城中村改造的好处范例(12篇)
时间：2024-03-25
时间：2024-03-25
关键词：城中村；形成原因；土地；建议与对策
“城中村”是我国城市化进程中的较普遍现象，表现为在城市化快速发展期，城市建成区面积扩张使大量村庄包围在城市建成区内，这种村庄内仍旧实行农村管理体制，再加之利益的驱动，导致“城中村”的规划、建设、管理长期处于混乱无序和低水平状态。笔者经过深入调研，就“城中村”的形成原因、存在的主要问题以及解决这些问题的建议与对策进行简要阐述。
一、“城中村”的形成原因
有专家分析认为，“城中村”形成的原因是多方面的。从制度角度讲，土地集体所有制、宅基地政策是形成“城中村”的重要制度条件，土地集体所有和宅基地政策把村民捆在一起，形成了一个基于土地的利益共同体，难以分化瓦解。从社会角度讲，中国农村宗族和地缘观念很强，这种安土重迁的居住观念构成了“城中村”存续的社会心理条件；同时，随着城镇化的推进和社会经济的发展，土地增值，外来人口急增，使得私房出租成为一个利益丰厚的产业，这是“城中村”得以发展的社会条件。从政府角度讲，认识不足，缺乏及时的规划和调控，对“城中村”的发生、发展后果估计不足，没有及时拿出有效的规划、改造措施，最后积重难返。
二、“城中村”存在的主要问题
近几年，随着城市化建设进程的加快发展，“城中村”给城市发展提供了宝贵的空间、作出了巨大的贡献，但也存在着土地管理混乱、社会保障缺位、村庄治理垢病、产权关系模糊等诸多问题。主要表现在以下几方面：
（一）土地利用粗放，土地资产流失
由于“城中村”缺乏统一的规划和管理，造成土地利用率和产出率低下，房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，房屋容积率低，土地利用十分粗放，同时，“城中村”的土地区位条件相对优越，土地的产权又属于村集体所有。这样，优越的区位条件和相对于城市低廉的土地价格，使某些村集体热衷于自己搞土地开发，排斥政府征用土地，导致由于规划和基础设施改善而使土地升值的部分国有土地资产的流失。
（二）管理体制不顺，管理难度较大
“城中村”周围已经被城市社区所包围，而“城中村”是一种特殊类型的社区，它既像城市又像农村，既不是城市又不是农村。从管理体制上看，城市社区的管理体制与农村社区的管理体制有较大的区别，它们在“城中村”形成矛盾和冲突，有时又会出现管理上的“真空”，“城中村”的性质使城市管理部门管不到，街道、村、镇管理又不力。
（三）人口构成复杂，社会治安堪忧
“城中村”的人口构成十分复杂。据调查，主要由以下几类人构成：首先是当地的原有“村民”（部分村民的户籍实际上已经成为市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城区市民，第三是来自外地、职业构成十分复杂的外来人口。
（四）公共设施缺乏，环境问题严重
“城中村”的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，相对比较薄弱。现在由于部分市民和大量外来人口的入住、小企业的开办，使得给水、排水、道路、交通、电力、邮电通讯等基础设施严重不足，超负荷运转，导致污水横溢，垃圾乱倒、蚊蝇丛生，环境质量较差，村内道路狭窄且杂乱无章，建筑凌乱，城市形象低下，严重影响着城市的市容市貌。
三、解决“城中村”问题的建议与对策
近几年，随着城市化进程的加快，“城中村”所带来的负面影响越来越突出，严重制约着城市的发展，影响着城市品位的提升；对“城中村”实行改造是社会发展的必然，改造势在必行。借鉴省内外“城中村”改造的经验，笔者认为在推进“城中村”改造过程中，需做好以下几方面工作：
（一）“城中村”改造，必须遵循科学规划、合理布局、统一建设的原则。
“城中村”是城市的有机组成部分，是否按照城市总体规划进行改造，直接影响到城市总体规划能否得到有效实施。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计；充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，营造高质量的生活环境，避免低水平重复建设；建筑设计要体现民俗特色，有品味，上档次，成为城市的一道亮丽风景线。
（二）“城中村”改造，政府必须加强领导，各部门必须统一思想、密切配合、大胆解放思想，不断更新观念。
各个“城中村”的状况不同，干部群众的思想水平、物质基础也不一样，解放思想、更新观念的任务各有侧重。必须以改革的思路正确处理好国家、集体和个人利益关系，“城中村”改造是事关社会稳定、经济发展的大事，必须加强领导、精心组织、稳妥推进。此外，“城中村”改造触及到群众的既得利益，还必须调动村民参与改造的积极性，要从实际出发，在不损害国家利益、集体利益的前提下，给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。
（三）“城中村”改造，必须解决好集体土地和集体资产改制问题。
撤村建居后，农村集体土地原则上应依法征用，转为国有。转为国有后的土地所有权归国家，在国家未实施城市建设前，可区别不同情况进行处理。政府对此必须出台具体的实施办法。如：太原市在做控制性详细规划时考虑，“城中村”有剩余土地的前提下，按每人133平方米控制，包括其安置村民住宅用地、小区级公建用地、道路用地、小区级及以下配套公共绿地、预留的生产发展用地。
（四）“城中村”改造，政府必须出台相关配套政策，保障村民的合法权益。
“城中村”改造涉及到土地开发利用及其管理机制问题，涉及到体制问题、产业转型问题，涉及到城市规划实施问题，涉及到教育、户籍、就业、社会保障等一系列问题。在改造过程中，需要协调城建、规划、劳动、公安、国土等众多部门共同行动，牵扯到城市政府、基层政府、村集体、村民、开发商等各个方面的利益，关系错综复杂。所以，在“城中村”改造中，政府必须完善相关配套政策，建立健全“城中村”村民的社会保障体系，确实解决好村民的养老、医疗、就业、低保、教育等问题，消除失地后村民的后顾之忧，才能推进“城中村”改造的顺利进行。
（五）“城中村”改造，必须实行政府调控与市场运作相结合的手段。
“城中村”改造是推进城市化的大事，也是城市化进程中的一件难事。这其中既有做群众思想工作的难度，又有实行政策补偿的难度，还有成本投入的难度。只有把政府调控与市场运作相结合才能解开这一难题。如资金运作，单靠某一方面的投入是不够的，必须多元化融资，除可采取群众集资一部分，银行贷款一部分，政府补助一部分外，还要用优惠政策激起投资者的投资兴趣，以此吸收大量的民间资本，从根本上解决建房资金缺口的困难。
（六）“城中村”改造，必须将村民纳入教育培训计划，使其能够真正适应城市社会生活的转变。
“城中村”改造不是单一的城市建设问题，目前很多城市都存在重视“城中村”的景观改造，而忽视人的改造问题，改造后村民的生存技能、生存方式没有得到根本改变，依旧过着游手好闲的生活，这是城市人力资源的极大浪费。这为城市的进一步发展埋下了隐患。因此，改造过程中政策措施的制定不仅应关注如何顺利推进“城中村”改造以及改变当前城市发展的环境、卫生、居住状况等问题，还应该关注如何筹集资金对村民进行教育培训，提高村民就业技能与水平，对自主创业提供智力与资金扶持，引导村民走自食其力、自主创业的道路，实现村民生存方式的根本转变。
四、结语
目前，随着“城市化”进程的加快，“城中村”改造工作已提上了议事日程，解决“城中村”问题，逐渐成为城乡统筹发展过程中不可回避的突出问题。如何解决并处理好“城中村”问题，已成为一个新的课题。在改造过程中，要按照二十一世纪城市化发展的要求，坚持做到公平合理，分类实施，稳步推进，不断探索，不断创新，不断积累经验，把“城中村”打造成建设形态、人居环境一流的现代化文明社区，成为城市的亮点，达到城市建设和经济效益双赢的目的。
参考文献：
一、直屋村的环境卫生现状
（一）直屋村的环卫状况及不良影响
直屋村位于县城西郊，紧靠35省道和高速公路出口处，分5个自然村，8个村民小组，全村共304户，1119人（其中党员35人），外来人口200多人。村内没有环卫设施，没有实施清扫保洁。由于长期积累，房前屋后垃圾成堆（调研期间，环卫处帮助清理清运垃圾60余吨），垃圾逐渐向35省道边上堆放，村内露天粪坑林立，没有一座卫生公厕，村内沟塘水面垃圾漂浮，池塘为污水塘，水沟为臭水沟，是远近闻名的“垃圾村”。以上这些问题是与广大群众生产生活密切相关的民生问题，所带来的负面影响显而易见。
一是损坏了仙居对外形象。像直屋村的大部分城乡结合部村（城中村）与县城紧密相连，紧靠进出县城的道路，外来人员进出我县，都会经过这样的村，不洁的村容村貌会损坏我县的对外整体形象。
二是降低了广大村民生活质量。随着我县经济社会的快速发展，群众的生活水平不断提高，群众对生活质量的要求和内涵也在不断提高。他们既讲究吃得好，住得好，穿得好，也注重健康的生活方式，对生活的环境质量也有很高的要求。大量的垃圾，影响了他们的健康；不洁的村容，降低了他们的生活质量。
三是影响了精神风貌。村容状况代表了一个村的整体风貌，环境卫生虽然是“小事”，但却可反映出村民的“精神风貌”。
（二）造成环卫不洁的主要原因
1、村民的环境卫生意识淡薄。城乡结合部由于地处城乡交界处，农村气息较为浓厚，虽然村民对生活质量的要求不断提高，对改变村容不洁现状的愿望较为强烈，但由于农村长期以来形成的生活习惯很难在短期内改变，尤其是村民的环境卫生意识比较淡薄，乱堆乱放、乱搭乱建、乱扔垃圾等现象比较普遍。而且这些区域还聚集了大量的外来民工，在城乡结合部由于其优越的区位、廉价的房租，加上管理较薄弱，使大量外来人口在此集聚，外来人口的集聚引发了某些对环境卫生有严重影响的产业———如垃圾回收业。目前，直屋村有外来人口200多人，他们大多从事垃圾回收行业，大量回收的废物堆放在村前屋后，造成了环境的二次污染。
2、基础设施相对落后。长期以来由于城乡二元结构的存在，使得农村基础设施建设投入严重不足。在城乡结合部尤为明显。城乡结合部是县城扩张后形成的一个新概念，其本质上还是农村，由于村集体经济的不足（直屋村的村集体年收入仅为8万元），“心有余而力不足”，一些基础设施严重缺乏或者比较落后。由于环卫设施配套不足，缺乏有效管理，造成垃圾无序堆放污染环境的现象。
3、干部的思想认识还没有真正到位。城乡结合部村（城中村）相对中心城区而言不仅位置偏僻而且先天不足，因此，不少干部就会认为现在要求城乡结合部村做到长效管理是不切实际的，还为时过早；或认为这都是政府的责任，与己无关；或认为搞城乡结合部村环境卫生吃力不讨好，只有付出，没有收益；这些观念带来的直接后果是表面应付、得过且过，甚至熟视无睹，不愿化力气改善环境质量。
4、垃圾成份复杂，不可降解垃圾增多。以前的农村，垃圾多用于田间地头作肥料用。随着生活水平的提高，垃圾成份越来越复杂，产生了大量塑料袋等不可降解的垃圾。而且大量高效的农业肥料代替了“垃圾肥料”，垃圾在农村已无“用武之地”。
二、加强城乡结合部村（城中村）环卫建设的必要性和紧迫性
近年来，随着我县城市化进程的加快和经济社会整体发展水平的提高，产生了被城市包围或紧接于城市的城乡结合部村，这些地方属于县城规划范围，在生活方式上日益接近城市，但还没有纳入整个城市管理范围，从而产生了越来越多的问题。在我县，直屋村的环卫状况并不是个例，我县的城乡结合部村（城中村）普遍存在垃圾乱堆乱倒乱处置现象，已经成为市民群众关心的热点和迫切希望解决的问题，一定要从推进城乡统筹发展，构建和谐社会，加快仙居又好又快发展的高度，充分认识加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理的重要性、必要性和紧迫性。
（一）加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理是推进城乡统筹发展的基本要求。
推进城乡统筹发展，着力打造农村新环境，加快构建城乡一体，共同发展的新格局，是党的十六届五中全会的要求。“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是社会主义新农村的五条标准。其中，村容整洁是建设社会主义新农村的基本要求。村容整洁主要体现在生态环境良好，生活环境优美。一个村的村容村貌是给人的第一印象，它不仅反映了这个村的经济发展状况，也反映了这个村的精神文明程度。一个整洁的村容村貌，生态环境、人居环境必然明显改善，也才能与所相连接的城市相适应、相协调，才能为城乡统筹发展创造重要条件。目前，我县正在大力推进城乡环卫一体化工作，城乡结合部村（城中村）的环卫建设管理工作应当首当其冲，率先垂范。
（二）加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理是落实以人为本科学发展观的具体实践。
坚持以人为本，是科学发展观的本质和核心，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。净化环境卫生，改善人居环境，这是落实以人为本的科学发展观的具体实践，是个重大的民生问题。抓好城乡结合部村（城中村）的环境卫生工作事关广大老百姓的切身利益，可以让广大城乡结合部村（城中村）村民共享我县文明建设成果，提高他们的生活质量。
（三）加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理是创建省级文明城市的迫切任务。
创建省级文明城市涉及面广，要求高，环卫建设管理状况是其中一项重要内容。城乡结合部村（城中村）属于县城规划区范围，部分也在创建之列。但城乡结合部（城中村）的环卫状况与创建文明城市的要求还有很大的差距。由于长期重视不够，环卫工作基础薄弱，存在的问题很多，可以讲，城乡结合部村（城中村）既是创卫的重点，也是创卫的难点。加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理，就是要解决城乡结合部村（城中村）的垃圾出路问题，破解城区创建进程中城乡结合部村（城中村）环卫基础设施陈旧落后，环境卫生脏乱差等难题。目前，我县的创建工作已进入攻坚克难的关键阶段，加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理，实现城乡结合部村（城中村）环卫工作规范化，已经成为当前的一项迫切任务。
（四）加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理是城管工作向城郊延伸的务实之举。
城中有村、城郊相连，这是发展中城市的基本特征。城中村、近郊村、城郊结合部均与城区紧密相连，这些地区环境卫生状况的好坏，直接影响着城市整体环境卫生管理水平。城中村、近郊村既是城市可持续发展的条件，也是城市做大、做强、做优、做美的基础。城管部门作为环境卫生工作的业务主管部门，突出城乡统筹发展的主题，加强对城郊环境卫生管理工作的指导，将城市管理工作向城郊延伸，这是新形势下对城市管理工作的新要求。城管部门有责任加强对城郊环境卫生管理工作的指导，不断创新城管走进社区、城管延伸城郊的工作理念，把加强城中村及城郊结合部环境卫生管理作为城管工作走进社区、向城郊延伸的重要举措，作为城管工作落实党中央、国务院关于城乡统筹，协调发展的具体行动，不断探索适合我县经济社会发展特点的城乡统筹城市管理模式。
三、创新方法，立足长效，全力推进城乡结合部村（城中村）环卫建设
从我县的县城实际出发，加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理不可能全面铺开，一步到位，要因地制宜，创新方法，循序渐进。
（一）加大宣传教育力度，培育村民新观念。从根本上说，环境卫生管理水平的高低取决于人的素质的高低，所以必须把对村民的教育摆在首要位置，运用多种形式、多种途径抓好文明素质教育。村两委要与每户家庭签订卫生保洁责任书，一些硬指标，促使家庭这个细胞做好保洁工作。另外，村两委要充分注重发挥村规民约在环境卫生管理中的自我约束作用，通过全体村民制定村规民约，明确卫生保洁义务，以此作为村民共同遵守的准则。开展主题鲜明、寓教于乐的文体活动，使村民潜移默化地增强卫生意识，自觉养成文明的卫生行为习惯。在整治和创建过程中，可组建村巡逻队，劝阻不文明行为，督促村民、外来经商人员、打工者养成良好的日常卫生习惯。
（二）科学统筹村庄规划，培育设施建设新起点。要做好城乡结合部村（城中村）环卫保洁工作，环卫设施建设是基础。应抓住新农村建设的有利时机，在做好村庄规划时，将环卫基础设施纳入整个村庄体系，统筹规划，统筹建设。在规划过程中，要把握分级负责的原则，科学合理安排。即：县里主要负责垃圾中转站的建设与改造，垃圾无害化处理设施的建设。各街道要按照城镇环卫设施设置要求，在城乡结合部村（城中村）居住区、道路、河道等处放置垃圾桶，合理设置垃圾房，建造垃圾收集转运点，配置相应的垃圾清运车辆和设备。城管部门将根据城郊垃圾集中收集处理的要求，协调、指导垃圾中转站的建设与改造。同时，在规划时，要充分发挥现有环卫设施设备的作用，做到生活垃圾收集、清运、中转运输等环卫设备设施城郊（乡）共享共用。
关键词：城中村;改造模式;城市化进程
中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1002-2589（2014）34-0087-03
目前，城中村已经成为各大城市的城市化进程中普遍存在的难题，有的人甚至称其为“毒瘤”。本文通过对城中村问题及改造模式进行分析与对比，希望能够为城中村的改造提供一点参考意见。
一、城中村的含义及其特征
历年来，社会各界对城中村的界定都有不同的看法，网络上流行广义和狭义的说法，狭义的是指“农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为‘都市里的村庄’。”广义上指“在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。”总的来说，广义的城中村太过笼统，那么，学术界对城中村更为专业的界定又是怎样的呢？
（一）城中村的含义
在学术界，对城中村的界定其实并没有统一的定义。郭松海等学者认为，城中村是指城乡接合部，处于城市规划区或者是建成区内，或因村庄征地拆迁难度大而游离于土地产权变动之外，成为城市中的“孤岛”[1]。谢志岿先生对城中村的定义是，在快速的城市化过程中，由于新的分工与产业布局等原因，导致就地保留农村村民居住地、人口、社会关系等，以地缘、血缘关系为基础形成的社区，而不是像城市一样以业缘、契约关系等为基础[2]。何必先生在他的文章中指出，“城中村”就是在农村向城市转变时，由于各种各样的原因，在转变时进行得不完全，从而成为一种亦城亦村的聚居场所[3]。翁志超先生对城中村的界定与谢志奎先生大同小异，他认为，城中村的经济形态由原来的农业变成第二、三产业，村民对土地的利用不再是耕种作物，而是以收取房屋租金作为收入来源，从而形成的一种特殊社区[4]。
城中村是在农村城市化进程中出现的一个比较新鲜的事物，从简单一点的角度来看，城中村其实就是被城市包围的农村，既然是农村，那么它的行政管理、经济文化以及风俗习惯等就都不属于城市，或者说与城市不相符，只是受到了城市生活方式的影响，城中村保留了很多农村特征，最为明显的就是农村集体所有制，其次是城中村村民文化素质、思维方式仍与城市居民存在一定的差距。
（二）城中村的特征
对城中村的含义论述了这么多，下面我们通过这些界定再来看看它的特征是什么。
一是空间形态上，它具有处于城市之中或周边的特征;二是经济形态上，城中村不再以农业为主，而以第二、第三产业为主;三是文化形态上，城中村村民的素质具有比城市居民低比农村人高的特征;四是人口形态上，城中村外来务工人员多，人员混杂;五是建筑形态上，城中村多以家庭住宅楼为主，具有密度大，容积率高的特征;六是管理形态上，城中村农村管理与城市管理相互制约影响，管理难度大。
二、城中村形成的原因
在学术界，对城中村形成的原因多从国家政策和国家与地方的管理以及城乡二元体制等方面展开，代表人物是王福定，他认为，“城乡二元体制和政策所形成的城乡二元发展格局，而社会调节系统的局限则成为城中村形成的社会原因：第一是社会城乡二元结构;第二是城乡土地所有制矛盾;第三是社会转型过程中的制度真空以及法制法规滞后和不健全;第四是村落社会关系网络的顽强存续;第五是城市管理的疏漏。”[5]
城中村的产生和存在有其多方面的原因，具体表现如下：
1.城乡二元管理制度。这是城中村形成的较为核心的因素，是高度集中的计划经济留下的后遗症，它严格区分农业与非农业人口，实行两种不同的管理体制。如：户口迁移、粮食供应、就业安排以及福利保障等方面，结果也就导致城中村的逐渐成形。
2.统一死板的城市化模式。在城市化过程中，政府为了降低成本，避免处理复杂的社会管理等问题，故意地避开城中村，使得其成为孤岛。另一方面，城市往周边地区进行扩张时，通常“只占地，不管人”，使得原来的乡村土地在变为城区之后，村落的人口等各方面仍然停滞在一种涣散的“农村状态”，没有将村民一起实现现代化、城市化。
3.村民趋利的心理。城中村村民收入的主要来源是村集体分红和出租自家房屋收入，他们在时代的发展中累积了大量的集体财富，村民都能从中获得丰厚的年终分红，再加上村民受教育程度普遍偏低，就业能力较差，而出租房屋又能使他们获得不菲的收益，因此他们不想也不愿进行改造。
4.社会心理方面。在城中村这个共同体中，中国传统文化遗留下来的心理认同感发挥着非常重要的作用。其中的宗族观念、地缘观念、安土重迁观念、对土地的依赖和依恋等中国农民传统的思想观念，形成了城中村继续存在的社会心理条件。
三、城中村改造的必要性与迫切性
对城中村进行改造的必要性与迫切性主要表现在城中村对城市发展的日渐严重的消极影响上，体现在以下几个方面：
1.对城市管理体制的影响。城中村由原来的村落演变而来，从而保存了大量的农村建制，实行的仍然是农村管理体制，成为一个相对闭塞的小社会。在我国当下实行的立法中，村委会与城市居委会所使用的是不同的两种法律，一个是有社会和经济两种职能的《村民委员会组织法》，一个是只有社会职能的《城市居民委员会组织法》，因此，它们在管理上有着很大的差别，这也就造成了它们在行政管理制度上的分割模糊以及某些职权与义务游弋在法律法规外，使得城中村的建设、规划以及管理长久地处于芜杂的状态，卫生环境不好，房屋的构造不合理，这不仅损坏了城市的整体形象，也减弱了城市的竞争力，同时也降低了城市的整体格调，影响城市发展。
2.对城市文化的影响。在我国，由于历史与现实等原因的影响，城中村的人们教育程度普遍较低，因此素质也较低，就业能力差，在正式的工作上几乎没有收入来源，但是，他们拥有村集体所有的土地资源，他们通过修建房屋，再将其出租出去，获得不菲的租金，再加上村集体的年终分红，因此，他们几乎可以不用工作就可以做到衣食无忧甚至是富余，而这样的素质低下与无所事事造就了他们打架斗殴、吸毒等恶劣习性，成为城市文化的主要污点、死角，阻碍了城市文化和谐健康发展。
3.对城市建筑的影响。由于城中村村民主要收入来源是租金，因此建造更多的房屋是增加收入的最好的途径，而他们由于城市的包围，土地资源也是十分有限，只能通过增加房屋密度或私自违章建筑，这样以“脏乱差”而闻名的建筑对城市建设只会带来更多的安全隐患，严重影响城市的美观，甚至阻碍城市的发展。
4.对城市土地的影响。这主要表现在农村房屋以单家独户为主上，造成占地面积大而使用率低，也就是我们通常所说的土地的粗放利用，这是对日益加快的城市化进程中本就稀缺的土地的奢侈浪费。
5.对城市治安的影响。城中村由于租金低廉，吸引了大量外来务工人员，而这一人群人员结构复杂，普遍收入较低，素质较差，这些人与本地村民一起，形成了城市“黄赌毒”等现象与犯罪分子的滋生地，对城市治安造成巨大危害。
从上面几点城中村对城市发展的不利影响来看，对城中村的改造是势在必行，那么，又如何使得这种势在必行变成势在必得呢？这就需要我们根据理论知识和经验教训对城中村采用不同的改造模式。
四、城中村改造的几种模式及其利与弊
在探讨了上述问题之后，明白了城中村的含义、特征、形成原因以及改造的必要性和迫切性，接下来也就是讨论如何进行改造，即改造模式。这些改造模式一般从之前改造成功的城中村经验中进行总结提取，后来的城中村改造也就可以从中吸取宝贵的经验教训，从而探索出更好更高效的改造道路，少走弯路，加快城市化的进程。
（一）较传统的三种模式
这三种模式主要是按照对城中村进行改造的主体来分：
1.政府主导模式
顾名思义，政府主导模式就是政府在城中村的改造中担任主体，从改造所需的资金;改造的立项;房屋的拆迁;村民的安置;新房的建造、监督以及各部门的协调等等都由政府来管。以这种模式进行城中村改造的代表城市有杭州、武汉、深圳等。这种模式既有优势也有缺点：
（1）优势：政府作为改造的主体，能够从全局出发，协调各方面地利益，避免;能综合环境、社会与经济等因素，使改造工作更高效，更合理地利用土地资源;政府全心全意为人民的执政理念，使其能够让村民的经济等方面的利益得到更好的保障，更好地做好村民的安置和补偿问题;
（2）缺点：除了少数经济发达地区的政府有着雄厚的资金外，大部分的市政府都没有这种经济能力来支撑完全改造的全部工作;政府的直接干预和主导，使得村民形成一种“等靠要”的惰性心理，同时，政府的行政强拆也让部分村民产生抵触的心理;在整个改造的资金链中，某些政府官员由于抵制不了金钱诱惑，贪污受贿，损害村民的利益。
2.开发商主导模式
开发商主导模式也被称为市场化改造模式，这种模式是指，政府只负责城中村的改造方案，然后由资金雄厚的开发商独自完成改造剩下的工作，如拆迁、安置、补偿、房屋买卖以及后期维护等等。以开发商为主导的改造模式的代表城市有珠海、郑州、昆明等。
（1）优势：开发商一般都具有雄厚的资金，有效地解决了改造资金的难题;开发商介入城中村的改造，本来就是符合社会主义市场经济发展规律的，有利于促进市场竞争力，加快经济的发展;政府引入开发商进行城中村改造，节约了政府的有限资金，使其投入到更有意义的基础设施建设上，有利于政府服务的提高;开发商开发经验一般都比较丰富，能够使改造工作高效率地进行。
（2）缺点：开发商以自身的利益作为出发点，因此在改造中，为追求自身利益的最大化而较少考虑村民的利益;相对与其他类型的土地资源进行开发相比，对城中村的改造成本较高，从而导致开发商为趋更多利而盲目增加建筑密度和容积率，减少公共设施的配备等，影响城市的整体规划;开发商的信誉往往决定了改造的成败，而“无商不奸”的特性常常会出现开发商半路撤资或卷款而逃的现象，使得改造陷入进退两难的境地。
3.村集体主导模式
在村集体主导这种模式中，政府只在其中担当了引导的角色，或在基础设施的建设上予以一定的支持，改造资金在村集体经济的基础之上由村委会引资进行开发，以及拆迁、补偿、安置、剩余房屋的销售等等问题都由村集体自行完成。这种模式的代表城市有广州、深圳等。
（1）优势：政府在改造中引导者角色而不直接介入符合政府运作规律，有利于政府职能更好地发挥;能够比较充分地按照村民意志进行改造，极大地调动了村民参与的积极性，同时也是最大限度地保护了村民的利益。
（2）缺点：村集体临时组建的改造公司文化素质较低，且缺乏相关的开发经验与知识;村民之间补偿标准的不同容易引起各方矛盾，阻碍改造的进行;大部分村集体的资金还是比较短缺，只有少部分的具有雄厚资金的村集体或规模较小的村集体能够完全独自承担改造工作。
以上三种模式各有优点也有各自难以克服的缺点，那么，如何寻求一种更为合理有效，各方互利双赢的模式呢？
（二）新模式
综合上述三种较为传统的改造模式的利与弊：政府主导虽能协调各方利益，但是缺乏资金，且属于“越权”行为;开发商主导虽然有资金，能加快经济发展，但是追求利润最大化的本质又损害了村民利益;村集体主导虽保障了村民利益，但是难以建成符合城市整体规划的房屋，且资金短缺。以上，这三种模式都会在改造过程中遇到各式各样的难题，鉴于它们各自的优势与缺点，我们可以取精华去糟粕，构建一种新的模式，即“政府引导+开发商出资+村民参与”的新模式。这种模式能够取长补短，三方一起建立股份有限公司，更好地实现各方利益的最大化。
在这种新模式中，政府在改造过程中只担任引导者和协调者的角色以及相关政策的优待或放宽，公开改造方案，并听取村民以及开发商的意见进行修改，而不是直接参与改造工作，这样就避免了政府的“越权”，防止部分官员的腐败。另外，在这个模式中，政府还应投入一小部分资金用以基础设施的建设，协调经济、社会、环境等因素，保障改造工作能够顺利进行。
开发商在新模式中是改造资金的主要承担者，也是改造工作的主力，负责改造的大部分工作，由于开发商是在政府与村民的协商之后确定下来的，所以该开发商能够在保证政府和保证村民的利益的前提下，争取自身的利益，而不是盲目加大房屋密度和容积率，有效实现三方共赢。
村民在新模式中担任的是参与者的角色，在确定改造方案之前，村委会会听取由村民选出来的村民代表的意见，这样不仅能够调动村民进行改造的积极性，保障村民自身的利益，使得改造工作的阻力减少，而且能弥补村集体资金、知识和经验的不足，保障改造工作能够顺利进行。
城中村改造本身就没有一成不变的模式，它的改造模式是一条不断探索的道路，新模式不是最完美的，我们只要坚持总结坚持实践坚持创新，改造模式会更完美。
参考文献：
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为进一步加快我市城中村改造工作步伐，改善人民群众的生产生活条件，促进经济社会又好又快发展，现就我市城中村改造工作提出如下意见。
一、指导思想和目标任务
（一）指导思想
坚持以科学发展观为指导，围绕改善人民群众的生产生活条件，将城中村改造作为一项重大的惠民工程摆在突出位置，按照“政府主导、统筹安排、积极推进”的总体思路，对城市建成区内的村（居）遵照“规划先导、环境优先、公开透明、市场运作、强村（居）富民”的原则，稳妥有序推进，把城中村改造成为环境优美、配套完善、布局合理的现代城市社区，使人民群众共享改革开放和经济社会发展的成果，实现城市建设与经济社会和谐发展。
（二）目标任务
根据市政府关于三年完成城中村改造的总体要求，确定我市城市建成区内49个城中村（已有4个村完成改造）要在年至年三年时间内全部完成改造任务。建成区以外的村庄特别是城边村、重点镇驻地村，也要积极创造条件推进村庄改造，争取有更多的村（居）实施改造。
二、基本原则
（一）坚持规划先导、合理布局的原则。在全市总体规划的指导下，高起点高标准编制村（居）改造修建性详细规划。鼓励村（居）整合，成片开发，优化资源配置，实现资源共享。
（二）坚持优化环境、提升品位的原则。要把村（居）改造作为推进城镇化的重要组成部分来把握，高水平设计，高标准建设，注重优化综合环境，提升现代城市品位，展示现代社区理念，确保城市风格的协调一致。
（三）坚持公开透明、稳妥有序的原则。村（居）改造工作必须在思想上高度重视，工作上精益求精，过程上公开透明，保证群众的知情权、参与权和监督权，防止因政策不透明、操作不适当引起社会不稳定。
（四）坚持先安后建、市场运作的原则。村（居）改造要首先保证村（居）民居住和就业安置用房、集体经济发展用房规划建设到位，剩余土地进行市场化运作，按规划开发建设。
（五）坚持与村（居）民创业增收和集体经济长远发展相结合的原则。村（居）改造所在地规划设计，既要考虑村（居）民居住适用，又要兼顾村（居）民的创业增收和集体经济发展用房的安排，确保村（居）民生活条件与生产发展条件协调配套、全面改善提升
（六）坚持与农民经济适用房建设相结合的原则。按照“统一规划布局、政策吻合衔接”的思路，鼓励采用先建农民经济适用房、带动村（居）改造的模式，有序推进村（居）改造。
三、改造模式
（一）根据村（居）集体经济状况和村（居）委会的运作能力，各街道（区）可按照先拆迁后安置的“净地出让”模式操作，也可按照先招商后拆迁的“项目招标”模式操作。各街道（区）选择的改造模式须经市城中村改造指挥部批准后实施。
（二）鼓励有实力、信誉高的开发企业参与村（居）改造。其中300至600户的村（居）改造原则上选择二级及以上资质的开发企业；600至1000户的村（居）改造原则上选择一级资质的开发企业；1000户以上的村（居）改造原则上选择上市开发公司或近三年来由中国房产信息集团和中国房地产测评中心共同评选出的中国房地产开发企业100强。由市城中村改造指挥部办公室牵头，市城建局、市规划局、市财政局、市监察局、市审计局、市国土局、街道（区）参与对开发企业进行考察，考察确定后，由街道（区）与开发企业签订框架性合作协议，约定村（居）改造的前期启动资金、开发企业进入退出条件等。
四、审批程序
（一）拟进行改造的村（居）向所在街道（区）提出书面申请。
（二）由所在街道（区）负责编制《村（居）改造可行性分析报告》，论证审查同意后，报市城中村改造指挥部办公室预审。
（三）经市城中村改造指挥部研究确定列入村（居）改造的，由市规划局依据城市总体规划，提出规划设计条件意见书，由所在街道（区）负责委托设计单位依据区域控制性详细规划编制村（居）改造修建性详细规划。
（四）拟改造村（居）的修建性详细规划，经市城市规划建设管理协调委员会审定后进行公示。
（五）由村（居）委会制定拆迁补偿安置方案，经所在街道（区）审查，报市城中村改造指挥部办公室审核同意后，召开党员大会和村（居）民代表大会讨论通过，经95%以上村（居）民同意，并与村（居）委会签订由街道办事处（区管委会）盖章见证的拆迁补偿安置协议后，报市政府正式审批。
（六）已批准实施的村（居）改造项目，由街道（区）组织村（居）委会实施拆迁，并依法办理有关手续。
五、政策支持
（一）拆迁安置补偿
1、拆迁安置：拆迁安置标准以改造村（居）合法的一个宅基地单位为基数，城市规划区内指导性安置用房建筑面积为：多层楼房每个宅基地单位安置面积不高于140平方米，小高层及高层楼房安置面积不高于160平方米。各村（居）可根据实际情况制定具体的拆迁安置标准。
2、拆迁补偿：各街道（区）负责根据上级有关规定和改造村（居）实际情况制定具体的拆迁补偿标准，允许村（居）民选择货币补偿。
3、对列入村（居）改造计划、不宜在原居住地翻建新房的危房村（居）民，同时又符合购买农民经济适用房条件的村（居）民，鼓励先行就近购买农民经济适用房，具体政策另行制定。
（二）资金支持
1、由市政府统筹资金10亿元，主要用于对按净地出让模式改造的且前期启动资金困难的村（居）进行周转。
2、对具备村（居）改造条件但因村（居）建筑密度大、安置补偿成本高等原因，致使村（居）改造投融资不能平衡，由市城中村改造指挥部办公室会同有关部门进行测算，并按照“先易后难、突出重点、有序推进”的原则，提出统筹村改资金的意见，报请市政府审批。
3、对城中村改造安置项目前期贷款（不超过安置项目总投资的40%），市政府承担50%的贴息补助，贴息期限一年。
（三）用地支持
1、村（居）民安置房用地原则上办理国有划拨土地手续，安置用房给予办理国有土地使用权证和房屋所有权证（注明划拨土地），需上市交易的应按有关规定补缴土地出让金后方可进行。
2、改造村（居）因规划所限需增加土地的，由市城中村改造指挥部办公室会同有关部门进行测算后，报经市政府批准，按程序办理新增用地手续。如因规划等原因，确需提供先期周转用地用于安置房建设的，在该村旧址处置时，同等面积扣减。
3、鼓励、提倡以街道（区）为单位实行多村（居）合并，组团式规划，统一设计、统一建设、统一配套。
4、实行市场化运作的房地产开发企业通过“招拍挂”方式取得村（居）剩余原址土地使用权进行房地产开发的，按有关规定办理。
（四）税费减免
1、村（居）改造中的村（居）民搬迁安置项目和集体经济发展用房，免缴城市基础设施配套费（属企业收费部分除外）和有关行政事业性收费等相关费用。
2、村（居）改造用于安置村（居）民和集体经济发展用房的建筑营业税、耕地占用税、契税的地方留成部分，给予村（居）集体等额财政资金扶持，由市财政局会同市城建局、规划局、国土局、地税局审查确认，经市政府批准后，一次性兑付。
3、引导和鼓励社会各界积极支持村（居）改造工作，按取费标准的50%收取勘测、规划、设计、监理等技术服务费。
（五）收益管理
1、改造村（居）剩余原址土地通过“招拍挂”出让所得收益，全部返还改造村（居），主要用于村（居）民的拆迁安置、村（居）民生产生活保障和村（居）集体经济发展等。
2、给予村（居）民适当生活补助，改造后的村（居）要根据集体经济收入来源实际，给予村（居）民适当的生活补助。补助标准要量力确定，切忌盲目攀比。
3、经市政府批准实施的村（居）改造项目，自批准实施之日起，须在2年内安置好村（居）民，否则停止享受有关优惠政策。
（六）村集体经济后续发展
集体经济发展用房和集体经济发展用地必须作为集体财产，用于增加集体经济收入，严禁变卖流失。对适宜给集体经济发展用房的，原则上按人均5-8平方米配置；对适宜给集体经济发展用地的，按村（居）改造项目安置用地面积的20%配置。若违反规定擅自对外销售房屋的，市房管部门一律不予办理房屋所有权证，并追究相关责任人的责任。
六、组织领导和工作要求
（一）加强组织领导。市新型城镇化和城中村改造工作领导小组指挥部下设办公室和四个工作组。四个工作组分别是拆迁安置组，负责村（居）改造项目规划、拆迁、安置、补偿等方案的审查和指导；土地征用出让组，负责依法办理村（居）改造项目的相关土地手续；维稳保障组，负责做好村（居）改造的社会稳定保障工作；宣传组，负责村（居）改造的日常宣传。每年实行由市级领导联系村（居）制度，具体指导村（居）改造。各街道（区）要成立专门的村（居）改造领导机构，选好配好领导力量和工作人员，全力推进村（居）改造工作。各级、各部门要切实将村（居）改造摆在更加突出的位置，进一步增强责任感和使命感，各司其职，密切配合，通力协作，形成齐抓共管的工作合
（二）明确工作职责。全市村（居）改造工作由市政府主导，统筹安排；各街道（区）为村（居）改造工作的责任主体，负责组织村（居）改造方案的编制、各种审批手续的办理、房屋拆迁、开发招商等重点环节的工作；村（居）委会是村（居）改造工作的实施主体和具体承办者。
（三）加大考核力度。市委、市政府每年将村（居）改造工作作为全市重点工作，列入各镇、街道年度工作目标绩效考核，强化跟踪督查，定期调度通报，实施重奖重罚，确保完成市委、市政府确定的村（居）改造任务。具体考核办法由市城建局根据本《意见》和市委、市政府每年对各镇、街道办事处的工作目标考核意见另行制定。
（四）强化监管措施。对已批准改造的村（居），要严格把好村（居）改造计划的预审关、村（居）改造条件的审查关、村（居）改造的规划关、村（居）改造具体实施方案的批准关，严禁未经批准擅自启动村（居）改造程序；要严格把好剩余村（居）原址土地招拍挂条件预审关，确保土地资产的升值；要严格把好涉及村（居）改造土地返还资金和经济发展用房收益的使用关，实行街道和村（居）两级监管、村民代表监督制度，确保专款专用；要严格把好市场化运作审查关，严禁各村（居）与开发商私签协议、私收定金，确保依法办事、规范运作。市城中村改造指挥部办公室要根据建材市场变化情况，适时进行村（居）改造安置用房成本调整核算，并做好村（居）改造安置用房成本审查关，以确保村（居）改造的顺利进行。同时，将市财政资金和规费减免等各项优惠扶持政策的落实情况列入纪检监察范围，加强审计监督，确保资金安全不出问题。加强工程质量和安全监管，确保建设高质量和高水平的住房。
（五）妥善解决历史遗留问题。要本着尊重历史、面对现实的原则，按照本《意见》的要求，积极稳妥、合法有序地处理好村（居）改造遗留的矛盾和问题，确保村（居）改造新老政策的对接。特别是对城市规划区内村（居）过去与开发企业合作启动村（居）改造形成的历史遗留问题，要按照合情、合理、合法的原则妥善处理。
（六）加强舆论引导。各街道和相关部门要坚持正确的舆论导向，通过新闻媒体和各类宣传渠道，加强宣传引导，特别要加大村（居）改造政策、村（居）改造的成功案例及实施村（居）改造后村（居）民美好生活环境的宣传力度，让群众看到村（居）改造带来的实惠，以充分调动群众参与村（居）改造的积极性和主动性。要定期公示村（居）改造项目进展情况，充分保障群众的知情权、参与权和选择权，做到家喻户晓，人人皆知，公开透明。要切实维护群众利益，认真做好村（居）改造拆迁意愿调查摸底、规划编制、项目测算、风险评估等前期工作。建立健全社会稳定预警机制，妥善处理群众来信来访，及时研究解决村（居）改造中出现的新情况、新问题，确保改造一个、成功一个，提升政府公信力，维护社会稳定。
我国社区建设正处于改革发展的关键时期。积极主动地探索和谐社区建设的新路径，不断以社区和谐推动城市和谐，进而促进全社会和谐，是急需解决的现实问题。本文通过对西安市某城中村改造小区的调研和研究，总结城中村改造社区发展的现状、特点和问题，对城中村改造社区的环境建设进行系统性的分析研究，为以后城中村改造社区这一特殊环境、特殊政策下形成的新型社区的规划设计奠定基础。
关键词：城中村改造社区物质环境建设精神环境建设
中图分类号：A715文献标识码：A
一、引言
（一）研究方向
我国社区建设正处于改革发展的关键时期。积极主动地探索和谐社区建设的新路径，不断以社区和谐推动城市和谐，进而促进全社会和谐，是急需解决的现实问题。加强社区环境建设，实现人与自然的和谐相处，是构建和谐社区的重要一环。
本文通过对西安市某城中村改造小区（下文简称A小区）的调研和研究，以科学发展观为指导，针对城市社区发展的现状、特点、问题进行系统性的、综合性的分析研究，为以后社区规划设计奠定基础。
（二）研究内容
当前，社区环境建设的重要任务是从自然生态和社会心理两方面，创造一种能充分融合技术和自然的人类活动的最优环境。即社区环境建设包括物质环境建设和精神环境建设两大方面，而物质环境建设又分为内部物质环境及外部物质环境。
1、外部物质环境对社区的影响
即把社区作为主体，研究社区的外部环境对社区的影响。
2、内部物质环境对社区的影响
即影响社区居民生活的环境因素，把居住在某一特定社区的居民作为主体，研究社区范围内一切与居民生活密切相关的各种环境因素对社区的影响。
3、精神环境建设对社区的影响
物质环境建设与精神环境建设二者密不可分。良好的物质环境建设依靠良好的精神环境建设的维护，而良好的精神环境建设又可以提高对物质环境建设的意识，赋予社区居民对社区环境的知情权。
二、精神环境建设分析
A小区属于特殊的城市社区。特殊性在于居住的人并不是城市居民，而是城中村的失地农民。因此，研究该社区的精神环境建设问题，必须首先研究城中村改造的整体发展情况。
当前，快速的城市化为中国的经济发展提供了强大动力。由于经济社会活动的不断蔓延，城市边缘逐步向外扩大，过去处于城乡结合部的村庄慢慢被城市所包围，进而形成了一个明显区别于传统城市和农村的特殊区域，即城中村。城中村既具有城市的某些特征，也享有城市的某些基础设施和生活方式，同时还保持着乡村的某些景观以及小农经济思想和价值观念。
因此，城中村改造社区是一种特殊的社区，是从地域角度己被纳入城市范畴的局部地区，而其社会属性仍属于传统的农村社区。农民主观上不愿意被城市化或还没作好城市化的准备，由于受各种客观原因的影响，不得不放弃农业生产方式和乡村生活方式被融入城市，村民的思想观念、居住习惯、生活方式、管理模式和住房景观建设等方面仍保留着浓厚的传统农村色彩。
从形式上说，2007年至今，西安市的城中村和棚户区改造，让西安几十万人告别脏、乱、差的城中村环境，迁入宽敞明亮的新居,而这一部分特殊的人群，通过统一拆迁改造，以房或以货币形式的赔偿安置，并不能从根本上改变村民的生活模式，其精神环境建设仍然处于小农意识，一些村民依赖土地补偿款和房屋租金等收入富裕起来，不思进取、聚众等，形成了一个新的断裂的社会阶层，成为社会不稳定因素之一，如果处理不好可能会危及正常社会秩序，进而导致社会矛盾激化。
三、物质环境建设分析
（一）外部物质环境建设对社区的影响
A小区位于西安市高端社区的聚集地，其周边汇集了大量优良的小区，对外提供的可供社会共享的公共服务设施较多；A小区所处区位与城市大型绿地公园较近；A小区四周的道路交通设施条件相对优越。外部物质环境建设相对良好，被拆迁群众充分享受改革开放的成果，改善了群众居住条件，提升了城市品位，有利于A小区的长远发展。
（二）内部物质环境建设对社区的影响
本文着重研究A小区的内部环境包括：社区绿化环境、社区清洁卫生环境、社区文化环境、社区治安环境、社区生活环境等，存在以下问题：
1、整体规划建设不到位
A小区的形成，是政府、开发商、村集体三方利益的集中体现。因此，为使参与各方利益都能达到最大化，普遍的城中村改造存在的问题在于：容积率高、建筑密度大、绿化率低、缺乏统一的城市规划引导，无公共空间等。
2、绿化环境建设无系统
A小区内绿化环境建设差。一是绿化率低，未达到30%的绿化标准，社区内无明显的中心绿地或者景观节点；二是村集体、村民对绿化系统的维护不足，多数村民将宅前屋后的绿地改变为自家小菜园，而小区内的休闲亭成为村民堆放杂物之处，不仅失去景观意义，而且杂乱无序。
3、卫生环境建设不合理
A小区的环卫经费投入偏少、卫生费收缴率低、外来流动人口卫生费收取困难，导致社区环卫建设不合理。一是环卫配套设施总量不足，垃圾箱缺少，不符合垃圾收集点70米服务半径的要求，严重制约了社区环卫保洁水平的提高。二是环卫设施布局不合理，在人流集中的公共区域未设置垃圾桶；公共厕所设置于小区东北角落，使用率低下，已演变为小手工业者的仓储空间。
4、文化环境建设不健全
A小区内文化设施非常单一，除麻将馆外再无其他设施――如一般社区内配建的图书室、阅览室等，在麻将馆聚集的绝大多数人是游手好闲的中青年人。未充分考虑其他社区居民的文化程度、年龄、职业结构等因素，不能满足社区广大居民对文化生活的需求。
5、体育环境建设不完善
A小区内体育设施极不完善。仅一处公共活动区域，位于小区入口处，安全性低，老幼等特殊人群无法单独使用；随意摆放几处健身器材，使用率低；无休息区，停留率低，交谈空间少；使用面积不足，致使部分村民健身使用城市道路绿化带。
6、教育环境建设不周全
A小区内配套建设的幼儿园，应优先考虑到本社区村民小孩的使用。而目前该幼儿园被开发商垄断，以高昂的价格对外开放。不仅造成了村民的抱怨，也加剧了社会的不平等化。
7、医疗环境建设无规模
A小区内无配套的社区级医疗卫生设施。仅有一处私人的医疗门诊所，设施简陋，医护人员专业性不足，不具备社区级卫生设施的基本要求。
8、商业环境建设无章程
A小区内商业环境建设杂乱无章程，一是无配套的市场用地，许多商贩随意摆放摊位，不仅噪音扰民，而且破坏社区形象；二是村民租赁位于一楼的住房为门面房，商业内容繁杂，美容院、洗头房、小商店等众多。社区整体环境遭到破坏，居住私密性等也无从谈起。
9、治安环境建设不科学
A小区内治安防控体系不健全，社区治安情报信息收信不及时、不准确，缺乏必要的设施与装备；社区纠纷、社区犯罪和社区治安灾害事故时有发生，给村民带来了不必要的生命与物质财产损失。
10、基础设施建设不到位
A小区内未设置集中停车场地或地下停车场库，村民停车基本是在宅间道路两侧，既不安全，不便于管理，也对社区整体形象产生影响，对村民基本出行带来困扰。
11、市政环境建设不安全
A小区内写有高压危险的变电室距离两侧居住建筑仅为1-2米，不符合变电室在小区内设置的安全距离，不仅带来噪音污染，而且具有安全隐患。
综上所述，虽然A小区的外部物质环境建设良好，随着城市的整体改造开发，周边环境优良、道路交通便捷，但内部物质环境建设差，设施不齐全；村民精神环境建设不配套，小农意识严重。因此A小区虽然是改造安置社区，村民住进了单元房里，却仍然呈现出城中村原有的脏乱差景象。
四、改进原则与措施
（一）改进原则
1、统筹规划
在社区环境建设过程中，要把建设环境优美、舒适怡人的城市社区作为目标。良好的社区规划对城中村改造具有非常重要的意义，能够实现彻底的城市化转变。在确定城中村改造方案时，应结合城市发展规划和城中村的位置、人口构成、经济发展水平、经济结构等多方因素，注重基础设施与配套设施的建设，完善社区道路、活动场所、文化设施、垃圾处理、通信电力等各项基础设施，留足绿化用地，使绿化率达标，建设优美、舒适的城中村改造社区环境。
2、以人为本
城中村改造的根本目的是要让城市变得更美好，让生活在城市里的人更幸福。政府要充分发挥主动性，一方面为农民生产生活条件的改善创造良好的外部环境，另―方面，要充分尊重农民意愿，切实保障农民这个弱势阶层的合法权益，抑制开发经营活动带的负面效应。同时，在改造过程中，必须要考虑低收入群体的居住问题，避免其继续向城市周边转移，形成新的城中村。
（二）改进措施
1、优先提供就业岗位
城中村改造完成后，新改制的村集体要优先安排村民就业，如物业管理、清洁、绿化等公益性岗位。配备专职工作人员为村民提供职业培训、劳动就业信息服务等，积极培育村民的就业观，改变他们懒惰的消极就业思想，提高村民自谋职业、竞争就业、勇于创业的自觉性和能力。
2、提高村民主体意识
要加强对城中村改造的目的意义、规划前景、政策法规的宣传，引导村民依法有序参与城中村改造实施的全过程。要调动村民的主动性，使他们真正成为改造的倡导者、设计者和参与者，成为城中村改造的共同主体，不断适应经济社会发展要求，逐步提高自身精神文明建设。增强村民对社区的归属感、认同感。
3、完善政策配套体系
解决村民的后顾之忧，使其享受到城市社会保障，成为真正意义上的城市居民。建立失地农民社会保障制度，使其享受到政府提供的养老、医疗、子女入托、入学等社会基本保障措施。要多方筹措社会保障资金，政府获取的土地出让金，优先用于村民的养老、医疗保险等支出。
4、强化社区管理机制
要加强对社区建设的领导协调，形成政府、社会组织、非营利组织、驻区单位以及社区居民共驻共建共享的新局面。政府要加大对城中村改造后的新居委会的投入力度，设立社区建设专项基金，脱离传统的农村管理模式，逐步理顺社区居委会与原村民委员会之间的职能关系，明确社区居委会的主要职责，积极融入城市现代社区管理体系，实现社区物业管理工作的良性循环和可持续发展。
5、创建社区活动载体
开展社会活动，不仅丰富社区村民的文化活动，同时可在活动中做好社区环境建设，提高社区环境建设的生动性和多样性。如“自愿者服务活动”、“绿化工程活动”、“街巷卫生竞赛活动”等。注重发挥本社区的优势，形成本社区环境建设的特色，找准社区群众思想的脉搏，精心设计活动载体，提高社区环境建设工作实效。
五、小结
通过以上分析，城中村改造社区形成的深层次原因，是城乡二元体制在城乡冲突中的作用显现，最明显的特征就是与城市环境差异巨大。城中村的存在影响城市可持续发展，城中村的改造又事关社会和谐稳定。因此，对待城中村改造社区，要根据被改造对象类型的不同而有所区别，但最基本的是要保护城中村居民的合法权益不受侵害，改变精神环境建设，加强物质环境建设，真正建立起和谐优良的社区，实现村庄改造安置的可持续良好发展。
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关键词：街道办事处；城中村善治；建议
中图分类号：文献标识码：A文章编号：0439-8114（2017）04-0793-04
城中村是新时期中国城市化特殊背景下出现的全新概念。从理论的视角看，城中村是指在中国现代化、城市快速发展前提下，生活水平明显较低、游离于当代城市管理体系之外、比时代与社会发展程度明显滞后的居民居住区域。因此，其涵盖了所有乡镇、农村地区。狭义的城中村是指，在当前城市化发展过程内，因为工业化、城市化发展征用了部分或全部耕地，原有农村居民尽管身份转变为居民，却依旧生活、居住在原有村落，由此形成的居民居住生活区域。因此，其主要指城市周边、尤其是被城市包围的农村区域[1]。
城中村现象在中国城市化进程中已经较为普遍，而随着城中村逐渐增多，各种各样的客观问题也浮现出来。因此，分析和破解城中村善治问题，就变成较为必要了。
国内外对城中村的理论研究较多。黄治[2]的研究认为，对于城中村的改造将不仅仅是城市建设实体重建的过程，也是产业经济、人口结构、组织管理、社区文化等发生解构、重组的过程，同时由于城中村建筑规模巨大，居住人口数量很多，城中村改造将会对城市发展的方方面面特别是房地产市场、产业经济、社区发展和城市环境等带来较大的影响。黄皓[3]则认为，在城中村改造策略上，须从不同的角度按不同的类型，提出各自相应的策略，以及从提供永久性公屋出租、加强城乡结合部的规划建设角度，预防城中村的形成。国外的学者研究认为，城中村的改造是涉及到政治、经济、文化、社会、人口、教育等多个方面的综合问题。因此对城中村的研究应是一个综合、长期、动态的过程。而城中村问题的最终解决有赖于整个社会的经济发展和制度变迁，需要社会各界共同支持完成。
由上述分析可以看到，城市化进程中城中村现象的出现较为正常，而如何破解城中村善治的难题，推进城中村与现代城市化的融合，惠及广大人民群众，是各级政府必须思考的问题。
1城中村善治的理论解读
1.1城中村善治的概念
从理论层面看，所谓善治，是指良好的、有效的、正确的治理，公共利益最大化和最优化的社会管理。从本质上来看，善治要求政府机构和公众是社会公共事务的共同管理人，在管理社会事务过程中，双方是合作共进关系。因此，城中村善治主要是指政府与城中村所属居民在管理城中村社会公共事务过程中的协作程度。有效的城中村治理协作，能体现政府在统筹协调城中村治理中发挥更多的主体功能，引导城中村居民为本村发展出谋划策，协助街道办事处的管理工作，形成有效的“街居互动”。
1.2城中村善治的重要意义
城中村善治，最根本的目标就是协调城中村群体与城市群体之间的利益平衡，惠及本区域人民群众，实现区域利益有效调配，为城市建设和经济社会发展形成强大的助力。因此，有效的城中村治理首先会体现政府在社会事务管理方面的方法与举措得当，创设出良好的管理途径，让城中村居民安居乐业，让城中村社会、生活稳定，生态环境良好。其次，城中村善治能全面展示政府与居民之间的有效协作关系，体现居民的基本素养与政府举措之间的有效衔接。最后，城中村善治能加快城中村改造、融入城市化与现代化进程，可以加速提升城中村居民的整体素质，增加城市发展速度与发展质量。
1.3城中村善治中街道办事处职责
本研究以街道一级单位的视角来分析城中村善治的问题，必须首先厘清街道单位的本质与属性。
中国《宪法》中的行政区域划分并不包括街道办事处。也就是说，街道办事处并非中国法定的一级行政机构（区划）。从现实管理功能与级别来看，街道办事处相当于乡镇一级行政区划，下辖社区居委会、行政村。《城市街道办事处组织条例》规定了街道办事处的基本任务大体为：办理市、市辖区委会交办的有关居民工作事项；指导居委会工作；反映居民要求与意见。具体来说其职能体现在：管理所辖区域的安全生产、卫生、文化、环保、劳保、社会事务等；执行本区域财政预算以及社会、经济发展规划；司职本区域内服务、管理以及建设事宜；帮助指导居委会（村委会）开展制度、组织建设；做好本区域社会救助、社保事宜。因此，其所履行的是政府基本行政管理职能，于是便具有一级政府色彩。城中村处于街道办事处的管辖范围内，城中村社会、经济、文化、环保以及劳保等所有事务统一归于街道办事处管理。政府的决策、计划、方案等在城中村的落实、执行，必须要由街道办事处来全面负责。
城中村善治的工作十分繁杂且艰巨，街道办事处必须承担这份职责，更好地形成善治工作的科学化模式和路径，以此推进城中村善治工作的进展，最终惠及城市化建设与全体群众的安居乐业。
2城中村善治的现状及管理问题透视
以街道办事处的视角来窥探当前中国城中村善治及其管理方面的问题，可以看到，在机制体制建设、职责明确、政策执行与社区治理反馈等方面的确存在诸多问题，严重阻碍了城中村善治工作的推进。
2.1街道办事处管理意识淡薄，对善治工作缺乏责任感
在开展城中村管理工作的过程中，街道办事处必须首先明确和端正管理和服务意识。然而，现实的情况往往事与愿违。如，不少地方的街道k事处对城中村社会事务管理存在推诿现象。街道办事处通常会找各种借口来夸大上级政府对本级政府的挤兑与架空行为，不主动从自身寻找管理与治理不力的原因，自我矮化、弱化对城中村社会事务管理的善治功能，导致有些城中村村民有事根本不找街道办事处，直接越级办事。也就是说，街道办事处与城中村居民之间没有形成有效的社会管理互动，最终导致一方推脱，一方躲避，街道办事处的善治功能无从体现。这样的后果就是城中村居民办事手续增加，时间与经费投入加大，怨言增多[4]。
再如，区（县）级政府机构如果因为特殊情况从城市治理综合角度出发来对城中村的环卫、消防进行管理，街道办事处便会以此为借口，袖手旁观，认为有上级代劳，无需动手。同时，由于城市发展与管理需要，上级政府机构管理后，街道办事处会认为油水都被上级机构捞走了，剩些残羹给街道办事处，因而没兴趣，或者不愿出力做他们所认为的需要担负更多责任的事情，就此产生本不该有的工作抵触情绪，造成了村民到本级办事时，要么推诿，要么故意设卡，要么直接让其去找区县级办理，自己落个清闲等。原本应由街道办事处管理的社会、服务功能日益萎缩、空置，让街道办事处对城中村的善治成为镜花水月[5]。
2.2街道办事处在善治工作中定位失准，管理方法不科学
街道办事处担负着城中村善治的基层职责，事关重大，而一旦其定位不准，精确治理就缺乏针对性和实效性，很难取得成效。加之不少地方的街道办事处在城中村善治工作中存在着管理方法不科学的问题，加剧了城中村善治问题的严重性。
例如，不少地方的街道办事处，其管理意识还停留在传统的管理体制中，用计划经济时代的管理思维来对待市场经济、对待工业化以及城市化的发展现状，这不管是在微观的经济层面，还是在宏观的社会发展领域，都表现出了根本性的错位与不适应。其次，在不少地方的街道办事处看来，城中村管理就是房屋拆迁与重建，其混淆了管理与拆迁的本质涵义，不明白拆迁只是管理的一部分。第三，被动性地等待上级政府或派出机构指示、安排，不推不动，主观能动性发挥不出来。第四，传统的官场习气使街道办事处在对城中村治理过程中产生不和谐音，和管理对象产生争执，甚至让矛盾不断激化。原本就有官味的一部分管理者以当前现状为借口，推诿、逃避责任。认为既然有了上级直接插手，本级干与不干一个样，干多干少一个样。表现出明显的定位失准，找不到对城中村善治的基本方向。
2.3街道办事处存在乱收费与巧立名目现象，易引发社群矛盾
据调查，有些地方的街道办事处由于乱增乱设职能机构，导致工作人员过多，费用不足，便想方设法向所辖区域内的厂矿企业搞费用摊派，巧立名目向企业乱收费，以用于人员费用支出。同时，部分工作人员思想意识不到位，素质偏低，中饱私囊，或者在城中村拆迁、管理、改造等过程中，以各种借口巧取豪夺。这样势必激化管理者与被管理者之间的矛盾，使城中村居民根本不愿意配合街道办事处的工作人员开展善治工作。
3街道办事处在城中村善治中发挥有效职能的思路和策略
街道办事处有义务管理好城中村的社会、人口、安全、环卫以及治安等工作，以此保证城中村的良好发展，使其尽快融入城市发展主流。但是，受各种因素的困扰，街道办事处的功能和作用并未全面发挥出来，这就使得城中村善治工作陷入困局。长此以往，对整个城市的发展必然是不利的。所以，必须立足现实，千方百计地破解管理困局，从街道办事处自身入手，寻求提升城中村善治效率和管理质量的方法。
3.1街道办事处要明确自身定位，开展科学、务实的善治工作
理论研究认为，基层政府单位的工作决定了人民群众的体验和感受，而“为人民服务”很大程度上来源于基层单位的各项工作。所以，在城中村善治管理中出现的各类问题，往往是由街道办事处定位不准、工作不力造成。前述这种懒政、怠政而非积极的善治所辖区域城中村的现象，从主观上来看，在于街道办事处没有准确的身份定位，必然会导致行政管理僵化、滞后。因此，首要工作就是要明确定位，以此来开展更为科学、务实的城中村善治工作，建议从如下方面入手。
首先，要明确街道办事处属于上级政府的派出机构。作为上级政府的派出工作机构，就必须要全面履行上级政府机构分配的所有任务，无条件执行上级主管机构的所有工作安排。通常来说，上级政府机构的决策安排有更为科学、合理的政策分析与研究做铺垫，其执行的前提或依据更加充分。
其次，要明确街道办事处本身存在的必要性与必然性。街道办事处之所以有存在的必要，就是要能分担上级政府机构的工作压力。从宏观领域来看，上级政府机构的工作项目更多，管理面更广，面对的管理情况更复杂。因此，街道办事处有必要也有义务分担上级管理机构的压力。否则，设与不设一个样，街道办事处就没有存在的必要了。因此，街道办事处在城中村管理中具有不可或缺的主体地位，城中村内的各种事项管理，尽管有所谓的上级“插手”，但需明白，这样的“插手”是一种帮助，是一种应急，是一种统筹考虑。而在本质上，城中村的具体事项还是必须要由街道办事处出面解决[7]。只有不断为城中村居民解决各方面的问题，村民对于街道办事处的印象才会更深刻，ζ涔芾泶胧┎呕嵊懈切身的体会，才会从现实角度出发，建言献策，协助街道办事处搞好综合管理、善治工作。
再者，要明确街道办事处的协调人身份，全面发挥协调者作用。“城市包围农村”这种客观现象是一种既存事实，城市扩大，外来人口增多，原本的村庄涌入了更多的外来人员，基于城市本身发展需要，道路、消防、卫生、环保、社保等肯定要纳入城市管理体系，那么村内的各种设施、建筑及管理状况会发生必然性的改变。上级政府管理机构有时“直接插手”城中村管理事务，一方面是基于城市管理的整体、快速反应所需，另一方面，也是顾及到街道办事处的管理能力与设施不足，所以先解决问题，善后事宜由街道办事处慢慢处理。而街道办事处需要打破既有的僵化管理思维与传统的管理模式，体现出更多的配合与协调功能，以城市化、工业化以及村内现实变化为基础，及时与上级管理机构沟通协调，与各社会团体沟通协调，与村民进行充分沟通，不能再以固有方式对待新情况新问题[8]。
最后，要明确自身的管理能力短板，全面提高管理能力。提升认识层次，提高综合素养，理清城中村管理属于一项全局性工作，既涉及到所在城市的整体工作、形象，也事关全体村民的安全便利；既涉及到旧房拆迁改造事务，也事关村里整体布局调整与城市发展相协调问题；既涉及到村落文化历史与自然遗迹保护，也和现代文化发展与开发相关；既和村民整体认识水平、素养提升有关，也和城中村环境优化升级有关。街道办事处需要全面提升工作能力、工作水平与工作人员整体素养，必须摒弃那种简单混淆城中村管理等同于拆迁的粗暴、简单的管理思维[9]。
3.2街道办事处要界定职责，强化服务意识，开展人性化管理
街道办事处作为上级派出机构，区（县）级政府可以对街道办事处的基本管理职能进行适当调整，以既有的工作职责为依据，从工业化、城市化、现代化发展的角度入手，来重新厘定街道办事处的管理职能。在经济、社会、文化、环保、安全、交通等各个领域来明确其管理职责。特别要注意的是，在重新明确街道办事处的管理职能过程中，必须全面强调街道办事处在现代城市发展以及城中村管理过程中的配合与协调功能，这是创造性地开启城中村管理新模式的必然要求。以此来有效发挥街道办事处在城中村治理中的承上启下、穿针引线作用，让村民与区（县）级政府之间的相关沟通更顺畅。
街道办事处要以准确的管理身份定位、职责厘定为基础，全面摒弃传统的衙门意识，正确行使管理职能与权力。在管理与服务城中村发展过程中，更多地强调服务的本位意识与理念，全面提升服务档次与服务水平，更新服务设施，把力所能及的服务送给综合素养、居民意识、现念不断提升的村民，让他们全面感受到一个现代居民的尊严。而不能处处设关，时时设卡，让村民办事多跑路、多花钱却难办事。这样才能实现区、县级政府的派出初衷。才能全面体现其善治功能。在具体操作方面，街道办事处不但要组织动员城中村居民完成政府的各项工作任务，而且需听取他们的意见、要求，完成沟通上级政府与城中村居民的桥梁功能。
3.3街道办事处要合理用权，依法行使责权，有事必办，有责必究
从中国政府机构的相关理论阐述来看，“依法办事，合理用权，有责必究”是基本的精神，也是广大群众最迫切的需求。所以，具体到城中村的善治工作，也必须遵循上述理念和原则，明确街道办事处的职责和功能，切实履行义务，为城中村广大群众扎扎实实地服务。
此外，要适时完善居委会组织，把街居关系全面理顺。向城中村全面贯彻落实劳动就业或再就业、卫生保健、文化娱乐、社会治安、卫生城管、利民便民等服务工作。改善城中村居民的生产、生活环境与条件，加强与所辖区域内的企业之间友好互动，把原本属于企业的权利还给企业，让企业在市场经济中唱主角。全面践行“小政府、大社会”这一改革宗旨，让街道办事处的运行效率更高更有效，这样才能从根本上达到对城中村的善治目标。
4小结
综上所述，在中国城市化的历史进程中，城中村现象客观存在，而城中村善治管理中存在的一系列问题也是不可回避的，必须想方设法加以解决。在此过程中，政府是社会事务的主要管理者，对城中村的管理负有不可推卸的主体责任。现代中国的城市化、工业化进程与城中村管理有着直接关系。因此，这考验着所在城市各级管理者的管理智慧。其中，街道办事处作为地方政府的派出机构，是城中村的最直接管理者，其职责更是责无旁贷。
因此，街道办事处就有必要时刻牢记服务职责，正确行使管理权限，找准身份定位，强化服务意识，体现更多的善治本色，这样才能契合时展趋势，才能实现上级派出机构的初衷，才能与城中村发展需要相契合，让城中村在历史发展进程中顺应潮流，促进城市化、现代化发展。街道办事处存在目的、管理目标以及最终的善治功能才能就此全面完成[10]。惟有此，城中村善治才能取得实效，才能为中国城市化进程的健康推进贡献力量，最终为中国全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。
参考文献：
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一、指导思想
坚持以科学发展观为指导，按照“县级指导、镇级组织、村级实施、市场运作”的思路，大力推动城中村改造，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。具体实施中，坚持以下原则：
二、基本原则
（一）坚持统一规划、分期实施的原则。在县城市总体规划指导下，由镇、村高起点编制城中村改造详细规划，结合实际分期组织实施。
（二）坚持拆旧建新、拆建同步的原则。充分利用村庄现有旧址土地资源，杜绝建新不拆旧，通过城中村改造实现节约土地，切实维护农民切身利益。
（三）坚持民主公开、政策透明的原则。涉及城中村改造的各项政策要进行公开、公示，提高工作透明度，确保群众的知情权、参与权和监督权。
（四）坚持综合开发、配套建设原则。城中村改造实行总体规划、突出重点、梯次推进。城中村改造范围的公共配套设施，应同步设计、同步施工、同步验收。要实施规范有序的物业管理，力求与城市化水平相协调。
三、任务目标
力争用2-3年时间，在新一轮城市总体规划的指导下，从规划建设入手，对县城主城区范围内（四至略）的村进行改造，逐步实现城中村居民居住水平较大提高，市政基础设施和公共服务设施逐步完善，生态环境、交通状况和生活环境质量明显改善，绿地面积和公共开敞空间显著增加。同时配套与之相适应的制度建设和社会文化建设，把城中村建设成为现代化文明社区。
四、相关政策
实施城中村改造建设，必须按照规定程序办理规划、土地和建设管理的各项审批手续，接受有关部门的监督和管理，确保改造工作健康快速运行。
（一）规划政策
1、县政府负责编制城市总体规划，县规划局负责编制控制性详细规划。城中村改造的修建性详细规划必须依据城市总体规划和控制性详细规划编制，可打破村庄界限，实施村庄整合。
2、城中村修建性详细规划，由村委托具有资质的规划设计单位编制，乡镇政府（办事处）负责把关和组织专家论证，经县规划局审查公示后，报县政府审批。
3、城中村规划一经批准就具有法律效力，其范围内的所有产权单位，无论隶属关系如何，均应服从城中村规划。任何单位或个人不得在其规划范围内私自进行建筑物、构筑物的新建、扩建、翻建及改变地形、地貌等行为。
（二）拆迁安置政策
城中村改造由镇（办事处）政府组织，村级具体实施。各村是城中村改造、拆迁、安置主体，在县城中村改造工作组和乡镇（办事处）的监督指导下，制定拆迁补偿安置方案，完成拆迁补偿安置工作。村改造必须优先建设村民安置住宅，再进行商业开发。
（三）土地使用政策
1、城中村改造规划用地，原则上应在本村符合规划的建设用地范围之内，并依据规划和需要合理确定村民住宅安置用地、房地产开发用地的面积、位置和控制边界。具体规划控制指标由规划、国土部门与有关乡镇（办事处）和村共同确定。确需利用本村建设用地范围之外的土地进行周转的，必须按程序报批，严禁未批先占。新增的建设用地在有关村公开出让用地面积中扣回，由县政府按照征地价格收购储备，土地处置后的政府收益主要用于城中村的基础设施建设。
2、城中村村民住宅安置用地，可以保持农民集体所有权性质不变，也可以依法转为国有土地。集体所有土地上建设的房屋，只能用于本村村民安置或在本村集体内部流转；国有土地上建设的房屋可按有关规定入市交易。
3、城中村改造范围内的村民住宅安置用地使用国有土地的，依据有关规定以划拨方式供地。房地产开发用地以公开出让方式供地；公开出让方案依法由国土资源部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定，并听取村两委意见，报县政府批准后，由国土资源部门实施。
4、城中村改造范围内公开出让地块的土地收入，扣除国有土地收益基金、出让成本后，80%返还相关村，用于补贴城中村综合改造，20%作为政府收益。政府收益的80%用于城中村改造的配套、奖励、补助。
5、村集体经济组织兴办的二、三产业项目用地，符合规划要求的，由所在村集体经济组织继续使用；需要征为或转为国有并办理国有土地出让手续的，报县政府批准后依法办理。
（四）基础设施建设管理政策
1、城中村改造项目区内的道路、绿化、亮化、排污等市政、公益设施，由改造主体负责建设。房地产开发公司参与城中村改造的，必须严格按照规划要求建设市政、公益设施。城中村改造项目完成后，由城中村改造工作领导小组组织有关部门验收。
2、按规划进行组团式集中安置、合村并点、异地搬迁的，幼儿园、学校、老年公寓、公共绿地等公共服务设施的用地和建设资金，由相关村或开发单位按照建筑面积所占比例进行分摊。
（五）税费优惠政策
1、县政府对编制城中村改造修建性详细规划的村，按编制费用给予一定补助。
2、城中村改造中的村民安置住房，免收一切收入归县级财政的行政、事业性收费；政府性基金先征后返；事业单位的技术服务性收费按下线减半征收；村集体和村民安置房的土地使用证、房产证的办理免收工本费。
3、供水、供电、供暖、供气、通讯、广播电视等单位负责配套主管线到小区。
五、工作要求
（一）加强组织领导。城中村改造工作是一项涉及面广、任务量大的系统工程，事关人民群众切身利益和社会稳定，必须有组织、有计划、有步骤地开展。为此，县政府成立城中村改造工作领导小组和工作组（名单附后），负责全县城中村改造的政策咨询、业务指导、项目审核和监督协调工作。县有关部门要切实履行职能，要进一步简化审批程序，提高审批效率，确保城中村改造工作的顺利进行。乡镇（办事处）负责本辖区城中村改造的组织实施，要将城中村改造工作纳入乡镇（办事处）年度工作考核目标，切实加强组织领导、业务指导和检查监督，严把城中村改造具体实施方案的审批关，严把涉及城中村改造土地返还资金的使用关，确保专款专用。
（二）严格审批程序
1、拟申请列入城中村改造计划的村写出改造申请，经所在乡镇政府（办事处）审查，报县城中村改造工作领导小组预审。
2、经预审列入城中村改造计划的村庄，村两委在广泛征求意见的基础上，形成户代表签字、村两委盖章的同意本村进行城中村改造的书面意见，由所在乡镇政府（办事处）审查后，报县城中村改造领导小组正式批准，列入城中村改造的范围。
3、经县城中村改造领导小组正式批准后，由所在村制定城中村改造的具体实施方案。方案包括村民安置用地面积、房地产开发用地面积、总拆迁户数及面积、拆迁补偿安置办法、资金来源等内容，该方案须先经村两委研究、所在乡镇政府（办事处）审查后，由村民大会或村民代表会议（片区户代表）同意，经所在乡镇政府（办事处）批准，报县城中村改造领导小组备案。
我省已经确定了提前基本实现现代化的战略目标，加快城市化进程是实现这一战略目标的必由之路，而“城中村”则是城市化进程快速推进当中出现的现象。
所谓“城中村”，是指改革开放以来，由于城市化快速推进而把周边地区部分村落及其农用地一起纳入城市用地的范围，使大部分农用地的性质由集体所有制转化为全民所有制，而在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民住宅用地、自留山等则维持征地前的集体所有制性质不变，在维持征地前的集体所有制性质不变的土地上以居住功能为主、且深受城市影响的农村社区就被称为“城中村”。
近几年来，随着城市化建设进程的加快发展，城区范围不断扩大，原先城区周边的村庄，现在区域位置上已成为城区的组成部分，成为一道城市建设发展中的特殊景观——“城市里的村庄”。“城中村”在行政上已是城市的范畴，属于街道管理，但“城中村”仍然实行农村集体所有制和农村管理体制。“城中村”农民的土地大部分已经被国家所征用，不再从事农业耕作，其经济来源主要依靠第二、三产业及土地收益，生活方式也发生了根本的变化，已不再是传统意义上的农民。
二、“城中村”存在的问题
“城中村”是发展中出现的现象，也给城市发展提供了宝贵的空间，但是，“城中村”也存在着诸多的问题。这些问题主要表现在以下几个方面：
1、土地利用粗放，土地资产流失
由于“城中村”缺乏统一的规划和管理，造成土地利用率和产出率低下，房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，且往往含有院落和小块菜地、猪圈等，房屋容积率低，土地利用十分粗放。同时，“城中村”的土地区位条件相对优越，土地的产权又属于村集体所有，这样，优越的区位条件和相对于城市低廉的土地价格，使“城中村”中不规范的房地产二级市场特别活跃，导致由于规划和基础设施改善而使土地升值的部分国有土地资产的流失。
2、管理体制不顺，管理难度较大
“城中村”周围已经被城市社区所包围，而“城中村”是一种特殊类型的社区，它既像城市又像农村，既不是城市又不是农村。从管理体制上考察，城市社区的管理体制与农村社区的管理体制有较大的区别，它们在“城中村”形成矛盾和冲突，有时又会出现管理上的“真空”，“城中村”的性质使城市管理部门管不到，街道、村、镇管理又不力。这样，村集体组织和村民受利益的驱动，乱搭乱建成风，违法违章用地十分普遍，住宅用地严重超标。
3、人口构成多元，社会治安堪忧
“城中村”的人口构成十分复杂，并不是以前所认为的城乡二元结构。据调查，“城中村”的人口主要由以下几个方面构成：首先是当地的原有“村民”（部分村民的户籍实际上已经成为市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城区市民，第三是来自外地、职业构成十分复杂的外来人口。特别应当指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外来人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且职业构成和十分复杂的人员，因此可能成为滋生“黄赌毒”的温床和违法事件发生的策源地，这种状况的存在制约着城市的健康发展。
4、公共设施缺乏，环境问题严重
“城中村”的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，现在由于部分市民和大量外来人口的入住，小企业的开办，使给水、排水、道路、交通、电力、邮电通讯等基础设施严重不足，超负荷运转，导致污水横溢，垃圾乱倒、蚊蝇丛生，空气质量较差。缺乏统一规划的凌乱建筑，形成不了统一连续的街景立面，视觉环境很差，城市形象低下；此外，由于村内道路既狭窄又杂乱无章，很容易引发交通事故。
5、村民素质较低，就业问题严峻
由于“城中村”村民和外来人口素质普遍不高，加上出租等手段获取收益比较容易，“城中村”村民普遍表现出游手好闲、不思进取的状态，并缺乏在文化和专业知识技能上进一步提高的能力。另外，“城中村”这种独特的存在和发展模式使城市居民难以理解村民，而村民本身也缺乏获取政治权利和社会公正的追求，影响村民的发展和整个社会文化素质的提高。同时，由于土地的征用，“城中村”村民的可耕地大量减少，而村落内的村民由于历史原因，普遍文化素质不高，但由于有高额房租收入，生活水平富裕，在就业过程中，高不成低不就，游手好闲、无所事事。村民素质的低下及其安于现状的性格，使他们的就业问题相当严重，即便是征地时安排了一些就业机会，但很容易下岗，就业问题的严重还会引发社会危机。
近些年，我市的“城中村”改造进展缓慢，随着城市化进程的加快，“城中村”带来的负面影响越来越突出。由于城市建设牵动“城中村”土地升值，致使“征地难、规划难、拆迁安置难”不断加剧。同时，由于脏、乱、差问题和对土地资源的粗放利用问题十分突出，形成大量的违法占地、违章建设，则严重破坏了城市土地市场秩序。所以，改造“城中村”，是实现农村城市化，推进城市现代化的需要，是社会发展的要求，势在必行。
三、解决“城中村”问题的建议和对策
“城中村”是城市发展到一定阶段的特殊现象，改造“城中村”是城市化进程中必须破解的一道难题。“城中村”改造是一个涉及户籍制度、土地利用制度、集体资产处理、村民自建住宅政策、投融资体制等多方面的复杂系统工程，改造的任务重，经济利益复杂，所需资金数额巨大。省内外一些大中城市在“城中村”改造中，已经探索积累一些成功经验，例如，珠海市对“城中村”进行拆除并安置旧村民，辅之以一些配套措施，吸引房地产公司参与旧村改造。广州市的“城中村”将在最近完成改制，都市农民将成为公司股东，“城中村”撤消村委会，组成股份公司，按《公司法》经营原来集体企业与物业。深圳市试点改造“城中村”，按每镇一村的办法试点。试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求。借鉴省内外“城中村”改造的经验，针对我市的实际情况，个人认为我市在推进“城中村”改造中，需做好以下几方面的工作。
1、“城中村”改造，必须遵循科学规划、合理布局、统一建设的原则。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计。充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，营造高质量的生活环境，避免低水平重复建设。建筑设计要有民俗特色，有品味，成为城市的一道亮丽风景线。
2、“城中村”改造，政府必须加强领导，各部门必须统一思想、密切配合。必须以“三个代表”重要思想为指导，大胆解放思想，不断更新观念。各个“城中村”的状况不同，干部群众的思想水平、物质基础不一样，解放思想、更新观念的任务各有侧重。必须以改革的思路正确处理国家、集体和个人利益关系。“城中村”改造是事关社会稳定、经济发展的大事，必须加强领导、精心组织、稳妥推进。
此外，“城中村”改造还必须调动村民参与改造的积极性。“城中村”改造，触及到群众的既得利益。要从实际出发，在不损害国家利益、集体利益的前提下，给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。在正确制定和运用政策的同时，充分发挥”城中村”党组织、群众自治组织、股份经济组织的作用，用干部、党员的模范行动，调动群众参与“城中村”改造的积极性。
3、“城中村”改造，必须与加强城市社区建设相结合。撤村建居后，农民变成了居民，成为城市社区的一员，要针对农民变成市民这类人群的特点，最大限度地发挥社区管理和服务的功能。通过大力开展社区文化、社区教育、社区服务等工作，从思想观念、行为方式、社区管理方面彻底把“城中村”居民的传统农村生活方式转变为现代化城市生活方式，使“城中村”居民彻底告别旧有的生活方式，走进现代城市文明社区，成为真正的城市人。
4、“城中村”改造，必须处理好集体土地的关系，并对集体资产进行改制。撤村建居后，农村集体土地原则上应依法征用，转为国有。转为国有后的土地所有权归国家，在国家未实施城市建设前，可区别不同情况进行处理。政府对此必须出台具体的实施办法。
*年作为城中村（旧村）改造的示范之年，其年度改造工作计划更加要体现慎重、有序、协调的要求，保证形成“全面启动、重点突破”的工作态势，真正起到“示范年”的作用。
根据《*市城中村（旧村）改造暂行规定》和《关于*市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》（以下简称《实施意见》），在各区报送的区级*年度计划的基础上，市城中村改造工作办公室（以下简称“市城改办”）经综合平衡，并与土地供应计划等相协调，提出*年*市城中村（旧村）改造年度计划。
一、同时开展多种模式改造，形成全面的示范效应
城中村（旧村）改造必须坚持“区别对待、分类指导”的原则，针对不同地区、不同类型城中村（旧村）的具体情况，分别采取全面改造或综合整治等不同的改造模式，解决特定城中村（旧村）的实际问题。目前我市城中村（旧村）普遍面临着安全隐患严重、配套设施不足等迫切问题，因此，作为“示范年”，*年度的改造工作应该控制改造模式结构，突出开展综合整治，大力改善居住环境，提高居民的生活质量，转变改造就是“推倒重来”的偏见。
*年城中村（旧村）改造年度计划由全面改造项目计划和综合整治项目计划两个部分构成，其中：全面改造项目计划有13项（包括异地重建、整体拆建、局部拆建三种类型），约占项目总数的35%；综合整治项目计划有24项，约占项目总数的65%。
二、适度控制全面改造规模，处理好与土地供应及房地产市场的关系
城市一般房地产市场的物业增量是由城市土地供应计划新增物业和开发企业自有闲置土地盘活新增物业两部分构成的，它们与上年度未售出的存量物业一起构成了市场上的物业供应。*近几年的房地产市场发展稳健，物业的供求关系基本平衡。而城中村（旧村）改造将以“拆旧建新”的方式参与到房地产市场中来，特别是其带来的增量物业供应将改变一般房地产市场的供求结构。为了保障城市房地产市场的持续稳定，并为城中村（旧村）改造提供一个良好的市场环境，涉及物业增量的全面改造的规模必须进行适度控制，与城市年度土地供应计划相协调。
根据*年度全市土地供应计划，特区内商品房的新增土地供应为零，因此在*年度城中村（旧村）改造计划项目的开发物业投入市场的时候（大约在*年），我市特区内房地产市场的物业增量主要由改造新增物业和企业自有闲置土地盘活新增物业两部分构成，而开发企业盘活闲置土地的规模将因应城中村（旧村）改造计划及其实施情况作出灵活的市场调节。
在目前年度建设用地计划尚未编制的情况下，市城改办参考前两年城市房地产市场的情况，对各区报送的全面改造计划规模进行了综合协调，本着在第一年要更加慎重、从紧控制的认识，提出将*区大冲村的改造总量进行分期实施，并确定*年度全市城中村（旧村）改造计划用地规模52.53公顷，拆除建筑面积114.81万平方米，重建建筑面积196.28万平方米，新增建筑面积81.47万平方米。在明年年度建设用地计划编制后，要将城中村（旧村）改造规模与土地供应计划、存量土地盘活一并纳入考虑，可以根据更加全面的研究对改造计划规模做进一步调整。
三、坚持规划引导，积极推动成熟项目
城中村（旧村）改造必须坚持符合城市规划的要求，在整体合理维持和有序过渡现有廉租屋及低端都市加工业、服务业功能的基础上，积极为城市支柱产业和优势传统产业发展提供配套服务，在优势区位条件下积极发展商业办公、信息服务、旅游服务等高附加值产业，引导村民和村集体经济通过与城市产业融合来实现发展，避免一味地要求高容积率，严格控制人口和住宅规模，完善市政和公共配套设施。*年度的改造计划更要妥善处理与城市规划的关系，避免为以后的规划实施留下冲突和问题。
由于综合整治项目不涉及建筑物的新建，不易与城市规划冲突，因此，根据《实施意见》，市城改办和市规划局主要对各区报送的全面改造项目进行了规划审查，将其中与城市规划之间不存在严重冲突，且区政府支持、股份公司组织能力强、村民支持度高的13个项目纳入*年度城中村（旧村）改造项目计划。其中，改造专项规划已批准完成的有6项（渔农村、岗厦村河园片区、田贝村、水库新村、大冲村、暗径东村），其余7项正在编制专项规划，也已经市城改办和市规划局多次沟通协调。
四、特区内相对均衡布局，同时突出城市建设重点
作为示范年的*年改造工作计划，既要相对均衡布局，以形成全面启动的态势；又要突出重点，以符合城市建设的客观要求，体现示范效应。
现纳入*年的改造项目计划，在特区内各区分布相对均衡，全面改造项目中*区有4个，*区有2个，*区有4个，*区有3个；综合整治项目中*区有4个，*区有14个，*区有5个，*区有1个。*年度计划的两类项目均分布于各区不同的街道办事处，且主要集中在市和区级的中心区、港口后方陆域、高新技术产业园区、口岸景观节点、水源保护区等对于城市建设面貌和功能布局有重要影响的地区，较好地体现了城中村（旧村）改造工作与城市整体利益的一致性。
五、特区外妥善处理跟城市化的关系，重点对区政府已确定项目分类开展专项研究
特区外的城中村（旧村）改造必须符合加快城市化进程的客观规律和要求，与城市化转地、新城建设等工作协调推进。根据《实施意见》，特区外应当在完成城市化转地工作后，在明确划定各集体股份合作公司保留使用的非农建设用地范围的基础上，提出城中村（旧村）改造范围，然后才能全面推进改造工作。
在农村的城市化过程中，我们的城市遇到一道坎：城中村。
从广州的中信广场拐个弯，就是一个城中村：林和村；从深圳的地王大厦往后走几步，也是一个城中村：蔡屋围村。如果说中信广场、地王大厦分别是广州、深圳的外套，那么，林和村、蔡屋围村则分别是广州、深圳的内衣。
广州的城市规划面积在1980年为136平方公里，到1999年扩展为286.6平方公里，目前已达到386平方公里。不知不觉，在“南拓、北优、东进、西联”的过程中，广州市区已经形成138个城中村，比如杨箕村、石牌村、冼村、林和村、棠下村、猎德村、瑶台村、同德村、三元里村……按照规划，未来数年广州的城中村面积将达到87.5平方公里，占到广州城市规划总面积的22.67%。
从全国来看，从1985年到2001年，全国的村落从940617个锐减到709257个，仅2001年就减少了25458个，平均每天减少约70个村落。这些消失的村落，大部分变成了城中村，不规则地分散在城市的商务中心、开发区以及商品房住宅小区附近。据2005年的统计数字，北京有“城中村”231个、上海有223个、西安有187个、太原有83个、南京有71个……
城中村与城乡结合部有许多相似的地方，比如杂乱、混乱、污浊。但不同的是，城乡结合部是自然形成的，以零散方式流向城市的外来人口，最后不约而同地集中在这个城市的城乡结合部，城乡结合部成为农民进入城市的一个较低的门槛。而城中村则是城市急速扩张过程中遗留下来的后遗症，原来的稻田发展为开发区，原来的菜地建设为CBD，原来的鱼塘崛起了摩天大楼……城市包围了农村，但城市却没有能够及时地消化农村的生产方式、吸纳农民的生活方式。于是，城中村成为农村城市化的矛盾体：失去耕地的农民未能以市民身份同步进入城市，他们没有地种了，但城市也没有给他们工做。在迷茫的徘徊中，他们发现：城中村的地理位置往往比较优越，地处城市的黄金旺地！于是，他们利用征地补偿款和分红，以种庄稼的高密度种植法，在自己的宅基地上“种”起了的“握手楼”、“亲嘴楼”，租给那些原本集结在城乡结合部的流动人口。已经“洗脚上田”但尚未“换脑进城”的农民，就这样生活在城乡二元结构并存的“都市里的村庄”。
深圳是从一个小渔村发展起来的，短短20多年间形成城中村241个，崛起“握手楼”约30万栋，居住人口达215万。正是这些阳光照不到的城中村出租屋，2003年创出租收入250亿～300亿元，约占深圳当年GDP总量的10%，“出租屋经济”几乎可与深圳的支柱产业金融业相抗衡。
广州城中村大约有出租屋60万间（套），吸纳流动人口300多万。天河区的石牌村仅有0.7平方公里的土地，却崛起出租屋3384栋、11492间（套），高峰期吸纳外来流动人口近5万人，为原住村民的5倍。
由于集结了大量的外来人口，“出租屋经济”还带动了城中村特色的第三产业，包括大排档、士多、发廊、网吧、放映厅、成人用品店、人工流产诊所……
城不像城、村不像村
后来，一些村委会改成了居委会，农民转成了市民，村集体经济组织改成了股份公司，村长也变成了总经理，土地的集体所有制也收归国家所有。但是，城中村已经形成了规模巨大的经济生态和庞杂的社会结构，在中国城市化进程中脱离土地的两种农民――被城市包围的农村新市民（房东身份）和从农村进入城市的流动人口（租户身份），就这样以“双向对流”的形式集中在城中村，共同缔造了一个“城中村社会”。
城中村位于城市与乡村的夹缝之间，地处历史与现实的断裂地带，是城乡二元体制矛盾的集中体现，是城市化链条的死结。当人们发现“城不像城、村不像村”的城中村影响到城市形象、威胁到城市的现代化进程时，已经错过了处理城乡矛盾的历史时机。
长期以来，由于城乡二元分割体制，政府在供水、供电、排污、排水、环卫等城市公共设施的布局上，没有把城中村纳入城市管理范畴，以致积重难返，造成城中村垃圾遍地、污水横流，成为被城市遗忘的角落。外面是高楼大厦的现代化，里面却是城中村的脏乱差。一位居住在广州林和村的湖南籍外来工说：“这里连我们乡下都不如。我们老家虽然穷，但山清水秀，哪有这么脏乱差。”
广州市环卫局的统计资料显示，广州日处理生活垃圾7380吨，其中城中村平均日产垃圾2800多吨，占全市日产垃圾量的三分之一！
城中村也往往是“地下经济”的根据地，包括加工黑豆腐的、贩私宰猪的、赌的、搞传销的、做盗版书的、制造假文凭的、卖偷听器的、倒黄碟的、按摩的、洗脚的……根据经济规模，有的城中村甚至已经形成一些远近闻名的专业村，比如“黑豆腐村”、“黑心棉村”、“黑诊所村”、“村”、“二奶村”……
城中村的藏污纳垢，不只是表面上的垃圾、污水以及满大街的性病广告。更可怕的是，由于管理上的缺位，城中村已经成为滋生犯罪的“温床”、危害社会治安的“窝点”。统计表明：在广州外来人口作案的刑事案件中，80%的案犯曾以出租屋作为落脚点；深圳全市在出租屋中发生的刑事案件约占全市刑事案件的30%，个别地方甚至高达50%。
城中村离城市化有多远？
积重难返的城中村问题，已经成为摆在市长们案头的一道难题。
2007年1月18日，广州市长张广宁在广州城建工作会议上的讲话中，在过去的“南拓、北优、东进、西联”的基础上，又增加了一个“中调”，提出在未来五年要以“中调”为契机，加快推进城中村改造。张广宁表示：“城中村改造得好不好，应该作为各区区长工作的考核指标。”
据了解，广州把城中村分为三种类型：A类，完全没有农用地的农村，且已经完全被城市包围；B类，有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村；C类，有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村。早在2002年8月，广州市就确定7个城中村作为改造试点，包括：A类的三元里村、石牌村；B类的槎龙村、棠溪村、沥村、茶村；C类的笔岗村。2004年又推出制定《广州市城中村改制改造管理暂行办法》，目标是到2010年亚运会开幕之前，把138个城中村全部改造成为现代化文明社区。
一、领导高度重视，措施得力，活动富有成效
各级党委政府主要负责同志亲自部署、狠抓落实，按阶段、分步骤调度各项活动落实情况，为城乡环境综合整治工作的开展提供了坚实的组织保障和物质保障，促进了城乡环境的迅速变化。
各县（市）区根据市政府统一要求，结合自身实际，制定了城乡环境综合整治活动的实施方案和考评细则，确定了整治要求、目标、步骤、考评办法和时间安排，健全完善了领导和工作班子，落实了人员、车辆和办公地点，明确了各单位职责，部门联动，城乡结合，城乡环境综合整治活动在全市范围内迅速展开。
市区实施了十项工程，深化城市环境整治活动，开展了城市“净化年”、“绿化年”活动，规范了马路市场，整治了户外广告牌匾，做好了汛前防汛备战工作，市区功能进一步完善，环境进一步优化，品味进一步提升。市开展了城乡环境综合整治百日会战活动，市委、市政府领导亲自部署各项工作。县以创建省级园林城市为契机，加强城区绿化工作，城区绿化总量、绿化覆盖率、人均公共绿地面积大幅提升，环境面貌大为改观。夏津县开展了“城市管理示范街”工作，对市区主干道实行无缝隙清扫，做到“五净”、“六无”、“三有序”。庆云县保洁制度创新机制，把市区保洁延伸到城中村、市郊村，一把扫帚扫到底，实现了城乡保洁一体化。平原县在社会主义新农村建设中坚持环保先行，大力创建文明生态村。
二、重点突出，目标明确，成效显著
全市上下突出抓好旧城区整治改造、村镇环境整治和建立城市管理的长效机制三项重点工作，力求在城乡规划、市政基础设施建设、城市管理、城中村改造、新农村建设、交通秩序、生态环境等方面有明显变化，齐心协力，科学发展，和谐发展，城乡环境面貌大为改观。
(一)城乡规划超前实施，城市发展实现新跨越。我市新一轮城市总体规划编制和审批工作走在全省前列，列第二位。成功举办了首届社会主义新农村规划设计建设展，展示了全市各县（市、区）在建设新居、改善村貌等方面的典型，以此推动乡村环境整治向纵深发展。截至目前，全市乡镇驻地规划编制完成50％，村庄规划编制完成30％，正在进行规划编制的有多个村，计划全市所有村镇规划编制全部完成。村庄整治率达到70％，培训村镇建设管理人员余人次，编制完成《农村优秀住宅图集》一部，为农村建设提供各类图案30余套。
(二)加快市政基础设施建设，夯实城乡发展基础。各县（市、区）都加大了市政基础设施建设力度，在道路、绿化、供排水管网、污水处理、垃圾处理等市政工程建设方面下大力气，努力建设功能完善的城市基础设施，搭建起城市骨架，拓宽城市发展区域，为城市发展搭建了坚实的基础平台。继续大力实施防汛工程，建设改造泵站，新建、改建排水干沟，城市防汛能力有了大的提高。大力实施便民工程，对背街小巷进行了改造，实施了路灯安装和绿化工程，真正实现了市区背街小巷路平、灯亮、树绿，方便了群众出行。市区投资一亿元的垃圾处理厂工程一期建设完成并投入运营。、平原、夏津的污水处理厂正在紧张建设。
（三）严查违法建设，维护了城市良好的规划建设秩序。突出城区、城乡结合部和新修道路两侧三个重点，进一步加大巡查密度和查处力度，对各类违法建设案件坚持发现一起，查处一起。特别是加大了对新修道路两侧的巡查力度，遏制住了城市道路修到哪里，违法建设就建到哪里的歪风，目前，新修道路两侧没有一处违法建设。在执法巡查过程中，对于简易违法构筑物，及时发现，及时拆除。对于未经规划主管部门批准，擅自建设的永久性违章建筑，严格按程序依法拆除。执法过程中，执法队员不畏、盯靠一线，文明执法，冷静处理。全市共立案查处各类违法建设案件355件，涉案面积11.5万余平方米，其中，依法拆除8.6万余平方米，维护了城市规划的严肃性，创造了良好的城市建设环境。
加大市区环境整治，全市共清理乱贴乱画9万余处，整治广告牌匾2千多块，清运垃圾12万余吨，新增绿地面积480公顷，城乡环境面貌得到改善。平原县大力实施城区旱厕改造，城区11座旱厕已经全部改造成水冲式。
（四）村庄改造向纵深推进。河东新城陆续启动了岳庄、杨庄、小温庄和赵辛庄4个安置小区建设，开工面积16万平方米。岳庄、杨庄、小温庄安置楼已基本完成主体施工；赵辛庄安置楼正在进行基础施工。齐河县共改造“空心村”个，节约土地余万平方米。庆云县加大了对城中村的改造力度，范庵村的改造规划已报请县政府批准，新村全部建成五层住宅楼，并按规定搞好基础设施和公共设施建设，新村建成后，旧村全部拆迁建成一个大型商贸市场。
（五）大力发展公共交通，整治道路路域环境，交通秩序明显好转。开展了市区交通秩序综合整治，共检查车辆14993辆、处罚5973辆、查扣62辆、销毁7辆，市区基本杜绝了非法运营的“黑出租”、“黑摩的”，客运出租车市场秩序明显好转，市区交通秩序明显改善，交通安全状况明显提高。确立了公交优先的原则，大力发展公共交通运输，缓解道路堵塞压力。加强了对机动车的管理，严禁机动车乱停乱放、随意掉头；禁止超载超限车辆及畜力车进入市区；采取措施实施禁鸣；严禁机动三轮载客。加强了对客运车辆的管理，全面规范客运秩序，规范停车地点，禁止乱停乱放、随意上下旅客、装卸货物。加强了对公共场所车辆停放秩序的管理，加大了对主次干道人行道、广场等公共场所机动车辆和非机动车辆的治理力度，做到无乱停乱放，确保人行道、广场等整治美观、整齐划一、规范有序。我市首条“拥军专线”（百货大楼到故城机场）6月1日正式开通。增加了运营车辆，缩短了运行间隔时间，新增公交车辆30部，更换更新部分公交车辆，确保行政中心东移后，解决干部职工上、下班乘车问题。市采取五项措施治理县乡村公路路域环境，确保道路通畅。
（六）生态环境建设取得初步成效。开展了营造碧水蓝天活动，加大了对噪声、大气污染的重点整治。取缔了一批露天烧烤摊点，规范了一批早点市场，部分马路市场实现了退路进厅。实施了市区水环境治理，将水环境综合治理纳入城市总体规划，逐年依次推进，先后实施新湖风景区、长河公园、新城绿地、污水处理厂及管网配套等改造工程。按照城市总体规划，大力实施水环境治理，老城区逐年投入，新城区所有道路排水设施实现了雨污分流。加强城市污水处理设施建设及运营，全面落实城市污水处理企业改革和污水处理设施建设、运行、收费的有关政策，污水处理能力明显提高。在第五届世界水大会上，市被授予“中国人居环境奖（水环境治理优秀范例城市）”，成为全国35个获奖城市之一。大力发展天然气、沼气、太阳能等清洁能源，大部分县（市、区）通上了天然气，市区1000辆车改装了天然气作燃料，争取到年底市区出租车、公交车全部改装天然气。临邑县建立沼气池4800多个，发展沼液沼渣综合利用示范村39个、示范户600多户。
（七）村镇环境整治逐步推进。按照合理布局、科学规划、规模适度、注重实效的要求，指导全市村镇开展了总体规划、详细规划和各项专题规划的编制。全面提高了重点镇、中心镇详细规划覆盖率。村镇建设水平不断提高，居民生活条件和生活环境有了很大改观。各县（市）把农村改造选址、编制规划等都纳入城市总体规划,并与城区年度开发改造计划、年度土地利用计划相结合。结合县城总体规划对村庄道路、供排水、供暖、供气、照明、电信、邮政等基础设施进行改造或建设，并搞好环境绿化。同时合理规划，建设各类市场和文化、体育设施等事关群众生产、生活的各类设施。以“村容整洁”为切入点和工作目标，按照房屋成排、道巷相连、人畜分开、排水畅通的要求，通过实施“三清”、“四改”、“五化”工程，突出抓好公共设施配套，大力发展沼气、太阳能等新能源，切实改善农村人居环境。县城驻地、中心镇以主要街道及居民小区为重点，集中开展了硬化、绿化、净化、亮化整治，基本消除了路面破损、排水不畅、垃圾乱堆乱放、设施残缺等现象。一般乡镇突出解决了路不平、灯不明、供水排水不畅问题。
结合省“百镇千村”示范活动，在全市选择一些规模较大、经济实力较强和区位优势明显的村作为新农村建设示范点，每个县抓好个示范镇、个示范村，以点带面，全面推开。规划建设部门坚持抓好典型引导、示范带动工作，在领导带动、组织机构、人员配备、资金扶持、政策优惠方面向示范镇、示范村方面倾斜，大力宣传新农村建设。其中，市的梁锥新村、平原县恩城镇铁匠村、龙门街道办事处西街村等成为新农村建设的典型示范村镇，极大带动了其他县（市）的社会主义新农村建设工作。截至目前，平原县共改造城中村20个，全部实行了“村改居”，并建立了2个街道办事处。
三、制度保障，落实责任，构建长效管理机制
城乡环境综合整治工作，涉及面广，政策性强，任务艰巨，情况复杂，各级各部门都从全市发展大局出发，把这项工作作为当前和今后一个时期的重要工作来抓，动员各方面的力量，广泛参与，齐抓共管。
一是明确了各级各部门的责任。为适应城乡环境综合整治工作需要，市政府加大了对整治工作的指导、监督、检查、调度和考核。按照属地管理地原则，市建委统一调度、协调，城市管理行政执法局负责市区范围内的综合整治，各县（市、区）、管委会负责对本辖区内整治活动的组织领导。
二是制定了切实可行的整治方案。各级各部门按照市政府的统一部署，结合各自实际，研究制定了三年的总体方案和今年的实施方案，提出了具体的工作目标和措施，在广泛听取群众意见和建议的基础上，及时调整了整治工作重点，增强了整治工作的针对性。
x街道位于x城区中心，辖区面积47.97平方公里，总人口10.6万人，现有27个社区。2006年全街道完成地方生产总值46亿，比2005年增长35.3%，实现财政总收入5.53亿元，增长52%，其中地方财政收入1.86亿元，增长47.7%，居民人均纯收入4700元，增长14.6%，城镇化率达到37.6%，比上年增长5.3个百分点。近年来，我们紧紧围绕建设“大、新”的目标要求，立足实际，科学规划，精心建设，严细管理，全力打造城市建设第一平台，城区建设、旧村改造等工作取得了显著成效，有力地促进了全街道经济、社会的全面健康发展。经认真自查，各项指标均已达到村镇建设示范乡镇的要求，现申请参加全市村镇建设示范乡镇考核评比，同时将工作情况汇报如下：
一、立足一个“高”字，高起点完善村镇建设规划
街道党工委、办事处历来高度重视规划的龙头作用，早在1992年就聘请中国城市规划设计院规划制定了《城区规划建设方案》，科学安排城市空间和产业布局，精心规划城市道路网络和配套设施建设，合理划分城市功能小区绿地比例，描绘城市发展的宏伟蓝图。同时，高规格细化城市建设专项规划，编制了旧城改造、绿化亮化、工业园区开发建设等十几个专项详细规划，增强了规划的完整性和可操作性。新区建设后，我们又适应新区建设的需要，聘请上海同济大学规划设计院专家修订了罗庄街道分区规划图，城区规划面积达到15平方公里。2006年，我们又结合当前开展的新农村建设，先后完成了陶瓷商城、万泉商场、建材批发市场、于泉庄金昊小区、湖南崖金湖新村、韦姜屯小区、王庄小区的详细规划，新增详规覆盖面积10万平方米。目前，街道城区详规覆盖率已达到85%以上。
二、突出一个“快”字，高标准抓好村镇建设
一是加快城区道路建设。几年来，累计投资近亿元，先后对城区罗三路、罗四路、罗五路、龙潭路、宝泉路、文化路等二十条道路进行了硬化，形成了“十纵十横”的网格化道路交通格局。并按照高标准建设的要求，全部配套了排水系统，铺设了人行道板，安装了路灯，栽植了绿化苗木，绿化、亮化率达到100%。2006年，我们又投资260万元，对路面损坏比较严重的建设街、宝泉路西段、文化路西段、罗七路进行了重新硬化，硬化路面6.5万平方米，投资150万对罗五路、文化路、商业街人行道重新铺设了人行道板，较好地改善了城区交通环境；投资200万元对罗三路排水系统、宝泉路排水系统、小黑河、电厂河、南涑河等城区排水系统进行了改造和清淤；投资400万硬化了村间道路10条，硬化面积8万平方米；投资156万新建了朱张桥沟东村涑河桥、朱张桥东南村涑河桥两座中桥。
二是加快公共设施建设。我们牢固树立“建设一流宜居城市”的理念，在完善城市功能上狠下功夫，不断加大投入，加快城市公共设施建设。几年来，累计投资20亿元，建成了龙潭公园、宝泉寺公园、罗庄动物园、振兴广场；建成了万泉商城、龙潭商业街、罗四路餐饮娱乐服务一条街、陶瓷商城、建材批发市场和文化南路陶瓷一条街；建成了自来水公司，实现了村村通自来水；建成水冲式厕所2处，设置垃圾箱240个，摆放点90余处，城市功能不断完善。2006年，我们又投资40万元，建成了世纪广场，占地面积4000平方米；投资1.2亿元，建成集生态农业、旅游观光、餐饮娱乐于一体的森罗生态游园；投资3000万元，完成了建材批发市场三期工程，新营业面积1.2万平方米；投资450万元，改造了山西头、朱张桥东北村、窑汪崖等村的自来水管道，更换供水主管道13公里,使全街道自来水入户率达到95%以上。
三是加快旧村改造步伐。以新农村建设为契机，大力实施旧村改造，2006年有三个社区进行了旧村改造，其中韦姜屯社区旧村改造总投资800万元，建筑面积8500平方米；连泉庄社区旧村改造总投资800万元，建筑面积8500平方米；于泉庄社区旧村改造总投资800万元，建筑面积8200平方米。另外还有湖南崖、闫泉庄、朱张桥河北、王庄、朱陈西村、朱陈东村、西山等村正在积极进行旧村改造规划和手续报批。
四是加快完善城区绿化。2006年，我们以争创国家园林城市为契机，大力开展“绿化、美化家园”活动，加大了城区绿化投资，采取见缝插绿、拆墙透绿、立体绿化等措施，全年新增绿地面积22600平方米，补植行道树1800株，栽植各类苗木16000余株，城区绿化覆盖率达到35%以上。
良好的生活环境、齐全的配套设施，吸引了大量外来投资者，2006年，全街道新上技改投资达到4.1亿元，新上项目21个，新建厂房、车间2万平方米，推动了经济又好又快发展。2006年，全街道完成工业总产值188.7亿元、销售收入186.8亿元、工业增加值52.8亿元、利税15.84亿元，分别增长14.2、16.3、35.4、56.4%。
三、着眼一个“细”字，高效能抓好村镇建设管理
一是组织措施严细。办事处成立了城建工作领导小组，每月定期召开城建工作会议，及时研究解决村镇建设工作中的新情况、新问题。设立了建设办公室，配备了专职人员，具体负责村镇建设业务管理、指导服务工作。
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