生活垃圾分类存在问题(6篇)
时间：2024-03-25
时间：2024-03-25
关键词：特大城市；生活垃圾；管理问题；对策研究
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.009
近年来，城市生活垃圾管理问题日益突出，很多城市面临着“垃圾围城”的困境。在这样的情况下，如何解决城市生活垃圾管理中的问题，如何实现城市生活垃圾的减量化、资源化、无害化，成为城市管理中的重要问题。而在这些问题的表现及其解决上，特大城市具有重要的标本意义。本文以天津市为例，通过深入调研，旨在系统分析当前城市生活垃圾管理存在的问题及其原因，进而提出解决对策。
一、特大城市生活垃圾管理中的问题
20世纪90年代以来，天津市以创建国家环保模范城市、国家卫生城市为载体，以建设生态宜居城市为目标，大力加强了城市生活垃圾无害化处理力度，城市生活垃圾管理工作取得了可喜的进展。例如，自20世纪90年代起，天津市多方筹措资金，集中建设了一批垃圾处理设施。截止“十一五”期末，天津市在垃圾处理环节建设方面取得了很大的成绩，共建有生活垃圾处理场9座（卫生填埋场7座，焚烧发电厂2座），大、中型垃圾转运站6座、小型垃圾转运站223座，总处理能力为5900吨/日，[1]生活垃圾无害化处理率从“十五”末的80%达到“十一五”末的93%。[2]这些垃圾收集、处理设施的建成及运行，有效地提升了城市生活垃圾无害化处理的能力和水平。但是，天津市城市生活垃圾管理在取得重要成绩的同时，在垃圾收集、运输等中间管理环节，垃圾处理的终端环节，以及垃圾管理的宏观环境方面都还存在很多问题，阻碍着垃圾管理水平的继续提升。
（一）中间管理环节的问题
1.分类收集难以有效推行
分类收集是垃圾管理的发展趋势。2010年6月，国家环保部、住建部、发革委联合的《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见（征求意见稿）》，要求推进生活垃圾分类收集，实现城市生活垃圾收集和运输全部密闭化。同年7月，天津市在《生活垃圾分类处理工作意见》中提出，拟在市内六区和滨海新区选择条件较好的居民区开展试点工作，首先对生活垃圾中的餐厨垃圾进行分离，实现餐厨垃圾处理和运输密闭化。[3]但是，这项工作当前却面临着很多障碍。
首先，尚没有适合国情的、科学可行的分类标准。中国城市生活垃圾管理的一个突出特点是，垃圾中的大部分可再生组分已通过市场化的方式自发回收，剩下需要处理的主体是餐厨垃圾，有机组分高。对于这样的垃圾如何回收，国际上通行的“可回收”、“不可回收”标准并不一定适合于中国，而如何构建适合国情的垃圾分类标准，尚在讨论中。
其次，尚需建立分类收集、运输、处理的体系。垃圾分类收集并不仅仅是一个简单的管理环节，而是一整套管理体系。例如，需要确立简单易行的分类标准，需要居民严格进行初次分类，需要足够的收集和运输不同种类垃圾的车辆、设施和技术，需要处理不同类型垃圾的技术和设施，以及需要对工作人员进行专门培训。而收集、运输、处理车辆和设施的建设，又需要大量的投入和一定的时间。在这些方面，天津尚处于试点阶段。
再次，尚需培养和提升居民的分类收集意识和知识。在生活垃圾的分类收集中，居民按照标准进行严格的初次分类是基础。但是，长期以来居民并没有分类收集的意识和知识，这成为阻碍分类收集制度建设的严重障碍。
2.监管体制不顺，监管不到位
搞好对垃圾管理的日常监管是做好垃圾管理工作的重要方面。2009年，天津市通过“大部制改革”将负责对生活垃圾的收集、运输进行日常监管的城管综合执法部门并入了市容园林委。2012年1月成立了专门对垃圾处理环节进行监管的“天津市生活垃圾处理中心”，并出台了一系列规范性文件①。但是，当前垃圾管理中仍然存在监管体制不顺的问题，并由此导致监管不到位。
首先，多头监管与监管力量不足并存。按照现行体制，生活垃圾中间管理环节的日常监管权在城管综合执法部门。但该部门不仅执行生活垃圾的日常监管权，还要执行城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理，以及省级政府授予的其他行政处罚权。[4]由于受到人员编制等的限制，真正用于生活垃圾日常监管的力量十分有限。另一方面，原来的市容环卫部门虽然有一定的生活垃圾日常监管力量，但没有“执法权”，不能有效制止垃圾管理中的违法行为。此外，由于各方面原因，各区县的城管综合执法局普遍存在缺编严重，执法力量不足等问题②。这些体制上的问题严重妨碍了生活垃圾日常监管执法效果的发挥。
其次，对“体制外”垃圾收储主体的监管仍是空白③。在中国的生活垃圾管理中，除了一般意义上生活垃圾收运处理系统之外，还活跃着一支“体制外”、市场化的垃圾收集储运“大军”。这支“大军”从居民和企业手中低价买进可回收的垃圾，再将其作为“原材料”转卖给相应的生产企业。客观地看，这一生活垃圾收集储运模式有利于垃圾的无害化、减量化、资源化。但问题是，这支以个体经营为主的垃圾储运“大军”基本上处于无人监管的状态，由此产生了非法收集、倾倒、处理生活垃圾等一系列问题。
3.餐厨垃圾收运难
在中国的各类城市生活垃圾中，餐厨垃圾是种类比较特殊、产量比较大、问题比较突出的垃圾。由于下述三方面的原因，当前的餐厨垃圾存在着收运难的问题。
首先，投入和硬件设施建设方面的不足制约了餐厨垃圾的收运能力。餐厨垃圾主要来源于餐饮企业和居民，成分主要是有机废弃物。由于性状不同于其他垃圾，需要特殊的收集、运输车辆和设备。但是，由于受到财力限制，这方面的投入不足，导致了收运能力有限。
其次，利益驱动导致餐厨垃圾收运难。当前的现实是，餐饮企业将餐厨垃圾交给正规的垃圾处理场，得不到“收购费”；如果交给上述“体制外”收储主体，则可以得到一点“收购费”。这导致很多餐饮企业更愿意将餐厨垃圾交给“体制外”的收购主体，从而造成了餐厨垃圾的收运难。
再次，监管不到位导致“体制外”收储主体的违法行为难以得到根本遏制。受到利益驱使，“体制外”收储主体收购的餐厨垃圾，一部分直接成为猪、鱼等的饲料，生产“垃圾猪”、“垃圾鱼”。另一部分甚至作为“地沟油”的原料，经过处理之后，又回流到了餐桌之上。由于上述监管体制上的问题，当前对餐厨垃圾的监管很不到位，“体制外”收储主体的违法行为难以得到根本遏制。
（二）终端处理环节的问题
垃圾处理是垃圾管理的终端环节。天津市在加强城市生活垃圾处理硬件设施的同时，垃圾处理环节仍然存在下述三大方面的突出问题。
1.垃圾无害化处理能力和技术有待进一步提升
首先，无害化处理能力有待进一步提高。城市生活垃圾产量主要与经济发展和非农业人口增长有关。随着小城镇建设速度的加快，大量农业人口转变非农业人口，城市生活垃圾产量也会有较大幅度提高。据天津市环保局预测，到“十二五”末全市生活垃圾产量将达到402万吨/年，较“十一五”末增长190万吨/年。而“十一五”末天津市无害化处理能力为250万吨/年左右，垃圾无害化处理能力存在约150万吨/年缺口，现有处理能力明显不足。[5]
其次，垃圾无害化处理技术有待进一步提高。目前，天津市生活垃圾处理技术方面的问题主要是，由于以卫生填埋为主，造成生活垃圾填埋场的渗滤液处理问题不容乐观。市环保局监测数据显示，双口垃圾卫生填埋场渗滤液处理设施需要升级改造；大韩庄垃圾填埋场出水水质不达标；汉沽垃圾填埋场渗滤液处理设施处理量过低；大港垃圾填埋场渗滤液处理设施冬季不能正常运转；蓟县垃圾填埋场无渗滤液处理设施。[6]垃圾填埋场渗滤液达标难度大，如不妥善处理，会对周围水体和土壤造成污染。
2.对民营垃圾处理企业的政策扶持力度仍然不够
虽然近年来天津积极构建生活垃圾处理的市场化模式，但当前对民营垃圾处理企业的政策扶持力度仍然不够。例如，由民营的晨兴力克环保科技发展有限公司投资运营的青光垃圾焚烧发电厂，政府批复的垃圾处理费为55元/吨，远远低于垃圾处理成本，这造成青光垃圾焚烧发电厂亏损严重。此外，位于津南区的小站餐厨垃圾处理厂（民营）也面临着土地使用权长期无法办理，临时租用垃圾中转场地造成收运不便、非特许经营单位扰乱餐厨垃圾收集处理秩序、作业车辆没有完全享受购置税免征待遇、设备长期“吃不饱”等诸多困难，企业资金已无力承受，举步维艰。
（三）宏观环境问题
除了上述问题外，还有一些“宏观环境”方面的问题也在影响着天津市生活垃圾处理水平的提高。
1.认识问题
首先，对垃圾管理重要性和严峻性的认识不到位。第一，政府部门对垃圾管理的认识不到位。很大程度上，一些政府部门及其工作人员，甚至决策层，并没有对垃圾管理给予应有的重视，往往抱着只要“不出事、不曝光就行”的心态对待垃圾管理。这种心态在很大程度上是投入不足、监管不到位、经济调节机制不健全（表现在优惠政策、市场准入等方面）等问题的重要原因。第二，公众普遍缺乏对垃圾管理的认识。由于没有实行垃圾分类管理和收费制度、宣传不到位，以及受到整体文明意识和文化素质的制约，长期以来中国公众对垃圾管理普遍缺乏认识，甚至对垃圾还需要“管理”和“收费”感到不可理解。在很大程度上，这成为垃圾中转站、处理场等设施选址难、收费难、分类不自觉、包装过度等问题的重要原因。
其次，对生活垃圾管理“特殊国情”的认识不够。中国城市生活垃圾管理的最大“国情”，在于垃圾的收集、运输、处理等主体可以分为“正规军”和“非正规军”两大类。“正规军”主要是公有公营的垃圾收集、运输、处理企业，以及经批准的民营企业。“非正规军”则是体制外的生活垃圾收储主体。很大程度上，正是这两大部分实行不同的运营方式，导致了生活垃圾管理的特殊性和复杂性。具体而言，“正规军”实行接近于国际通行的垃圾管理运营方式，政府对垃圾管理给予财政补贴④。“非正规军”则从居民等生活垃圾产生者那里“购买”垃圾，并将其作为原料直接投入相关物品的再生产。可以说，这一特殊“国情”既有一定的优势，又带来了特殊的问题。其优势是，两大类主体共同参与垃圾管理，增强了垃圾管理的力量；“非正规军”对于生活垃圾的减量化和资源化，客观上能够起到一定的积极作用。其特殊问题是，正是“正规军”和“非正规军”在生活垃圾管理运营方式上的“矛盾”导致了生活垃圾管理中的诸多问题，如需要探索特殊的垃圾分类制度、垃圾收费制度实行难、监管难度大等。
2.垃圾收费制度实行难
实行垃圾收费制度是建立了较为完善的垃圾分类制度的国家和地区的普遍做法。建设部2007年颁布的《城市生活垃圾管理办法》规定：产生生活垃圾的单位和个人，应当按照规定缴纳城市生活垃圾处理费。天津市早在2001年就制定了《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》，但是，由于下述三方面的原因，多年来并没有真正实行。一是缺乏科学的成本核算体系；二是公众没有缴垃圾处理费的习惯，对收费不支持、不认可；三是垃圾管理“非正规军”的存在阻碍了收费制度的实行。由于没有实行垃圾收费制度，垃圾处理的费用全部由政府财政支出，这无疑加大了政府财政负担，影响了垃圾处理能力的提升。
3.农村和城郊结合部往往成为垃圾管理的薄弱环节
当前，中国的城市化还存在着发展战略不明确、不彻底、不和谐等问题，[7]这在很大程度上影响到城市生活垃圾管理。在天津市所属的各区县中，除了市中心内的六区外，都有一定的农村社区，且农村社区的总量远远大于城市社区。据统计，目前天津市共有1448个城市居委会，3782个农村村委会。[8]当前的问题是，城市化进程中农村地区和城郊结合部的垃圾管理主要还是依靠村民委员会的自我治理，随意堆放问题严重，得不到及时处理，成为垃圾管理的薄弱环节。
4.规范性文件不健全，执行不严格
近年来天津市在生活垃圾管理规范性文件制定方面取得了重要成绩，解决了很多领域“无法可依”的问题。但是，相对于先进国家、先进地区，以及新出现的一系列问题而言，相关法规仍然存在问题。首先，一些颁布实施的法规存在规定过粗、过时的问题。例如，《天津市市容和环境卫生管理条例》、《天津市环境卫生管理规定》等生活垃圾管理的重要法规，还需要进一步细化和修订。其次，规范性文件的执行不严格。受生活垃圾管理现状的制约，生活垃圾管理规范性文件的执行总体并不严格，甚至一些规范性文件颁布之后并没有真正施行。例如，2001年市政府就颁布了《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》，但由于受到一系列因素的制约，并没有实行起来。
二、特大城市生活垃圾管理问题的解决建议
在城市生活垃圾管理问题的解决上，特大城市具有重要的典型意义，可以说，天津市存在的问题很大程度上也是困扰其他城市生活垃圾管理的问题。本文基于天津市的调查和分析，结合中国其他特大城市生活垃圾管理中的普遍问题，提出解决城市生活垃圾管理，尤其是特大城市生活垃圾管理的建议。
（一）理顺生活垃圾管理体制机制
目前中国特大城市在生活垃圾管理中存在着管理体制不顺的问题，这一问题成为其他问题的重要渊薮。因此，解决特大城市生活垃圾管理中的问题，提升垃圾管理水平，首先应理顺管理体制机制。对此，本文的建议如下：
1.理顺市容园林系统的职责配置
2008年开始的以“大部门制”为特征的政府机构改革之后，特大城市基本上都建立起了以市容园林系统牵头负责的生活垃圾监管体制。但是，与天津市类似，这一监管体制普遍存在着体制不顺、监管不到位的问题。解决这一问题，应进一步整合市容园林系统内部生活垃圾管理部门与城管综合执法部门的关系。为了便于管理，在市容园林委内部，二者最好各由一位副主任主管，以利于及时交流生活垃圾管理的信息、共同做好生活垃圾管理工作。针对城管综合执法部门人力不足的问题，应实行原垃圾管理日常监管力量与城管综合执法部门间的“互助执法”和“联合执法”。所谓“互助执法”，是指原垃圾管理日常监管力量监督和发现违法行为后，由综合执法部门工作人员行使执法权。所谓“联合执法”，是指由原垃圾管理日常监管力量与城管综合执法部门共同组成执法队，进行生活垃圾监管。
2.理顺生活垃圾管理相关部门之间的关系
除理顺市容园林系统的职责配置外，还应进一步理顺规划、建设、环境保护、市容园林等生活垃圾管理相关部门的关系。具体而言，应在生活垃圾管理的主管部门――市容园林委建立生活垃圾管理的“联席会议”制度，针对垃圾管理中存在的跨部门事宜，定期或不定期召开相关部门之间的联席会议，共同商讨解决方案。对于其中带有普遍性的问题，在深入研究的基础上，由相关部门共同制定一体化政策。
3.探索各区县间的生活垃圾管理新方式
这主要包括，相邻区县的生活垃圾主管部门可以就垃圾管理建立“合作论坛”，共同探讨垃圾管理合作事宜。相邻区县可以就生活垃圾管理中的运输、处理等事宜签订“合作协议”，甚至进行一定程度的“管辖权让渡”，即用购买服务的方式将这些事宜交由“更便利”的区县来管理。欧美等先进国家的经验证明，运用“合作协议”、“管辖权让渡”等方式，可以减少公共服务成本，提高公共服务的效率和水平。
（二）规范生活垃圾管理相关主体的行为
中国的生活垃圾管理具有自身的特殊性，做好生活垃圾管理工作，应高度重视并“充分利用”这一特殊性，构建适应国情的垃圾分类、收集、运输、处理主体间合作网络，并规范相关主体的行为。
1.进一步规范居民的垃圾分类行为，探索适合国情的垃圾分类和收费制度
在垃圾分类和收费制度建设上，应充分考虑中国垃圾管理的特殊国情，充分发挥垃圾产生主体――居民的积极作用。中国城市居民具有勤俭持家的传统，长期以来形成了以能否“卖钱”为标准的垃圾分类行为。客观地看，这一标准具有“以可否回收为标准”的雏形。对于主管部门而言，应尊重、强化并规范这一标准以及相应的垃圾分类行为。主要措施是：制定并向居民发放如何“以可否回收为标准”进行垃圾分类的宣传画，指导居民做好垃圾分类工作。对于可回收的部分，应充分利用既有市场化的回收力量，做好回收工作。对于不可回收的、以财政补贴来收集、运输和处理的部分，可以探索建立并逐步实施合理的收费制度，以进一步培养居民的垃圾分类意识和知识，增强政府的垃圾管理能力。在收费标准上，可以先实行较为“笼统”的标准，如按月按户向居民征收垃圾处理费；在技术条件成熟时，再实行更加“量化”的标准。
2.对不同性质的生活垃圾处理企业给予共同的“国民待遇”
无论是对财政投资运营的垃圾处理企业，还是对民营资本投资运营的垃圾处理企业，都应该一视同仁，实行共同的国民待遇。对于餐厨垃圾处理等亟需加强的领域，相关管理部门还应该从土地使用、建设审批、银行贷款、财政补贴等诸多方面加强扶持力度。当然，管理部门也应该加强对企业垃圾处理行为的监管。
3.加强和规范“体制外”垃圾收储处理主体的生活垃圾管理行为
将“体制外”垃圾收储处理主体纳入生活垃圾管理系统，并加强和规范其垃圾管理行为，是当前中国城市生活垃圾管理中亟需进行的一项工作。具体而言，市容园林部门应联合工商、质检、税务等部门开展“体制外”垃圾收储处理主体的调研和登记审批工作，对于符合条件的管理主体发放许可证，不符合条件的则严格取缔。在此基础上，市容园林、工商、环境、卫生等管理部门应加强对其垃圾管理行为的监管，纠正和制止其不规范行为。
（三）推进生活垃圾管理的宏观环境建设
除了上述措施外，当前还应该特别加强生活垃圾管理的宏观环境建设，强化政府和公众对生活垃圾管理的认识，营造生活垃圾管理的良好氛围和环境。
1.政府应加强对生活垃圾管理重要性及特殊性的认识
生活垃圾管理是现代城市管理的重要内容，其管理形势日益严峻，政府应强化对其重要性的认识，将其纳入重要的议事日程，加大投入，不断改造和提升生活垃圾收运、处理的技术水平和能力。同时，政府还应重视中国城市生活垃圾管理的特殊性，改变单靠政府自身力量来进行生活垃圾管理的传统认识，规范、调动和发挥各类主体的积极作用。
2.发挥大众传媒、社会组织等的积极作用，营造生活垃圾管理的舆论氛围
先进国家在现代生活垃圾管理体系建立的过程中，大众传媒和社会组织都发挥了重要作用。当前，针对城市居民普遍对生活垃圾管理认知度较低的问题，市容园林等生活垃圾管理部门应与电台、电视台、报纸、网络等大众传媒合作，制作和播放生活垃圾管理节目，以提升公众对生活垃圾管理的认识。同时，也应注意发挥居委会、业主委员会，以及致力于环保的新兴社会组织的作用，共同营造生活垃圾管理的良好氛围。
3.城市居民应增强生活垃圾管理意识，积极配合政府的生活垃圾管理工作
中国的城市生活垃圾管理制度正处于建设的初期，实行垃圾分类和收费制度是发展的必然趋势。作为城市居民，应关注生活垃圾管理问题，养成良好的生活卫生习惯，与政府共同做好生活垃圾管理工作。作为垃圾中转站、处理厂附近的居民，也应对政府的垃圾处理工作给予理解和支持，对于垃圾运输、处理中可能影响到自身生活的方面，应以理性、合法的方式提出诉求。
在当前以及将来的一段时期，中国仍将处于快速城镇化的进程中，城市生活垃圾管理问题必将更为突出。做好生活垃圾管理工作，是城市管理精细化、完善化的必然要求。做好这项工作，需要培养和传播相应的意识和知识，需要构建并完善适应国情的体制机制，需要政府、企业、社会组织、公众等的多方合作。目前，中国的城市生活垃圾管理建设处于亟需提升的阶段，随着城市化的发展以及环保形势的日益严峻，这项工作必将得到重视和改进。
说明：本文系天津社科基金项目《城镇化背景下的城市市容管理创新研究》（项目编号：TJGL11-055）、中国博士后科学基金第52批面上资助项目《城市生活垃圾管理中的府际合作研究》（项目编号：2012M520576）。
注释：
①例如：《天津市城镇生活垃圾袋装管理办法》（2000年9月13日）、《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》（2001年5月24日）、《关于加强城市生活垃圾处理管理工作实施意见》（2003年8月5日）、《天津市生活废弃物管理规定》（2008年3月12日）、《天津市城市管理规定》（2010年2月23日）。
②调研发现，这一问题的形成原因如下：受到财政限制，区县综合执法部门更愿意使用“协管员”进行执法，但“协管员”本身并没有真正的执法权。而综合执法系统实行“双重管理，属地为主”的原则，这又妨碍了市综合执法局对区县综合执法局日常工作的监管。
③这里的“体制外”垃圾收储主体主要指处于生活垃圾管理部门监管体制之外的垃圾收储主体，不包括民营但处于监管之下的垃圾收储主体。
④在国际通行的生活垃圾管理运营方式中，用于垃圾收集、运输、处理的费用，除了政府财政补贴之外，还有相当部分来源于向居民等垃圾产生者收取的“垃圾处理费”。
参考文献：
[1]天津市环境卫生工程设计院，天津市市容和园林管理委员会.天津市市容建设和城市绿化“十二五”规划[Z].2011.
[2]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.
[3]天津市容园林委.天津市内六区及滨海部分居民区拟试点，生活垃圾将干湿分离[EB/OL].天津市市容和园林管理委员会网站，2010-7-9[2014-09-20].http：///system/2010/07/09/010051674.shtml.
[4]国务院.国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定[Z].2002.
[5]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.
[6]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.
在上海、北京考察时多次强调：“普遍推行垃圾分类制度”、“垃圾分类就是新时尚”，2019年6月3日，对垃圾分类工作再次作出重要指示。为了解河北城市生活垃圾分类工作进展情况、城市居民对生活垃圾分类的认知情况及存在问题，国家统计局河北调查总队对石家庄、承德、张家口、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸等10市505位居民进行了调研，结果显示：各地垃圾分类工作稳步推进，部分居民存在畏难思想、分类投放习惯还未形成、存在“先分后混”等问题还需解决。
一、城市生活垃圾分类工作进展情况
（一）建立健全政策法规，稳步有序开展工作。
此次调研的9市均制定了生活垃圾分类政策措施，召开城市生活垃圾分类工作动员部署会。初步形成政府主导、领导小组牵头、多部门合力推进的生活垃圾分类组织架构。邯郸陆续印发7个专件，从体系建设、宣传引导、公共机构、居民小区、监督考核等方面入手，明确示范片区建设标准、考核办法、操作规范以及体系建设目标。同时，委托住建部中建院环境卫生工程技术研究中心编制《邯郸市生活垃圾分类专项规划》，高标准引领生活垃圾分类工作科学有序推进。
（二）多渠道宣传，提升垃圾分类社会认知度。
为提升垃圾分类的社会认知度，强化居民的垃圾分类知识，调研的各市通过微信公众号、电视公益广告、设立宣传点、宣传栏、展板、明白纸等多种形式进行宣传。此次调研的居民中有95.5%知晓国家推行生活垃圾分类投放。唐山调研的社区分别开展了“垃圾去哪，生活更美好”和“小手拉大手”环保志愿活动；石家庄印制生活垃圾分类宣传手册5.6万余册，编印幼儿园、小学、中学版生活垃圾分类教材12万册，设计了分类标示、吉祥物，开展多种方式宣传宣讲2600余场次。家住裕华区的杨先生反应，学校的垃圾分类宣传形式很好，要求孩子每周二带一种垃圾到学校，同时也带动了家长对垃圾分类的认识和参与度。
（三）升级各类设施，完善垃圾处理闭环。
调研的各市积极投入资金，升级改造垃圾回收车、转运设备，增设末端资源化利用和无害化处理设施，完善垃圾分类丢弃-回收-处理闭环。石家庄新建生活垃圾处理设施5座，2019年底可投入使用4座，日处理3850吨，到2022年底前可满足全市生活垃圾无害化处理需求。廊坊投资169.6万元，发放入户垃圾桶1900个、分类垃圾袋5万捆，购置垃圾清运车10辆，电动三轮收集车48辆，建成阳光堆放房2座；邢台2019年初购置了8台具备固液分类功能的餐厨废弃物收集车，增设1000个分类投放垃圾桶。启动运行大型生活垃圾压缩转运站，对日产约800吨的生活垃圾均进行了资源化焚烧发电处理。
（四）增设智能垃圾分类回收设备，激励居民积极分类。
石家庄、沧州、唐山、邯郸、邢台部分小区设置了智能垃圾分类回收设备，居民将可回收垃圾投放后，设备自动称重，获得积分或现金红包，兑换商场或超市的商品。沧州调研的某小区智能垃圾分类回收设备注册率已达到98%，居民参与度较高。邯郸某受访居民表示，垃圾分类回收后，家里的纸类、塑料等可回收垃圾可以随时投放到智能垃圾桶，称重后获得积分，还不用担心废品回收过程缺斤短两，是个一举多得的好事。
（五）配备垃圾分类宣传员和分拣员，保证分类质量。
调研的各市均组建了垃圾分类督导员和分拣员，现场向居民讲解垃圾分类的具体操作方法，对投错的垃圾进行重新分类投放。石家庄市区统一培训物业公司和小区清扫人员，组建垃圾分类督导员，部分县区采用政府购买服务方式，由第三方服务公司人员组建分类督导员队伍。衡水组建党员干部志愿者队伍，带头参与生活垃圾分类，每周六、日协助物业和小区居民变卖可回收垃圾，保证可回收垃圾不投错、不浪费，逐步引导居民分类投放垃圾。
一、推行垃圾分类中存在的问题
（一）欠缺分类知识，部分居民存在畏难思想。
调研的505位居民中有80.8%认为自己只了解简单的生活垃圾分类知识，新的垃圾分类标准不清楚，还有11.9%的居民完全不了解生活垃圾分类的相关知识，较了解的只有7.3%，有26位居民不希望实行“生活垃圾分类”，主要原因是怕麻烦，认为不方便，不明白分类标准，害怕分类错误后罚款。衡水某大妈表示：“垃圾分类是一件好事，当然要支持，但看垃圾分类标准，搞得很费脑子，这样我可就有点担忧了。”某居民说：“垃圾分类不是一件容易的事，现在生活节奏快，很多人没有多余时间做这个事。”
（二）居民尚未形成分类投放习惯。
作为生活垃圾分类的主体，广大居民只有积极参与才能从源头推进垃圾分类与处理工作。但从目前调研情况看，垃圾分类处理主要还是靠政府投入来推动，居民没有普遍养成生活垃圾分类投放行为习惯。大多数社区垃圾桶中的废弃物呈现无序状态。有拾荒者在垃圾桶中翻找可回收物，会造成二次污染。据了解，居民未按照分类要求投放垃圾的主要原因中，有40%认为自身垃圾分类意识淡薄，有35.8%认为分类知识缺乏，分类不标准，有23.2%认为垃圾分类设施不完善，不能有效回收而没分类投放。
（三）尚存“先分后混”问题。
据石家庄、承德调查的居民反映，部分非示范小区垃圾分类收集、分类运输、分类处理设施短板明显，垃圾收运延续传统的收运方式，将垃圾桶的垃圾不分种类、不经分拣，一起投放到垃圾清运车里收运。尤其是对于餐厨垃圾无法处理，最后收集时还是和其他垃圾混合放在了一起，没有很好的实现垃圾分类。
（四）垃圾简单分类效果不佳。
经了解，目前在推行垃圾分类的部分示范社区配备“四分类”垃圾桶：可回收物、干垃圾、湿垃圾和有害垃圾，部分社区推行垃圾分类“三分类”：可回收物、不可回收物、有害垃圾。非示范社区配备可回收、不可回收两种垃圾桶。调研的505位居民中有278位居民，占比为54.1%，认为只有2、3种的分类垃圾桶过于简单，对生活垃圾分类起的作用较小。
三、做好“新时尚”的建议
（一）加强引导和宣传，提高居民环保意识。
垃圾的分类与处理需要全社会的动员与参与，要开展广泛的、持之以恒的宣传教育、督促、引导，逐步提高居民环保意识和配合度，让“垃圾分类就是新时尚”深入民心，让居民养成垃圾分类的文明习惯。
（二）加大资金投入，加快补齐设施短板。
垃圾分类工作具有艰巨性、复杂性和长期性，需要强大的财政支撑。政府要加大投入，同时鼓励社会组织和资本参与垃圾分类处理，补齐设施短板，为垃圾分类的实施创造必要的条件。
广州陷入“垃圾围城”困境，环境污染问题日益严重，人们生活水平及健康得不到保证，广州市政府特别重视城市生活垃圾的处理，制定《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》等法规政策。然而，由于分类标准不明确、政策宣传教育不到位、行政奖罚难落实等问题的存在，城市生活垃圾问题得不到好转，依然是广州市长期发展规划中一个重要环节。
一、广州市“垃圾围城”困境的现状
目前，全世界每年垃圾产生量以8.24%的速率增长，约是世界经济增长速度的2.5-3倍。其中城市是垃圾的主要生产者，又是垃圾的主要受害者。中国城市发展产生垃圾是不可避免的，但是过快的垃圾产生及无效的垃圾处理引起一系列的环境污染、生存空间缩减等社会问题，严重影响人们的健康状况与生活质量。“垃圾围城”困境影响了不少城市的发展进程。作为珠三角经济中心，广州市同样陷入“垃圾围城”困境。广州每天进行填埋和焚烧等终端处理的生活垃圾近1.4万吨，其中厨余、木竹、纸布和塑料等占垃圾总量的90%以上，可生化有机物占49%左右。
为解决“垃圾围城”问题，广州制定并实施全国首部城市垃圾分类管理法规――《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》，解决垃圾以混合收集、填埋方式进行处理，导致垃圾填埋场超负荷运行。垃圾分类是采取合理处理垃圾方式的前提，因而，广州将城市垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类。广州市确定从今年4月1日开始，首先在16条街道、6个社区和部分生活小区，以及市、区、街党政机关、城区约1500所中小学校、733个农贸市场等地先行先试，以点带面，逐步推广。广州提出的目标是，2011年全市垃圾分类率力争达到50%。然而，据2011年，广州市城管委官方统计数据可知，广州生活垃圾日均产量约1.8万吨，全年生活垃圾产量同比下降2.8%；广州市处理垃圾429万吨，有393万吨被卫生填埋，占处理总量的91.7%；用于焚烧发电的垃圾量有33.6万吨，占处理总量的7.8%；餐厨垃圾生化处理的数量为2.3万吨，占0.5%；有害垃圾收集15万吨。广州市垃圾处理效果不明显，仅以2.8%的减量速度难以解决“垃圾围城”的困境，表明垃圾分类政策在制定与执行过程中存在严重问题，亟待政府关注与采取相应的处理措施。
二、垃圾分类政策中政府与公民角色定位
2000年6月，国家建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林八个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”。继而，全国多个城市也积极参与生活垃圾分类收集的活动，如苏州、青岛、威海、无锡、三亚等。然而，无论是国家建设部所确定的八个生活垃圾匪类收集试点城市，还是积极参与生活垃圾分类收集活动的其他城市，都陷入名存实亡，毫无建树的境地。在广州，垃圾分类试点没有达到预期效果，一度成为空文时代。尽管经过几年努力，广州市出现了不少优秀模式，如“万科”模式等。但与同时代进行生活垃圾处理的台北市所取得的效果相比，广州市的2.8%减量速度真是自愧不如。台北市的垃圾处理效果如此明显，不禁反思，广州市政府在进行城市垃圾处理过程中存在的问题。
（一）政府角色
在戴伊看来，公共政策是政府选择做与不做的行为。近年来，政府采取积极措施破解城市快速发展所带来“垃圾围城”的困境。然而，垃圾处理的效果不尽人意，以缓慢的步调向前迈进。
1.缺乏有效执行垃圾分类的政策扶持和配套措施。在进行环境保护过程中，我国政府制定了不少关于城市生活垃圾分类收集方面的法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004年修订）（简称《固体废物污染环境防治法》）、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》等，但都缺乏具体操作标准和指导程序；尽管有些地方性法规中规定垃圾分类标准，如《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》中将城市垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类，但是政府却没有按照规定执行标准，形式上走走，达不到实际效果。首先，一些市民在处理垃圾时，未按照城市政府所规定的垃圾分类标准，不认真分类投放垃圾。其次，缺乏有效的后续处置措施，环卫部门在收集处理垃圾时，为了简单易行、减少处置成本，将垃圾混为一体集中运输，直接投放垃圾焚烧厂。这些无效的运行模式阻碍垃圾分类工作的有序进行，减慢了垃圾分类工作的前进速度，导致城市生活垃圾分类效果不明显，甚至倒退。
2.现行的分类评估机制难以应对垃圾分类需求。在戴伊看来，公共政策过程包括政策制定、政策执行以及政策评估，三者缺一不可。政策评估是运用系统的手段对政策执行的效果及时地进行测评，以判断是否调整或者停止公共政策。政策评估包括两个方面，一是监督作用；一是调整作用。广州市政府在广州市、区（县级市）、街党政机关、16条街、6个社区、1500所中小学校和万科集团、保利集团管辖住宅小区及岭南集团属下的宾馆、酒店和商场等区域开展先行试点。对其他区域并没有强制执行，广州市城管委对其他区域是否强制执行并没有给予可定回答。《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》中设立处罚条例：个人不按规定分类投放城市生活垃圾的，责令改正，拒不改正的，处以每次50元罚款；单位不按规定分类投放城市生活垃圾的，处以每立方米500元罚款，不足1立方米的按1立方米计算。这一条例是否得到严格执行，遭到民众质疑。在试点的明星社区，有的社区每周统计一次垃圾分类的情况，以达到较好的效果，同时为了加强社区居民的分类意识，相关人员通过巡查的方式加强效果。然而，有的社区效果不明显，也没有相关人员进行跟进，垃圾袋中垃圾分类的痕迹不明显。
（二）公民角色
1.公众意识不足以支撑垃圾分类政策的执行。公众即是生活垃圾的制造者，也是生活垃圾的受害者，更是生活垃圾的处理者，这一尴尬角色使得公众是垃圾分类政策执行的重要参与者，是垃圾分类实施效果显著的关键因素。垃圾处理的第一步就是垃圾如何分类，垃圾分类主要依赖于公众的参与和理解。然而，公众缺乏垃圾分类标准等知识，根据一项调查显示，88%的网友认为垃圾分类的实施没有监督主体，70%的网友表示不清楚垃圾怎么分类。不少民众认为垃圾分类政策的主体是政府，民众只是简单的垃圾处理操作。然而，垃圾是民众生活息息相关的重要组成部分，如何进行垃圾分类，制定垃圾分类的标准、流程、收费标准等细化措施，民众最了解自己生活垃圾处理的方式，需要民众发声。只有政府在实施垃圾分类的过程中得到公众的理解与支持，才能真正地破解“垃圾围城”困局。
2.公众参与热情不高，动手能力差。公众参与公共政策是公众个人或组织通过直接或间接方式影响公共政策制定与实施效果的行为。公众积极参与垃圾处理是破解“垃圾围城”困局的重要途径。然而，现实往往不尽如人意，有许多公众具有环保意识且了解垃圾分类重要性，但是，公民长期形成不良习惯，懒于垃圾分类，参与热情不高，效果不好。同时，垃圾分类需要更为负责的过程和更为繁重的成本，由于经济收入与住房条件等实际性问题，阻扰公众参与垃圾分类的积极性，加重垃圾分类政策的实施情况。
三、垃圾分类政策中政府主导与公民参与
政府作为城市的管理者、政策制定者及执行者，在垃圾分类中必须发挥主导作用；同时，公众是城市的居住者，是城市生活垃圾的重要参与者，必然重视公众的参与作用。
（一）政府主导
政府作为城市管理者，应该采取适当措施去激励、约束、监督及引导公众去参与垃圾分类处理的过程。要破解“垃圾围城”困境，需要一个长期有效的机制来保障城市生活垃圾分类处理地有序进行。一是建立健全垃圾分类的相关法规标准。城市政府需要建立更为完善细化的相关法规标准，更具操作性的实施准则，如垃圾费的征收标准，违规处理垃圾应接受的惩罚措施等。同时，强化垃圾分类的实施力度，垃圾分类处理势在必行；二是加强宣传教育功能；全方位、持久地加强培养教育公众对垃圾分类处理相关知识。政府分发垃圾分类知识手册，解释垃圾分类处理的标准、具体办法。通过电视、报纸等媒体，宣传垃圾分类的相关知识，树立垃圾分类的意识，培养垃圾分类能力；三是完善垃圾分类处理评估系统。强化垃圾分类处理的实践，评估垃圾分类处理的效果，监督垃圾分类处理的执行情况。将社区单元作为最小的垃圾分类处理单位，重视奖励与惩罚相结合的制度，发挥居委会的积极作用，定期对各单位的垃圾分类处理情况进行巡查、登记统计。
（二）公众参与
关键词：城市生活垃圾垃圾分类分类收集管理
中图分类号：X197文献标识码：A文章编号：1674-098X（2014）12（c）-0176-02
随着我国城市化的建设与快速发展，聚往城市的人口越来越多，但是，城市生活垃圾的量也在大幅度增加。根据中国城市环境卫生协会提供的数据显示，目前我国人均生活垃圾年产生量为440kg，产生垃圾的速度越来越快，而且垃圾的成分也越来越复杂多样。这对人们的生活都产生很大的影响，不仅占用土地、污染环境，更是通过环境的污染危害人们的身体健康。垃圾污染环境主要表现在污染空气、污染土壤、污染水体等方面，对社会生态造成了一定的影响。建设干净、优美的生态化城市，实现城市生活垃圾的无害化、资源化、减量化，已成为我国城市生活垃圾处理的重要研究课题。因此，需要一种更加有效的垃圾处理方式。现在我国很多城市已经认识到，垃圾问题如果没有垃圾分类收集和分类处理是不可能彻底解决的。分类收集是城市生活垃圾处理中的重要环节，也是城市生活垃圾处理过程中的重要步骤。
1垃圾分类收集的意义
垃圾分类收集是从垃圾产生的源头按照垃圾的不同性质、不同处置方式的要求，将垃圾分类后收集、储存和运输。垃圾通过分类收集，具有重要的意义：（1）通过分类收集，把有用物品，如：金属、纸张、塑料、废旧家电等分离出来，重新利用回收，减少了环境污染，促进可收回利用的垃圾循环利用，是实现垃圾减量和资源利用的重要途径和手段；（2）垃圾在源头经过分类，把不同的垃圾分离出来，可回收的物品放在回收利用中，有毒害的放在危险垃圾处理环节等，减少了垃圾处置、处理量；（3）垃圾分类可有效避免垃圾之间的相互污染，形成垃圾无害性，有利于垃圾资源化，为后期处理垃圾分类工作的提高了效率，降低了处理成本；（4）减少了运输、处理垃圾的工作量，降低了治理环境污染的工作难度，避免对混合垃圾分选产生的费用，使经济利益最大化，可回收物又作为再生资源，形成良好的生态环境效益。
垃圾处理是社会的责任。中国属于人口大国，每人每天都会扔出很多垃圾。垃圾通常是先送至堆放场，然后再送去填埋、焚烧或堆肥。而垃圾属于复杂的混合物，在运输和堆放过程中，有机物分解会产生臭味，随风飞扬的塑料袋、粉尘等，形成“白色污染”，造成严重空气污染；而且垃圾中会含有大量可燃物，都会引起自燃、火灾或爆炸等事件。这些现象充分表明垃圾对环境与人的生活带来较大的影响。而采取垃圾分类收集后，垃圾不是送往填埋场，而是被送到工厂，不但减少了土地占用量，又避免了填埋或焚烧所产生的污染，还把可回收的物品循环利用起来了。因此，推行垃圾分类收集，从源头上做好垃圾处理，可有效地收回利用废物，为垃圾处理实现减量化、资源化、无害化目标创造有利的条件，实现良好的生态效益。
2生活垃圾的分类和国外垃圾分类收集的方法
从世界各国对生活垃圾分类的方法来看，大都是根据垃圾的成分构成、产生量，结合本地垃圾的资源利用和处理方式来划分。如：日本是分为可回收塑料、其他塑料、大型垃圾、可燃垃圾、不可燃垃圾、有害垃圾和资资源垃圾等，而德国分为纸张、玻璃、塑料和金属等。一般生活垃圾分为：厨余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾以及其他垃圾。垃圾处理方法包括：卫生填埋、综合利用、堆肥、焚烧发电和回收资源。具体处理包括：（1）厨余垃圾包括剩菜、剩饭、骨头、菜根菜叶、果皮等食品类废物，可以经生物技术就地处理堆肥。（2）可回收垃圾包括废纸、塑料、玻璃、金属和布料等，例如：回收1t废钢铁能炼出0.9t的好钢；废纸再回收后，可以节省木材等等，都减少了污染。（3）有害垃圾包括废电池、废日光灯管、废水银温度计、过期药品等，这些垃圾需要特殊安全处理，避免对人带来危险。（4）除以上几类垃圾外，还有渣土、砖瓦陶瓷、卫生间废纸、纸巾等难以回收的废弃物，采取卫生填埋可有效减少对地下水、地表水、土壤及空气的污染。
国外很多发达国家都已经实施垃圾的分类收集方法，政府大力对垃圾处理的投资和环保进行宣传，建立完善的垃圾分类收集制度。在日本，规定每周特定时间把特定垃圾袋放在特定地点，如每周三、周六上午收可燃垃圾，周一上午收不可燃垃圾，而且要求人们在垃圾分类前一天晚上，才能将垃圾放在指定的地方，对可回收利用的垃圾每月只收集一次。日本不断的推出法律政策来保障垃圾分类收集的实施[1]。在美国，街道两旁设立各式各样的分类垃圾桶，每个社区都定期派专人负责清运各户分类出的垃圾。在芬兰，采取分类垃圾收费比混合垃圾分类收费低的规定。这些方法与规定，加强了居民的环保意识和垃圾分类收集的意识。
3我国城市生活垃圾分类收集现状
我国城市生活垃圾收集采用混合收集、分类收集的方式。但大多数城市生活垃圾主要方式还是采用混合收集。混合收集方式是将各种城市生活垃圾不经过任何任何处理，混杂在一起收集。一般在居住区都设有垃圾房，人们将家中垃圾装袋后，每天由垃圾车或环卫工人将这些垃圾运送至垃圾中转站；还有在公路两边、公共场所，都会分段设置垃圾箱，定时由专人清理。但是混合后的垃圾很容易产生臭气、染水等，形成二次环境污染，又增加了处理难度，不利于城市建设的发展。而最终处理城市生活垃圾主要采用填埋、焚烧等。但是，如干电池、废灯管等大量有坏物质未经分类直接进入垃圾填埋场，不仅增大了垃圾的运输和填埋量，而且增大了垃圾无害化处理的难度。
城市生活垃圾分类是发达国家广泛采用的一种垃圾源头处理方式。我国也在不断吸收国外先进的生活垃圾处理和管理方式，目前，在上海、广州、青岛等很多城市都开始进行垃圾分类收集。1999年我国开展生活垃圾分类收集工作，1999年深圳提出“生活垃圾分类试点区”，2000年选定8个城市作为垃圾分类收集的试点城市[2]。近几年来，8个试点城市开展了多样的分类收集工作，在公共场都设置了分类收集的垃圾箱，对垃圾分类收集进行宣传教育工作。人们对城市生活环境质量要求不断提高，环保意识增强，对垃圾分类收集也越来越关注。但是，有的城市垃圾分类回收率不高，甚至没有分类回收；还有许多城市根本就没有配置垃圾分类收集容器，有垃圾分类收集容器的城市，市民和路人也做不到分类投放，即使分类投放，由于没有垃圾分拣中心，还是存在混合后运送到垃圾处理场集中处理。有些城市的垃圾分类收集也形同虚设。
4我国城市生活垃圾分类收集存在的问题
从目前我国城市生活垃圾分类收集的实施现状来看，得到的效果并不理想，生活垃圾混合收集的现象依然显著，存在很多问题。
（1）政府领导对垃圾分类收集不够重视。
长期以来，国家政府领导人着重于经济的发展，对环境保护、生活垃圾的污染问题并不重视。虽然设立一定的垃圾处理建设，但是处理设施非常滞后，城市无害化处理生活垃圾的水平与城市经济发展水平并不协调。垃圾分类收集工作宣传教育没有引起全社会的高度重视，政府并没有大力进行宣传。在垃圾分类收集宣传教育时，没有让人们理解垃圾分类的必要作用。
（2）政府对垃圾分类资金投入不足。
在城市设施投资中，垃圾处理收费制度并未有效实施。城市环境卫生的投资所占比例较低，政府对垃圾分类收集资源投入不足，从而形成垃圾分类收集的条件不足，不能得到良好的推行，导致分类收集箱、分类收集车辆、清洁集装箱的改造、生物处理机的购置和垃圾分类收集宣传活动的经费难以落实到位。
（3）人们的垃圾分类收集意识不高。
虽然有一些城市居民对分类收集的好处有所了解，但是长期以来人们习惯了垃圾混装，大数人还是将各种条样的垃圾混装在一起，随意丢进垃圾箱内，很难做到将垃圾分别放入多个垃圾袋，然后再分别送至不同的垃圾箱。目前实施垃圾分类收集的城市，只是配置多种垃圾箱或垃圾袋，宣传教育也比较简单，并没有提高人们分类收集的意识与积极性。
（4）相关的法律法规不够健全。
虽然我国的一些法律法规中，对垃圾分类收集做出了规定要求，如《垃圾处理产业化意见》、《城市生活垃圾处理管理条例》[2]等，但是这些法律法规的立法原则、思想相对滞后，框框多，实质性、可操作性的内容少，对于如何进行垃圾分类、分类方式等没有明确规定，也缺乏全国性的实施规定。相对于其他发达国家而言，我国的法律体系缺少对垃圾分类收集的强制与稳定，仍然需要进一步完善。
（5）综合协调机制不完善。
城市生活垃圾分类收集工作主要由环卫部门进行，工作的实施与政府部门之间综合协调机制并不完善。垃圾分类收集工作有很强的专业性、社会性和广泛性。从实施情况来看，生活垃圾收集工作由街道、居委会、物业等负责，垃圾清运、处理工作由环卫部门负责，废旧物品回收、再生资源利用的工作由商务部负责，有害垃圾由环保部门负责，电子垃圾由发改委负责。在垃圾处理的链条中，各部门之间没有综合执行，人们也没有在垃圾分类收集的工作上完全配合。
5垃圾分类收集的管理对策
（1）加强领导对垃圾分类收集的重视。
做好垃圾分类收集工作最关键的就是要政府领导的重视。城市环境的建设，是促进经济发展的条件之一。垃圾分类收集是一项利国利民的大事，各级政府领导起主要带头作用，加强对垃圾分类收集的管理，把垃圾分类收集作为各级政府部门的重要任务与责任。
（2）增加对垃圾分类收集工作的资金投入。
由于政府对分类收集的设施投资较少，从而也造成分类收集和运输的设施不足，因此，需要政府增加对垃圾分类收集工作的投入资金。搞好分类收集的基础设施建设，包括分类垃圾箱、垃圾分拣中心、完善垃圾分类的运输工具等，把垃圾分类落到实处。
（3）建立健全相关法律法规和管理机构，完善综合部门协调机制。
目前，我国相关的垃圾分类收集只是些理论要求，并没有明确规定垃圾分类收集的相关法律法规。政府要不断完善相关的法律法规，明确管理内容，明确政府、企业和人们在垃圾管理包括分类收集、资源物循环利用的责任与义务。政策引导、领导带头，使全民参与垃圾分类收集的实施。加强各部门之间的综合协调管理，将属于环卫、环保、城建、供销部门相关的职能合并起来，建立新的综合管理机构。全面负责废弃物收处理规划、运输网络、工程建设和再生资源回收利用，并赋予执法权。既管理生活垃圾又负责有毒有害废弃物，设立专项基金，来支持环保社会工程及环保科技的开发利用。
（4）提高人们的环保意识，加强垃圾分类收集宣传教育。
保护环境，减轻环境污染，是政府社会管理的重要任务，是我国的一项基本国策。提高人们的环保意识，加大宣传力度，对人们进行垃圾分类收集的宣传教育。可以通过电视、报纸、海报、网络等媒介，大力进行垃圾分类收集的宣传与教育，让人们真正认识到垃圾分类收集的意义，倡导人们参与垃圾分类收集，提高积极性。可以在小学、中学、大学等学校适当开展环保课，普及环保知识，提高人们的环保意识。
（5）组织好城市拾荒者，实行垃圾分类收集企业化运作。
根据调查，我国668个城市中，拾荒者大约有230万人。仅北京的拾荒者就超过l0万人。因此，可以设立垃圾回收公司，把这些城市拾荒者组织起来，参与垃圾的分类收集、运输和分拣。这样不但有利于垃圾的分类收集，还使他们有了固定收入，同时，解决了城市中的一个不安定现象。对城市生活垃圾的分类收集工作应该形成一种政府扶持的产业，逐渐成为自主经营的企业。还可以鼓励国外投资经营商参与我国城市生活垃圾处理产业。这样，不但可以提高垃圾处理和利用的效率，还可以促进垃圾处理技术的发展，建立垃圾分类-收运-处置“产业链”[4]。
（6）先试点后推广，逐步推行垃圾分类工作。
我国采取城市垃圾分类收集起步相对较晚，在经济发达的城市先进行试点，然后逐步向全国进行推广。2000年我国在8个城市设为垃圾分类收集的试点城市，其他城市可以学习试点城市，借鉴其经验。由于我国经济发展水平不等，每个城市在实行垃圾分类收集时要逐步实施进行。可以先从经济条件好、文化水平高的居民区进行垃圾分类收集规定，然后向全市推广，逐步在全国各城市实现垃圾的分类收集。人们对垃圾分类要求都还不熟悉，要先在源头采取粗分类，把垃圾分为可回收利用和不可回收利用两类[5]。如果垃圾分类过细，会让人们认为太麻烦，影响参与垃圾分类的积极性，也不利于开展垃圾分类收集工作。
6结论
垃圾分类收集是一种有效处理垃圾的科学管理方法。人们面对生活中不断增长的垃圾产量和环境污染的问题，如何通过垃圾分类收集的管理，最大程度地实现垃圾资源利用，减少垃圾处置量，改善生存环境质量，是当前世界各国共同关注的问题之一。
城市生活垃圾的分类收集是实现垃圾的无害化、资源化、减量化有效途径。但是我国城市生活垃圾分类收集起步较晚于其他发达国家，在实施中还存在很多问题，包括：政府领导对城市生活垃圾分类不够重视，对分类收集建设投资力度较小，相关的法律法规不健全，各相关垃圾处理部门之间综合协调能力不完善，城市居民对垃圾分类收集认识不足等。因此，应从我国的实际出发，采取管理措施。国家政府要重视垃圾分类收集工作，从领导带头、动员社会各界参与垃圾分类收集。建立健全垃圾分类的法律法规、政策，引导开展垃圾分类收集和再利用资源，建立我国城市生活垃圾处理产业。增加对垃圾分类收集工作的资金投入，建设基础垃圾处理设施，让垃圾分类收集落到实处。通过电视、报纸、海报、网络等媒介，大力进行垃圾分类收集的宣传与教育，提高人们积极参与垃圾分类收集，加强环保意识。
通过政府的大力支持，人们的积极参与，实行城市生活垃圾分类收集，减少污染，提高城市的环境质量。让垃圾中有用物品得到回收利用，建设干净、优美的生态化城市，不断实现生活垃圾的无害化、资源化、减量化。
参考文献
[1]褚明兴，王汉逸.我国城市生活垃圾分类处理现状及推进对策[J].山西建筑，2014（18）：226-227.
[2]杨佃华，郑奇.城市生活垃圾分类减量污染控制对策[J].环境经济，2012（Z1）：66-69.
[3]张黎，王璐，吴彬彬，等.我国城市生活垃圾分类收集探索与研究[J].建设科技，2013（8）：25-27.
关键词：城市生活垃圾；减量化；垃圾分类意愿
中图分类号：F293文献标志码：A文章编号：1673-291X（2017）01-0117-02
自2014年起，我国经济发展呈现“新常态”，提升居民生活质量和改善环境逐步成为社会关注的焦点。在2015年年底的中央经济工作会议中政府强调“要更加注重促进形成绿色生产方式和消费方式”，2016年的全国两会党中央强调绿色发展，构建生态文明城市。循环经济观被广泛应用到生态城市管理当中，要求遵循“3R”原则即减量化、无害化、资源化原则。对于城市生活垃圾的长效管理重点突出为在收集转运环节中，进行有效的细化分类，进行源头减量，这也是建立生活垃圾长效管理机制的重要保障。
一、我国城市生活垃圾处理的现状概述
现如今，我国城市生活垃圾产生量正在以8%～10%的速度持续增长，然而我国城市尤其是经济实力较弱的城市仍普遍采用填埋和焚烧的处理方式，该种处理方式不仅占用大量土地资源，也存在着环境二次污染问题。早在2000年，北京、上海等城市成为我国首批生活垃圾分类收集试点城市，并且其他城市也陆续试图探索适宜的垃圾分类收集管理模式，但十几年过去了，城市生活垃圾分类回收效果并不理想。从图1中可以看到，2014年我国生活垃圾清运量已达到了17860.18万吨，同比增长3.61%，对城市生活垃圾进行源头减量和有效处置迫在眉睫。
二、城市生活垃圾分类回收过程中存在的问题
本次研究数据来源于笔者在2015―2016年，通过行为观察法及随机发放问卷的形式对城市居民进行调查的结果。本文力图通过了解小区居民的垃圾分类意愿与行为，分析垃圾分类管理过程中还存在哪些突出问题。
（一）认知与行动之间存在偏差
现如今，社区家庭平均每一天要投放一次生活垃圾。其中，有53.64%的居民十分清楚生活垃圾的不正处理对自身乃至社会存在着巨大危害。积极参与垃圾细化分类的大多是年青、文化水平较高、收入水平在中等以上的人群，约占32.5%的居民相对清楚生活垃圾的具体分类。但超过半数居民由于长期以来进行的是混合收集，已经形成一种习惯，短期内还较难改变。通过对社区居民垃圾分类知晓率及正确投放率的调查，得知垃圾分类知晓率（非常了解+比较了解）为58.2%，其中非常了解的只占到了11.6%；平均正确投放率为23.84%。
（二）缺乏完善的垃圾分类基础设施
对垃圾分类的划分标准是否合理，基础设施是否完备，是影响垃圾分类回收成效的重要因素。根据调查报告显示，仍有20.53%的居民称小区内没有相应的配套设施。另外，有63.6%的居民对于现居住地的生活垃圾分类回收工作不满意，认为现在社区内投入使用的分类垃圾箱对垃圾分类回收起到的作用很小。调查结果显示，只有3.7%的居民对有毒有害垃圾会进行单独分类投放，最主要原因是有关部门并没有专门的机构对有毒有害垃圾进行处理，小区内更是没有有毒有害垃圾回收箱。
（三）缺乏有效的激励性和强制性措施
马斯洛的需求曲线告知人们的行为都有一定的“动机”，垃圾分类是一个漫长而系统的过程，短期内缺乏利益驱动，造成垃圾分类不能有效施行。经笔者实地调查发现，有47.1%的居民积极支持市场化运作，主张建立垃圾分类回收激励机制。另一方面，由于目前缺乏强有力的法规与政策，城市生活过垃圾分类回收得不到有效的监督与约束，改变居民长久以来的混合收集的生活习惯，需要政府、企业以及个人共同努力。
（四）教育和宣传不到位
城市生活垃圾分类回收难以实现的原因之一，是相关知识普及不到位。根据某小区实地调查发现，社区内从来没有接受过相关知识教育的人数高达39%，经常主动接受垃圾分类宣传教育的只有9%。通过调查人口特征得知，在对家庭成员中的老人与儿童进行宣传教育效果更为明显，对垃圾分类宣传工作不仅需要对宣传内容、方法做出改变，同时应当不断扩大宣传的覆盖范围，加强多元化的主体参与度。
（五）缺乏垃圾分类回收长效管理机制
垃圾分类及资源化回收利用是一个系统工程，涉及分类投放、分类收运、分类处理多个方面，然而目前许多部门相对独立，没有一个协调机构来协调共同推进垃圾分类工作。建立垃圾分类管理机制及实施细则，建设各个环节的配套工程，才能保障垃圾资源化利用的实现。
三、结论及相关建议
现如今城市生活垃圾分类回收管理存在若干问题，同构建生态文明城市的目标还有一定的差距。城市加强生活垃圾减量化管理的首要工作，是要明确生活垃圾分类标准，完善生活垃圾分类设施，在提高居民垃圾分类知晓率的同时提升参与度；其次，改变居民长久以来的混合收集习惯是一个长期、艰巨的过程，需要采取多种途径进行宣传，培养垃圾分类意识，深化环保理念；再次，垃圾分类回收是项系统工程，需要设立专门管理机构，制定一系列相关政策及法律法规，将有效的激励机制与惩罚性措施相结合；最后，要推动垃圾分类回收的市场化运作，依靠思维创新与技术创新进一步实现垃圾的资源化综合利用，实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一。
参考文献：
[1]DoValleP.O.，ReisE.，MenezesJ.，etal.BehavioralDeterminantsofHouseholdRecyclingParticipation[J].EnvironmentandBehavior，
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[3]曲英，朱庆华.城市居民生活垃圾源头分类行为意向研究[J].管理评论，2009，（9）：108-113.
一、垃圾短信的内容分类及危害性
国内手机垃圾短信按内容大致分为五类：第一类是“骚扰型”，多为一些无聊的恶作剧；第二类是“欺诈型”，此类短信多是想骗取用户的钱财，如中奖信息；第三类是非法广告短信，如出售黑车、麻醉枪之类；第四类SP（短信业务提供商）违规群发，误导用户订制短信业务，发送号码多为SP接入代码，一般为四位数字；第五类是诅咒型短信，此类短信多以让更多用户转发为目的。
12321网络不良与垃圾信息举报受理中心的2009年8月份的数据显示：目前垃圾短信以欺诈性短信为主，占到75%以上；其次是促销广告，占到近20%；最后是非法短信，占到近5%［2］。
垃圾短信主要有五方面危害：第一，垃圾短信影响了人们的正常生活，尤其是欺诈短信对少年儿童及文化层次较低的手机用户危害性极大；第二，垃圾短信危害经济社会发展稳定的大局，短信的低成本、散布广泛性及快速性、隐蔽性强等特征［3］，促使非法活动、诈骗活动广泛滋生。第三，垃圾短信危害到通信企业的自身形象；第四，垃圾短信治理影响短信广告市场的长远发展；第五，垃圾短信影响政府的管理水平和执政能力。
2009年中央电视台3.15晚会对山东移动公司以盈利为目的，大量发送商业广告短信的行为进行了曝光。此事引发了社会的广泛关注，凸显了根治垃圾短信的必要性。
二、垃圾短息的四维度分析及微观治理措施
垃圾短信分为点对点垃圾短信和端口垃圾短信两大类。点对点垃圾短信包括网内和网间短信；端口垃圾短信包括SP（服务提供商）、行业端口和运营商自有端口。而点对点短信是垃圾短信的主要来源：在2009年8月12321网络不良与垃圾信息举报受理中心收到的垃圾短息举报中，通过点对点发送垃圾短息所占比例为88.59%，举报通过106号段发送垃圾短信所占比例为11.41%［4］
其实，垃圾短信是体系问题，在背后支撑垃圾短信的是一个利益链条，各链条的利益问题没有解决好，垃圾短信滋生的土壤就依然存在。
垃圾短信的产业链构成本文根据垃圾短信产业链及短信业务流程，构建出垃圾短信SRST四维度分析模型，即发送者（Sender）、接收者（Receiver）、监管者（Supervisor）、技术（Technology）四个维度。分别从这四个维度分析垃圾短信存在的问题，并提出相应措施。
（一）发送者维度（Sender）
发送者维度分别从运营商、SP及个人用户三个方面展开分析垃圾短信问题：
1．运营商方面垃圾短信主要存在问题及相应措施
（1）业务宣传或移动广告引发用户不满。相应措施：减少发送业务宣传类短信的频次；在用户签订协议或允许接受该类短信的前提下才可以发送，并向用户说明发送内容、频次、时间等情况。
（2）客户服务短信中夹带广告。相应措施：禁止附加广告。
（3）运营商为完成收入指标主动为客户群发短信。相应措施：运营商集团公司加强对分公司的监督和惩处力度，对违反法律法规、相关规定的行为采取相应制裁；建立垃圾短信治理考核指标。
（4）发送者与运营商内部人员勾结。相应措施：对内部腐败行为进行严惩。
（5）运营商审核机制不健全。相应措施：建立考核机制；建立审核责任人制，审核人需承担责任。
2．SP方面垃圾短信主要存在问题及相应措施
（1）SP滥用端口群发。相应措施：应针对SP滥用端口群发完善或补充相应管理办法；完善与客户签订的合同，严格规定发送对象和内容，明确合作违约条款；须在征得用户同意的前提下发送；建立企业签名制度。
（2）用户对SP收费争议的申诉绝对量仍呈现较明显的上升趋势。相应措施：要求SP推出业务同时明确收费标准并以明显的方式的告知用户；严格处罚提供欺骗性业务的SP。
3．个人用户方面垃圾短信主要存在问题及相应措施
（1）购买低门槛的短信套餐。相应措施：运营商应提高套卡获得门槛；提高短信套餐开通门槛；建立社会渠道考核制度；逐步建立手机实名制。（2）利用运营商自有业务（如飞信、桌面助理）群发。相应措施：运营商认真清理自有业务，关闭和妥善处理存在隐患的业务种类；对批量发送的信息进行严格过滤。
（3）利用运营商短信欠费停机时差大量发送垃圾短信。相应措施：控制和压缩用户的短信欠费空间；在垃圾短信监控系统设定流量门限；缩短话单采集和处理时延［4］。
（二）接收者维度（Receiver）
垃圾短信主要存在问题及相应措施
（1）用户投诉不积极。相应措施：开通电话、互联网、WAP、短信等投诉渠道，并加大宣传力度；减免投诉短信收费并明确告知用户；在短信发送功能中增加一键投诉功能；采取措施鼓励/奖励用户投诉。
（2）信息安全意识薄弱。相应措施：普通手机用户应注意保护个人资料，不随意提供个人用户信息给某些单位和个人。
（三）监管者维度（Supervior）
垃圾存在问题及相应措施：
（1）在垃圾短信界定及处置尺度方面缺少法律依据。相应措施：加快垃圾短信法律法规的建设。
（2）运营商自我监督存在纰漏。相应措施：加强新闻舆论等外部监督，形成多元化的立体监督体系。
（3）省间垃圾短信防治困难。相应措施：全国实现收端拦截。
（四）技术维度（Technology）
主要存在问题及相应措施：
（1）系统存在安全隐患，运营商部分分公司违反规定将外部扩展实体（ESME）直接连接到短信中心。相应措施：对短信中心的隐患进行排查，并制定严格的管理制度。
（2）病毒程序引发短信群发。相应措施：加强手机防病毒软件的研发和推广；在运营商相关平台上提供病毒过滤功能。
（3）频次设置不够灵活上限。相应措施：将频次设置改为分甚至秒，并建立批量短信特殊处理流程；一旦发现批量发送立即进入该流程，对短信进行缓存并进行更加严格的关键词过滤，根据等级进行人工审查。
（4）关键词设置不够灵活。相应措施：研发更加智能的关键词过滤系统。
三、根治垃圾短信的策略
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