国土空间规划的目的意义(6篇)

国土空间规划的目的意义篇1

一、新的规划理念和理论

在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予的使命。

1、新的规划理念：理性发展

上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地问题”、“确保耕地总量不减少”为目标，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手续。

我市新一轮土地利用总体规划建议充分运用“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

2、新的规划理论：空间规划、可持续发展

我国现行有关土地利用规划编制和管理的理论由两部分组成，一部分是承袭原有的土地利用规划理论，另一部分是借鉴市场经济国家和地区的土地利用规划理论，主要有：地域分异理论、区位理论、资源优化配置理论、生态经济理论、系统科学理论等。但总的来看，尚未建立起符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。

为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编大胆运用国内外的和相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论。在我市土地利用总体规划修编中，我们准备运用的理论有两个：空间规划和可持续发展理论。

（1）空间规划理论

土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

因此，新一轮土地利用总体规划修编借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编由上轮主要分配建设用地指标、建设用地规模向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图（如市区用1∶1万）确定城市合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题。

（2）可持续发展理论

可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损害我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施，确保土地持续利用。

目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前土地利用规划的主题。我市在制定土地利用规划过程中将土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

二、新的规划方法

我市在土地利用总体规划修编过程中，为便规划更具科学性，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。

1、评价方法

规划实施评价：按照

国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从我市已完成的规划实施评价的情况来看，保证重点项目建设用地，保障经济社会的可持续发展发挥了显著作用。但面临新时期我市经济社会发展战略的新变化和新的目标任务，现行规划已显得不相适应：一是规划定位已不适应经济建设发展的方向和目标；二是规划确定的用地指标已不能满足城乡建设快速发展对用地的实际需求；三是指标布局安排不尽合理，用地位置与规划之间出现了一些矛盾；四是在规划实施期间，乡镇体制改革，行政区划变化，城镇和村镇用地急需调整；五是相关部门的规划均已作了调整，对土地利用提出了新的要求，需要通过土地利用规划进行协调和总量控制；六是国土资源部规定土地利用总体规划原则上五年修编一次，而现行规划已执行五年有余，需要在总结成功经验、找出存在问题的基础上，逐步加以修改完善。环境影响评价：按照我国20__年10月颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。__市在土地利用总体规划修编中，对重要的项目规模与布局都进行了环境影响评价，如城镇新增建设用地区，土地开发整理复垦等，使之更趋合理性。

2、系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。该方法强调在规划编制中，要全面考虑规划所要解决的问题、达到的目标，并由此形成各种战略方案，通过分析比较选出最佳方案。

3、应用地理信息（3S）技术

按照国土资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[20__]189号）、《县（市）级土地利用规划数据库标准（试行）》的要求，本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库，作为修订规划成果的主要载体，以提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。

4、公众参与

规划编制前要广泛征求公众的意见，完善规划的公示制度。首先为公众参与土地利用规划提供充分的法律保障，市政府在将规划付诸实施之前举行公众意见听证会，不仅要听取普通民众的意见，还要听取有关利益团体的意见，并根据当地的生态效果予以考虑，然后在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修正并进行表决。这样，规划以法律形式获得通过后，就具有广泛的民众基础，在实施中也得到民众的广泛支持和监督。在规划实施过程中，如果需对规划进行较大的变更或修改，仍需举行公众意见听证会，以确保规划始终如一地得到民众的支持。

我市土地利用总体规划修编办公室在完成土地利用总体规划初稿后，会同有关部门进行讨论磋商，并做好协调工作。协调的过程，实质上！是一个谈判过程。即由参与决策的各个主体通过磋商或“讨价还价”，最后在共识的基础上达成一致的过程。在这个协调的过程中，成功的关键在于寻找全局利益与部门利益、地区利益之间的结合点，所以土地利用总体规划修编办公室在依法坚持全局和整体利益的原则下，统筹兼顾被协调者的利益，被协调者也既要考虑本部门对土地的需求，又要顾全大局，在这样的原则和立场上进行充分磋商，以形成共识。在这个过程中，任何一个部门都不应独自断然做出决策，以免重复过去那种部门分管、多头决策、各自为政、矛盾百出，对土地资源造成严重浪费破坏的错误。如果在协调过程中还有重大工程项目或用地规模问题存在意见分歧而暂时无法统一，则提交同级人民政府进行研究和决策。

国土空间规划的目的意义篇2

关键词:新农村;空心村;土地资源;许昌市

中图分类号:F323.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0030-02

2000年以来,随着农民收入的增加,农村住宅空间结构形态发生了新的变化,村庄大量涌现出结构优良、装饰华丽的楼房,而村庄内部多为破旧、老式甚至于闲置的住宅。这种新建、内部闲置的农村住宅空心化的聚落现象,许多学者称之为“空心村”。目前,空心村问题既造成大批土地浪费,也严重影响村容村貌,已经成为村庄建设中亟待解决的一个突出问题,根据河南省委、省政府提出的社会主义新农村建设的重大意义、总体要求,为贯彻《关于推进社会主义新农村建设的实施意见》,必须要对空心村进行整合,合理利用土地资源。

许昌市地处伏牛山余脉向豫东平原过渡地带。东经113°03′-114°190′、北纬33°16′-34°24′,东西长117公里,南北宽75公里,面积约5002平方公里,2008年许昌市辖3县(许昌县、鄢陵县、襄城县)2市(禹州市、长葛市)1区(魏都区),总面积4996平方公里。

1许昌市空心村现状和存在问题

1.1内部布局混乱,土地利用结构不合理

目前,许昌市农村普遍存在危房、闲置房,造成道路闭塞,环境卫生条件差;大多数旧房子为土木结构,建筑简陋,极易引起火灾;且先富先建,后富后建,经济困难无力建,多是自筹自建,产生规划跟着建房走的现象,造成盲目用地,宅基地面积不断扩大;公共基础设施缺乏,许多村庄不按规划建房,规划实施难度大,且建设用地和农用地杂乱分布,影响了农村生活环境状况的提高和城镇化进程。

1.2空心村用地数量大,土地利用率低

由于没有切实可行的土地利用规划和城镇、村庄规划,或对规划执行不力,造成土地利用失控,建房向村庄四周扩展,造成村庄膨胀,闲置土地面积过大,土地浪费严重。且宅基地用地分散,土地利用粗放程度高。居民点逐渐向交通沿线和中心村迁移,村中旧有建筑仍然保留,“空心村”现象日益严重。

1.3空心村污染严重,环境质量差

一些村民环境保护意识不强,垃圾满地现象普遍,农村垃圾已不再限于残羹冷炙、枯枝败叶等自然之物,多种塑料制品、化学药瓶、废旧电池、果壳纸箱等堆积房前屋后、大街小巷,自由占地严重。

2空心村整合的必要性和可能性分析

2.1空心村整合的必要性

2.1.1土地的有限性决定了空心村的整合

土地利用面临的突出问题是:人口不断增加,为确保粮食安全,解决“吃饭”问题,现有耕地数量不能再减少,另外,随着经济建设的发展及工业化、城市化进程的加快,还要占用部分土地,而宜耕后备土地资源开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和环境保护的限制,潜力非常有限。

2.1.2空心村整合是改变土地利用粗放现状的现实要求

针对这种粗放利用状况,开展空心村整合,增加有效耕地面积,以实现土地利用由粗放型向集约型转变已迫在眉睫。同时,实现土地集约经营,实现土地合理利用规划的目标,都需要对空心村进行整治。因为土地利用总体规划确定的目标要经过逐级分解最终落实到地块,它通过迁村并点,退宅还耕等工程措施,把土地利用总体规划确定的土地用途落实到地块上。空心村整合的过程就是实施土地利用总体规划,落实土地用途管制的过程,从而从根本上改变土地利用粗放的现状。

2.1.3空心村整合是建设社会主义新农村的必然要求

建设新农村,要全面开展村镇规划设计工作,进一步加大对空心村的规划。只有把空心村规划好、建设好,农村的“脏、乱、差”、残垣断壁才能有效解决。加大对“空心村”改造的力度,给农民一个安静、舒适、文明、健康的生活环境。

2.2空心村整合的可能性

2.2.1《土地管理法》为空心村整合指明了方向

新修订的《土地管理法》第四十一条明确规定,国家鼓励土地整理,县,乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。第五十五条又明确规定:自本法施行之日起,新增建设用地的土地有偿使用费,20%上缴中央财政,70%留给地方人民政府,都专项用于耕地开发。这既为空心村整合工作指明了方向,也说明治理空心村对促进我国经济社会发展具有重要的意义。

2.2.2土地公有产权制度为空心村整合提供了制度保障

我国现阶段实行的土地公有产权制度,既有利于对农村土地从整体上进行规划,发挥公有制的制度优势,又有利于调动国家、集体、个人三者的积极性,以实现各类要素的最优组合,使国家有能力在较大范围和较高程度上对土地利用实行统一规划和统一安排,以提高土地的生产力和引发劳动者生产的积极性。可见,现有土地公有制是空心村顺利整合的制度保障。

2.2.3经济的快速持续发展是空心村整合的基础

我国经济持续快速发展使人民生活水平不断得以提高,生活水平的提高必然使人们对生活质量的改善有了进一步的要求,这为空心村整合创造了一个相对较为宽松的环境。一些钱袋子鼓起来的农民急需改善居住环境,据调查,他们或多或少相信风水之说,对老宅基地仍情有独钟,对此,政府如对空心村的土地资源进行整合,高标准进行规划,必然推动新村镇建设,起到宣传教育、提高村民综合素质的作用,进而使空心村整合成为农民群众的自觉行为,为有效开展土地整合奠定了经济基础。

3空心村整合及土地资源合理利用

3.1加强节约土地资源意识的宣传

进行空心村整合改造,关系到农民的切身利益,也是进行新农村建设的一个契机,农民对于改善村居环境的愿望十分迫切。在工作中应利用广播、电视,组织干部深入农村进行宣传,使其充分认识土地资源的稀缺性,树立强化节约土地资源的意识,调动广大农民参与改造空心村、建设新农村的积极性、主动性和创造性。

3.2搞好村镇规划,加强宅基地管理

开展空心村整合,把有限的土地资源充分利用好,就要认真搞好村镇规划,制定实施细则。有了规划标准,村镇街道、村民房屋建设就有了依据。科学的规划是现代化新农村建设的基础,也是土地集约化利用的前提。在制定规划时要根据目前土地利用现状,坚持因地制宜、统筹安排的原则,以改善和美化居住环境,提高土地利用率和增加有效耕地面积为目的,兼顾广大农民的利益,先易后难,有步骤、按顺序的进行。

而搞好宅基地整理,主要是要转变观念,让土地资源可持续利用的理念深入人心,从思想上牢固树立土地资源是有限的,合理利用每寸土地、切实保护耕地是我国的基本国策,保护耕地就是保护我们的生命线,保护居住环境就是保护我们生存空间的基本理念。可以采取以下方法:一是将农村建房审批和宅基地整理工作紧密结合起来,不搞好规划不进行宅基地整理的不给用地指标。二是要严格掌握一户只能拥有一处宅基地的政策,拆旧建新的原宅基地一律由村集体收回,进行统一安排。三是要制定相应的优惠政策,如子女的立户年龄可以放宽到18周岁、旧房拆除后给以一定的经济报偿、允许收取一定的土地级差费、制定相应的奖励政策等。四是在经济上给以补偿,可以将整理后增加的耕地折抵指标所收取的费用全额返还给各村。

3.3积极筹集资金促进空心村整合

空心村整合,需要相当多的启动资金,据粗略估算,平均每亩地的整治成本大约需要2000元,而财政能够用于整治的资金十分有限。所以,依靠政府投入是不现实的,只有依靠制度创新,采用竞标等方式解决资金困难。

一是土地划块,向社会公开招标。中标者对这块土地享有年限不等的承包使用权,承包结束后,这块土地将归村民所有。中标者所投入的资金由政府部门管理,主要用于整治空心村,这样一来资金问题得到了初步解决,实现了群众和承包者的“双赢”。

二是政府发挥垄断土地经营的优势,以地生财,对规划区内的集体土地分批次统一征用;对县城建成区内的闲置和低效利用土地、新增建设用地等,有计划地依法统一收回或收购,实施政府储备,合理控制城镇土地供应总量,运用市场机制,有效调控地价。

3.4全面实行农村宅基地有偿使用

长期以来,我国对土地采取无偿、无限期地划拨使用制度造成土地资源的极大浪费。农村宅基地有偿使用以来,逐步显示出较强的积极作用。农村宅基地有偿使用制度是指对农村中超标宅基地(包括一户多房)的超标部分根据不同情况分别采取不同的收费政策,并对宅基地使用面积不足的农民家庭实施合理补贴,以体现公平,遏止农村超占宅基地的现象。

国土空间规划的目的意义篇3

下面的小编就给大家分享下关于十四五”规划编制工作方案，欢迎阅读!

十四五”规划是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，也是我市全面建成小康社会之后、着力建设革命老区高质量发展示范区承上启下的五年规划。为贯彻落实全省十四五”规划编制工作会议精神，高质量做好我市十四五”规划编制工作，特制定本工作方案。

一、指导思想和编制原则

(一)指导思想

坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的和二中、三中全会精神，全面贯彻落实视察我市时的重要讲话精神，按照市委、市政府决策部署，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持高质量跨越式发展首要战略，坚持以供给侧结构性改革为主线，把握时代特征，强化战略思维，统一规划体系，提高规划质量，更好发挥发展规划的战略导向作用，为加快XX市振兴发展、着力建设革命老区高质量发展示范区提供可靠的规划保障和科学的政策指引。

(二)编制原则

1.坚持上位要求与下位需求相衔接。要围绕全面建设社会主义现代化国家的目标要求，准确把握发展阶段特征，加强对未来五年甚至更长远的发展谋划，增强规划宏观性、战略性、指导性。同时，要立足建设革命老区高质量发展示范区的战略定位，突出规划的针对性和可操作性，确保提出的目标和举措能够顺应发展趋势、引领发展方向。

2.坚持全面规划和突出重点相协调。既要全面统筹经济社会各领域各方面，推动全市整体发展，又要适应所处发展阶段的特殊需求，突出重点领域和薄弱环节，整合资源，集中攻关。

3.坚持目标导向与问题导向相统一。围绕全面建设社会主义现代化国家的目标要求，真正明晰并严格执行工作路线图、时间表和任务书，又聚焦经济社会发展的突出矛盾和重大问题，明确破解难题的途径和方法，不断地解决前进中遇到的各种困难和问题，在不断克服困难、解决问题中向着既定目标迈进。

4.坚持政府主导与社会参与相结合。既要发挥好政府部门编制规划的主导作用，又要坚持开门编制规划，充分听取和吸纳社会公众、专家学者、代表委员等各方面的意见建议，增强规划编制的科学性、民主性，提高规划工作的透明度和社会参与度。

二、主要任务和责任分工

围绕建立全市十四五”规划体系，协调组织和统筹推进市发展规划(国民经济和社会发展规划纲要)、县(市、区)规划、专项规划、区域规划和国土空间规划编制工作。

(一)编制总体规划。即赣州市国民经济和社会发展十四五”规划纲要，重点明确全市十四五”时期国民经济和社会发展的指导思想、发展目标、主要任务、发展重点和政策措施。总体规划是编制本级和下级各类规划以及制定有关政策和年度计划的重要依据，其它规划必须符合总体规划的要求。〔市发改委牵头，各县(市、区)人民政府、市政府有关部门配合〕

(二)编制专项规划。围绕细化和落实总体规划对特定领域提出的战略任务，在关系国民经济和社会发展全局且需要政府发挥作用的市场失灵领域编制一批市级十四五”专项规划，作为审批核准重大项目、安排政府投资和财政支出预算的重要依据。市发改委会同市政府有关部门研究提出编制目录清单(待国家、省编制目录清单确定后研究提出)，报市政府审定后实施。在编或已出台的规划期到十四五”末的专项规划，可作为十四五”专项规划的组成部分。市政府有关部门根据需要，在总体规划和专项规划基础上编制的行业规划，报市发改委备案。〔市政府相关部门负责，市发改委综合协调〕

(三)编制区域规划。以市总体规划确定的重点地区、跨行政区且经济社会活动联系紧密的连片区域以及承担重大战略任务的特定区域为对象，以贯彻实施重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题为重点，编制若干区域规划。市发改委会同市政府有关部门和相关县(市、区)政府研究提出编制目录清单，报市政府审定后实施。〔市发改委牵头，有关县(市、区)人民政府和市政府相关部门配合〕

(四)编制国土空间规划。市级国土空间规划以全市空间治理和空间结构优化为主要内容，细化落实市总体规划提出的国土空间开发保护要求，聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段。市自然资源局会同市发改委研究提出编制目录清单，报市政府审定后实施。〔市自然资源局牵头，有关县(市、区)人民政府和市政府相关部门配合〕

(五)编制县(市、区)规划。县(市、区)政府按照全市规划编制工作的总体部署，组织编制本地十四五”规划。县(市、区)规划依据市总体规划制定，既要加强与市总体规划和市级专项规划、区域规划和国土空间规划的衔接，又要结合各县(市、区)实际，突出当地特色。〔各县(市、区)人民政府负责，市发改委协调指导〕

三、工作阶段和时间安排

参照国家和省的总体安排，市总体规划编制工作分为前期研究、形成纲要框架、起草和征求意见、论证报批四个阶段。

(一)前期研究阶段(2019年6月至2022年2月)

1.开展课题研究。组织有关部门、研究机构对事关经济社会发展的全局性、前瞻性、关键性、深层次重大问题进行深入研究、集中攻关。全局性、综合性课题采取定向委托方式，交由有关研究机构承担;应用性、对策性课题采用公开遴选方式，选择有关研究机构开展课题研究。市有关部门可结合基本思路研究和专项规划、国土空间规划编制，另行组织开展课题研究。(2019年7月启动，9月底提交中期成果，11月上旬前结题)

2.提出重大事项。市政府有关部门和各县(市、区)研究提出纳入国家、省、市十四五”规划基本思路的重点内容，由市发改委汇总，并衔接好省发改委。(2019年7月中旬前市发改委将重点内容的初步考虑报省发改委;9月底前将重点内容最终稿报省发改委)

3.起草规划基本思路。各县(市、区)和市政府各部门从本地区、本行业、本领域实际出发，就十四五”时期重大目标、重大任务、重大项目和重大政策等开展调研，研究提出本地区、本行业(领域)十四五”规划基本思路，2019年11月上旬报市发改委。市发改委汇总并与省里衔接后，研究提出我市十四五”规划基本思路。(2022年2月底前完成)

(二)形成纲要框架阶段(2022年3月至市委十四五”规划建议出台前)

1.开展建言献策。通过召开专题新闻会或在市内主流新闻媒体开设活动专栏等方式开展建言献策活动，征询社会公众意见建议。(2022年3月至2022年全市两会”召开前)

2.研究论证重大工程项目。围绕补短板、强弱项、提质量，市政府有关部门研究提出一批新时代重大标志性工程和重点民生项目。(2022年3月至8月底)

3.起草市十四五”规划纲要框架。在规划基本思路的基础上，研究起草十四五”规划纲要框架。(2022年4月至9月)

(三)起草和征求意见阶段(市委十四五”规划建议出台后至2022年12月)

1.起草纲要草案。根据市委十四五”规划建议，对纲要框架进行完善充实，形成规划纲要草案。(2022年11月上旬前完成)

2.征求社会各阶层、各界别人士意见。广泛征求代表委员、民主党派、企业家和群众团体意见建议。(2022年11月底前完成)

3.修改完善。充分吸纳各方面意见，并与国家和省规划纲要草案衔接后，对规划纲要进行修改完善。(2022年12月中旬前完成)

(四)论证报批阶段(2022年12月至2022年全市两会”召开)

1.组织专家开展咨询论证。召开市十四五”规划咨询委员会会议，对规划纲要草案进行论证。(2022年12月中旬前完成)

2.报请市委、市政府研究审议全市十四五”规划纲要草案(2022年全市两会”召开前)

3.按照市委、市政府审议意见修改完善后，经与省发改委衔接，提请市人大审议规划纲要草案。(2022年全市两会”召开前)

市十四五”专项规划、区域规划和国土空间规划原则上与规划纲要同步部署、同步研究、同步编制，2022年6月前全部出台。县(市、区)规划纲要编制要基本与市十四五”规划纲要同步，2022年上半年前报同级人大审议后报市发改委备案。

四、保障措施

(一)加强组织领导。成立市十四五”规划编制工作领导小组及办公室，办公室设在市发改委。由办公室抽调人员组成全市十四五”规划纲要起草小组。各地、各部门要各司其职、各尽其责，统筹力量、形成合力，高质量完成规划编制各项工作任务。

(二)明确责任分工。市十四五”规划编制工作领导小组办公室负责统筹推进全市十四五”规划编制工作，协调解决规划编制过程中遇到的问题，重大事项及时向市政府报告。同时，具体承担市总体规划编制工作。市直有关部门是市级专项规划、区域规划、国土空间规划编制的责任主体，在规划编制过程中，要细化落实市总体规划对重点领域和空间治理发展战略、重点任务、重大举措等要求，切实强化专项规划、区域规划的支撑作用和国土空间规划的基础作用。各县(市、区)政府是本地十四五”规划编制工作的责任主体，要抓紧启动编制工作，做到上下联动、左右协同。

(三)组建专家队伍。由市十四五”规划编制工作领导小组办公室牵头组织，邀请市内外知名专家、学者组成全市十四五”规划咨询委员会，为规划编制提供咨询、论证等智力支持。要注重发挥在我市挂职干部的作用，为我市十四五”重大项目、重大政策研究论证和争取，重大课题研究和规划编制等发挥积极作用。

国土空间规划的目的意义篇4

关键词：城市地下建设用地使用权市场化取得法律思考

城市地下建设用地使用权的取得范围

明确城市地下建设用地使用权的取得范围即该使用权的客体是问题研究的基础，因为若范围不明的话，市场化取得也就失去了目标，关键是厘清可以通过市场化方式进行交易、转让建设用地使用权的城市地下空间的范围有多大，只有在这个空间范围内的使用权取得才可以称之为城市地下建设用地使用权的取得，这需要从城市地下建设用地使用权的涵义及其和地表建设用地使用权的比较入手。城市地下建设用地使用权的概念源于《物权法》第136条的规定，该条具体为：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。地表建设用地使用权基本上可以等同于我们平常所说的“土地使用权”，因而也有人把其称为“普通建设用地使用权”（陈祥健，2009）。对于地上和地下建设用地使用权，人们一般称之为空间使用权，因为二者权利行使的客体是离开地表的空间。如有人将空间使用权界定为“空间使用权人对离开地表的空中或地中横切一个断层的空间所享有的占有、使用、收益的权利”（屈茂辉，2005）。根据上述定义，地上和地下建设用地使用权有可能会和地表建设用地使用权发生冲突，因为地表建设用地使用权也会涉及到以地表为中心上下一定范围的空间，比如在地表建设楼房，显然楼体会占用一部分地上空间，楼房桩基会占用一部分地下空间，那么地上和地下建设用地使用权所及的空间是否包括这一部分的空间呢？答案必然是否定的，否则地表建设用地使用权作为一种常见的物权类型也就失去了存在的意义。正如有的学者所指出空间使用权“是指在土地使用权（即地表建设用地使用权—笔者注）及其效力所及空间之外，对地表上下的一定范围内的空间所享有的排他使用权”（刘保玉，2004）。

换句话说，地下建设用地使用权所及的空间应该是地下空间中把人们生活中常说的“土地使用权”（即地表建设用地使用权）所及的必要地下空间排除在外的部分，该部分空间就是地下建设用地使用权取得范围之所在，其取得的方式等适用本文的分析，而地表建设用地使用权所及的必要地下空间使用权的取得在法律意义上并没有单独存在的必要，因为该空间会伴随着地表建设用地使用权的取得而当然的为该使用权人所占用、使用和收益，并不适用本文所讲的内容。

既然人们认可“空间利用权的客体是‘一定范围的空间’，即各种土地使用权及其效力所及必要空间范围之外的空间”（刘乃忠，2007）。那么，从立体三维的角度来讲，这个“一定范围的空间”距离地表深度有多大呢？有没有一个固定的标准？答案是否定的，这要根据不同情况具体来确定。在我国，城市土地属于国家所有，地下空间所有权也自然归于国家，地表建设用地使用权和地下建设用地使用权实际上是国家作为土地所有人通过出让等方式让予使用权人，二者都属于他物权的范畴，由于物权具有排他的属性，因此地表和地下建设用地使用权哪一个设定在先，哪一个就能优先确定空间范围，比如若地表建设用地使用权设定在先，通过建筑物规划许可等，其地下所占空间可得确定，再设定地下建设用地使用权时，不得涉及这部分空间；若地下建设用地使用权设定在先，使用权人取得的空间会有三维立体的范围，其距离地表的空间深度可以先行设定，后设的地表建设用地使用权所及地下空间不得涉及此范围之内，但一般来讲先行设定的地下建设用地空间应该为地表建设用地预留以地表为中心的适度地下空间。笔者认为，在后续立法或法律解释中可以考虑把上述分析的内容规则化，以便从法律层面更好的厘清城市地下建设用地使用权的取得范围。

城市地下建设用地使用权市场化取得的规范基础、方式和意义

城市地下建设用地所有权属于国家所有，若地下空间用于公共设施建设，国家可以采用划拨的方式把地下空间使用权给予使用权人，若非用于公共设施建设，一般来讲应该采取有偿出让的方式，按市场需求和价格进行交易，使用权人在取得地下建设用地使用权后，也可以进行市场化的有偿转让。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。……土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《土地管理法》第2条第5款也规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。从规范释义的角度进行解释，该条所说的“国有土地有偿使用”应该既包括地表建设用地的有偿使用，也包括地上和地下建设用地的有偿使用。上述条文规定可以说是我国地下建设用地使用权市场化取得制度的规范基础。但是，由于受到技术、建设成本等各种因素的影响，我国目前对于城市地下空间的商业性开发并不十分发达，因此地下建设用地使用权的市场化取得制度仍然处于摸索和进一步建构阶段，有一些东部发达地区的省市对此通过地方性法规、规章等作了某些探索性规定，如《深圳市地下空间开发利用暂行办法》第13条第2款规定：“独立开发的经营性地下空间建设项目，应当采用招标、拍卖或者挂牌的方式出让地下建设用地使用权”。《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》第3条也有类似的规定。应该说上述地方对于城市地下建设用地使用权有偿取得制度的探索是值得充分肯定的，符合市场化和城市集约化可持续发展的基本要求，但是总体来看，还存在一些明显的不足，如立法的层级较低，尚缺乏全国层面的立法性规定；规范明确性和具体化程度还有待加强，实践中的相关操作还不够成熟等。

总结已有规定和地方的实践探索，城市地下建设用地使用权市场化有偿取得的方式主要有招标、拍卖、挂牌和协议出让等方式。应该说以上方式在地表建设用地使用权取得中都有使用，但是基于地下建设用地空间的特殊性，笔者认为，在进行相应的招标、拍卖等活动时，应该在很多方面与地表建设用地使用权取得有所不同。比如在对招标、拍卖方案等进行公告的时候，公告内容不仅应该像地表建设用地使用权出让招标、拍卖公告那样包括地块位置图、地块勘测定界图等，还应该包括地下建设用地空间的地质条件、环境状况、地上和邻近空间的建设情况等，因为地下建设用地空间和地表建设用地不同，它往往不具有直接的可视性和可感知性，国家作为地下建设用地使用权的出让方应该尽可能的公开相关信息。同时，地下建设用地使用权出让招标、拍卖公告时间相对于地表而言应该更长，以便让有意有偿获取使用权的一方能够对地下空间进行充分的判断和评估。我国已经出现了城市地下建设用地使用权市场化有偿取得的法律实践，为相关制度的完善和建构提供了可供借鉴的参考，如2005年深圳市对福田区的两宗地下建设用地空间使用权进行拍卖，被一公司以一千余万元成功竞得，这是我国首次以市场化有偿方式出让城市地下建设用地使用权，另外南京等地也进行了类似的拍卖活动。

城市地下建设用地使用权的市场化取得在我国目前有重要的现实意义。首先，招标、拍卖等市场化手段有助于优化资源配置，把最优势的社会资金和资源吸引到城市地下空间的开发利用中。其次，有助于提高城市地下空间的开发利用质量和成效，减少盲目和无序的开发。城市地下建设用地所有权虽然属于国家，但是在市场化出让使用权之前，由于地下的特性，国家实际上很难对其进行实际有效的管理和使用，这就很可能导致某些人任意使用和开发地下空间，而基于地下空间的特性，一旦开发，再要恢复是很难的，通过市场化的出让，明确使用权人，可以有效地减少这种情况出现。因为地下建设用地使用权是使用权人通过市场化机制有偿取得的，那么，使用权人必然会慎重规划和利用土地空间，发挥最大的效益，从而客观上更为符合现代城市集约化发展的需求。再次，有助于各级政府在市场需求的指引下合理规划城市地下空间，优化土地利用结构。城市地下空间利用是一个长期被忽视的领域，相应的规划也比较缺乏，这很大程度上和其市场化价值未为人们和各级政府充分认知有关。最后，我国城市化进程比较快，基础设施相对比较落后，地下建设用地使用权转让收益一定程度上可以弥补城市化过程中的资金不足，更好的用于城市公共基础设施的建设。

城市地下建设用地使用权市场化取得的登记

当事人通过市场化的竞标、拍卖等方式购得城市地下建设用地使用权只是使用权取得的第一步，并没有完成法律意义上的使用权取得，因为城市地下建设用地使用权属于不动产物权的范畴，根据我国的法律，还有非常重要的一步—不动产物权登记。不动产物权要进行登记，这是世界各国的普遍做法，是指行政机关为了实现行政管理目的，根据法律规定，依当事人的申请，对不动产物权变动的法律事实予以书面记载的行为。登记对于不动产物权的变动有重要意义，主要是通过国家公信力保障公民权利的实现。从实践来看，世界各国对于不动产物权登记的效力认定主要有两种：一是登记要件主义，即未经登记，不动产物权的变动不产生法律效力；二是登记对抗主义，即未经登记，不动产物权的变动不得对抗第三人。

根据我国《物权法》第9条第1款的规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。很显然，我国《物权法》是采用的登记要件主义，当事人在获取使用权后要及时进行登记，否则使用权的取得无法在法律意义上生效。

我国国土资源部曾经在2007年颁布规范土地登记的规章—《土地登记办法》，但该办法并没有明确规定地下建设用地使用权登记的内容，在对其进行登记时只能适用一般性土地登记的规定。在有些地方政府制定的地方性规章中已经注意到了地下建设用地使用权登记的特殊性，如《杭州市土地登记办法》第29条规定“地下空间和地上空间建设用地使用权登记办法由市人民政府另行制定”。但笔者目前还未见到杭州市另行制定的办法颁布。然而，从该第29条的规定可以看出，人们已经意识到了当事人取得建设用地使用权过程中地下和地表建设用地使用权登记虽然有相同的地方，但是在某些方面还是有很大不同的，若完全参照适用后者的规定，有些内容在登记时可能无法进行操作。相同的地方如登记内容都包括权利人的姓名、地址、土地的权属性质、取得时间、取得价格、使用期限等。最明显的不同就是地表建设用地使用权登记时是采用二维数据的方式载明土地的坐落、界址等，而地下建设用地使用权所涉的客体是地下的立体空间，必须用三维立体数据才能载明土地的空间范围。要确定三维空间，必须要有测量基准，而如何确定空间测定基准是一个比较不确定的问题，在实践中有的地方以平均海平面为基准，但在测量工具有限的情况下，这个基准比较难以把握；为了方便，有的地方就以行政机关认定的某一特定点作为基准。陈祥健（2009）提出“鉴于以‘平均海平面’为基准测定空间高程之方法存在操作性差以及费时费力等弊端，从便民角度出发，不妨直接规定，以国土资源管理部门确定的某一不易变动的特定点作为测定空间高程的相对基准”。笔者认为，上述提议是可行的，因为地下空间是固定的，并不会移动，只要有相对特定的参照点所形成的参照面就足以登记确定地下空间的立体范围，没必要一定采用不具操作性的“平均海平面”。

参考文献：

1.陈志龙，刘宏.城市地下空间总体规划[M].东南大学出版社，2011

2.陈祥健.空间地上权研究[M].法律出版社，2009

3.屈茂辉.用益物权制度研究[M].中国方正出版社，2005

国土空间规划的目的意义篇5

控制目标之一：对耕地占有面积的控制

我们必须承认这样一个事实：我国正在面临着一场土地危机，而这种危机还可能因为房地产开发的失控而加剧。现在我手头没有掌握全国性的由于经济技术开发区的建立、房地产业的兴起以及城市扩张而占用耕地的数字，但相信那是非常惊人的。这就向国家提出了一个问题，即如何处理好房地产开发与占用耕地的矛盾。客观地说，既要加快房地产业的发展，又要不占用耕地，是办不到的，现在问题是要怎样采取措施把因房地产开发而占用的耕地控制在最小的限度之内。这个限度的确定必须考虑现有耕地面积、可供开垦为耕地的土地面积、人口增长预测以及其他建设可能占用耕地等多种因素。为了把耕地的占用减少到最低限度，我以为以下措施是必须采取的：

第一，把耕地占用的数额纳入国民经济和社会发展的长远规划、五年计划和年度计划。我国现有的长远规划和五年计划，仅仅是十分原则的强调了要“切实保护耕地”，但并没有像其他事项那样规定具体的指标，这不能不说是一个忽视或者说缺陷，尽管各级政府都制定了土地使用权出让计划但它毕竟是政府规定的，这也往往会因为政府的意志而随时修改计划。因此，在五年计划的国士开发计划中其他指标可以不列，但是耕地占用面积是必须列的。考虑到各省、自治区、直辖市需要占用耕地的依据不同，因此，我主张以后的五年计划，应当按地区分列占用耕地的数字，然后各地区在根据国家确定的耕地占用计划，层层分解，凡是列人计划的占耕地指标，不得突破。各级人民代表大会的计划执行的报告中，必须包括耕地占用情况，以便把耕地的占用纳人权力机关的监督之下。

第二，把耕地占用计划纳入指令性计划的管理范围。本来，指令性计划与市场经济的要求是不相容的，随着市场经济的发展，指令性计划指标将会逐步减少乃至取消，但是耕地占用是一件非同小可的事情，还必须把它纳人指令性计划的管理范围，即使在其他市场经济的国家，也不是对耕地占用放任不管。因此，在将来我国制定计划法的时候，还必须在特定领域肯定指令性计划在特定领域的地位并赋予执行的效力。

第三，强化依法批地的法律意识，严格追究非法批地主持者的法律责任。我国《土地管理法》对批地的权限作了明确的规定，该法实施以来，鉴于部分地方政府无视法律的规定，越权批准占用土地的现象十分突出，为此，国务院批转了国家土地管理局关于部分地方政府越权批地情况的报告，但是至今这一现象仍未能有效制止，横向多头批地（如开发区的管委会、综合开发办公室、开发指挥部、房地产公司以及乡镇政府都在批地）和纵向越权批地（如化整为零多次批地、下放审批权等）仍然时有发生，造成土地供应总量失控。1993年，全国下达的用地供应计划为400万亩，而实际用地已达600万亩。造成这种状况，除了某些领导干部土地法制意识淡薄之外，还有两个重要原因，一是对越权批地行为的直接人缺乏应有的处罚。我主张今后应当把土地占用情况作为对政府官员进行考核的一项重要内容，凡是非法或者越权批地造成严重后果的，除了可能招致罢免之外，情况严重的还应受到刑事处罚；二是对于非法或越权批准占用的土地，不宜采取事后按程序追认的办法。这种对“违法事实”的“合法追认”，往往会为那些违法行为者大开方便之门，就通常而言法律不应当承认既存的违法事实。

控制目标之二：把房地产开发控制在城市规划许可范围之内

编制城市规划是《城市规划法》赋予城市人民政府的一项重要职能。按照该法的规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。这表明房地产开发必须符合城市规划的要求。在这里，与房地产开发紧密相关的，至少有以下三个问题必须解决：

第一，城市规划本身的科学性。城市规划的科学性是由一系列因素决定的，其中与房地产开发有关的是城市总体规划中的城市的性质、城市建设用地布局，城市详细规则中的具体用地范围、建筑密度和高度、绿化用地等控制指标以及城市新区开发和旧区改造等因素。对于这些因素的量化规定必须建立在民主决策和科学决策的基础上，切忌少数行政长官意志主宰决策过程。《城市规划法》是1990年4月开始施行的，依据这个法律的规定，应当说各级人民政府都先后制定了本辖区内城市规划。在这些规划中有的比较科学，有的比较粗糙，有的纯属为了应付。但是，无论以上哪种情况，恐怕都未在规划中完全考虑到房地产迅速发展这一因素，以致造成现在不少房屋建筑在表面上并不违背规划布局的要求，但在实际上并不符合一个科学规划应有的要求。因此，为了适应房地产开发的需要，我主张各级人民政府都应按照社会主义市场经济对发展房地产市场的要求和本辖区的实际情况，对过去的城市规划进行一次民主和科学的审视，以便进一步完善城市规划。今后的城市规划，我认为重点应当放在对旧城的改造上，尽管我国各个城市的旧城改造取得了显著的成就，但是，我国旧城改造的潜力还非常之大，旧城改造的最大优点莫过于它能够在不扩大土地占用面积的基础上解决人们日益增长的房屋需要。为此，国家可以设置若干优惠政策，鼓励更多的房地产商从事旧城改造。我们不能走许多资本主义国家至今引以为教训的用扩占新地特别是耕地办法去发展城市的路子，因为那样只能使城市无限膨胀，这不符合中国的国情，我国今后寻求的不应当是过份膨胀现有大城市，而应当发展乡镇小城市。

第二，房地产的开发必须符合城市规划的要求。我国法律之所以赋予城市人民政府制定城市规划的职权，其目的就是要通过规划确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，因此，城市规划就应当具备执行的效力。就房地产开发而言，是指城市规划区内的土地利用、房屋建设工程的选址和布局都必须符合城市规划的要求。但是，在现实生活中，我们却看到两种情况：一种是由于种种原因，比如某个领导同志的拍板或者不正之风之类的影响，有的房地产开发地段明明不符合城市规划的要求，但仍然能够得以建设；另一种是以城市规划不合理为由，为某个不符合规划的开发项目寻找存在的理由，如果确实如此，当然也不失为一种办法，现在需要反对的是规划本身是正确的，开发项目自己不符合规划的要求，而用修改正确的去维护不正确的那样一种作法。

第三，严格追究违反城市规划行为的单位或者直接人员的责任。对此戊城市规划法》已经作了一些规定，现在的问题是如何执行，在实际中最棘手的是那些违反城市规划但已经建成或大部分建成的建筑物、构筑物或者其他设施，对此，大都在执行有度的思想指导下，作一翻轻描淡写的处理了事，这里所指的“度”当然不是法律界线而是指的一种“灵活性”。我认为这种执行思想不可取，我国现在许多法律规定之所以未能得到很好的贯彻，不能说与我们有些行政和司法执行机关执行有度的思想无关。当然，我们很理解执行有度思想产生的背景，从某种意义上也是在从实际出发，但是，从长远执法来讲，不应当牵就这种实际，因为这种牵就往往会为违法行为找到一个“防空洞”，我们现在需要树立的应当是严格执法的思想。

控制目标之三：确定合理的地价和房价墓准

地价和房价是房地产市场的核心问题，也是国家对房地产市场进行宏观调控的重要的经济杠杆。我国过去普遍情况一是地价低，尤其是涉外地价更低，从而造成了巨额土地权益的丧失；二是房价过高，有的高得惊人，超过了一般的购房户的承受能力。这两种情况的存在，都不利于房地产市场的健康发展，当务之急是要把作为经济杠杆的房地产价格纳人法制化的管理范围。

第一，运用法律法规的形式规定确立地价和房价的基础标准。通常认为地价是根据土地的不同位置、使用性质、容积率、级差收益、开发成本和供求状况等基本因素构成。商品住宅的价格国务院已在《商品住宅价格管理暂行办法》中作了规定，其关键是要合理确定构成价格的各种因素和各类费用，并按照涉外商品房、商品房、微利房、福利房的性质实行不同价格标准。现在的问题是要把确立房地产价格的各种因素用法律、法规的形式加以固定，以便成为确立地价和房价的基本依据。

第二，严格房地产价格评估机构的责任意识。房地产价格合理与否，直接关系到国家、开发商和消费者的利益，必须严肃对待。这里至关重要的是房地产价格评估机构必须由政府确定，对评估人员的资格及其责任应有严格的规定。房地产价格畸高畸低是当前房地产市场价格中的一个主要问题，造成的原因可能是多种多样的但是，有关人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊不能不说是一个原因，对某些具体评估项目来讲还可能是一个重要原因。对此，必须严肃处理。

第三，由政府定期公布宏观指导价格。世界不少国家和地区的政府。根据对土地利用的重要性的认识及其产业政策，都加强了对地价的控制。日本政府每年都要在固定的时间里公布官方调查和评估的“公示地价”，作为一般土地买卖的依据。对此，我何可以效法，我认为，在我国公布的“公示房地产价”，不应当只是一种宏观调控价，或者说是“中间价”，同时，还应当有最低价和最高限价的规定。这样做至少有以下三个优点：一是体现国家对房地产市场的必要干预；二是为土地和住宅的使用者提供可供参照的价格信息，平衡他们提心吊胆的购买心理；三是防止暴跌和暴利行为。

第四，引进“高空建筑权”的概念。高空建筑权是在高层建筑如雨后春笋般发展的背景下最初只在美国的纽约、后又遍及美国许多城市的一种交易现象，它的基本含义是指对上地以上的空间的建筑权，也就是说谁要在土地的空间修建构筑物，谁就应当向土地使用权人支付费用。我国现在的高空建筑权的雏形事实上已经出现，比如有的单位在别的单位的低层建筑上加盖房屋，然后对所建成的房屋按约定拥有使用权。随着城市人口的膨胀，土地供求矛盾加剧，必然会有人寻求高空建筑权。因此应当把高空建筑权引入我国法学研究领域，并在相关的法律里作出规定。

根据我国的情况。我们可以将“高空建筑权”称为“土地空间使用权”，其范围为土地使用面积的直线上升，其权属分别为土地使用权人和国家所有，即假定相当于二十层楼（不同的城市可以有不同的规定）以下的土地空间使用权属土地使用权人所有，二十层楼以上的则为国家所有。其主要理由是二十层楼以下是土地使用权人对建筑高度的最一般和最标准的要求，因此在这个高度范围内的空间使用权理应归土地使用权人所有。二十层楼以上的空间使用权为什么属于国家是基于以下两个方面的考虑：一是考虑到土地作为一种很难再生的资源，它的价值不仅仅及于地面，而且还应当及于它的延伸部分——空间。就房地产商来说，他所瞄准的不仅仅在于土地，更重要的在于要利用土地及其空间建筑房屋或其他构筑物，因为房屋或构筑物的价值远远大于地产的价值。如果国家放弃空间使用权的价值，无异于放弃了一部分应有的国有受益，如果这种放弃又为外商所得，树立土地高空使用权就显得更为必要了；二是考虑到如果不设置空间使用权，就可能导致这样的结果，即有的土地使用权人就可能低价从国家手中取得土地使用权，然后再高价转让土地使用权，而这种高价的结果不仅可能引发土地使用权的炒卖，同时还可能引发建筑物高度的无限制发展。如果二十层以上的空间使用权归国家，就可能在很大程度上控制以上情况的发生。确立土地空间使用权的真正意义在于土地使用权的价格应当包含其空间使用权的价格，而空间使用权的价格除了考虑地价计算的有关因素外，主要应是建筑物的高度，建筑物越高，空间使用权的价格越高，因此，国家应当规定空间使用权收益二十层楼以下的归土地使用权人所有，二十层楼以上的空间使用权收益属国家或集体所有，但是考虑到加层修建，可能给不属于国家的空间使用权人造成不良影响，因此双方还可以约定相应的补偿方式。当然，土地空间使用权的设立，不应具有溯及力。

控制目标之四：控制房地产开发贷款总量

如果说我国的房地产开发曾经有过不适当的膨胀的话，那么，其中一个重要的原因就是不适当或者混乱的贷款推动。在人们心目中（当然也在事实上）开发房地产是“一本万利”的事情。因此，吸引了大量资金流人房地产市场，这样乱拆借、乱集资、乱发放房地产贷款等现象也就应运而生，甚至银行部门也纷纷涉足房地产，于是，大量资金压在房地产上，该收回的不能收回，有的银行还出现了透支现象，这样的结果，不仅引发了房地产市场的混乱，同时，还引发了金融秩序的混乱。围绕着房地产开发而引起的不正之风、行贿受贿等现象也愈演愈烈。为了扭转这种局面，当前特别需要作以下几件事。

第一，国家必须把各专业银行发放房地产贷款的规模、发行债券额度等列入信贷计划、证券计划和投资计划，以便从总量上进行控制，银行发放贷款不得超过计划所确定的指标；同时，所有房地产开发贷款，都必须以相当于贷款额的实物作为抵押或者由有担保能力的第三人提供担保，凡是未能提供抵押或担保的，银行一律不予贷款。为了克服我国现实生活中的虚假抵押现象的发生，抵押物的真实性应当提交公证，公证机关应对明显的公证失误或者假公证承担责任。

第二，加强对投资方向的引导。我国现在房地开发的结构很不合理，一幢幢拔地而起的房屋，许多不是房地产开发本应保证的为重点建设配套的开发项目和居民职工住宅，而是脱离国民一般消费水平的高级公寓、高档宾馆、高级写字楼、花园别墅、渡假村乃至赛马场、高尔夫球场等。因此，今后，专业银行对与重点建设配套的房地产开发项目、职工住宅项目、旧城改造项目应当优先贷款，对高档消费建筑、占用大量土地的建筑项目，原则上应不予贷款，对占用耕地的高档消费建筑根本不批。

第三，对己经到期尚未返还本息的房地产开发贷款，要进行一次严肃认真的清理。现在不少的房地产开发贷款不能收回，原因可能是多方面的，在清理中需要区别对待，但是对于那些因为行贿受贿、滥用职权、玩忽职守而造成贷款本息不能收回的，无论涉及什么人一定要坚决查处。中国的有些事情之所以禁而不止，其中一个重要原因就是对那些违法乱纪而发了横财的人没有给予应有制裁，这不仅是对某一个违法者没有处罚，更为严重的是违法者本人还可能有恃无恐和变本加厉的继续进行违法勾当，同时，还可能带动一大批“侥幸者”接踵而来，其后果是不堪设想的。

控制目标之五：符合生态环境的要求

城市的房地产开发，与生态环境的保护和改善，本来应当是而且可能是互相统一的，但是现在城市土地的利用，往往由于乱迁乱建、工厂住宅犬牙交错、高层建筑林立、绿地面积减少、占用公园、填占水面、人口巨增以及市政设施不配套等多种原因，而加剧了城市生态环境的恶化，现在许多城市一眼望去只见高楼、烟雾和杂乱，不见绿茵、清新和秩序，甚至使人感到窒息，这种状况，如不加以改变，必然殃及子孙后代。因此，凡是与城市生态环境有关的因素，诸如建筑物的高度、密度、绿地定额、“三废”的排放处理、水质标准、噪声限制、现有绿地面积的保护等，只有全国性的比较原则的立法是不能完全解决问题的，还必须制定地方性法规，加以具体规定。其实在上述一些方面，并不是无法可依，现在的主要问题是执法不严。环境执法与其他执法相比，往往更具难度，其中一个重要原因是人们缺乏环境权利意识，自己权利遭到侵犯之后，不知道或不愿意主张权利，即使申诉或者诉讼到执法机关的与破坏环境有关的房地产开发，也不能够依法得以处理。今后我们应当从全民族的长远利益出发，大力树立我国公民和法人的环境权利意识，提高执法机关环境执法自觉性，以便形成一个任何严重影响环境的工程项目不能建设即使已经建设的也要强令撤除的法律机制。

控制目标之六：严格房地产开发企业的资质控制

前几年在房地产开发热的大潮下，产生了名目繁多的房地产开发公司。有全民和集体的，也有私营的；有内资的，也有涉外的；有公司性质的，也有合伙性质的；有开发性的，也有中介性的；有政府机关办的，也有专业银行办的；还有军队办的等等。这些公司的存在，对于推动我国房地产业的发展起了重要的作用，但是，也应当看到不少的这类公司，没有经过严格审查，资金不到位，根本没有开发和经营能力，而是靠炒地皮和楼花过日子，甚至牟取了暴利。这些所谓的公司，是房地产市场混乱的主要因素。针对这种情况，许多地方根据《房地产开发企业资质管理规定》进行了一次清理，取缔了一批不具备开发资格的企业，房地产企业盲目发展的势头有所遏制，但是，我认为以下几个问题还需继续解决：

第一，房地产开发企业的数量仍然过大。一个地区或者某一个城市，究竟应当拥有多少房地产企业是很难用一个统一的数字加以规定的，但是，有一点是可以确定的，即房地产开发公司的数量，应当与本地区国民经济的发展、房产业的近期和远期潜力以及消费者的承受能力大体相适应，房地产企业的超量存在，必然引发许多不正当竞争行为的产生。为此，政府一方面应当通过信息指导，引导房地产企业的建立；另一方面，要严格资格审查，凡是不符合条件的一律不准成立，已经建立的要坚决注销。为此，应当严格建立审批责任制，企业不该建立而建立起来的，应当追究有关人员的责任。现在，有一个问题必须引起重视，就是有一些依据某种背景而成立的不具备开发能力的企业，很难对他们进行整顿，如果无条件地让他们继续存在，就等于在继续纵容他们的违法活动。

第二，对涉外房地产开发经营企业进行宏观引导。房地产业是高投资的行业，在我国建设资金不足的情况下，引进外资，发展涉外房地产业，不失为一条有效途径，但是，首先要对投资方向进行正确引导，优先注册我国需要鼓励的以及高难度、高档次的房地产开发企业，对于一般的企业则要严格控制发展，因为如果涉外房地产企业占我国整个房地产企业的比重过大，从长远来讲不一定是件好事。其次，是要保证外资的真正投人。过去，我们在建立涉外房地产企业中，存在三个突出问题，一是过多的优惠以致有的为了骗取优惠，而进行“假投资”，或中方为外商投资；二是外商投资资金难以到位；三是为外商提供贷款并担保。这种作法最终受损害的是我们自己，因此，必须坚决制止。

国土空间规划的目的意义篇6

[论文关键词]城市空间扩张，空间结构，体制转型，制度变迁，制度力

1引言

20世纪90年代以来，西万国家关于城市空间结构的研究出现了明显的制度转向，即更加关注制度力在深刻影响城市空间结构演化中的作用，而不再是简单地强调主观规划控制、市场因素的作用。例如，新马克思主义学派认为，决定城市空间结构的关键要素是隐藏在表面世界后的深层社会经济结构，其研究重点在于资本主义生产方式对城市形态及发展的制约。新韦伯主义学派认为，对城市空间结构产生影响的是多元的社会制度，而非抽象的“超结构”，他们的研究更侧重于制度分析

中国自改革开放以来经历了巨大的体制变迁，在全球化市场化与分权化过程的总体影响下，驱动城市空间扩张与结构演变的动力基础发生了深刻的变化——制度力成为塑造城市空间结构的重要力量。而由于体制传统的巨大差异及中国体制转型的渐进性，又使中国城市空间扩张与结构演化表现出复杂、远不同于西方国家的特征口。因而要深刻理解把握转型期中国城市空间结构演化的机制，必须从深刻的制度层面进行剖析。

2城市发展体制转型与空间结构演化

随着冷战体系的解体和经济全球化程度的加深，发达国家与发展中国家都在经历着巨大的经济、社会等体制转型。近十余年来，西方有关城市发展体制转型的研究主要集中于城市发展政策和城市改体(UrbanReq1me)，也就是说更加关注城市发展的制度安排政策选择、调整机制等内容。20世纪90年代以来，“制度演进主义”的影响日渐扩大西方学者开始强调市场经济支持性制度的重要生及制度变革的长期性以美国为代表的西方城市地理学界主要通过两个非常有影响的概念——增长机器(GrowthMach]Tie)模型”(LoganMoletch，1987)和‘城市政体模型来分析城市政治、经济、社会等体制的结构性变化

中国是世界上最大、最重要的发展中国家，也是正经历着巨大体制转型的社会王义国家。总结中国改革开澈的历程，虽然一些西方学者认为是中国遵循着实用主义(Pragmat]sm)和渐进王义(Gradualism)的道路，然而就中国自身环境而言，城市发展的制度环境已经发生了根本的变化，并对城市空间结构的演化产生了重大影响：

(1)地方政府角色变化与城市空问结构的重组。

地方政府角色的变化对中国城市空间的演化将产生深远影响，这主要表现为由于政府企业化倾向所带来的治理模式变化，以及对城市空间调控管理机制的变化，如规划手段和相关政策的变化城市营销(CityPromotion)的方式和相应的空间结果。城市空间重组也是个政治建构的过程，其中地理域层与行政建制域层之间的整合是问题的关键，如近年来广泛出现的行政区划壁垒、行政区划兼并等对城市空间结构演化产生了巨大影响。

(2)经济结构变迁与城市空间结构的重组

从国内市场化不断深八的角度看，由于土地经济使用的影响，城市空间结构的演化呈现出越来越强的经济利益驱动性。而从全球化国际资本转移的角度看，全球化通过资本、生产要素、信息的流动和国际劳动分工体系，正在深刻而有力地重塑着中国城市的空间形态新空间类型(新产业空间、新生活空间)的出现，给中国城市空间结构重构带来了新的影响

(3)社会结构变迁与城市空间结构的重组。

城市空间结构是在政府、市场、社会三者互相制约的综合作用下形成、演化的，城市政体理沦(UrbanRegimeTheory)着重阐述了城市发展的三大动力源之间的关系，以及这些关系对城市空间变化所起的影响。面对城市移民与非正规经济的大量出现，如伺维持经济发展、社会秩序与空间匹配之间的有效平衡，将是中国城市空间结构重构研究中无法回避的现实问题。

限于又章篇幅，下文将主要从几个值得关注的方面来分析制度力对中国城市空间扩张与结构演化的影响。

3城市政府企业化治理体系的影响

20世纪80年代以来，西方国家发生了深刻的公共治理变革，城市政府普遍推崇市场化(新自由王义)，强调发挥市场机制在公共领域中的作用，导致了新公共管理理论与治理模式的产生，传统型城市管理模式(UrbanManagerialism)正快速被企业化城市(EntrepreneurialCity)治理模式所取代。政府放弃了以往长期采取的福利主义原则，而主张依籁市场机制，促进经济增长，提高城市竞争力和吸引外来投资，即像经营企业样来管理城市，并在促进城市增长的过程中与各种力量结成了多样化的台作伙伴关系，亦即“增长联盟”(GrowthCoaliti0n)或“增长机器”(GrowthMachine)

中国城市的发展及其空问结构的演变，在很大程度上是制度变迁而诱致的结果。在中国既有的法规与政策体系中，城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预、有效组织的重要竞争元素，也是政府企业化”的重要载体，城市空间的发展演化因而也表现出政府强烈主导、运利色彩浓厚的特点。行政力量依然是地万政府配置资源的最重要方式之，“显现政绩”依然是决定政府行事规则的重要出发点。表现在城市空间的发展演化中，常常会出现地方政府违背客观经济规律和规划技术要求，而利用行政指令来直接控制、干预城市空间的正常发展和规律性演化一方面，面对日益激烈的竞争环境，地方政府常常需要通过大气魄、大规模的“高起点规划”和令人振奋的“新城”“新区”开发，来向外界展示政府发展城市的信心并期望借此吸引更多的发展资源，由此导致了城市空间的快速扩张和城市空间结构的巨大跃迁；另方面，受到目前地方政府任期制与“显珊政绩”观念的影响，在城市空间发展、演化过程中常常难以长期延续个稳定的战略意图，而是随着领导的更迭、领导者思维的变化政治与政策的需要而不断发生着大跨度的跳跃，进一步加剧了城市空间的蔓延和孤状区域的生成。

地方政府出于自身经济与政治利益的需要，短期”、“凸显效益”的经营型规划与行动往往更能引起他们的兴趣，在追求“本届政府经济与政治利益最大化”的同时，将城市发展的经济与社会成本、负担不断积淀并转移给未来。政府需要借助于市场的力量达到自己的经济与政治目的；而市场也期望通过介^公共部门的活动而获得超额的利润，于是政府与市场就结成各种联盟，共同达成“双赢”的目标，这就是“寻租”。城市政府与谁结盟谁在联盟中起主导作用，必然会引起城市空间的不同变化。例如，在现行的“土地财政”体制下，土地出让金成为了地万政府预算外财政收入的主要来源(许多城市的土地出让金都占到了地方可支配收^的50％左右)，因此在中国许多城市出现的大规模土地扩张、房地产开发热，事实上是由政府与逐利的开发企业共同推动的。

4辖区型制度壁垒效应的影响

在转型期激烈竞争的环境下，出于自身利益最大化的考虑，地方政府行为常常演变成明显的本位主义和保护主义，作为地方行为空间载体的行政区划也就被赋予了特殊的含义，在资源的空间流动中扮演起各种“壁垒”的角色。地方政府之间在空间发展中以行政区划为壁垒形成白勺对抗性竞争，不仅造成了重复建设、产业结构趋同、环境状况恶化等问题，而且导致了城市空间无序蔓延结构难以优化、规模盲目扩张、土地利用效率低下等严重后果，沿海的城镇密集地区史是如此。

前几年一些地方以撤县(设区、扩大中心城市市区范围为代表的行政区划调整，成为影响这些城市空间扩展与演化的关键因素通过行政区划调整，地方政府可以迅速而有效地达到控制城市与区域经济发展酌资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素流向的目的，从而获得更丰富的发展资源、更多的发展机遇和更大的发展空间(例如，2002年长三角各中心城市市区面积普遍扩展到2001年兼并前的250％～650％不等)。然而，通过撤县(市)设区仅仅是将市县之间矛盾转化为都市区的“内部矛盾”，体制内生的问题并未得到根本解决。由于在行政区划调整过程中，许多“新区、“老区”的权利和发展责任都得到了极大的扩大，因此实际上在城市各个区z问的空间竞争被进步加剧，在些城市内甚至出现了多个开发区、CBD、大学城并存的怪局面。在这样的背景下，经历了行政区划兼并以后，许多中心城市的空间规模得到了又次的快速扩张(图1)，而原先期望的空间结构优化却没有相应实现。

5二元土地制度利益博弈的影响

中国真正的城市土地制度改革始于2O世纪80年代中期，城市土地有偿使用制度的确互使城市新增土地和转让土地走人批租制的轨道，土地出让悦八也成为地方政府预算外财政的重要来源。土地使用制度由无偿向有偿的转型，为城市土地利用的社会经济效益注八了活力，极大地推动了城市土地利用结构的调整和地域扩展。市中区和郊区的土地优势和潜力在定程度上得到体现：城市中，高地租高地置换而更换至地区，城市中心日城区改造运动由此大规模开展。城市边缘地区低地价既成为引发中国大城市居住郊区化的直接原因，也成为20世纪90年代后期中国城市新区开发、空间拓展和优化的初始动力之。

但是土地使用制度在渐进式变革之路中，其深层次的问题也不断暴露，最突出的莫过于由于土地市场机制未能全面完整地建立，城市土地产权制度在由行政化向市场化转轨的过程中形成双重“二元化”格局，导致了“双重土地市场的形成”(朱介呜，1994)。总体而言，中国的土地使用制度改革是次不均衡的改革，这种不均衡表现在两个方面：一方面允许符合条件的城市国有土地在土地使用权市场上进行流转，而将农村集体土地排除在土地市场之外，惟有在城市边缘地区(城乡结台部或城市近郊地区)存在两种所有制形式的土地在时空上相互混渗交错的现象，这使城市边缘区成为集体农用地转为建设用地的一个集中过渡地域和激烈转换地带(张慧芳，2004)，也是非法用地的重灾区，另一万面，我国在推进土地有偿使用和市场化出让的同时，还保留了较大比重的土地行政划拨配置方式(2002年，全国城市建设用地中有80％属于行政划拨取得酌)，而在有偿出让的土地中，大量又是以协议方式出让的(研究表明，2002年全国以招标、拍卖、挂牌万式出让的土地只占有偿用地总面积的15％，2003年也只达到33％)。土地市场流通缺少透明和竞争的机制，造成土地使用往往呈粗放性、平面化，城市空间处于低效利用的状态，并为日后城市空间结构的调整优化埋下了更大的隐患。

总之，这场不均衡的渐进式土地使用制度改革，客观上形成了独特白勺双重二元化”的土地市场结构，即“二元化”白勺城乡土地市场和“双轨制”的城市土地市场这种双重“二元化”的土地制度不仅滋生了各发展主体“寻租”的现象，也直接催生了城市空间的无序扩张。双重“二元化”的土地市场结构，造成了土地开发特别是农用地转用(转变为城市建设用地)过程中存在着巨大的套利空间，而这一巨大的套利空问也成为包括地方政府在内的相关利益主体竞相追逐的对象。这一方面使以成片商业开发、开发区、大学城等建设为代表的“圈地式”城市二地开发模式遍地开花，另方面也造成农村集体土地违法交易即土地“黑市”屡禁不止，在乡村地区许多“小产权房”、“以租”、“伪集体生产用地”等现象层出不穷与此同时，以地方政府为主导的相关利益主体为了能够持续获取土地开发的利益，往往不断超越城市规划对城市空间扩展范的限制。这样来，在多方力量的共同作用下城市空间的扩张犹如失控的洪水，疯狂吞噬着周边的农村土地，从而形成了以蔓延为特征的城市空间对外扩展模式。

6僵化的土地规制的影响

我国实行了世界上最为严厉的土地规制，但是土地规制体系十分僵化它不仅强调数量管制，而且还强调用途管制、区位管制，并且还有年度建设用地供给计划的进一步约束。但是在实际的操作过程中，土地利用总体规划的编制实施与城市总体规划、城市近期建设规划是严重脱节的，完全在两个不同的系统内运行，所以经常造成城市规划建设区与基本在田保护区的矛盾、项目建设与建设用地供给指标的矛盾而在既有的土地管理制度体系内，要通过“台法”的途径解决这些矛盾是十分困难和耗时的。

于是在实际发展中为了规避这些矛盾，地方政府不得不化整为零，在不与基本农田矛盾的区域内被迫分散、插花式地布局项目，造成城市规划的些功能区难以整体形成，客观上导致了城市空间结构的破碎化。例如，在沿海的某市，由于规划的开发区与基本农田保护区存在着空间上的矛盾，一些新增工业项目不得不插花式地分布在规划开发区的周边地区，而不是在设施已经配套齐全的丹发区内，不仅造成了公共投资的巨大浪费，而且加剧了城市空间的蔓延和结构的混乱而些基层政府由于缺少建设用地指标不得不采取变相使用集体土地的违规方式来进行项目建设，进步加剧了城市空间的无序蔓延。