乡村治理能力现代化(精选8篇)

乡村治理能力现代化篇1

关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村

党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①] 党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。

一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择

乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。

二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题

（一）农村基层干部依法办事能力不足

目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的

积极性较低。

（二）农村社会环境中法律公信力较低

目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不

严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。

（三）农村基层法律制度有待完善

现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。

（四）农村基层法律服务宣传不到位

现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。

三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题

随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。

（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺

随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。

（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出

在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。

（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决

基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。

（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足

随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。

（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大

互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。

四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索

实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。

（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系

法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。

（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系

一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。

（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制

乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。

（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平

乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。

（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式

面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。

参考文献：

[1]李勇华、农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J]、东南学术，2012（2）：68-79、

[2]钟涨宝，狄金华、社会转型与农村社会治理机制创新[J]、华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12、

[3]徐汉明、推进国家与社会治理法治化现代化[J]、法制与社会发展，2014（5）、

乡村治理能力现代化篇2

论文摘要：本文立足现代国家建构理论，对村民自治实践中的“乡村关系”问题进行了剖析，认为“乡村关系”问题的实质是行政权与自治权的对立与冲突，其深层根源在于现代国家建构的内在紧张。

20余年来，在村民自治实践稳步推进的同时，有关村民自治的争论也一直相伴始终。由于缺乏必要的学理背景和基础，研究者对村民自治的争论往往就事论事“各自言说”，没有多少知识增量。在异常热闹的村民自治研究领域，尽管不乏“标新立异”的观点，但鲜见经得起推敲的学问，整个研究呈现低水平重复的现状。近年来，为打破这种研究局面，建构起学理性讨论的平台，有学者将“现代国家建构”范式引入到这一论域，促进了村民自治研究的深化。循着这一路径，本文将立足于现代国家建构理论，尝试求解村民自治实践中“乡村关系”问题的深层根源。

一、国家整合：“控制”与“放权”的悖论

依“冲击－回应”现代化理论范式来看，中国的现代化缘起于对西方现代化挑战的回应。相对西方早发现代化国家而言，中国乃是世界现代化浪潮的后来者。后发现代化的中国，自19世纪中后期起，就“一直面临两大政治任务的挑战：一是‘国家建构’，一是‘民主建构’”，亦即现代国家建构的双重任务。中国的现代化，最为重要和紧迫的任务，就是实现从传统国家向现代国家的转型，完成现代国家的建构任务。

中国的现代国家建构，是一个从“传统国家”向“现代国家”转型的历史进程，包含民族－国家建构和民主－国家的双重任务。对于中国这类后发国家而言，现代国家建构呈现非均衡性的特性，往往是先实现国家的一体化、完成民族－国家的建构，然后再逐步推进民主－国家的建构、实现国家的民主化。中国现代国家建构的首要任务是获得国家独立、民族解放，实现国家的一体化；只有在实现国家一体化后，才为国家的民主化创造了基本的前提条件。也就是说，中国的现代国家建构，首先要完成的是民族－国家建构任务。从中国近现代史来看，中国的民族－国家建构包含两个方面，亦即对外争取国家主权、赢得民族独立，对内完成国家整合、实现一体化。

中国的现代国家建构，首先进行的是从“传统国家”向“民族－国家”过渡的国家转型。这个历史进程，始自清朝末年，展开于民国时期，及至中华人民共和国时期。自19世纪中叶始，面对西方列强的蚕食鲸吞，中国的国家主权逐步沦丧，成为了任由西方列强宰割的半殖民地半封建社会。面对风雨飘摇的大好河山，无数中华儿女奋起抗争，在经过资产阶级民主革命和新民主主义革命后，我们最终赢得国家的独立和民族解放，建立起独立自主的人民共和国。新中国的成立，标志着我们完成了民族－国家建构的第一个方面的任务，即“对外争取国家主权、赢得民族独立”的任务。

民族－国家建构的第二方面的任务，是对内完成国家整合、实现一体化。“所谓国家整合，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合为一个有机的整体。”中国的国家整合面对的是一个松散的农民国家，其重要内容就是要实现对乡村社会的一体化整合，通过国家权力的向下渗透，将农民和乡村社会组织到国家体系中，从纵向上建立起农民与国家沟通的治理体制。自清末“新政”始，国家通过“政权下乡”、“政党下乡”等途径，逐步实现了国家政权向乡村社会的渗透，完成了国家对内的一体化整合。

在对外争得国家主权、赢得民族独立，对内完成国家整合、实现一体化后，中国也就实现了从“传统国家”向“民族－国家”过渡的国家转型。这个转型的完成，标志着我们实现了现代化的阶段性目标，但还不是终极目标。我们建立现代民族－国家，是希望通过它来主导和推进国家的现代化进程，实现民族振兴和国家富强。应该说，现代国家的建立为推进中国的现代化进程、实现由传统农业社会向现代工业社会的转变创造了基础条件。新中国建立后，有着强烈振兴中华使命感的共和国领袖们，迅速启动了国家的工业化进程。为加速推进工业化，国家实行了以工业为主导，以农业为基础的发展战略。面对“一穷二白”百废待兴的基础条件，为了推动以赶超欧美先进国家为目标的工业化，国家只能做出以牺牲农村和农民利益来换取城市工业化的政策选择。为推动这种建立在“向内积累”基础上的工业化，国家需要从农村汲取资源。而要做到这一点，国家需要加强对乡村社会的控制，以增强对乡村社会的资源提取能力。从这个意义上讲，正是由于工业优先的发展战略强化了国家对乡村社会的控制，也强化了国家的一体化。

由此可见，无论是实现一体化，还是推进工业化，都需要国家强化对乡村社会的控制。根源于此，建国后，国家政权也似乎一直在努力维持并强化着自己对乡村社会的超强控制。建国后，通过“政权下乡”和“政党下乡”等途径，国家逐步实现了对乡村社会强制性行政整合。直至“政社合一”的人民公社体制确立后，国家对乡村社会的一体化整合达到了极致。

人民公社体制因其存在着制窒息乡村社会生机、抑制生产力发展的弊端，最终难逃被抛弃的历史宿命。1970年代末期，人民公社体制开始逐渐走向衰落，至1980年代初渐渐退出了历史舞台。为填补人民公社体制解体后乡村社会出现的组织“真空”、化解乡村社会治理危机，村民自治制度应运而生。发端于“草根”的村民自治，在国家的行政推动下，逐渐上升为国家制度并在全国普遍推行开来。那么，在后人民公社时期国家为何要实行村民自治这一替代性制度呢?笔者以为，村民自治之所以引起国家的高度重视并得以在国家的主导下强力推行，包含着两个方面的原因。一方面是来自于乡村社会内部的需求，另一方面则是国家为适应农村经济体制改革后重建乡村秩序、重构乡村治理机制的现实考量。

农村改革后，国家在农村实行了家庭联产承包责任制，使农民重新获得了生产经营的自主性空间，农民群众的生产积极性有力较大提高，农村的生产力水平有了明显发展。改革后的乡村社会，呈现出一派生机盎然欣欣向荣的景象。但是，由于家庭联产承包责任制的推行，摧毁了人民公社时期统一有序的农村政治经济关系，使得农村的经济社会结构发生了根本性变化。这一阶段，农村正式组织在日益分化的社会结构里逐渐衰落，致使乡村社会出现了一定程度的“失序”与“混乱”的局面，最明显地表现是公共设施被分割，公众事宜无人关心，社会治安恶化，人们的道德水平与合作精神降低等。这种局面，不仅影响了农民群众的生产生活秩序，也不利于农村社会的稳定与发展。此时的乡村社会孕育着一股强烈的变革这种混乱局面的内在冲动。村民委员会在广西合寨村的“横空出世”就印证了这一点。

改革后的乡村社会，已不再是人民公社时期的“铁板一块”、高度同质化了，而是处于日益趋于分化和异质化的态势。人民公社体制解体后，国家对乡村社会的强力控制也渐趋松弛。伴随着“放权式”改革的推进，国家对乡村的控制力呈日益减弱之势。与此同时，国家在推动农村改革后不仅，又启动了城市的改革。在缺乏积累和外部资源的形势下，城市改革的推动仍然离不开来自农村和农业的支持。这就需要国家一方面能够维持农村社会的稳定以为城市改革创造安定的内部环境，另一方面能够保持对农村社会的控制力以便于从农村汲取资源，支持城市改革。要实现这两个目标，国家只能是选择再次强化对乡村社会的控制。但要强化对乡村社会的控制，必需建立在一定的治理体制之上。选择什么样的治理机制，成为摆在国家面前的一道难题。能否重拾“人民公社体制”，走回过去的老路上呢?显然是不可能的，毕竟“覆水难收”啊。而且，由于农村改革的推行以及国家意识形态的转换，人民公社体制已经丧失其赖以存在的经济制度基础和合法性依据。能否将国家政权下层到村这一级呢?但如此一来，需要大量的财力支持，就会增加国家的治理成本。那么，究竟该如何既减少治理成本又能重新组织分散化的农民，重建乡村秩序，重构乡村治理机制呢?“人民群众的智慧是无穷的”，由人民群众创造的村民委员会，无疑为国家破解难题提供了一条行之有效的途径。盖缘于此，萌生于广西山村的村民自治，受到了国家的高度重视，并最终成为了一项国家制度。

在这里似乎存在着逻辑悖论：国家为实现“控制”乡村社会的目标，却采取了“放权”于乡村社会的途径，建立了具有社会民主色彩的乡村治理机制。其实，如果我们运用国家建构的分析范式，是可以解释这一悖论的。

在中国视阈下，现代国家具有双重特性，即包含着民族－国家与民主－国家两重含义。相应地，现代国家的建构也是一个民族－国家和民主－国家双重建构的过程。在欧美国家，民族－国家和民主－国家的建构是同步的；而在中国这类后发国家，民族－国家的建构与民主－国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”；而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。这种内在紧张关系的缓解，有赖于民主－国家建构任务完成后，确立起国家一社会之间的良性互动关系。在当下民主－国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。

现代国家建构的内在紧张关系，是当前村民自治面临“成长烦恼”的重要根源之一。村民自治实践中，由国家对乡村社会的控制而引发的村民自治“行政化”的问题、由行政权与自治权冲突引发的“乡村关系”冲突问题、由领导权与自治权冲突引发的“两委关系”对立问题，其深层次根源即在于此。

二、乡村博弈：行政权与自治权的冲突

农村改革后，中国农村基层的治理体制发生了重大变化，即由“政社合一”的人民公社体制转变为政经分开的“乡政村治”的治理格局。在“乡政村治”的治理格局下，国家行政权上收至乡镇，乡镇政府成为基层政权组织，对本辖区行使行政管理职能，但不直接具体管理农村基层社会事务；在乡镇政府以下建立基层群众性自治组织——村民委员会，实行村民自治，对村域范围内的事务行使自治权。这样，在中国农村基层社会管理中，就形成了乡政管理与村民自治的二元格局，存在着两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；二是蕴含于农村社会中的村民自治权，其功能是在国家有关法律法规范围内，对社区进行自我管理。

乡镇政权是国家为治理农村社会而设立的直接面对民众的政权组织，是乡政权、民族乡政权、镇政权的统称，“主要由乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府两大部分组成。”乡镇政权处于国家政权序列的最底层，是国家权力在乡村社会的支点，也是国家意志在乡村社会的输出终端。作为国家权力在农村的基础和末梢，乡镇政权依照国家法律法规管理农村基层社会，行使行政权。行政权是国家行政机关依照宪法和法律，对国家公共事务进行管理的权力。国家行政权的主体是国家行政机关，或换言之是国家政府机构；国家行政权的内容，是组织和管理国家事务的资格和能力，包括行政立法权；强制执行权；说服、教育、协调、指挥、命令等权力。国家行政权的基本特征：一是这种权力行使的主体必须是依法设立的国家行政机关或它委托、派出的机关；二是这种权力的行使具有强制性的特征；三是这种权力行使的范围，是国家的公共事务。

村民委员会是乡村社会的群众性自治组织，是乡村社会组织和权力的代表。作为乡村社会的自组织，村民委员会依据国家法律法规，自我管理村庄社区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等，行使自治权。与国家行政权不同，村民自治权是一种社会性公共权力。它是通过一定形式组织起来的区域性群众自治组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力。这种权力来源于国家的授予，是国家通过立法，将一些可以由群众办好的事情交给群众自己去办理，这些事务不需要国家强制力介入，它可以通过群众性的公共契约解决。村民自治权的特征是：第一，村民自治权的主体是一定区域范围内的村民。第二，村民自治权的行使依靠的是群众的自觉性、公众的舆论，其权力行使的手段主要是说服教育，缺乏强制性手段。第三，村民自治权的行使范围，是一定区域范围的公共事务。从法理层面讲，村民自治权是特定区域内的居民享有的社会自治权，在实际的运作中通常是通过村民自治组织——村民委员会来行使的。

在“乡政村治”体制下，在乡村社会管理中，事实上存在着由乡镇政权行使的行政权和由村民自治组织行使的自治权的二元权力格局。这两种权力作用于乡村社会时，由于诸多原因往往会产生一定的矛盾甚至冲突，由此而形成了村民自治实践中的一个突出难题——“乡村关系”问题。所谓“乡村关系”，简单地说，就是乡镇政权与村民委员会的关系。“乡村关系”是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。“乡村关系”问题，是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村“场域”紧张关系的反映。

实行村民自治后，包括宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》在内的一系列成文法律法规都已确认了村民委员会的自治性质，并规定了乡镇政权与村民委员会之间是“指导与被指导”、“协助与被协助”的关系。如1982年《宪法》规定“村民委员会是基层群众性自治组织”，不具有政权组织的属性，不是乡镇政权的“下级”组织。1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》第三条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条则规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从这些法律条文来看，乡村之间的规范关系，被界定为“指导与被指导、协助与被协助”的关系，而不是“领导与被领导、命令与服从”的关系，即村民委员会作为自治组织，并不隶属于乡镇政府，对乡镇政府只负有协助的义务而不是下级对上级的服从义务。这种关系的规定和维持，无疑是村民自治能够正常、规范运作的基本前提和根本保障。

然而，在实际的运作中，乡镇政权与村民委员会之间的关系，存在着不规范、不协调甚至冲突的一面。由于受诸多因素的影响和制约，“乡村关系”的现实状况，离法律法规的“文本规范”还有一定的偏差，存在着一定的张力和矛盾。“乡村关系”的失范，制约了村民自治的健康发展和乡镇职能的正常履行。具体表现为：

第一，村民委员会的“行政化”。“乡村关系”失范的突出表现是，在乡镇政权的行政权与村民委员会的自治权博弈的过程中，强势的行政权往往占据支配地位，致使村民委员会“行政化”。具体来讲，村民委员会的“行政化”有两种类型。一种类型是“被动行政化”，就是村民委员会迫于来自于乡镇政权的行政权强势压力，而被动地被“行政化”。在乡村治理过程中，由于受人民公社时期治理模式的影响，乡镇政权仍然习惯于传统的命令指挥式管理方式，将村民委员会视为自己的行政下级或派出机构，对村民委员会的自治事务进行行政干预。在处理“乡村关系”上，乡镇政权以“领导”代替“指导”，或在“指导”的名义下“领导”、“替代”、“包办”甚至干预村民委员会的工作，致使村民委员会丧失对村务的自主管理权，沦为事实上的乡镇政权的下级机构。第二种类型是“主动行政化”，是指在资源不对称的格局下，处于弱势地位的村民委员会主动屈从于乡镇政权的行政主控。相较于村民委员会，作为国家政权组织的乡镇政权拥有更多的治理资源，在与村民委员会的博弈过程中，往往会处于优势地位。作为势弱的一方，村民委员会只能做出服从甚至迎合乡镇政权的“理性选择”。“主动行政化”的后果，是作为自治组织的村民委员会丧失“自主性”，难以有效履行自治功能。“行政化”的村民委员会，是有悖于其“群众性自治组织”的本质属性，也背离了村民自治的基本原则和精神。

第二，村民委员会的“自治化”。“乡村关系”失范还表现在村民委员脱离乡镇政权的约束，呈现过度“自治化”倾向。村民委员会的“自治化”也有两种类型。第一种类型，为便于分析，我们不妨将之称为“松散型自治化”。在这种类型中，由于乡镇政权忽视对村民委员会的“指导、支持和帮助”，两者之间的联系较为松散，致使村民委员会高度“自治化”。从理论上讲，可能存在着这种类型的“乡村关系”，但似乎鲜见于现实生活中。第二种类型，我们将之称为“无政府主义的自治化”。在这种类型中，村民委员会假“自治”之名，拒绝来自于乡镇政权的“合法”指导，将村庄社区变为不受基层政权约束的“土围子”和“独立王国”。“无政府主义的自治化”，不仅阻碍了乡镇政权职能的正常履行，而且是一种违法行为，严重背离了村民自治的原则精神。这种类型的“乡村关系”尽管不多见，但也存在着少数极端的个案。

在当前的村民自治实践中，尽管不乏“乡村关系”规范运作的典型案例，但总的来看，“乡村关系”的现状离“文本规范”还有较大的差距。这也是为什么“乡村关系”问题被视为村民自治实践中的一大难题，引起广泛关注和热烈讨论的重要原因。当然，“乡村关系”问题的成因是错综复杂的，学界对这一问题也进行了广泛而深入的讨论，不少观点颇有洞见。在此，我们想换一种视角，尝试将“乡村关系”置于“国家－社会”的分析范式下，运用国家建构理论来重新阐释这一问题。

从根本上讲，“乡村关系”是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。“乡村关系”问题，是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村“场域”紧张关系的反映。从问题的表象来看，“乡村关系”问题缘于国家行政权与村民自治权两种不同属性的公共权力在乡村“场域”的冲突与博弈；但是，如果我们深入问题的实质，就会发现“乡村关系”问题的深层根源在于国家与社会之间的张力。

如前文所述，现代国家建构是自19世纪中叶以来中国政治发展的重大任务，直至当下，这一任务仍然尚未完成。中国的现代国家建构具有双重性，是一个民族－国家和民主－国家双重建构的过程。而且，中国的民族－国家的建构与民主－国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”；而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。在当下民主－国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。

乡村治理能力现代化篇3

关键词：乡村治理；主体关系；系统构建

中图分类号：C912、82 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2016）06-0046-005

我国是农业大国，农村人口占全国总人口的大多数。只有抓住农村这个基础，提升乡村治理能力，加快推进农业现代化，才有整个国家的现代化。但现在乡村治理面临的主要问题是，参与乡村治理的每个个体和群体，都没有办法合理定位自己的角色和地位，导致乡村治理效率低下，成本过高，严重阻碍农村经济的可持续发展。所以，厘清当前我国乡村治理主体关系，按照多元和协同的理念，系统化构建乡村治理新模式，对提升农村治理水平、推进新农村建设和城镇化进程，统筹城乡协调发展，全面实现小康社会目标，具有非常重要而紧迫的现实意义。

一、乡村治理主体的划分及角色定位

乡村治理主体，一般意义上是指在乡村治理中扮演重要角色的组织、机构和个人。目前，对于乡村治理主体多元化，已经被学术界广泛接受和认可。但是，对于乡村治理主体的分类，却有不同的意见和观点。笔者在综合对乡村治理主体研究成果的基础上，比较认同从以下两个维度对乡村治理主体进行划分。第一，从我国乡村治理已走过的近百年历史看，可以将其划分为三个阶段：新中国成立以后至改革开放前，尤其在时期，可以称之为政府主体的单元治理时期；分田到户后至2006年农业税取消的时期，可以称之为政府与市场的两元主体治理时期；农业税取消后及新农村建设开始后直到将来的一段时期，可以称之为政府、市场、社会、个人等多元主体治理时期。第二，从宏观、中观和微观层面看，可以把乡村治理主体划分为以下三个层次，即以乡镇政府、村民委员会、村党委会、村民代表会等为主的国家层面，以农村中涌现的各类民间组织为代表的社会层面，以大多数农民及乡贤精英为代表的个人层面。

（一）政府机构作为乡村治理的国家主体，在乡村治理中主要起到指导和引导的作用。在乡村治理系统中，国家主要发挥两方面作用，一方面，调节人与人之间的利益矛盾；另一方面，承担规范社会秩序和维护社会发展稳定的职责。今天，随着基层民主实践的深入推进，国家在乡村社会治理中的功能和作用也在发生着改变，由过去直接的、全方位的介入，转变为间接的、有选择的介入。上世纪80年代初期，国家开始推行村民自治，特别是1998年通过的《村组法》，更为实施村民自治提供了法律保障。其中第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”推行自治，并不是弱化国家的角色和作用，并不单纯是农村内部的自我管理和发展，而是国家治理体系的重要组成部分。因此，在城镇化加速推进的背景下，更突显国家在乡村治理中的重要性。乡镇政府作为代表国家主导乡村治理最强有力的一级政权，虽然与村委会是指导与被指导关系，但仍要积极履行乡村治理的行政职责。具体来说，要落实好国家各项惠农政策，将资源向农村倾斜，加大农村公共服务设施投入，致力于美好乡村建设；建立健全基层民主制度，提高农村自我管理水平；依法维护农民利益和农村稳定，进一步壮大农村集体经济，形成农村可持续发展模式；加强农村基层党组织建设，发挥党的领导核心作用。

（二）民间组织作为乡村治理的社会主体，是国家力量的重要补充。近年来，越来越多的民间组织参与到乡村治理当中，成为乡村治理力量的一个重要组成部分。很多基层乡镇与村委也在适应这一变化，逐步改变自身的治理方式，允许甚至鼓励民间组织参与进来，与政府机构主体形成一种非对称性的依赖关系。从目前情况看，我国农村存在经济型、民非型、自治型和传统型四类社会组织。经济型社会组织是指为农村经济活动提供服务和支持的团体，如农业合作社。民非型企业组织包括民办学校、养老院、医院等，主要分布在教育、养老、慈善、文娱等领域，对改善农民生活、提升农民文化和技能，发挥着越来越重要的作用。自治型社会组织是我国农村的一类特色组织，是农村“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自发组织，比如纠纷调节组、老人业余文化生活相关协会等。传统型社会组织包括同姓家族、邻里组织、互助组织等，具有很重要的秩序维护、互助、致富以及文化传承等功能。国家政权和社会组织这两个主体表现为互构关系，一方面，国家吸纳社会力量，通过资源、权力重新分配，使其能够利用社会力量建立起一套新的治理模式；另一方面，社会力量对国家资源进行吸收，农村社会组织获得国家承认，获得存在的正当性和合法性，从而顺理成章地参与到乡村治理中来。

（三）个人作为乡村治理的行动主体，是乡村治理实现自治的核心要素。新型城镇化建设“以人为核心”，新农村建设和乡村治理也要坚持以农民为主体，并发挥“乡贤”和“能人”在乡村治理中的带头作用。坚持以农民为主体，首先要尊重农民的主体地位，其次要鼓励农民的首创精神，这里面要发挥好“三会”作用，让村民愿意并主动参与到新农村建设和乡村治理中来。一是村民委员会，这是村民选举产生的群众性自治组织，是乡村民主管理的“基石”；二是村民代表大会，是村民实现直接民主的基本形式，村委会就是由村民代表大会选举产生的，既是村委会治理权的授予者，同时也是权力行使的监督者；三是村民监督委员会，从村民民主选举中产生，代表村民对村务实施全过程监督。同时，我们还要积极发挥“乡贤”和“能人”的力量，乡贤文化植根乡土、贴近性强，蕴含着见贤思齐、崇德向善的力量。村庄能人能通过个人魅力和威望，提升公共权威的影响力，减少决策成本，克服集体行动的困境，并通过个人能力和社会资本获得相应的资源。

二、多元主体参与乡村治理的现实困局

可以肯定的是，我国乡村治理取得了非凡成就，大大推动了农村整体发展和进步。但我们也不能回避的是，随着农村经济社会不断发展，我国乡村治理暴露出很多不足：首先是对“乡政村治”设想的考验，乡镇政府职能的实现要依赖村委会、村支部，客观上推动乡镇政府要强化村委会的行政职能；其次是对村级组织治理能力的考验，农村精英人才的大量外流以及外出务工人员的增加，村级组织多呈现出半瘫痪状态；再次是对社会组织参与乡村管理的考验，我国大多数农村地区社会组织仍处于起步阶段，参与乡村管理的独立性有待加强，等等。可见，乡村治理主体多元并不代表一定就有序，变形、走样、各自为政的多元化都会使乡村治理陷入困境。主要表现在以下三个方面：

（一）面临村支两委行政附属化的困局。国家“行政权”与村民“自治权”是两种不同性质的权力类型和权力来源。前者以乡镇政府为代表，是国家基层政权组织，权力来源于国家；后者以村民委员会为代表，是村民实现自治的组织，权力来源于广大农村群众的直接选举和授权。自上世纪80年代开始探索和实行村民自治以来，国家行政权力在逐步退出乡村社会，但实践中一直未能取得预期效果，根本原因在于国家不可能也不应该放弃对乡村社会的管理，由此出现“乡政管理权与村民自治权二元并存”的局面，使得村支两委“行政附属化”。因为“行政权”相对“自治权”处于一种支配地位，很多乡政政府职能的履行要依靠村支两委来推动，比如开展招商引资、建设工业园区或开发房地产，涉及向农村征地问题，往往要依靠村干部做工作来征用农民的土地，有些乡镇政府还视村干部在征地过程中的表现，给予他们相应的政治地位和经济待遇，使得村委会更像是政府的得力助手，而不是村民自己的利益代表，民众自然也就把村干部当成了政府的“官”。此外，这几年国家增加对农村公共服务的投入，而镇政府目前还不足以承担起农村公共服务的供给、生产和传递责任，这些任务自然就落到了村委会身上，村委“行政化”也就由此展开。村两委“行政化”在一定程度上确实能有效弥补乡镇行政资源有限和村庄行为能力不足的问题，但也会带来一些难题和困境，尤其是当政府与村民利益发生冲突时，村委会就会陷入两难境地，往往导致干群关系紧张，村干部也就被村民被视作为政府的人。

（二）面临农村留守村民老龄化的困局。在村民自治制度框架下，村民以选举方式，选出代表自身利益的村干部，而村干部受村民委托，来管理本村内部事务。所以，本质上村民是乡村治理的行动主体，如果没有村民的广泛参与，也就没有所谓的“村民自治”。但是在城镇化进程中，大量农村人口特别是农村青壮年都在向外流动，留守的村民呈现老龄化和幼龄化趋势，农村空心化现象进一步加剧。由此造成的后果是：一是村民真实意愿无法准确表达。应该说，大量农民尤其是外出务工农民是参与农村基层民主的中坚力量，但他们常年在外打工赚钱养家糊口，请假或放弃眼前收入回乡投票的人几乎没有，从而委托留居在农村的老人投票，显然由于知识、能力等诸多限制，缺乏意见表达的真实性和选举的权威性。二是“一事一议”制度流于形式。首先在农村公共事务中，由于村民意见不统一、认识不一致，常出现钱难筹、事难办的现象；另外，由于农村常住人口逐渐减少，各地政府纷纷推行村组管理制度改革，现在的行政村范围要比以前扩大好几倍，有些村干部怕麻烦、图省事，就采用“流动票箱”的形式上门征求村民意见，这违背了无记名投票、公开验票等民主制度的一些基本原则。三是知情权和监督权难以保证。随着城镇化扩大，村民大多外出务工经商，并融入到城市生活当中，常年不回家，对行政村的依赖感减弱，村民的知情权、监督权难以真正行使，甚至存在部分农民政治冷漠的现象，由此也导致一些行政村财务、村务公开流于形式，做表面文章，甚至有的村组避重就轻，隐瞒真实的财务收支情况。

（三）面临农村社会组织小散化的困局。应该说，在过去30多年农村改革开放中，我国农村社会组织发展和建设取得了明显进展，但仍不能满足农业现代化和村民自治日益增长的社会公共需求，存在着发展不充分、管理不完善、功能不健全等问题，农村社会组织呈现数量少、规模小、力量分散的特点，在乡村治理当中发挥的作用比较有限。目前，农村社会组织数量偏少、规模偏小，根据华中师范大学中国农村研究院的《中国农村社会组织发展报告》，在对全国25个省（区、市）303个村庄8054位农民的实证调查中，共有626个社会组织，每万人口仅9、3个；在300个有效样本村庄中，87、33%的村庄已没有宗族组织，37、46%的村庄没有成立现代社会组织。缺乏活力、效能不高，很多社会组织没有活跃人员，呈现“空转”状态，活动开展与村民参与度不理想；在农村现代化组织中，文娱组织占比最高，达45、82%，但村民的文娱生活质量不高，在抽查的7976个有效样本中，参加过社会文化娱乐的村民占比仅为7、41%，不足一成。政府部门对农村社会组织的发展和管理没有跟上，针对社会组织工作调查研究不多，分类指导服务不够，扶持政策和措施欠缺。此外，由于乡村的社会转型还处于初级阶段，现代化文明程度不是很高，很多乡村社会组织的建设和成长仍依托于“村庄自治”的组织结构，比如调解、文娱、老年等组织，大多挂靠在村委会名下，并隶属于村委会管理，村委会在里面起主导性因素，而不是与村委会具有平等的地位。再者，政府支持农村社会组织发展的资源有限，即使有资源往往也是通过村支两委来配置，由此村干部在乡村社会组织发展中占据重要位置，有更多机会和权力去参与，比如目前农村中的不少经济合作组织都是由村干部牵头组建和兴办的，这使得村干部比村民享有更多的权力及政策好处，一定程度上损害了公平性，导致村民产生不满和参与社会组织的积极性不高。

三、系统构建“多元协同”乡村治理新模式的路径

新农村呼唤新治理，新治理需要构建新型乡村社会治理主体关系。在乡村治理中，国家、社会、个人三大主体，首先必须强调主体间的差异性，发挥各主体各自的优势，承担各自的职责和功能。但多元化也不意味着多极化和相互割裂状态，一个多元的系统化模式并非简单的拼凑，而是要建立一个稳定的系统，每个主体间有分工也要有合作，而且这个稳定系统不是静止的，是动态的，根据形势的变化不断优化，这样才能使乡村治理更为可靠和有效。这里就系统构建“多元协同”乡村治理新格局，从政策、制度、环境等方面，提出以下几点建议：

（一）加强顶层设计，为乡村治理提供政策制度支持。政策是解决农村问题的根本，近10多年来，每年的“中央1号文件”都是关于“三农”问题。“给钱给物不如给个好政策”，这是当下广大农民群众最强烈的呼声。为此，在总结过去乡村治理经验的基础上，国家应统筹兼顾新农村建设、美好乡村建设、新型城镇化建设等战略规划，从民主、政治、经济、文化等各个方面，顶层设计关于乡村治理的一系列政策制度，旨在促进乡村社会秩序稳定，推动农村经济社会发展，同时更好地解决发展过程中的效率与公平问题，最终实现“乡村优美、人人乐业、家家文明、户户安居”的目标。在政策安排上，要保证政策的系统化，不能仅仅考虑其中的一个方面，或者采用“头痛医头、脚痛医脚”打补丁的做法，否则平衡不好就会带来各方矛盾。在具体政策上，要根据形势变化和任务要求，逐步丰富和完善，应包括乡村发展和乡村治理的全部，不能仅仅只关注到乡村的治理，更要关注到乡村的建设和发展。在政策目标上，不应把绝对公平和稳定作为追求的目标，要正视合理的冲突，追求相对的稳定，充分调动各参与主体的积极性。

（二）科学合理分工，明确各参与主体的职责及协同目标。在乡村治理这个系统中，每个治理主体都是承担不同任务及职责的一个单元。因此，科学合理的分工是治理好乡村社会的关键。根据社会分工理论，结合当前我国农村实际，乡村社会治理应当注重垂直分工和水平分工的相结合，形成立体型的分工体系。在过去，我国乡村治理更多体现的是垂直分工，每个主体按照职责不同和权力大小，呈现的是领导与被领导关系。这种垂直型分工会导致主体间地位不平等，自主性比较差，容易使乡村治理系统固化，从而使得乡村内生发展、自我发展的动力不足，产生“等、要、靠”思想，并且易滋生腐败。所以，随着我国农村改革不断深入，乡村治理分工也需要作出改变，实行垂直与水平分工相结合。而且在国家维护公平正义、建立健全法规的前提下，应更多地鼓励水平分工，避免在治理过程中不必要的资源浪费，有效克服重复治理的弊端，促进乡村社会和谐发展。在注重合理分工的同时，我们也要注重各主体间的协同与合作。从一定意义上说，协作是分工的保障，协作能力的高低是彰显乡村治理水平的重要标志。要按照每个治理主体自身的特点和作用，实现各主体间的良性互动，通过优势互补，提高村治效率。

（三）综合施策，充分调动村民参与自治的积极性。在改善政府治理、进一步简政放权的同时，要多管齐下，把分散的农民组织起来，让他们参与到乡村治理当中。村委会作为村民自己选举出来的群众性组织，是村民自我管理、自我教育和自我服务的平台，是激发基层活力的主要载体，应准确定位村委会职责，淡化村委会作为基层政府权力延伸体的角色；完善大学生村官制度，提升村委会履职能力和水平。要充分发挥民间精英的作用，包括乡贤人士、经济能人、曾担任公职的退休人员等，他们因为阅历丰富、敢于发声、勇于担责，并且具有较强的人格魅力和良好的社会资本，往往能成为村民的“意见领袖”，以及村民意愿的“代言人”。如果有越来越多的民间精英参与到乡村治理，会起到良好的示范和带动作用。此外，还应建立外出务工人员回流机制，当地政府要积极创造条件，提供税收优惠和财政支持，营造良好环境，鼓励外出务工人员返乡创业，引导他们积极参与家乡经济社会建设；要运用网络、微信等新通讯媒介，保持与外出人员的日常联系，重视在外人员的意见表达和利益诉求，鼓励他们参与村级事务管理。

（四）打通最后一公里，推动基层民主制度落地生根。“四个民主”是推行乡村自治的核心内容，现在大多数农村能够有效落实民主选举制度，但是民主决策、民主管理和民主监督三个环节落实情况不理想，走过场、搞形式现象比较严重。除民主选举外，要落实好其他“三个民主”，重点是严格执行《村组法》第十九条相关规定，即由村民会议讨论决定涉及村民切身利益的重大事项。在民主决策和管理上，目前全国不少乡村实施的“五议两公开”制度值得推广，凡是涉及村民切身利益的事项以及村级重大事项，须实行党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开，真正做到决策民主化。在民主监督方面，应建立硬约束制度，比如按照法律规定，必须如期召开村民会议和村民代表会议，村委会对村民关于村财务状况的质询必须给予解释和答复，必须及时、全面地公开村务，给群众一个明白的村务明细单；此外，应建立村民监督委员会，浙江省武义县后陈村改革经验值得借鉴，他们是成立3个人的村委监督委员会，与村民委员会并列，两者任期相同，成员由村民选举产生，受村民代表会议委托独立行使村务监督权。这一监督模式由于解除了与村委会领导与被领导关系，能充分行使独立的监督职责，获得了成功，现如今已在浙江全省3万多个乡村推广。

（五）加大资源投入和扶持，积极培育发展农村社会组织。实践已经充分表明，农村社会组织能很好地进行多向度合作，从各个方面支撑农村的建设和发展，不仅有效降低政府直接管理乡村而导致的过高成本，帮助政府解决管不胜管所带来的诸多问题，而且也使得整个乡村社会内部充满活力，有利于促进乡村多元治理机制的形成和完善。面对农村日益增长的公共需求，政府一方面应构建和完善关于农村社会组织发展的管理体制，加大资源投入和人才培训，大力培育农村社会组织，给其更多的发展空间，在法律上承认他们的合法性，在治理体系中给予他们应有的地位，支持他们不断发展壮大。重点要增强社会组织参与乡村治理的主体意识，对他们提出的治理意见要高度重视并积极落实，增强社会组织的存在感和成就感。另一方面，要想方设法调动农民参与社会组织的主动性和创造性，将农民在社会组织建设和发展中的主人翁精神体现出来，通过各种社会组织集合民意，政府部门加以规范和引导，这样农村的社会管理才能创新。此外，要重视农村公益性社会组织建设，开展健康向上的乡村文化活动，传承优秀的传统乡村文化，使乡村成为让人们记得住乡愁、留得住乡情的乐园。

参考文献：

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乡村治理能力现代化篇4

关键词：乡村治理；治理结构；综述

中国是一个农业大国，乡村的事情是中国需要注意的事情。l村治理自1998年被提出以来，便成为高频词，此后便成为学界分析乡村的一个常见概念。贺雪峰[1]指出，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。简言之，乡村治理就是为实现乡村稳定与发展的目的而进行的一切活动，既包括制度架构与传统权威，被动的和自主的管理，正式的和非正式的组织与个体行动，及其行动主体的内在互动。

乡村治理结构与乡村治理密不可分，乡村治理在多数语境下就内含了其治理结构，一般而言，乡村治理结构指的是乡村治理的主体、相关关系以及通过正式和非正式的机制进行的互动模式。

近年来关于乡村治理结构的研究，主要集中在以下几个方面：

一、村庄行动主体及其行为逻辑

当前针对村庄行动主体的专门研究相对较少，一些学者多在乡村治理的研究中涉及到村庄行动者中的某一或多个主体。贺雪峰[2]分析了当前中国乡村治理中的行动主体及其行动特征，这些行动主体包括国家、乡镇政府、村级两委、村民小组、农民共同体、钉子户、混混与社会势力、落单农民。国家负责政策制定与资源输送，而乡镇政府在税费改革之后已渐趋于退出村庄，村级两委在终日的内耗中无所作为，村民小组已然散落，农民认同的衰微和利益的多元化使得家族与宗族等农民共同体难以维继，在农村公共产品提供中冒出原来越多搭便车或不肯合作的钉子户，混混与社会势力的快速成长成为攫取村庄资源与操纵村庄政治的寄生虫，而个体农民在这其间则逐渐落单。

二、村庄治理结构的变迁

村庄治理结构变迁多从历史梳理和现实趋势两个方面进行。在历史变迁上，李晔晔[5]等人指出乡绅阶层在军阀割据年代逐渐演化为土豪劣绅，农民在革命者的倡导下组织起来，逐渐形成乡绅阶层――农民团体对抗的格局，然而这一格局随着国民革命的流产而瓦解，国民政府的地方自治倾向由于没有足够的能力去推行而流于空壳，在国家汲取的要求下，国民政府只好与乡绅达成妥协，保甲制度的推行与国家的过度汲取终于造成了政权建设的内卷化。乡村内生秩序的崩溃进一步加重。尤琳[6]等人梳理了乡村治理结构的变迁，指出了不同历史阶段的乡村的不同治理模式，即传统时期皇权――乡绅的“双轨政治”治理模式、近代时期的追求国家汲取的“赢利性经纪人”治理模式、时期的国家权力全面介入农村与组织农民的“全能主义”治理模式以及改革开放以来的“乡政村治”模式。

三、优化乡村治理结构的面向

优化村庄治理结构的面向，当前学者多从城乡一体化发展的角度去展开研究，即从外部寻求资源支持与制度保障。罗光华[8]指出要在城乡一体化和城乡治理体系现代化的背景下去理解乡村治理，通过对传统共同体的功能重建和制度完善以及多元主体治理体系的构建来重塑乡村治理能力。徐勇[9]在党的城乡一体化的政策要求指引下，提出了五种的优化乡村治理的面向，在以城镇为中心的乡村治理要寓法于治；在以社区为单元的乡村治理中要注意重建社会和创建熟人，使社区共同体能相互信任；与此同时，还需要要增强公共服务的能力，激发村庄自治活力，创造性地利益乡村传统。廖冲绪[10]等人也在统筹城乡发展的背景下提出推动理念的转变，在民主化的追求下促进智力主体多元化，促进城乡治理机制的互动以及通过治理手段的丰富化来创新多维治理形态。

四、评述

当前学界对乡村治理结构的研究，多集中于行政结构的层面，对县―乡―村的行政权力的运行关注相对密集，而忽略了村庄作为一个社会单元的自身治理，即忽略了村庄治理主体的多元性，忽视了村庄内生的力量。更不用说对其行动主体及其特征、相互关系、行为选择和博弈模式的分析与把握。其次，分析框架多以西方理论范式与概念体系为主，如内卷化、权力文化网络等，缺乏本土化的理论。再次，学界对乡村治理结构的关注，其视野相对狭窄，许多仅仅就治理结构谈治理结构，而很少从国际背景、现代化阶段与村庄整体发展上去思考，缺乏宏观性视野。最后，对乡村治理结构的一般性陈述研究较多，而对个体村庄的治理结构的实证研究与分析较少。

【参考文献】

[1]贺雪峰、乡村治理研究的三大主题[J]、社会科学战线，2005（1）、

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[4]李祖佩、“项目进村”过程中的混混进入[J]、青年研究，2016（3）、

[5]李晔晔，孙红艳、20 世纪 20 年代末至 30 年代乡村权力结构的崩溃与重组[J]、史学集刊，2016（4）、

[6]尤琳，陈世伟、国家治理能力视角下中国乡村治理结构的历史变迁[J]、社会主义研究，2014（6）、

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[9]徐勇、城乡一体化进程中的乡村治理创新[J]、中国农村经济，2016（10）、

[10]廖冲绪，胡燕、统筹城乡发展中乡村治理的重构[J]、贵州社会科学，2015（6）、

乡村治理能力现代化篇5

【关键词】 乡村自治 社会发展 因地制宜

Abstract : In the process of the rural governance in rural areas, we should face the reality of the unbalanced development in different places、 Acorrding to the differences of the provincial economy and the level of the economic and social development, we should adjust measures to local conditions under the national unified leadership, guide the rural governance toward the democracy manage-ment, and then gradually put the "village-govern-township-politics" governance structure reform for the "rural self-government"、

1、当前乡村治理的存在的问题分析

1、1东中西部农村地区经济发展的不平衡对乡村治理资源产生重大影响。乡村治理的关键在于经济增长和经济发展。从总体上说,东部农村地区的经济状况好于中西部地区的农村。东部地区由于有外来资本和中西部地区劳动力的输入,迅速地发展起来,很快进入了城镇化、工业化和现代化的发展轨道;而中西部的农村地区由于地理区位和国家政策等因素影响,很少有外来资本进入,阻滞了当地经济的发展,造成了与东部地区发展的巨大差距。因此,从乡村治理经济基础角度看,东部地区由于经济增长较快、经济发展较好,乡村治理就具有了殷实的经济基础,可以为村民提供丰厚的福利和优质的公共服务;而中西部地区由于经济薄弱,就很难为村民提供必要的公共服务,更不用说为村民带来经济福利了。从乡村治理的人力资本角度来看,由于东部地区的发展,产生了对劳动力的巨大需求,导致中西部地区剩余劳动力大量流入东部地区的城市和农村,为东部地区的发展提供了丰富的劳动力;而中西部地区,由于劳动力的大量流出,对当地的经济发展产生了许多消极影响,甚至曾经有一段时间,中西部许多地方出现大量抛荒的现象。

1、2东中西部农村地区非均衡发展对乡村基层民主治理产生重大影响。这种影响大致可以从两个层面来考察,即东部经济比较发达的地区和中西部经济欠发达地区。

从中西部欠发达的地区来看,由于农村经济发展比较缓慢,中西部农村基本上还处在传统农业社会,表现出较强的乡土性和封闭性特征。改革开放以后,由于东部与中西部地区发展不平衡,导致中西部地区劳动力――特别是青壮年和素质较高的劳动力――大量流出本地,村民和乡村干部的行为能力、价值观念以及社会心态都发生了巨大变化,乡土性和封闭性有了一定程度的削弱,现代性和开放性增强。随着劳动力流失,农业生产力得不到充分发展,于是乡村治理资源缺失,呈现出“弱治理”的形态,并且逐步演化为一种治理常态。这种“弱治理”形态一方面反映了中西部乡村治理举步维艰的现实,同时也表明一种新的乡村治理基础的出现,“即整个乡村社会包括村庄内部的关联不再是如传统那样具有内向性,也不像集体主义时代那样靠单一的政治因素来维持”,而是表现为农民的经济和政治自由度大大提高,他们可以“依托村庄之外的市场来实现个人的生存和发展,而不必像以往那样受制于村庄的软、硬环境的制约。”农民的政治、经济自由度的变化,实际上已经成为中西部农村地区乡村治理的社会基础,客观上要求改革乡村治理方式和结构,实行基层民主治理和自主治理。

从东部发达地区来看,由于经济发展较快,这些地区的农村已经实现或将要实现由传统农业社会向现代工业社会的转型,表现出了较强的现代性和开放性,而乡土性特征则逐渐削弱,村民和村干部的行为能力较强、价值观念先进,这必然对乡村治理产生积极的影响。具体而言,东部地区的村民和村干部民主意识更强,经济自由度更大,乡村治理资源丰富,为乡村的民主治理和自主治理提供了强大的经济基础。然而,从另一个方面来看,由于大量外来人口和外来企业共同居住在自己的村庄,村庄更多地表现为村民和外来人口共同生活居住的社区,这样,如何对待外来资本和外来劳动力在乡村治理中的地位和作用,能否让他们享有与本村村民同等的民利,对东部地区乡村治理改革就是一个重大问题,它关系到这些地区能否留住资本和劳动力,从而实现本地区可持续发展的长久大计。

1、3东中西部农村地区非均衡发展对乡村的社会转型和社会结构产生了重大影响。目前,伴随着我国市场化、工业化、城市化的发展,农村社会结构发生了深刻变化,表现在以下三个方面:①农村人口流动性增强,加速了乡村的社会转型;②改革开放以来,由于国家政策的调整,逐步放宽对农村人口流动的限制,有力地促进了农村人口在城乡、地区之间的流动;③东中西部地区农村发展的不平衡,对乡村治理的治理资源、基层民主建设和社会结构等产生了重大影响,这必然要求改革现行的乡村治理方式和结构。

2、非均衡发展下的乡村治理结构的改革――“乡村自治”

针对农村不同区域的经济、社会发展水平,因地制宜、分类指导、改革乡村治理结构,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性运行。而实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性运行的纽带就是公共服务;乡村治理结构的改革方向,就是引导乡村治理朝着民主治理、自主治理的方向发展,变革现行的“乡政村治”治理结构为“乡村自治”。

乡村治理方式和结构的改革要朝着这一方向发展,首先需要回答的问题是:作为乡村治理的主要治理主体乡镇党委和政府、“村两委”以及单个的村民能否担当得起乡村治理过程中提供公共产品和公共服务的全部责任,即现行的乡村治理的绩效如何?除了这些乡村治理主体而外,是否还存在着其他的治理主体?根据目前的乡村治理现状,答案无疑是确定的,即现有的乡村治理由于缺乏充足的治理资源,其提供公共产品和公共服务的能力比较弱,乡村治理的绩效差强人意;除了乡镇政府、“村两委”和单个村民以外,在乡村治理过程中还出现了许多其他组织,例如农民经济合作组织、各种形式的乡村企业组织、各种各样非政府组织和社会组织等等。那么,如何发挥各种组织在乡村治理中的作用,提高乡村治理的效率、改善乡村治理的绩效,就是乡村治理改革的努力方向。

由农村地区发展是不平衡的,因而对东中西部的农村治理也应该有所区别。对于中西部地区的农村,由于经济发展相对落后,劳动力――尤其是青壮年劳动力――流失严重,农业社会的特征明显,大部分乡村处于“弱治理”的状况,就应该努力培育民间治理能力,优化农村社会组织结构,扶持农民组织的发育,建立政府与乡村社会的服务与被服务的新型关系,以服务的理念革新基层政府运作模式,让多种社会力量参与乡村社会的治理,让这些主体在平等合作的基础上协同共治;对于东部地区的农村,由于经济发展较快,城市化、工业化、现代化水平较高,工业企业较多,外来劳动力也较多等特点,在乡村治理中,就应该允许这些企业和外来人口成为乡村治理的主体,保证他们享有与当地人口同样的政治、经济和社会权利,让这些工业企业和外来劳动力参与乡村治理,以实现东部地区的可持续发展,留住外来资本和劳动力,形成“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”,并通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

根据多中心治理理论,在乡村治理中,应该采取“多中心”的乡村治理模式,本着“民主、法治”的时代精神,整合各种社会力量,包括本地农民和外来农民工、乡村企业组织、农民组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理,实现基层社会和政府之间的互动,有利于加强乡村基层民主建设,实行民主自治,更加贴近“乡镇社区”的实际情况提供公共产品和公共服务。尤其是在国家实施一系列有助于农村的发展战略的宏观背景下,特别是“以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志,国家对社会的整合,开始由‘汲取式整合’向‘供给式整合’转型”的背景下,国家应该充分发挥农民的主体性作用,维护农民权利和自由,保护农民权益,挖掘基层社会的内在潜力,为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。而乡村社会民主治理和自主治理的内生动力来源于乡村社会的各种社会组织和农民组织。因此,在乡村治理改革中,要改变由于农民组织化水平低下所造成的“弱社会”基础,优化农村社会组织结构,扶持农民组织的发育。因为只有农民组织起来,才能有效抗拒市场风险、维护自身权益、有序地进行政治参与和利益表达,起到在政府与农民、农民与市场、农民与非政府组织之间充当桥梁和纽带作用。农民组织可以成为代表农民利益、维护农民权益、并进而影响政府决策的社会力量,成为推动基层民主运动的重要力量。这样,“一方面,社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来,有序地参与到政策形成过程中去;另一方面,从这种制度化的参与机制中,国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权。”因而,在乡村治理结构改革中,必须重视农村发展不平衡和基层社会治理困难重重、效率不高的现状,解决不断出现的新问题和新情况,发挥各种力量进行协同合作治理,开创一条符合各地实际情况的乡村治理之路。

参考文献

[1]李剑阁、中国新农村建设调查[M]、上海:上海远东出版社, 2007、

[2]赵树凯、纵横城乡――农民流动的观察与思考[M]、北京:中国农业出版社, 1998、

乡村治理能力现代化篇6

关键词：乡村文化；变迁；农村；社会治理

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）05-0097-04

中国传统社会是建立在农耕文明基础上的农业社会，在传统的自给自足的生产方式基础上，形成了以“血缘”、“地缘”为基础，以传统的伦理道德为秩序，以传统风俗、习惯为代表的乡村文化。千百年来，在传统乡村文化的实践基础上逐渐形成了宗族文化、传统习俗、乡规民约等一系列的非正式制度规范，从而形成了农村社会的内生秩序，以实现农村社会的自我整合和治理。近代以来，随着现代化进程的加快，中国传统乡村文化逐渐衰落。尤其是改革开放以来，城乡流动加快，大批农民外出到城市务工，城市化、现代化的理念逐步渗透到农村社会，加快农村现代化进程成为农村发展的目标。在这种背景下，农民对乡村文化的认同度大大降低，农村原子化特征逐步显现，基于市场的消费主义、个人主义等慢慢浸入乡村社会，乡村秩序趋于离散化。在乡村文化变迁的背景下，如何整合社会治理的各种因素，实现农村持续稳定发展，成为中国农村基层社会治理面临的主要问题之一。

一、城市化、现代化进程对传统乡村文化的消解与重构

作为发展中国家，中国在与西方发达国家的强烈对比中明显感觉到自身差距，在现代化的路径选择上有一种“赶超型”的特征。改革开放以后，中国农村开始走向现代化的道路。现代化的强势话语下，城市化、现代化成为中国社会发展的目标。在城乡流动的背景下，工业化、城市化打破了农村封闭、落后的环境。农民在开阔视野、社会生活水平提高的同时也感觉到了现代化、城市化的巨大魅力。在城市文明的影响下，农民的权利意识、公民意识逐渐强化，农村的经济落后面貌逐渐改善。但是城市化也是一把“双刃剑”，在给农村带来富裕，满足农民物质需要的同时，也以不可阻挡的力量改造着农民的精神世界，消解着建立在农耕文明基础上的传统乡村文化，改变着农民对于传统乡村共同体的文化认同。

（一）城市化取向造成乡村文化话语权丢失，乡村文化认同削弱

我国正处于由传统农业社会向现代城市社会、工业社会的转型过程中，与这场社会大变革相伴随，我国文化也在经历着深刻的嬗变，各种文化价值观念发生着激烈的冲突和碰撞，我国乡村文化在这种冲突和碰撞中也产生了严重的“失衡”。随着农村商品经济的发展与农民从业形式的多元化，传统农民单一地依附于土地的状况一去不复返。伴随着城市化的进程，农民原有的乡土意识逐渐发生变化，从不愿意离开土地到积极地向往城市生活[1]。在目前的发展路径中，城市化、现代化成为乡村发展的强势话语，面对着城市文明的冲击，农民转变了传统的朴素观念。农村充斥着消费主义、金钱意识、享乐主义，生活在农村的人们更多地关注自身生活条件的改善与经济富裕程度的增加。求富裕成为农村人主要的生活目标，经济利益的驱动几乎淹没了一切传统乡村社会文化价值，经济成为乡村生活中的强势话语，乡村生活逐渐失去了自己独特的文化精神内涵，各种失范行为盛行。在现实面前，农民失去了传统的文化精神的寄托，乡村文化失去了对农民的吸引力。面对现代文化的冲击，现实中的乡村文化与原本的传统文化、乡村历史记忆出现了断裂，农村陷入了较为严重的文化危机、伦理及秩序危机，乡村文化衰落，乡村社区缺乏生机与活力，乡村文化价值体系解体[2]。

无论在官方的话语体系还是在政策的宣传中，城市文明代表着发达的优势文化，乡村文化则成为“愚昧”、“落后”的代名词，“农民”处于社会的最底层。在与城市文明的对比中，乡村文化一直处于文化的弱势地位，一直被大众所歧视。为了改变农村的落后面貌，乡村文化处于被改造、消解的地位。农民逐渐失去了对乡村文化的认同。城市文化通过各种方式和途径不断向乡村社会灌输代表工业社会的文化理念与精神，改变着乡村文化的价值理念与存在状况。农民原有的生活方式、价值观念、生活状态、人际交往甚至语言习惯都在潜移默化地发生变化，他们已经无法在乡村文化中找到精神归属。在城乡二元结构的条件下，受传统习惯、文化程度、村落环境等因素的影响，农民的思维模式同现代化的要求还相差甚远，缺乏科学与理性的精神，城市文化中的高雅艺术难以被农民所接受，而其中的低俗文化却在乡村肆意泛滥，极大地冲击着乡村社会传统的文化根基。在城市化的大规模推进中，乡村文化丧失了自己的话语表达和文化自信，农民逐渐丧失了对乡村文化的认同[3]。

（二）乡村文化衰落，传统乡村秩序被消解

千百年来，农村社会基于血缘、地缘为基础，在传统乡村文化的基础上，逐渐形成了以传统风俗、道德、价值体系为主要内容的传统乡村秩序。在传统农村社会，维系村庄秩序的是人情与感情的联系，以及由人情与感情延伸出来的礼俗与伦理道德。支持礼俗与伦理道德在农村社会实践的则是农村社会的家族组织[4]。

改革开放后，“以经济发展为中心”成为新的时期农村发展的强势话语，地方政府通过文化搭台、经济唱戏的形式，不断改造着地方文化。在市场经济利益的驱使下，乡村文化被肢解纳入到乡村经济的发展框架中[5]。在这种背景下，农村的经济利益至上、金钱意识成为农民的主导生活目标。农民的日常行为日益功利化，个人主义盛行，在对经济利益的追逐中，一部分农村抛却了被认为过时的传统伦理道德观念。大批青壮年外出就业，也改变了传统农民的生活、居住方式，他们在外的生活逐渐与乡村生活隔离，传统的伦理价值规范在这部分群体中出现断裂。回到乡村传递给乡邻的是代表城市文化的消费理念与生活方式。而老年人虽然在村庄生活中“在场”，但是缺乏话语权，在乡村生活中处于弱势地位，难以使传统乡村规范得以延续。乡村文化习俗、价值体系、互动规则等传统乡村秩序的社会基础与生活基础日益碎片化，农民失去了行为的乡土规则引领，行为日趋多样化、离散化。

二、现代乡村秩序整合的困境

新中国成立后至20世纪70年代末，政治整合成为农村秩序整合的主要形式，这个时期在国家强有力意识形态的作用下，农民的日常生产生活处于国家政权的高度控制之下。实行联产承包责任制以后，国家政治整合程度有所削弱，农民从计划经济体制的束缚中解放出来。与此同时，市场的资源配置作用逐渐加强，农民的自由流动程度增加，农民对政治的生存依赖性大大减弱。20世纪80年代以来，我国农村基层的管理模式逐渐推行了“乡政村治”的管理制度体系。这种以村民自治为依托的管理模式，在多年的社会治理实践中，对于促进农村基层的稳定发挥了一定作用。但从运行逻辑来看，乡镇的权力来源主要来自于政府的行政权力，体现了一种政府对基层管理的政治意图。而村民委员会作为自治组织，其秩序主要来自于村民的自我约束。多年以来，乡政村治之所以发挥作用，主要是基于传统乡村文化基础上的乡村内生秩序对农村基层稳定的作用。在农村城市化、现代化的过程中，农村的乡土文化逐渐失去了认同的基础，农民的价值观念、行为习惯、对传统秩序的遵守出现一系列的变化，乡村秩序的内生基础逐步消解，村庄日益离散化。这给基层社会治理模式带来挑战。一方面是乡土文化变迁基础上，传统乡村秩序遭遇挑战；另一方面，随着城市文化对乡村的浸入，农民的需求日趋多元化，权利诉求明显，村庄利益格局呈多样化态势。而我国农村基层的治理模式多年以来一直是重管理、轻服务，沿用计划经济的强制性管理模式。在这种形式下，目前的农村基层社会治理模式显然无法适应农村社会实践的动态需求。

虽然我国农村进入了现代化的进程，但从目前农村发展的现实来看，农村现代化整合方式仍处于萌芽状态。在现代工业文明中，维持社会秩序是基于现代公民素质下人们对“法律”、“契约”等一系列正式规则的认同与遵守。这有赖于“科学”、“理性”基础上的公民理性分析能力。在目前的农村社会，受教育程度、生活经历等的影响，村民对规则的遵守意识以及“现代性”特征离现代化社会仍相差甚远。我国的现代治理体系的建设仍处于起步阶段，大部分农村社会现代性整合方式只处于萌芽状态。

三、推进农村社会治理的路径分析

如何在乡村文化衰落、传统乡土秩序离散化、现代性与城市化不断渗入乡村社会及农民生活实践的背景下，构建一种适合农村生活现实与农民生活逻辑、实现农村基层的有序现代化变迁的农村社会治理体系，是农村发展面临的重要问题之一。

（一）重塑以传统乡村文化为基础、乡村秩序为依托的非正式制度的约束机制

农村基层社会治理体系的构建不能脱离农民生活的实际与动态的实践。在当前的农村发展现实中，中国农村在未来较长的一段时间内仍处于传统农业社会与现代工业社会之间的中间过渡阶段。农民的生产方式和生活方式决定建筑于其上的制度结构。贺雪峰认为，未来50年农民的处境是“温饱有余、小康不足”将长期存在；村庄作为农民生产、生活和娱乐的三位一体的空间，不会在短期内消失[6]。在某种意义上讲，农村特定的社会生活现实决定了需要保留与重构以传统文化为基础的乡村秩序。

重建乡村文化价值，重新认识乡村文化在农村发展过程中以及在整个文化体系的价值和作用。农村基层社会治理要从农村生活实际出发，树立乡村文化的文化自信，重塑以传统伦理道德、风俗习惯、价值观念为主体的非正式制度及规范对农村社会秩序的维持作用。从政府宣传、政策制定中引导农民认识到乡土文化在乡村共同体生活中的优越性。

（二）在发挥传统乡土秩序的基础上，积极构建符合农村发展需要的现代性整合方式

多年以来我国的乡村治理方式更多地是体现了一种国家对农村基层管理的政治嵌入。国家权力与乡村社会权力的交锋之中，国家从来也没有退出治理过程，而是在不同的层面主导乡村治理。改革开放以来的“乡政村治”模式，实际上乡政更多代表了国家意识[7]。村民自治的推行更多体现了国家意志与农村自生资源的有效整合，是代表国家政权的“乡政”同农村自发内生乡村秩序的融合。从历史变迁的角度来看，农村基层社会治理是国家整合乡村资源，推动农村现代化变迁的过程。随着农村现代化进程的加快，农民的公民意识、权利诉求日趋加强，农村利益格局多元化，原有的治理模式出现了现实与需要之间、国家权力与民主要求之间的多元张力。单一的治理模式难以解决农村发展面临的秩序整合问题，因此必须构建以乡土秩序为基础、现代性整合方式为依托的多元治理体系。

西方现代社会一直被认为是“个人本位”的社会，这种以个人本位的社会的整合方式可以为我们的乡村治理起到很好的启示作用。现代整合方式的基础是现代社会的“契约”、“理性”，起作用的是对“科学”、“理性”的信仰，以及对“公平、正义”的不懈追求。传统乡村秩序中人分亲近、疏远，依关系的亲疏制定不同的规则，而现代社会管理体系中是不分远近亲疏的，大家要一视同仁。在传统乡村秩序里，个人的权利与自由是隐去的，存在的只是对集体的认同与信仰，在现代社会管理体系中要求的是个体意识与权利意识的觉醒，及对义务的承担，对规范无条件的遵守[8]。

从某种角度上讲，现代性整合方式是来自于外部的力量，是要嵌入农村的经济、社会、文化结构之中的。作为现代性的制度构建，必须考虑到农村既有的非正式规范与乡村文化及农民的现代性程度，循序渐进地推进农村现代性整合的路径。首先，国家权威应主导未来农村社会治理的发展方向。政府不再是全能型的政府，而应是服务型的有限政府。政府应改变过去那种积极而广泛干预农村社会事务的行为模式，将自身的职能界定在法律和法规认可的范围以内。国家权威的主导型政府应当从宏观层面控制农村社会的制度设计以及社会经济文化的总体发展方向[9]。其次，进一步推进农村现代管理制度的建立。在现有的乡政村治的管理构架中，建立规则法治、体系健全、多元主体参与的现代治理制度体系。政府作为农村社会治理的主体，要从农村社会发展的切实需要出发，建立制度化、理性化、公平的社会治理模式。社会治理面对农村、农民的多重需要使多元主体积极参与，使农民自组织、政府、党组织等不同主体积极参与到农村社会治理中。要根据农民的需求和农业生产的需要鼓励农村参与农业合作组织，推进农民的组织化程度。积极培育农民对公共事务的参与意识以及规则意识。再次建立农村社会治理中的公共服务平台。政府作为农村基层社会治理的主体，改变治理策略与治理路径。政府要转变角色，从管控农村的角色转变到为农村提供公共服务的角色中来，制定一系列公共服务的政策，为农村的发展、农民生活的改善提供资源支持、政策支持，在对农村的服务中实现对农村的动态治理。

总之，工业化、城市化打破了农村封闭、落后的环境，城市化给农民带来物质生活水平提高、农村社会发展的同时，在逐渐消解着传统的乡村文化。随着农村商品经济的发展，经济成为乡村生活的主要目标。消费主义、享乐主义盛行，农民失去了对传统乡村文化的认同。乡村文化习俗、价值体系、互动规则等传统乡村秩序的社会基础与生活基础日益碎片化。建立在传统乡村文化基础上的乡村秩序是农村多年来秩序整合的主要方式之一。在乡村文化变迁的背景下，农村基层社会治理面临挑战。在新的时期，面对农村社会实践的需要，农村基层社会治理应是多元治理方式的整合。在农村的基层社会治理模式探索中，要积极寻找中国经验，从中国农村社会生活与生产力发展的阶段出发，既要完成政府对基层治理的政治期待，又要实现农村持续、稳定、健康发展。

参考文献：

[1]杨清恩、试论我国乡村文化的现代化转型[J]、理论探索，2008（4）：101、

[2]江立华、乡村文化的衰落与留守儿童的困境[J]、江海学刊，2011（4）：108-109、

[3]赵 霞、传统乡村文化的秩序危机与价值重建[J]、中国农村观察，2011（3）：83、

[4]钟涨宝，狄金华、社会转型与农村社会管理机制创新[J]、华中农业大学学报：社会科学版，2011（2）：8、

[5]李 佳、乡土社会变局与乡村文化再生产[J]、中国农村观察，2012（4）：73、

[6]贺雪峰、乡村治理研究的三大主题[J]、社会科学战线，2005（1）：220-221、

[7]刘 涛，王 震、中国乡村治理中“国家―社会”的研究路径――新时期国家介入乡村治理的必要性分析[J]、中国农村观察，2005（5）：61、

乡村治理能力现代化篇7

关键词：人口流动；乡村治理、制度创新

中图分类号：C912、82文献标识码：A文章编号：1003-949X(2008)-12-0021-02

乡村治理作为一个概念，在1990年代末开始被国内学界使用，不久即流行起来。具体地说，当代中国乡村治理研究的兴起，与解体和村民自治的推行有关。解体后，如何重组中国农村基层社会，成为各界十分关注的问题。到1980年代末，推行村民自治已经成为各方面的共识。如何具体实施村民自治，在实施村民自治的过程中，如何解决可能出现的各种情况，就不仅成为政策部门迫在眉睫需要面对的问题，而且成为学界的理想研究课题。在这个背景下，1990年代，国内以从事政治学教学和研究为主的一批学者开始关注村民自治，并进入农村第一线，研究村民自治制度在农村实践的过程与机制，从而较好地将理论与实践结合在了一起。

一、农村人口流动视阈下乡村治理实态

流动是一个社会发展的重要变量。从宏观上讲，流动促使我国经济结构逐步协调和优化、国民经济快速发展；微观上讲，流动促使了农民现代性的生长、社会地位的提升和公民文化的形成。但是，流动带给国家、社会及农民个人的积极效用在很大层面上却又具有非均衡性，甚或单向性。详言之，流动在将绝大部分社会正面效益集中于流入地和流动农民的同时，却不可避免地将消极的、负面的效益抛给了流出地和留守农民。这一社会现象必须要引起政府高度重视和社会密切关注，否则会导致农村社会的凋敝，在一定程度上会造成社会的动荡。

1、流动促使“乡政村治”下的“草根民主”渐发蜕变并引发乡村政权“内卷化”[1]。按常理，流动会促使一个社会的进步和发展。但是，对于我国乡村农村社会，却并非如此，20世纪90年代，逐渐兴起的“民工潮”并未给农村社会注入可持续发展的生产要素，反而造成了乡村知识、人力、技术、人才及市场的“经济性”外流。乡村人口流动的主体是乡村青年劳力和知识精英阶层的外流。1978年后，国家意欲建构“村民自治”框架来达到对乡村社会的治理，实现乡村社会的“草根民主”。农村人口流动的结果是“乡村最紧迫需求的资金、人才、知识和需求大量向城市集中，以至造成乡村发展的‘空心化’。”在市场经济条件下，人口流动表现为一种上位流动，乡村流动主体在年龄、知识、才能等方面具有相对优势。近年来，国内学者实地调研证实，农村外流人口中35岁以下的青年人占总数的86、 3%，外流人口的整体素质普遍高于留守者。乡村基层民主“草根”表现出一种实质枯萎态势，乡村政权出现一种有增长无发展的“内卷化”趋向。

2、流动并未带来农地经营“规模化”，而更趋向于农业“过密化”。在人口压力下，农业“过密化”使得我国农业经济逐渐变为一种“糊口经济”。农地，对于农民而言，首先表现为“生存资料”，活命的基础，而不是“资源优化配置”的生产要素，农地所承载的社会保障功能在逐渐“超越”其生产功能[2]。土地的家庭承包，不仅造成土地的细碎化、分散化，难以形成“规模经营”农业可持续发展，而且造成土地难以流转，难以按资本、技术、知识相对优势来配置土地。农民流动在很大程度上却造成了土地撂荒、抛荒等畸象，导致农业劳动生产率的低效，直接影响农村的健康有序发展。

3、流动带给既定村民更深的“相对剥夺感”，乡村治理成本增加且效能趋下。国内外学者实地调研证实，流动会促使农民现代性增强与传统性削弱。诚如周晓虹所言:“农民流动本身就是一所培养农民现代性的大学校。”[3]农民现代性的提升会促使农民政治文化的现代化和乡村治理效能增强。但是这样的积极效用却并未在乡村社会产生。反而，由于年龄、性别、知识、才能、素质等原因使得未流动农民更多接受到的是关于流动农民上位提升的信息以及城市居民的生活优越性。城市生活参照系的绝对优势使未流动农民内心逐渐产生并积聚起一种强烈的“不断增强的受挫感”。他们感受到的是他们与城市居民之间的生活差距并非因经济发展而带来一种缩小，现实使未流动农民的“期望-收益比”变得无法弥合。美国学者古尔(T・Gurr)认为，带给社会动荡或变革，“最根本的原因不是贫穷而是相对剥夺感”。“相对剥夺感”是一种“现实与期待的负面差距”，是一种典型的“忿忿不平”。当前，广大农村正在形成并蔓延的“相对剥夺感”，是引发社会冲突的根源之一，直接导致农民对现有权威政治的疏离和文化认同下降。这些现象不利于我国民主政治建设与和谐社会的构建。

三、构建乡村治理的有效对策

在构建现代社会进程中，乡村治理结构的重建，亟待政府、社会及乡村等对现有社会资源重新配置和组合，尤其是政府要不断完善已有制度安排并适时进行制度创新。

（一）加快城乡二元社会结构解构步伐，促使社会资源的有序流动

城乡对立二元结构是影响我国全面协调、可持续发展的基本体制矛盾。这个矛盾主要体现为资源配置和流动的失衡性和偏向性。政府通过一系列政治制度供给和政策出台，给予城市和工业分割、占据资源的“相对比较优势”，即社会资源存量及增量的流动和分配偏向于城市和工业。这就相对剥夺了乡村社会发展的可利用资源，其中包括乡村治理结构的有效性。中国社会稳定和发展的潜在最大危险是增长收益得不到普遍分享，特别是广袤的乡村被排除在获益之外。当前，农村人口流动最大的特征是促使乡村社会发展的核心要素，譬如年龄、知识、资本、能力以及市场等更多的表现为一种乡村流往城市的单向性，而这又导致乡村社会发展资源的更为稀缺性。在资源不可回流的情况下，传统的乡村结构在不断“复制”而导致乡村出现调蔽，乡村有效治理成本加大。乡村社会发展的相对弱势，使得政府应通过倾斜性制度供给来不断加以弥合。对此，首先政府应对破解二元社会结构不断“催化”以求“加速”。目前，我国二元结构的解构，无论在理论界还是政策界，均成定说。政府应加大力度促使二元结构尽快解构，为乡村有效治理提供制度环境。这其中，尤其重要的是户籍制度，改革的导向就是要建立城乡一体的市民制度。

(二)加快乡村农地流转制度建立健全，促使农地的“规模经营”

当前，影响乡村有效治理的一个重要原因是乡村农地配置并未由于农村人口流动而促成“规模经营”，反而出现大量农地的搁荒、撂荒等现象。究其原委，从经济学角度讲，其中不乏有我国人地关系高度紧张而导致农地生产意义的萎缩和退化的因素。但是，更重要的是我国农地流转制度的缺失和低效。在中国，农地的高产主要是通过对单位土地不断追加劳动力要素投资而获取的，并非是通过资本、技术、信息等生产要素的投入。诚如美国学者德珀金斯认为:在中国农业发展中，“造成单产提高的主要动力是人口的增加”。中国农村土地生产率不断提高的背后却隐藏着边际农业劳动生产率逐步下降，农业有增长却无发展的“农业内卷化”将影响农村结构变迁和乡村社会治理。因此，政府应该加速建立健全农村土地流转制度。一是要加快土地流转的立法。应尽快制定和出台农村土地流转的法律法规，对于农民土地权利的界定、承包经营权流转的补偿标准及收益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究后加以规定，使农村土地流转纳入法制化轨道。二是大力培育土地流转的中介组织。乡镇可以依托经管站建立土地中介组织，负责土地流转的管理及中介，包括土地流转规划、收集土地供求信息；进行项目推介，规范土地流转程序，指导办理土地流转手续，协调处理各方关系，搞好土地流转的服务。三是准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。加强管理和搞好服务，包括土地流转的资格审查、合同签证等工作，为土地流转提供信息、中介、协调等服务。

(三)加快乡村政治、经济、文化等组织建设，增强农民参与乡村治理效能

在现代民主法治社会中，社会组织是每个社会成员权利维护及促进社会经济发展的根本途径。美国著名政治学家塞谬尔・亨廷顿指出:“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向。”[4]故可知，组织是一个群体权利的保障，它可以提高群体在社会规则中的谈判地位，强化农民与政府、社会的对话权能。而且乡村公民通过组织可以获取政治参与意识和能力、提高经济技能和塑造现代文明规范。因此，政府应积极鼓励和支持农民创建和参与组织，这样的组织可以是政治层面的、也可是经济层面的，亦可是文化层面的，最大限度地把农民组织起来。通过组织，使农民拥有实现权利的组织载体，这不仅可以增强其作为一个社会群体主张权利的“话语权”，也可以在“乡政”和“村治”之间架构有效的沟通渠道。国内学者何慧丽教授在河南兰考进行的乡村建设实验中积极创新农村文化组织并取得一定成绩，在一定程度上证实了组织提升农民现代性的效能。

四、小结

毫无疑问，在现代化进程中，农村人口会进一步向城市集中，城乡差别会有所扩大，乡村的“相对被剥夺地位”也不可能很快改变。但城市的发展不能以乡村的衰败为代价，中国的发展除了城市突破以外，还必须有“绿色的崛起”，即乡村的发展和稳定。

参考文献：

[1]徐勇、挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对――农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析[J]、华中师范大学学报(人文社会科学版), 2000(2)、

[2] 韦林珍,钟海、农民工政治文化的嬗变与和谐社会构建[J]、西安交通大学学报(社会科学版), 2007(3)、

乡村治理能力现代化篇8

关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与

长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是******时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098、6万元，平均净负债708、2万元。乡镇财政濒临破产。（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污****现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的****家族社会向现代民主的个体社会的转型”。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。

二

村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。

这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个****利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个****利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

三

农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显着效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

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张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。

注释

[1] 王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版。

余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。

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参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。

[10] 王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。

[11] 朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。

[12] 斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。

[13] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。

[14] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。

[15] 参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。

[16] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。

[17] 于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。

[18] 荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。

[19] 崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。

[20] 参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。