债务危机解决方案范例(3篇)

债务危机解决方案范文篇1

关键词地方政府破产财政债务危机底特律市

作者简介：刘静容，昆明理工大学法学院硕士研究生，研究方向：经济法学。

一、底特律破产案件

2014年11月7日在“汽车城”底特律申请破产约16个月后，美国联邦法官在终于对其破产退出计划做出许可裁决。这项裁决最终使得美国历史上规模最大的城市破产案宣告落幕。

二、中国目前的债务状况

地方政府债务有一下几个特点：第一，从政府的层级来看，以市政府债务仍然是地方政府债务的主体，但是县级政府增长速度很快；第二，从债务的结构方面来看，政府性债务仍以负有偿还责任债务为主，并且债务增长较快，风险敝口扩大；第三，从政府举债的主体来看，随着国家对融资平台的规范，平台经营和获现能力提升，地方融资平台是主体；第四，从政府融资来源来看，银行贷款是主要的资金来源，但随着近年来融资方式的快速发展，债券、BT和信托等融资方式随之而来，使得银行贷款占比明显下降，融资方式的多样性和隐蔽性为积累新的债务提供了途径。

三、美国地方政府破产法律制度

地方政府破产并非地方政府消失，而是在地方政府无法偿还所负债务之时，需要在保证地方政府继续运行为市民提供基础保障的同时，制定一个完整的债务调整方案，为其提供扭转财政困境和财政恢复重建的时间，使地方政府可以合法地延期偿债或调整债务，甚至减免债务，避免债务违约风险进一步扩大而陷入债务恶性循环，最终得以度过危机。按照美国破产法第九章的规定，地方政府究竟如何获得这来之不易的重生呢？

（一）符合申请地方政府破产的主体

申请地方政府破产的主体必须被认定为市政体，在美国破产法中市政体被定义为州的政治分支或公共机构或工具，加上法院的判例，市政体的范围十分广泛，包括市、县、乡镇、特别区。其中县、乡镇与市承担着向民众提供综合公共服务（交通、卫生、公共安全）的职能，而特别区诸如学区、灌溉区、消防区、防洪区则往往只向民众提供一至多项特别服务。由此可见，联邦和州是不能依照第九章申请破产的。

（二）主体得到州的特别授权

地方政府要申请破产必须得到州法律赋予申请破产保护的地方政府特定的、书面的授权。然而各个州对这一特别授权有不同的规定，在美国的23个州中要么通过立法禁止地方政府申请破产，要么缺乏明确的立法禁止地方政府申请破产，其他27个州的地方政府必须寻求州的特别授权才能申请破产，因此州的特别授权是地方政府寻求破产保护的一个主要障碍。

（三）地方政府无力偿债

地方政府必须已经陷入了支付不能的状态才能提交破产申请，说明其具备了破产的原因。按照美国破产法第九章对无力偿债的界定，认为地方政府有一般未偿付到期债务，除非债务自身存在争议；或预期不能支付到期债务的状态。地方政府必须提供无力偿债的证明，法院会对这样一种证明进行严格的审查，一旦发现不符合无力偿债的要求，就会驳回破产申请。

（四）破产程序启动

在法院接到破产申请后，会在规定的期限内进行审查，做出受理或不受理的裁定。那么根据美国破产法第九章的规定，在法院做出受理裁定的破产申请案件的同时，将启动一个自动冻结的法律机制，对债务人财产的强制执行以及担保物权的形式等一律终止。地方政府在申请破产的同时必须提出一个债务调整方案，否则法院将不予受理。由作为债务人的地方政府经过与债权人协商之后制定出一套债务调整方案是破产法第九章的核心。

在破产法第九章中规定，债务方案必须被每一类债权中至少三分之二的债权人或每类债权中超过半数的债权人以书面方式接受。如果申请没有满足法定的要求或地方政府没有诚意提交申请，以及法院在公告和审理后，有以下原因，如缺少起诉内容；债务人无力的拖延，损害了债权人利益；在规定的期限内未能提出一个债务调整方案或未能在法院规定的期限内接受债务调整方案；债务调整方案被否定并拒绝延长时间提交一个修改方案或是一个新的方案；法院在批准债务调整方案之后，在该方案下债务人发生了违约，或者触发了在方案中指出的某种终止该方案的条件，那么法院将不予受理，使得申请者回到了破产申请前的状态。如果债务方案被确认，那么地方政府将脱离破产法的保护，在方案下被要求完全履行其对债权人的各项义务，即一旦该方案被执行，破产案件宣告结案。（五）破产终结

地方政府破产的终结只是对债务压力的缓和，并不意味着地方政府摆脱了债务的阴霾，只能看成是财政重建的阶段性成果。通过在破产期间实行的财政调整、债务调整以及债务免除等措施，使得地方政府获得了一个重生的机会，对全部到期债务有能力清偿成为可能，并对未到期债务也有较为妥善的安排。从破产的发生到宣告结束的过程以及破产终结后，地方政府会大幅调整人事变动、增加税收及使用者付费收入、减少政府财政支出、发债融资以及变卖政府资产等方式来进行财政重建。

四、对中国的启示

在世界范围内，除了美国还有很多地方也都出现了地方政府破产的事件，如冰岛政府破产、日本的夕张市的破产等，而且这些国家都没有地方政府破产法律制度，但是都发生了地方政府破产事件。这些事件说明地方政府财政危机是很多国家面临的一个问题，然而财政危机到了一定程度必定会发生政府无法偿还债务而出现的政府违约现象。即使中国与美国的财政体制不同，我们仍然可以借鉴美国的地方政府破产法律制度，来制定符合中国国情的地方政府破产法律制度体系，以解决目前中国面临的地方政府财政危机。

（一）财政制度的改革

要想解决地方政府的财政危机就必须清晰的掌握地方政府债务的实际状况。“多头举债、多头管理、条块分割”的地方政府管理局面一直存在。举债缺乏严格的审批程序，债务收支未纳入预算，没有经人大的审查批准，举债的“借、用、还”不统一，有些部门或单位借、用很积极，却很少顾及到负债的成本和偿还责任。因此，地方政府的举债行为容易异化，债务规模难以得到有效的控制。

那么针对以上指出的各类缺点，怎么推进财政制度的改革有一下几个方面：

2.在允许地方政府负债的前提下，不能放任其负债行为，就需要依靠一套严格的约束地方政府负债行为的机制。那么首先要明确地方政府负债的主体，对于上述“多头举债”规定严格的审批程序，对于“多头管理”实行由专门部门统一管理。第二，规定举债的范围，将地方政府负债限定在公共资本项目上，而非用于经常性支出。第三，强化预算管理，对于各部门的负债必须按照规定的程序审批，并纳入预算范围。第四，禁止地方政府成立投融资公司，避免其利用公司身份之利逃避监督和法律责任。

（二）建立地方政府破产法律制度框架

中国国际金融学会理事赵昌会表示：“破产对于一个城市来讲绝对是弊大于利，首先一旦宣布破产，这个城市会臭名远扬，投资信誉将受到严重影响，这将进一步影响这个城市未来的招商引资和经济发展。其次，破产的城市将失去许多正常的权力，比如法律会冻结这个城市的财产，所以任何一所城市都不会愿意走到破产这一步。”那么如果事实上已经到了非破产不可的状态，那么我们又该如何应对这类事件呢？因此，需要未雨绸缪，建立一个硬性化、规范化的法律制度来保障事件发生时能够有效兼有序的解决。

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无论与2010年5月危机初次爆发相比，还是与2011年六七月危机卷土重来相比，目前的欧债危机都更加深重，且前景更为黯淡。

危机恶化

作为欧债危机的源头，希腊尽管在今年7月获得第二轮1090亿欧元的贷款承诺，但希腊问题并没有好转，反而有进一步恶化的趋势。主要原因包括：第一，希腊政府私下与芬兰政府达成双边协议，承诺以现金做抵押以换取芬兰在欧洲金融稳定机制中的贷款保证，这引发了欧元区其他国家的不满，可能延迟第二轮贷款方案的尽快落实。

第二，希腊政府威胁称，如果到今年9月私人投资者参与无条件展期债务方案的比例仍低于90％，希腊将取消原本承诺的债务交换方案。这加剧了希腊债务有序重组的不确定性。

第三，近期有两家希腊商业银行使用了希腊央行提供的紧急流动性支持机制，这表明希腊商业银行的流动性压力正在加剧。

除希腊外，其他“欧猪五国”的国债市场也动荡不安。目前最令人担忧的是意大利与西班牙不断上升的国债收益率，已达到其加入欧元区以来的峰值，这意味着债务危机风险已开始从欧元区国家向核心国家传导。

为什么近期欧债危机显著恶化？首先，今年二季度欧元区经济增长的低迷强化了投资者对债务可持续性的担忧。欧元区GDP季度环比增速由一季度的0.8％降至二季度的0.2％，欧元区经济火车头德国的GDP季度环比增速同期由1.3％降至0.1％。由于债务可持续性的条件是经济增长率高于市场利率，经济增长率的下降导致投资者信心下跌，风险偏好增强，市场动荡加剧。

其次，欧洲商业银行普遍陷入融资困难，造成危机有从债务领域重新向私人银行领域回归的可能性。尽管欧洲商业银行目前的核心资本和杠杆比率与去年相比都有所加强，但近期欧洲银行股普遍暴跌、部分银行CDS息差显著扩大，凸显了市场对于商业银行能以较低成本筹集到足够运营资金的担忧。

8月以来，欧元LIBOR-OIS息差显著扩大、欧洲商业银行债券发行规模显著萎缩、全球货币市场基金显著调低对欧洲商业银行的风险敞口，这均表明欧洲商业银行陷入新的流动性短缺困境。

症结何在

欧债危机愈演愈烈凸显了债务危机的解决难度极大，以及欧元区政府应对本次债务危机的策略可能有问题。

其一，在经济增长、市场信心与财政紧缩三者之间，迄今为止已经形成一个致命循环。为了重新获得市场信心，从而以较低成本发行国债融资，危机国必须承诺进行大规模的财政紧缩。

然而，大规模的财政紧缩无疑会损害短期内的经济增长。而一旦经济增长率下降，投资者又会担心危机国政府能否如期偿还债务。三者之间的权衡好像陷入了一个死锁。

其二，在经济增长、债务与商业银行三者之间，形成了“一荣俱荣、一损俱损”的格局。如果经济增长率下降，那么政府的债务负担会变得更加沉重。

由于商业银行普遍持有大量债务，国债信用等级下调会导致商业银行资本金出现问题。商业银行应对资本充足率下降而做出的“去杠杆化”反应又会导致银行惜贷，加剧市场上的信贷紧缩，从而损害经济增长。从这一角度看，政府通过举债来援救商业银行的行为仅仅意味着金融风险的转移，而不能真正消除金融风险。

其三，欧元区只是一个松散的政治联盟，仅有统一的货币政策，而没有统一的财政政策与跨区域的转移支付机制，这导致欧元区不能像美国政府那样动用全部资源来应对危机。

欧元区内部目前存在两大政治难题，这两大难题都强化了各国政府与本国选民之间的矛盾：一方面，对德国、法国等核心国家而言，政府要动用本国财政资源去救援“欧猪五国”，已经遭致本国选民的强烈反对。

另一方面，对希腊等危机国而言，政府为了获得外部融资而不得不承诺进行大规模的财政紧缩，而财政紧缩主要采取增加税收或削减福利支出的形式，招致本国选民的强烈反对。当前欧元区各国政府与选民的强烈对立，折射出欧洲各国民众依然是在从国别思维而非区域思维出发来考虑问题的。

前景难料

欧元区政府目前还有没有能力应对甚至摆脱危机。从目前看，常规的手段只能缓解而不能从根本上解决危机，非常规的手段又囿于政治压力而难以实施。欧债危机的演进前景可谓扑朔迷离。

目前欧元区政府应对债务危机的常规手段还有如下空间：第一，降息。与美国、日本的零利率相比，经过今年4月与7月的两次加息之后，目前欧元区基准利率在1％左右。鉴于欧元区核心CPI同比增速在7月已降至1.2％，意味着欧洲央行有1个百分点的降息空间。

第二，扩大EFSF的可动用资金规模及拓展EFSF的功能。最近德国内阁通过的EFSF调整草案已同意将EFSF的实际贷款额度由2500亿欧元调至4400亿欧元，并赋予EFSF在一级与二级市场直接购买债券，及向金融机构需进行重组的国家提供相应贷款的职能。

第三，欧洲央行继续实施证券购买计划与流动性管理来压低成员国国债收益率以及缓解商业银行的融资难问题。然而如前所述，这些手段只能缓解危机国的债务危机，并不能从根本上提高危机国的偿债能力以及提振投资者的信心，从而效果有限。

而目前市场上热议的欧元区可能出台的最重要非常规手段则是，发行欧元债券。由于欧元债券背后有欧元区所有高信用等级国家提供的联合担保，它能以极低的利率发行。用欧元债券来置换“欧猪五国”即将到期的国债，同样要求危机国进行可持续的财政紧缩计划，这能够极大地提振市场信心，或许是欧元区走出本次危机的可行途径。

然而，这一倡议遭到德国总理与德国财政部长的坚决反对。首先，这会造成极大的道德风险，包括希腊在内的债务国可能缺乏足够的动力进行结构调整；其次，发行欧元债券的前提是欧元区形成统一的财政政策框架与转移支付机制，这在立法上存在困难；再次，发行欧元债券将是欧洲经济金融一体化的高级阶段，而从现实出发，欧洲一体化应稳妥推进而非。其实，德国政府反对欧元债券的最重要原因是本国选民的反对。

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6月7日,欧元区成员国财政部长就7500亿欧元的欧洲稳定机制的最后细节达成一致,正式启动了紧急救助机制,为解救波及欧洲的债务危机迈出了重要一步。但由于目前欧洲许多国家都已债务缠身,加之政府削减财政支出的做法遭到了国内民众的不满和抗议,因此最终结局如何,有着诸多的不确定性。

希腊危机呼吁欧洲救援

2010年是希腊政府偿还到期债务的集中时期,希腊政府至少需要寻求540亿欧元才能满足其资金需求。随着希腊债务危机的不断延伸,让希腊政府更加不堪重负的是,近期希腊政府需要偿还约230亿欧元的债券本金和利息,其中上百亿欧元债务的偿还已迫在眉睫。由于旧债尚未还清,筹措新的资金又十分困难,希腊政府以新抵旧的做法已经失灵。随着希腊债务危机的进一步加剧,目前希腊已然资不抵债,走到了破产边缘,最终演变成全面债务信用危机,到了真正需要救赎的关键时期,而穆迪更是将其信用评级降至“垃圾”级。

有鉴于此,希腊政府不得不向欧元区国家和IMF紧急求援,通过启用救援机制筹集资金偿还即将到期的债务。应希腊的申请,最终欧元区成员国和IMF批准了出资上千亿欧元的紧急救助希腊方案,其中欧元区国家将以双边贷款形式向希腊提供超过800亿欧元资金支持,其余资金则来自IMF。欧元区16国领导人在5月7日的特别峰会上,已决定动用7500亿欧元为解救波及欧洲的债务危机“买单”。

为减财赤多国“勒紧腰带”

欧盟委员会货币专员雷恩表示,欧元区所有国家都应该从2011年开始削减赤字,而像葡萄牙和西班牙这些财政更加紧张的国家应该加紧实施他们已经宣布的措施。

2010年以来,从希腊到欧元区和英国,巨额的政府赤字和债务危机在欧洲经济体内如同“毒瘤”开始“发作”和扩散,全球范围的政府赤字和债务风险面进一步扩大,受其影响,许多国家开始审视经济刺激计划带来的财政赤字和债务问题。为了树立典范,在欧元区经济实力最强的德国,默克尔政府宣布到2014年将史无前例地大规模削减800亿欧元财政赤字,财政赤字削减幅度占国内生产总值的3%,削减财政计划包括减少300亿欧元的福利开支。另外,未来4年,德国政府将削减15000个工作职位,对核能征收高额税,从而获得100亿欧元的进账等。

事实上,除了德国,法国、英国、匈牙利、罗马尼亚等国都纷纷加入到“勒紧腰带”过苦日子的行列。由此也引起了不少国家百姓的不满。西班牙公务员8日举行罢工,抗议政府日前下调公务员的工资作为削减预算方案的一部分,从而控制目前不断膨胀的财政赤字。

欧元贬值众多企业“很受伤”

虽然欧元区7日的财长会让欧元的国际汇价在8日重新上升,但低位的现状仍然令投资者不安。自去年11月25日至今,欧元兑美元已经累计下挫19%,其中,自4月14日至今就累计下跌10%。在去年12月1欧元还能兑换到1.5美元,而如今却还不到1.2美元。

欧元的持续贬值让依赖欧洲市场的企业“很受伤”。日本经济团体联合会会长米仓弘昌对日元兑欧元汇率急速攀升表示担忧,认为这“将给日本企业带来极大影响”。而诸如惠普、EBAY、谷歌以及强生等美国的高科技和零售消费品企业也抱怨其利润都不同程度地缩水。一些针对欧洲市场的中国太阳能电板制造企业,也因为欧元的大幅贬值抱怨说赚不到钱。

欧洲经济前景依然不明

目前,欧盟为加强内部经济治理,已成立由欧盟“总统”范龙佩亲自挂帅的专门小组,该小组将围绕强化财政纪律、解决宏观经济失衡、建立永久性危机应对机制和提高欧元区经济政策协调等四方面推进经济治理改革。

然而,如果说希腊债务危机暴露出欧盟尤其是欧元区长期潜伏的经济“顽症”,那么个别匈牙利官员放言本国财政形势可能步希腊后尘,掀起轩然大波,则凸显了当前欧元区经济的脆弱已到了草木皆兵的地步。尽管欧元区国家和IMF援助希腊机制的启动,使希腊摆脱债务危机看到了一线希望,欧盟针对债务危机暴露出的经济治理缺陷所采取大刀阔斧的改革,为的是从根本上防范和杜绝危机重演,但希腊危机的最终解决依然存在着较大变数。7500亿欧元能否从根本上帮助所有已陷入债务危机的欧洲国家解除债务风险,恐怕目前还无法定论。