，治理主体能够在思想上与时俱进，根据实际情况，选择合理的治理方式化解矛盾和危机，做出实质性的工作，构建良好的服务体系。第三，乡村治理的目的都是为了维护农民利益，提高农民的思想文化素质，发展现代化农业，使占9亿人口规模的广大农村成为我国现代化的重要推动力而不是阻力。

二、乡村治理的时代特征和困境

中国的现代化进程在很大程度上取决于农村现代化进程，没有农村的现代化就没有中国的现代化。乡村的治理不同于一般的地方治理，是一个关系国计民生的重大问题，“三农”问题历来是国家和政府关注的焦点。本文先从现有的乡村治理模式出发加以分析，试着探究新的治理模式。

改革开放以来，针对三农问题，政府打出了建设社会主义新农村和农业现代化的口号，在乡村治理采取村民自治的模式，设立村民委员会，民主程度进一步提高，农民的积极性也得到鼓励，乡村治理的水平和质量都取得了一定的成效，农村建设有了一定的进步，然而，在新的形势下乡村治理又面临着新的危机和困境。

1、联产承包责任制存在缺陷。联产承包制是改革开放后农村的主要制度，虽然带动了农民的积极性，农村经济有了一定的发展，但是在与城市经济快速发展的对比之下，小规模，小户生产已经不能满足人们对物质的要求，因此出现很多空心村现象，很多劳动力由农村转移到城市，农村里只剩下了妇女、老人和儿童，在物欲横流的时代，乡村正在被遗弃，急需发展农业现代化来弥补小规模生产的缺陷。随着劳动力大量转移到城市，社会出现了很多问题，留守儿童数量多，土地资源浪费严重，农村资源闲置，城市拥挤，资源紧缺，要解决这些问题，只有为农村发展寻求新的出路。只有让农民的生活水平提高，缩小城乡差距才能发挥农村的潜力。所以农业现代化的发展就显得特别重要。农村的资源很丰富，有形资产与无形资产都存在巨大的发展潜力，在农业发展未形成大规模产业时，政府应该鼓励农民积极进行尝试，养殖业，畜牧业，零售业，旅游业等防止产业单一化，并给予指导和培训。近年来，很多乡村的旅游产业都取得了很大的进展，旅游产业可以带动交通运输业，饮食，娱乐等服务业的发展，旅游产业是农业现代化的一个重要方面。在农村产业化发展过程中，政府应该给予合理的指导和鼓励，让农民动起来，让农村活起来。

2、城乡二元现象严重。二元现象是发展中国家现代化进程中的重大障碍，若不尽快解决，我国的现代化进程将会停滞不前，甚至中断。城市居民、发达地区居民与农村地区居民收入差距加大，会引起农村居民的愤怒和不满，导致社会不稳定，为现代化建设埋下隐患。统筹城乡发展是解决二元现象的重要手段，仅靠农村本身的力量来促进农村的发展是远远不够的，乡村治理不应该走单纯的“以农治农”“以乡治乡”，乡村与城市在发展模式、生存习惯、生活方式，自然环境都存在着巨大的差别，二者是互相依存的关系，乡村治理离不开城乡的统筹发展。城乡的统筹发展需要国家强有力的制度支撑。统筹城乡发展，要从多个方面进行。第一，统筹城乡社会事业发展，主要指的是城乡的基础设施建设，农村的基础设施简陋，需要政府在政策上的倾斜，让人们的生活更加便利，让农村居民感受到党和政府对他们的重视，从而加强对党和国家的信任。第二，统筹城乡文教卫生事业，城市的文教卫生事业在稳步发展的同时，农村的文教卫生工作由于先天的薄弱更需大力发展，文化教育与卫生工作要依靠国家政府的监管，让农村的孩子和城市的孩子一样能够接受良好的教育，农村居民能够和城市居民一样在家门口就医，加深农村居民对乡村的归属感。第三，统筹城乡社会保障制度，通过国家收入再分配维护社会公平，让农村居民能够免除后顾之忧，聚精会神搞建设。

3、乡村治理主体存在缺陷，治理资源匮乏，主要包括治理主体单一，农村精英流失。民主建设需要重点加强，要听取多方意见，完善农村选举提拔制度，现在的农村治理中，政府处于主导地位，农民处于被动地位，农民积极性低，导致农村公共事务瘫痪，乡村不能作为一个整体齐心协力搞建设。

治理主体单一，农民民主政治素质亟待提高。很多农村中的党委书记连任很多年，农村居民对农村选举比较冷漠，参与民主建设的热情也比较低，这就使得干群之间隔膜加深，不容易团结起来干大事。这很大程度上是因为农民的思想文化素质较低，没有自主意识，不能够较好地履行义务行使权利，发挥主人翁作用。还要积极发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，引进社会资金和管理经营体制，为乡村建设积累经验和资金。

乡村精英外流。乡村精英在乡村社会发展和乡村治理中起着关键作用，这不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在现代社会的重要性。贺雪峰指出，精英在农村社会中扮演重要角色，他们一方面对国家的政策有理解能力，另一方面与普通村民联系密切，所以农村精英是沟通干群关系的桥梁[2]。我们知道华西村、的乡村治理奇迹，我们在想到华西村的时候就想到了吴仁宝，的发展离不开王宏斌，所以无论什么样的农村社会，无论多特殊的情况，精英的角色都对农村的发展产生至关重要的影响。而在过去的二十年间，由于农村经济状况差，农村精英流失严重，这些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里担任干部或留在村里发展，精英人群的流失是信息、知识、观念、技术的流失，如何吸引精英人群来建设乡村，减少精英人群流失，是我们急需解决的问题。虽然近年来国家政策鼓励大学生回乡村担任干部，即我们说的大学生村官，在部分地区有了一些影响，但具体情况与预想相差甚远，很多大学生因为农村的条件太差，只是挂名，并没有实质的工作和乡村建设的热情，村民只知有大学生村官，却不知姓名，一年也见不到几次面，乡村精英急需回归。

三、乡村治理的建议和对策

在当前情况下，乡村治理的推进需要做出如下调整。

首先，最重要的是乡村治理主体的多元化，治理主体多样化在乡村治理过程中起着关键作用，使得乡村发展可能性增多。政府、非政府组织、社会组织、村民自身都是乡村建设的主体，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部选拔、培训、激励机制，从全局考虑，为村民的利益着想。村民也要提高自身素养，提升自己的主人翁意识，履行自己的义务，享用自身的权利，提高乡村民主建设水平;要发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，新型农民合作经济组织，使得社会资金投入农村，可以借鉴这些组织的管理体系，以及吸收农村劳动力，为农业现代化注入新的活力。未来的乡村治理将呈现由乡村主导到市场主导转换的趋势。

其次，农业产业化是我国农村继联产承包制后的又一大变革[3]，农业产业化的实践使得我国的农业发展及农村面貌发生了深刻变化，并将有着长远的生命力，农业产业化的发展要调整产业结构优化升级，农业产业结构是一个有机整体，要对乡村产业结构进行整合和调整，提高乡村的资源利用率。农业现代化要转变只有第一产业的传统，向第二三产业转移。

最后，在广大农村地区，农民文化素质逐渐提高，产业发展刚刚开始，各方面逐渐起步的时刻，政府的指导和政策倾斜是必需的，政府应在乡村治理上加大对基础设施的建设力度，发挥城市对农村的拉动作用，充分发挥农民的生产积极性和建设社会主义新农村的积极性。

乡村治理是一个长期的发展过程，各地的情况也各不相同，我们要借鉴国内外的成功经验，以理论指导实践，从实践中寻找规律，在国家政府的指导下充分发挥乡村居民的积极性和主动性。乡村治理情况涉及多方面的因素，各因素的发展速度不同，我们只能先从紧要处着手，然后逐渐铺展开来。同时寻求多个方面发展的可能性，从而推进新农村建设，影响国家的现代化进程。

参考文献：

[1]全球治理委员会、我们的全球伙伴关系[M]、伦敦：牛津大学出版社，1995：23、

乡村治理存在的问题篇6

关键词 城镇化 城中村 改造问题

中图分类号：TU984 文献标识码：A

处理好城中村问题是关系到我国统筹城乡发展，形成城乡一体化新格局的重要内容；是中国特色城镇化过程中正确处理和保护农民合法利益的重要体现；是影响到《物权法》《城乡规划法》等法律法规有效实施的重要问题；是促进房地产市场健康发展必须正视和研究的重要课题；是规范政府部门行政行为和有关负责人权利的重要方面；是实现农民就地进城、带资产进城的重要途径。城中村问题解决与否，直接关系民生，影响社会稳定。

1我国城镇化的现状

我国城镇化发展进程中，东部、中部、西部区域城镇化的发展水平不平衡。东部地区的城镇化水平和发展速度明显高于中西部。在发展过程中，东部地区城镇区域化、区域城镇化态势明显，城镇连绵分布，城乡高度交织；中西部以城市点状发展为主，城镇化水平偏低，城镇化动力相对不足。改革开放以来，我国经济快速发展，经济实力迅速提高，但我国经济增长方式总体上仍是粗放型的，资源利用粗放和浪费现象较为突出。目前，我国当前正面临着水、耕地、石油等重要资源的全面紧缺，而且随着人们消费结构升级和工业化的推进，今后较长时间内，我国资源供应形势不容乐观。事实上，我国当前城镇化也正面临着日益严重的资源紧缺问题，这将对今后城镇化的推进带来挑战。就城镇化本身来说，城镇化的推进必须以一定的土地作支撑。相关的测算是，城镇化率若按年均1个百分点增长，则每年需新增住房3亿～4亿平方米，建设用地1800平方公里。土地资源约束必将给城镇化的推进带来很大挑战。

2现在城中村改造中存在的问题

城中村是中国快速城镇化进程中的产物，在此过程中产生了不少的问题，主要表现为以下几个方面：

2、1居住环境质量差，建筑密度过大

有的城中村建筑密度达到70%以上，甚至达到90%，“握手楼”、“贴面楼”、“一线天”现象十分常见。城中村建筑楼挤房密，高低参差不齐，建筑呈无序分布状态，住宅的日照间距难以满足基本的卫生和生活要求。由于排水排污、垃圾处理等基础设施先天不足，使得排水不畅、固体废弃物无序堆放，造成环境卫生很差。

2、2建筑质量参差不齐，安全隐患多

城中村的住宅建筑新旧混杂，等级差异较大，既有近期新建的钢筋混凝土结构住房，卫生设施较全，装修较好，也有1970～1980年代建造的砖混结构住房，有部分卫生设施，还有建国前后或建造历史较久的木、石、砖木结构，陈旧破烂，无卫生设施。高密度、低质量的房屋在遇到火灾、地震等灾害时，往往会造成很严重的损失。

2、3市政基础设施普遍落后，公共服务设施不足

很多城中村的对外交通通常只有一两处宽度5～7米的道路，村内道路多为2米左右甚至更狭窄的小巷。许多城中村没有纳入城市统一的污水排放系统，仍然采用明沟排污，供电供水也因人口负荷过重而常常出现短缺。另外，城中村内文教和公益性娱乐设施普遍数量不足、档次不高，供儿童、老年人使用的公共活动场所和公共绿地几乎没有。

3城镇化与城中村的联系

城中村是城镇化过程定阶段的产物，它的产生与发展有其内在的规律性。城镇化初期为节省开发建设成本，城市在空间上跳开农村居民点向外拓展是形成城中村的直接原因，在多方利益主体的共同博弈下，造成城市以征用农用地、绕开集体建设用地的“征地不征村”的方式拓展，从而诱发了城中村的产生。同时，城镇化快速发展时期社会对低成本居住空问的大量需求和市场对这种需求难以满足的现实则是城中村继续存在并不断发展的内在动力。

城中村的产生是在特定的社会历史条件下产生的，它对城市发展除了一些负面作用外，也有一定的积极作用，如城中村吸纳了大量外来人口，减轻了城市安置外来人口的压力；城中村起到了一定的社会保障职能，在当前我国社会保障体系仍不健全的情况下，城中村原村民固守的土地和住房是保障其未来生活的重要物质基础；另外，城中村还成为部分原村民适应快速城镇化带来的社会文化变化的缓冲地区。城中村管理状况反映了城乡二元结构背景下各方利益主体的不同诉求。城中村管理混乱的原因，究其根本还是由于政府利益、村集体利益和村民利益之间的不一致。

4解决的方法与建议

4、1治理原则

4、1、1城乡统筹，科学规划

城中村治理要从城乡统筹、合理布局、节约用地、集约发展和先规划后建设的要求出发，统筹考虑城市发展与城中村治理工作的衔接，科学编制城乡规划和城中村整治、改造规划和计划，指导城中村治理工作。在严格规划管理的前提下，合理、合法、有序地引导城中村的转型和整治改造。

4、1、2因地制宜，分类指导

城中村治理不能搞“一刀切”，应从各地实际出发，根据各地经济发展水平和城中村不同发展阶段和类型特点制定有针对性的整治改造措施。

4、1、3依法治理，有序推进

城中村治理要依据现行法律法规，根据规划要求、政府财力、村民愿望等因素综合考虑，有序推进城中村治理工作，避免整治改造目标过高，急于求成，侵害原村民合法利益。要完善整治改造后的后续保障政策与措施，解决好原村民转制后的生活、就业、教育、社会保障等问题。

4、2对策建议

城中村是伴随着我国经济体制改革、社会经济发展和城镇化的快速推进而产生的，当前和今后一个时期，我国还将处于工业化、城镇化快速发展的阶段，城中村在一定时期内还将继续存在，因此，彻底解决城中村问题将是一项长期任务。必须正确认识城中村，既要努力解决城中村存在的各种问题，同时也要发挥其在现实条件下所具有的积极作用；在解决城中村问题的过程中，要正确处理城市发展的总体利益和保护原村民利益关系，集约节约用地与统筹城乡发展的关系，改善城市环境与保障村民基本权益的关系，集中整治与长效机制的关系。

4、2、1用城乡统筹的理念和方法指导城中村治理

党中央和国务院提出要用科学发展观和五个统筹，指导我们今后一段时期的各项工作，而五个统筹中放在第一位的就是城乡统筹，党的十报告中又一次提出要统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展。城乡统筹发展是科学发展观里一项很重要的内容，是中国实现小康社会、实现现代化的关键性问题。首先，要依据新出台的《城乡规划法》，尽快完善城乡规划建设配套法规，逐步建立起统筹城乡的规划编制体系和规划建设管理体制，实现城乡资源统筹配置。其次，城市规划建设应从重视中心城区、城市新区规划建设，向统筹城乡发展，兼顾城中村、城市边缘地区农村的规划建设转变。综合考虑建成区以外的集体建设用地对城市职能和空间布局的作用，统筹规划区内的城乡基础设施和公共设施，根本解决城中村与城市建成区协调发展问题，避免城市建设只开发农用地而避开村庄集体建设用地的行为，防止产生新的城中村。

4、2、2科学编制与实施城中村整治、改造规划和计划

科学编制城中村整治、改造规划和计划，发挥城乡规划对城中村的控制引导作用。通过合理规划用地功能布局、用地结构与利用方式，合理安排各项公用服务设施，改善城中村地区的人居环境质量，促进土地资源的集约节约利用。

城中村整治、改造计划和规划要根据城中村的具体情况采取不同的方案。对于现状人口密度过高、交通拥堵或基础设施负荷基本饱和的城中村所在地区，应重点控制人口和住宅规模，改善人口结构和用地功能结构，完善基础设施，改善人居环境，提高土地的综合利用效率；对于居住环境较好，基本能够适合中低层次居住的需要，并且不是位于城市重要功能片区内的城中村，应以整治方式为主，通过对有一定影响的局部地区进行改建，充实用地功能，改善城中村居住环境、设施水平和建设面貌，提高土地的综合产出效益。

4、2、3以保护原村民合法利益为出发点有序推进城中村整治与改造

城中村治理是一个极其复杂的系统工程，事关村民、村集体、政府、开发商等多方的利益，其中原村民是最直接、最大利益关系者，只有坚持保护广大村民的合法利益，坚持利民益民的原则，使他们成为城中村改造的受益者，才能实现真正意义上解决城中村问题。

城中村治理需要考虑城市长远发展利益，但不能以牺牲城中村原村民的利益为代价，应当一揽子解决原村民的生存与发展问题。在目前社会保障制度不完善的情况下，可以在符合城市规划、镇规划、乡、村庄规划和土地利用总体规划的前提下，实现原村民朴素的“以土地换发展，以土地换出路，以土地换生存”的要求。一些城市根据各自情况采取了多种措施和办法，也取得了一定的成功经验，值得各地借鉴，如制定合理拆迁补偿政策、实行土地参股、实行集体经济股份制、以廉租公寓替代廉租房、完善社会保障制度、开展技术技能培训等，这些做法不仅使农民的长期生活有了保障，也有利于城市发展的长远利益，还有利于原村民逐步转变生活方式，融入城市文明，解决城镇化发展中的深层次问题。

要充分理解与运用现行法律，规范城中村治理。对于已有建筑，要根据具体情况分类处理，对违章建筑要本着公平、合理和有利于解决矛盾的原则来处理，既考虑原村民利益，又依法妥当地处理违法建设问题；城中村的拆迁安置要严格执行国家有关拆迁补偿的法律政策规定，采取多项选择，保障原村民的生活和发展的权利。在拆迁安置中，不能搞“一刀切”，应根据各城中村的实际情况和具体问题采取不同办法加以解决，除货币化拆迁外，还可采取回迁就地安置、异地搬迁安置等其它的办法，让被拆迁人自由选择，这是国家拆迁条例赋予被拆迁人多项选择的权力。

5结论

总之，实行统筹城乡发展的方略，既是对我国城镇化的发展规律认识的深化，也是对城镇化发展的新要求。城中村是城镇化发展过程中的产物，反映了在城镇化发展进程中城乡融合和城乡部分地区社会治理能力的滞后，解决城中村问题也必须要用城乡统筹的理念和方法进行。

参考文献

[1] 燕雨林，刘愿、城镇化进程中城中村改造地权归属问题研究[J]、广东社会科学，2013（4）、

[2] 周树明、“城中村”改造征地拆迁涉及税收问题的探讨[J]、中外企业家，2013（10）、

[3] 江丽丽、城中村环境问题研究[J]、吉林工程技术师范学院学报，2013（7）、

乡村治理存在的问题篇7

[关键词]乡土社会；后乡土社会；政治认同感；村民

[中图分类号]D422、6 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0099 ― 02

随着农村社会建设的持续推进，中国的乡村已经从传统的乡土社会逐渐过渡到了“后乡土社会”：中国传统农村由不流动演变为了流动的村庄，乡村结构的也呈现了分化和多样化的趋势，农村空间的公共性也愈强；与此同时，由于农村中家庭农业、村落以及人与人之间的熟识关系，使得后乡村社会仍留部分“乡土性”。在这种背景下，村民的政治认同感也呈现出新的特质。

一、“乡土型”向“后乡土型”的过渡

传统的乡土中国社会存在着三个特征：生活环境的固定性、群体内部的沟通性和社会关系的伸缩性。陆益龙指出：“乡土中国在经历土地革命、社会主义改造等一系列重大制度变迁之后，乡土性特征已经发生变化，然而乡村社会的实体结构及部分乡土文化依然存续，由此构成了中国基层社会的后乡土性特征。”〔1〕这些“后乡土社会”的特征主要包括：生活环境的流动性、社会个人的独立性、社会制度的相对公平性。

首先，“乡土社会”生活环境的固定性向“后乡土社会”流动性的过渡。在乡土社会中，出生在农村的人有着一种自然的“生于斯，死于斯”的社会认识，随之形成了安土重迁的社会风气。这种人不离土地的状态与农耕文明和农村生产方式息息相关，地域性明显，人们“在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子。”〔3〕随着工业时代和后工业时代的到来，农村人口开始向城市集聚，农民不得不逐渐地走出原本的圈子，提升自己的技能，抛弃自己的土地，融入一个全新的时代。因此，安土重迁的传统社会在经济基础的改变下呈现出了不同的面貌，农村人的生活环境也开始改变，表现出了流动性。

其次，“乡土社会”的群体内部沟通性向“后乡土社会”社会个人独立性的过渡。在乡土社会的面对面社群中，彼此的熟悉简化了沟通交流的过程，使得文字的重要不那么重要。乡土的“不流动”，使得人们很少接触到新事物以及获得新的经验，更多地是依靠人际之间的亲密互动和代际之间的传承。相比之下，在一个呼唤“常回家看看”的“后乡土社会”，个人独立性逐渐凸显出来，群体内部的沟通性逐渐淡化。同时，随着网络和通讯技术的发展，村民的交往途径反而更加多样，人们可以通过更多“非面对面”的方式进行交流，而人与人之间信任却越来越少。信息时代的到来使得村民的视野和获取资讯的渠道愈发宽阔，这是知识爆炸对农村生活的深刻影响。与此同时，村民间的沟通也变得“快餐化”了。

最后，“乡土社会”的社会关系伸缩性向“后乡土社会”社会制度相对公平性的过渡。费孝通曾经用《红楼梦》贾府的家族和亲族变迁来说明中国传统结构中的差序格局具有这种伸缩能力。〔4〕应该说，乡土社会中社会关系的伸缩性看起来有些不近人情和势力，但很多时候确实如此，人与人之间的关系翻脸比翻书还快。后乡土社会则更加注重公平和公正，良好的竞争意识的建立表明了以往的人情社会在不断瓦解。当然，人情社会的现象在当下的农村社会依然存在，并在村民自治过程中发挥着不好的影响，但随着农村法治化的深入，有了明显的弱化。

二、“后乡土”村民政治认同感现状及原因分析

何为政治认同？方旭光认为，政治认同是社会成员对现存政治系统、政治运作的同向性情感、态度和相应的政治行为。〔5〕大致而言，政治认同可以细化为组织认同、思想认同、政策认同和施政认同等。应该说，党领导的中国社会主义建设事业取得了巨大成就，社会主义制度的优越性充分地体现出来了，新农村建设和生活水平的改善也极大地提升了村民们的政治认同感，但仍存在一定问题：在组织认同方面，村民对党和政府的态度总体认同，但对腐败以及脱离群众、为官不为等现象仍有不满；在思想认同方面，对中国特色社会主义认同，但少数人仍对“大锅饭”和平均主义有所怀念，宗教和民间信仰在村民中有一定市场，对村民接受马克思主义产生了一定的冲击；在政策认同方面，取消农业税、建设新农村、户籍制度改革、农民工待遇提升等利好政策极大改变了农民的生存现状，受到了村民的普遍欢迎，但距离城乡均等的预期还有一定的差距；在施政认同方面，村民对基层行政人员、村两委工作人员的工作态度和效率是总体满意的，但认为工作流程中还存在类似暗箱操作等内容。

之所以会产生以上问题，主要有以下原因：

1、土地问题突出。在后乡土社会背景下，土地问题成为农村最为突出的问题。农村的土地承包现象、宅基地处置使用权、土地污染、土地利用率低等问题突出。对于村民来说，土地是他们“吃饭”的本钱，土地是他们赖以生存的资本。农村土地因为各种原因被企业或者政府占用后，农民只能依靠社会保障或者通过私营企业和个体企业存于其他附加值极低的生产劳动。村民在失去稳定的经济来源的情况下不容易产生赞许性的政治认同感。

2、基层管理监督弱化。基层干部队伍的松散，制度建立和监督管理缺失也是农村的现状之一。少数基层干部并没有树立为人民服务的工作态度，甚至想要捞村民的“油水”。如市县政府要给予失地农民补偿，但是一些政府却克扣原本属于失地农民的补偿金，私吞或者挪为它用。制度体系的建立落后和行政管理透明度低，使农民无法进行有效地监督，这必然会使村民的政治认同感下降。

3、村民参与度以及权力意识淡薄。从整体上看，村民群体普遍文化水平不高，法律意识淡薄，因此他们对拥有的权力和如何行使权力的途径并不清楚，也就无从谈起有序地参与政治生活了。这造成了村民群体对基层干部工作不了解，陷于“有话没地儿说”和“有话不知如何说”的窘境。村民群体不能真切地感受到政治对他们生活的影响，自然不能培养出较高的政治认同感。

4、社会保障机制不完善。社会的保障是务农群体的定心丸，只有社会保障好了，才能切实解决农民的后顾之忧。现在的社会保障机制存在着保障范围不全面和保障力度不大两大缺陷。村民群体感受到社会保障制度缺失在很大程度上会影响到政治认同的培养。

5、多头管理，九龙治水。在农村经常出现资源整合低下，行政效率低，村干部或者个部门在问责时互相推诿扯皮等现象，这些现象是诱发村民对基层管理质疑和怨怼的最直接的原因。这些现象归根究底是政府部门之间没有理顺权责关系造成的。政府行政效果欠佳和行政效率低小极容易让村民产生不信任感，这不利于村民的政治认同感的培养。

6、农村宣传思想文化工作不到位。宣传思想文化工作具有政治喉舌的功能和作用，宣传工作做得好可以提高工作效率，减少政府和村民之间沟通的障碍，起到事半功倍的效果。在农村，村干部常常忽视农村的宣传思想文化工作，认为宣传思想工作浪费时间和经历，殊不知，为了贪图在工作开展前的顺利和省心，是要后面工作的正式开展和实施遇到更大的麻烦作为代价的。如果宣传工作没有做好，村民就不能很好地理解大政方针和政府的决策，就不能很好地配合政府工作的开展，更不能在心里产生对政府工作的认同和认可。

三、“后乡土社会”的村民政治认同感培养途径

“后乡土社会”的村民的政治认同感的培养不是一蹴而就的，大体要经历利益认同、制度优化和情感内化三个阶段：

一是利益认同。对利益的追求是推动人们前行的永恒主题。要培养起务农群体的政治认同感，政府首先要保障村民的利益，保障村民稳健的生活来源，并建立起适应社会现实的保障体系。因此，利益认同是培养村民政治认同感的出发点和落脚点。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去。从社会主义的本质出发，政府一定要把农民这一弱势群体的利益放在心上。政府的权力是人民赋予的。政府宗旨是为人民服务，原则是对人民负责。政府如果能够从农民的角度出发，为其谋取利益。经济的发展状况和政治认同感休戚相关。这要求在社会主义市场经济的背景下，政府要做好再分配工作。社会资源犹如一个大蛋糕，在政府和市场的双重作用下力争把社会大蛋糕做大，同时政府更要注重社会再分配的公平的问题。因此，政府要为农民拓宽创收渠道，保障农民的基本生活。

二是制度优化。制度为社会制定了行为标准和规范，具有一定的约束性和强制性。制度就像一个笼子，告诉生活在社会当中的人行为的界限，以保障社会的稳定。制度对政府职能的监督以及人民利益的保障具有举足轻重的作用。一个良好的制度，可以促进社会和谐稳定；一个漏洞百出的制度，极可能制约社会的稳定与发展。要求政府从村民的切身利益出发将制度进行优化，竭力为农民群体服务，从而优化政府的各项职能，树立“服务型”政府形象。具体而言，可以做好以下工作：

第一，完善农村社会保障制度。社会保障体系如同一把保护伞，是人们生活的最低保障系统。社会保障体系完善与否直接影响着政治社会的稳定状况。社会保障制度不健全的农村，必定不能给村民以安全感和幸福感。因此，农村的社会保障制度优化显得尤为重要和紧迫。

第二，完善基层自治制度。建立良好和高效的政府管理机制，是缓解人才匮乏的好方式。村级干部依章办事，依规办事在一定程度上可以明晰工作内容和工作权限。但基层管理和村民自治制度也不能一成不变，还须与时代和社会情况相结合，做到具体问题具体分析，才能在后乡土社会环境下，灵活地处理好农村复杂的社会事务。

第三，完善群众监督制度。权力要在阳光下运行，不管是哪一级的政府部门或者村级自治组织，都要做到为人民服务，对人民负责。人民有权力了解基层政府和自治组织的工作计划和工作安排。在农村，监督的主力军应该是村民。但是在许多村民并不在监督体系之内，“暗箱操作”使得村民被排除在管理村级事务之外。让务农群体参与农村的管理事务，发挥主人翁精神，建立公众透明的群众监督制度是树立政治认同感的重要途径之一。

三是情感内化。这一阶段的农民群体的政治认同主要表现在他们对政府、国家和社会发自内心的认同和赞许的心理状态。农村从思想上自愿接受政府的决策和管理，并且能为保障自己的权力发生，懂得如何有序和理性地参与民主管理、决策、监督、选举等政治活动。情感内化是村民政治认同感培养的最高阶段。人是理性的，也是感性的。当村民的政治认同上升为一种情感体验时，表明政府和村民之间的交往和沟通处于一种和谐的状态。在这种状态下，农民群体乐于参与社会事务的管理和政治生活，并为基层政府和自治组织建言献策。应该说，情感内化作为政治认同感培养的最高阶段，是人们对政治运行程序和官员政治作风的认同从理性到感性的转变和升级，在政府和民众之间建立起了信任的桥梁。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陆益龙、乡土中国的转型与后乡土性特征的形成〔J〕、人文杂志，2010，（05）、

〔2〕〔3〕〔4〕费孝通、乡土中国〔M〕、北京：北京大学出版社，1988：2，4，7、

乡村治理存在的问题篇8

摘要：民国时期，尤其是20世纪二、三十年代，在华北地区兴起的颇具规模且有相当影响的“乡村建设”运动。其中以梁漱溟在山东邹平和晏阳初在河北定县的乡村建设实验最为著名。而梁漱溟通过构造整个乡村社会组织进行实践，晏阳初则是主要通过乡村教育的改革推动整个乡村建设运动。

关键词：民国时期；华北地区；乡村建设；晏阳初；梁漱溟

梁漱溟在山东邹平和晏阳初在河北定县的乡村建设运动，虽然参加这一运动的团体很复杂，建设模式也具有多样性，不过就其基本性质而言，它是一场社会改良运动，即在维护现存社会制度和秩序的前提下，采用和平的方式，在农业、教育、金融、地方自治与自卫、公共卫生制度和风俗习惯等方面采取改良的多种方式，使日趋萎靡的农村经济得到振兴，达成 “民族自救”（梁漱溟语）[1]或“民族再造”（晏阳初语）的目标[2]。

一、 民国时期华北地区乡村建设运动的社会历史背景

乡村建设运动的初衷是由于当时中国农村极端的落后，上世纪前50年的中国，农业整体生产水平低下，生产方式极其落后，广大农民最基本的温饱问题都无法解决，基本的教育和医疗更是一种奢望，农民体质弱，精神文化生活缺乏。

雪上加霜的是上十世纪头三十年的的中国农村，各种天灾人祸纷至沓来。国家机器被严重破坏，军阀混战，大大小小的土匪严重滋扰广大农村地区的生活秩序，占全国大部分土地的农村自然而然成为了内战主要的发生地；与此同时旱涝等自然灾害频频发生，广大农村地区受灾严重，受灾人口众多，面积甚广，严重影响粮食产量；尤为严重的是，上世纪20年代末的全球经济大萧条严重影响贫弱的中国，这是因为我国的进出口贸易结构的特点决定的，小农经济面临崩溃。大批的务农者由于战争和灾荒流失；农产品销售停滞不前、价格跌落到谷底，并且导致土地价格缩水；农村金融的衰；大量农民逃离故土，撂荒现象普遍发生。同落后的农村经济同时存在的是文盲数量的急骤扩大、极端落后的科学技术水平、卫生状况堪忧、各种陋习盛行、公德沦丧等现象。不破不立，由于广大农村存在这么多严重的问题，众多仁人志士相继投入到了改造广大农村的运动中来。

二、 乡村建设运动中的典型人物在乡村建设中的作用

1、晏阳初在河北定县的乡村建设实验

（1）乡村建设实验的进程

上世纪二三十年代，在政府以自治制度重构国家与社会的关系，伴随着平民自主教育运动的兴起，晏阳初逐步领悟到中国教育核心在对农民的教育，他认为中国农民问题的关键是存在愚昧、贫穷、虚弱、自私四种病态。建议从学校、社会、家庭三种渠道的教育方式三管齐下，针对愚昧无知通过对其知识艺术的教育，针对贫穷，通过对其生存技能的教育，而身体虚弱则通过对其医学卫生方面的教育，对自私则通过对公民道德礼仪的教育。并且这四大教育方式互相协调，齐头并举的进行。

（2）定县乡村治理则表现在一下几个方面

晏阳初深刻的认识到，乡村建设运动的目的不是救济农村，更不是创办模范农村，而是要把“民族再造”这一目标当作长久的使命去完成。晏阳初说：“中国今日的生死问题，不是别的，是民族衰老，民族堕落，民族涣散，根本是人的问题，是构成中国的主人，害了几千年积累而成的很复杂的病，而且病至垂危，有无起死回生的方药问题。乡村建设就是为解决这一问题而起，所以说中国的乡村建设运动，担负着‘民族再造’的使命。”[3]

（3）对晏阳初乡村建设模式的评价

在具体实践中，“乡村建设运动计划，假如没有把农村的政治秩序和乡村中的精神文化、经济技术、卫生保健等方面结合起来，那么就是无效不完整的。”[5]最核心的是，当时中国乡民处境极其艰难悲惨的关键在于土地，这个问题不能很好的解决，那么其他改良根本就是技术表面的功夫，根本无法彻底地扭转农民惨淡的境遇与可悲的命运。

2、梁漱溟在山东邹平的乡村建设实验

（1）梁漱溟开展乡村建设实验的发端和对乡村教育改善的措施

1931年春，梁漱溟等人在山东邹平县合作成立了山东乡村建设研究院。梁漱溟之前不久在广东提倡“乡治”、在河南实验“村治”，到了山东则确定称为“乡村建设”。由于邹平县紧邻胶济铁路，距离济南不远，并且县本身面积适中，从各个方面看条件都有利于开展乡村建设实验。所以就选址于邹平县。而乡村建设研究院具体分三个部分，第一是乡村建设研究部，这里的学员毕业后会被分配到实验县担任科长或者辅导员的职务。第二是乡村服务人员训练部，学员结业后各回原籍所在地，担任其县关于乡村建设的骨干岗位。第三为乡村建设的实验区，主要是以邹平县作为实验地。实验区设有县政府机构，隶属于乡村建设研究院，县长是由研究院提名，通过省政府任命。1932年邹平县从乡村建设实验区改称为县政建设实验县。乡村建设研究院还于1935年建立了一座乡村建设师范院，就位于研究部里，梁漱溟曾经担任校长半年时间。开设的课程除了乡村建设的理论、乡村教育、精神的陶冶外，其他均与普通师范院校的课程类似。

（2）梁漱溟对纠正乡村陋习采取的措施

不得不说长久以来中国的乡村存在很多陋习，像求神、女孩裹脚缠足、男孩早婚、吸食鸦片等，乡村教育的目的就是为了纠正这些陈规陋习。梁漱溟通过针对性的措施一一纠正，确实收到了成效。他的乡村建设运动核心是以社会为本位。把中国农村问题的关键源于精神文化的孱弱，于是就有了通过儒家文化兴起，取得社会改良的成果。[6]

（4）对梁漱溟乡建运动的认识

梁漱溟想法是将政治和伦理两大原则混合起来，成为一个新型的混合体概念，是一种饱含儒家思想的构想。但它实质上的表现，则是把儒家思想政治化，不通过道德理想转化成为政治，而采取其他手段获得政治权力后，利用政治干预甚至歪曲学术，最终目的是将‘道统’变成对农民进行思想精神控制的手段。”[7]尽管这样，纵观整个历史，关于儒家的此类理想也从未在其中造成任何实质性的作用，当然在乡村建设中也了然了。

3、 梁漱溟、晏阳初乡村建设运动理论的异同点

（1）两者的相同之处

教育目的：由于当时中国乡村百废待兴，并且中国乡村好坏关乎到整个中国的发展，中国乡村问题是整个中国的头等且核心问题，救中国就要先救农村，建设中国，更是要先建设广大的农村。并且当时举国上下的仁人志士都有相似的觉悟，[8]基于此，关于乡村的大问题，教育引起了广泛关注，进而乡村教育运动应运而生。

教育理念：乡村教育理念的改造是项艰巨、复杂而又漫长深入的社会工程，二人在整个运动中都从教育入手，把政治、经济、文化、教育四个因素综合起来进行统一改造，共同集中体现了“大教育的乡村观”[9]的教育理念。

结局：二者都失败了，他们都没有认清中国社会的本质，而梁漱溟甚至反对中国共产党在广大农村开展的土地革命运动，事实证明其观点是错误的，而梁漱溟的乡村建设运动结果只能是一场失败的实践运动。

（2）二者的不同之处

梁漱溟的乡村教育思想的理论基础不同于晏阳初现代政治观的理论基础。晏阳初秉承“民为邦本，本固邦宁”[10]的儒家传统民本思想，时代意义和实践价值同时兼有。形成了现代的民本政治观。而梁漱溟理论基础是新儒学的政治观。他的新儒学政治观是他对资本主义弊端反思的理论成果，他根据中国的历史传统，对中国当时基本的国情以及社会性质等方面用儒家的伦理进行了理性并且深入的探究，以此寻求找到中国发展的生长极。

三、 乡村建设运动对解决“三农”问题的借鉴意义

1、从中国乡村现实的角度看

晏阳初对当时中国乡村“愚、穷、弱、私”的观点，从某种意义上来讲依旧存在于现今的中国农村。虽然通过三十多年来的改革开放，我国的农村社会面貌有了质的飞跃，但城乡“二元社会”的分割结构基本上没有实质上的变动，8亿多农民与5亿多城市居民，人口数量上以及占有的土地面积农民大大多于城市居民，但广大农民的人均收入确不及城市居民收入的1/4，并且农民无法充分享受到城市居民所享有的公共的教育、卫生、社会保障以及其它很多方面的社会权利。因此，怎么能让农民从当下状态中走出来，并迈向“小康社会”的道路，这是当前急需解决的问题。

2、从解决当前农村问题的方法看

西方国家的工业化和城市化固然已经发展成型，并且早已迈入了发达国家的行列，但我们中国解决拥有8亿农民的中国农村问题就不能照搬西方国家的发展道路，理由不言而喻，假如我们按照西方国家的发展模式，那就必须把8亿农民变成城市人口，这就需要扩大城市规模，必须缩小农村地区的面积，相应的耕地就会减少，我们粮食产量都会受到影响，并且必须消耗巨大的人力，物力，以及宝贵的能源维持不断扩大的城市规模，大量人口的涌入，必然会导致城市生活成本上升，衣食住行都会成大问题，城市时刻面临崩溃的边缘。梁漱溟认为我们如果走乡村大量人口强硬城市化的西方现代化发展之路会很艰难，而可行的发展模式是通过合理良性的农村物质经济增长和精神文化建设，走出一条具有中国文化特色的乡村现代化之路，[11]这是一种和谐可持续的发展模式，通过农村自身基础设施水平的改善，发展农村特色产业，使农民生活水平得到改善，农村问题继而顺利解决。（作者单位：西南大学历史文化学院）

参考文献：

[1]梁漱溟、乡村建设理论[M]、 上海：上海人民出版社，2006、

[2]晏阳初、晏阳初文集[M]、成都：四川教育出版社，1990、

[3]马秋帆，熊明安、晏阳初教育论著选[M]、人民教育出版社，1993、

[4]宋恩荣、晏阳初全集[M]、长沙：湖南教育出版社1989、

[5]赵世瑜、吏与中国社会[M]、浙江：浙江人民出版社，1994、

[6]晏阳初、晏阳初全集[M]、湖南：湖南教育出版社，1989、

[7]吴相湘、晏阳初传[M]、长沙：岳麓书社，2001、

[8]梁漱溟、梁漱溟全集[M]、山东：山东人民出版社，1989、

[9]马勇、梁漱溟教育思想研究[M]、沈阳：辽宁教育出版社，1994、