房子纠纷的解决方案(收集5篇)
时间：2024-08-16
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摘要：土地纠纷是农村纠纷的重要类型，在近年呈现增长趋势。散杂居苗族农村的传统特质和外部环境共同影响着土地纠纷的类型、数量，其中企业进村、土地整形等对短期土地纠的影响最为明显。散杂居苗族农村土地纠纷类型在苗族与汉族村民中没有明显差异，但汉族土地纠纷的数量总体多于苗族。
关键词：风俗习惯；土地流转；企业进村；土地整形
散杂居少数民族农村土地纠纷是我国农村土地纠纷的重要组成部分，其在纠纷类型、成因方面存在特点。本文关注云南省A县K村的土地纠纷，通过入村走访、个案访谈、参与纠纷调解的方式，了解该村2009-2013年的土地纠纷51件。1K村内辖9个村民小组，5个苗族村民小组、4个汉族村民小组。2012年该村总人口2321人（苗族1048人，汉族1173人），人均耕地2.2亩。K村是A县两个较大的苗族聚居地之一，也是所在乡唯一的少数民族村委会，苗族在宣统年间或民国初年从贵州威宁地区进入云南，后于20世纪40年代后陆续迁入K村。K村苗族、汉族村民小组彼此独立，呈现苗族与汉族杂居下的小聚居，苗族、汉族土地毗邻、交叉分布。
虽然近年村民外出务工人员增加，但因K村离县城（约16公里）和乡政府（约15公里）较远，受城镇化影响小，属于传统农业生产的散杂居少数民族农村。K村社会秩序良好，自20世纪80年代至2010年无纠纷诉至法院2，调研的51件土地纠纷均（人民）调解结案。
一、风俗习惯引发的土地纠纷
风俗习惯是人们在长期生活中形成的行为模式和行动偏好。在长久的杂居环境中，K村汉族、苗族的风俗习惯相互影响、融合，其中可能诱发土地纠纷的是殡葬风俗和分家传统。
殡葬风俗引发的土地纠纷基于两方面原因，即苗族、汉族殡葬习俗的差异和汉族殡葬中的风水观念。这类土地纠纷主要发生在K村与相邻的H村之间，纠纷背景是部分H村汉族村民的祖坟分布在K村苗族或汉族的土地、山林地界范围内。这些纠纷或表现为村民小组与家族的对峙，或表现为村民与村民的对峙，具有跨村委会（K村与H村）或跨民族（苗族与汉族）的特点，纠纷处理难度较大。如2010年4月，K村一个苗族村民小组为解决村民耕种用水问题（当地连续3年干旱），在H村王氏家族三座祖坟所在地（地界范围属于苗族村民小组）挖水池，导致H村王氏家族与该苗族村民小组的激烈冲突。该纠纷的诱因是苗族、汉族殡葬习俗的差异，苗族村民小组明知挖水池的地方有三座汉族祖坟，但因坟茔管理不善（由于年代久远，三座祖坟坟堆已经塌陷、没有立碑，表面看去仅有三个凸起的土堆，但坟主后人每年都上坟祭祖），抱着侥幸心理挖了水池。调查发现，K村苗族与汉族的祭祖习俗差异大，苗族没有上坟祭拜的传统，对坟茔管理、重视程度不如汉族。该纠纷发生后，王氏家族要求苗族村民小组杀猪宰羊款待H村整个王氏家族，并要求恢复坟茔。经3次（人民）调解，双方达成协议：由苗族村民小组填平水池，恢复三座坟茔，并明确王氏家族对坟茔有管理权。殡葬习俗引发纠纷中涉及的土地是荒地、耕地或林地。K村传统的做法是入葬占用荒地不予补偿，占用耕地或林地给予相应土地（多按500元/亩）、青苗或林木补偿。
在K村，汉族和苗族都有分家的传统，多在儿子结婚后分家，房屋、土地是分家中重要的财产。分家时财产由父母分配，如果父母对土地面积、类型（水田或耕地）、质量优劣分配不公，就可能诱发兄弟、妯娌、子女与父母间长期的家庭矛盾，甚至导致赡养纠纷。2013年3月，沈家两兄弟因父母的土地分配不公经常发生纠纷，后根据父母意见，重新分配土地，并就父母赡养问题进行约定。2013年6月，李家两兄弟（苗族）因父母生前的土地没有平分，在父母去世后，弟兄争执，后经调解由弟兄二人平均分配父母的土地。
调研了解的坟地纠纷4件，分家导致的土地纠纷2件。虽然因风俗习惯引发的土地纠纷数量不多，但这类纠纷在处理中既要考虑传统习俗、民族差异，又要兼顾公平，解决难度较大。
二、流转引发的土地纠纷
随着外出务工人员的增加和烤烟规模化种植的需要，当前K村土地流转的形式主要是出租，即外出务工或劳动力弱（如老年人）的村民将土地租给他人耕种，租种土地主要用于烤烟种植，年租金100-200元\亩。K村土地以本村委会的内部流转为主，包括汉族租给汉族、汉族租给苗族、苗族租给苗族3种形式，也有村民租种相邻其他村委会的土地。随着烤烟的规模化种植，该村土地流转日益紧俏，有的苗族村民表示很难租到土地。K村土地流转由来已久，与当前土地出租相比，过去的土地流转主要表现为借用、置换（如用于建房）、买卖，其中以借用现象最为普遍。目前K村因流转引发的土地纠纷多是过去这三类土地流转的遗留问题，它们的共同特征是缺乏书面协议、周期长（如土地出借人收回十多年前出借的耕地）、协议面积不准确。
调研的6件（2012年3件、2013年3件）土地流转纠纷中5件发生在汉族村民小组，1件发生在苗族村民小组。如耕地借用纠纷：2012年4月，吕某（苗族）在张某（苗族）的土地上种土豆引发矛盾。原来该土地是十多年前吕某借给张某耕种的，吕某种土豆是为了收回土地。该案最终以张某退还吕某土地的方式解决。实践中，出借人回收土地较困难，即借用人往往不愿归还，或阻拦、或向出借人提出额外的补偿要求。又如土地买卖纠纷：2012年12月，龙某（买方）、候某（卖方）因1996年买果园时，评兄弟感情指定地界（未丈量），后经丈量实际出让面积与约定面积出入较大，双方发生纠纷。该案最终以龙某将3亩耕地划拨给候某耕种的方式解决。再如土地置换纠纷：2013年5月，因多年前周某建盖烤房（烟叶粗加工房）与沈某置换后，周某一直未将置换土地交付沈某，沈某要求周某履行约定未果发生纠纷。该案调解中周某否认曾与沈某置换土地，由于缺乏书面证据，加之唯一的证人赵某已外出务工，调解委员会于是决定等赵某务工回村后再处理。
在K村土地流转引发的纠纷中，发生在汉族村民间的纠纷明显多于苗族。调查发现，出现这种情况的根本原因是当地苗族的土地面积少于汉族，土地质量也相对偏差，加之苗族外出务工人员明显少于汉族的原因，苗族土地流转从过去到现在都较少。
三、土地使用中的纠纷
土地使用中的纠纷是指村民在耕种土地过程中，因通行、通水、地界、面积等发生分歧。调研中有5件（2013年）因土地使用引发的纠纷，4件发生在汉族村民间，1件发生在苗族与汉族村民间。这些纠纷有两种表现形式：
其一，相邻土地因通行、地界、面积发生纠纷（2件）。如2013年3月，因杨某与李某的土地相邻，杨某的土地在李某土地前方，杨某进出土地均从李某土地上经过，影响李某的生产活动和庄稼生长。该案最终以双方当事人明确地界（打起地埂）、杨某从大路上另修一条路进出土地的方式解决。调研发现，地界不明是相邻土地使用纠纷中一个常见现象。
其二，因新建住房或扩建房屋影响相邻土地的通行、通水、面积发生纠纷（3件）。如2013年2月，因冯某修阴沟挡墙阻塞张某菜园排水沟发生纠纷。该案以冯某留出1米宽的水沟，确保水沟通畅、不影响菜园正常使用的方式解决。又如2013年1月，因吴某建新房挖了张某的地角发生纠纷。该案以吴某重新划拨0.01亩土地给张某长期耕种的方式调解结案。在K村，村民多选择在通行方便的道路旁建房，建房地基是自家或与他人置换而来土地、林地。此类纠纷多表现在修建房屋辅助设施过程中（如阴沟、挡墙、围墙）影响相邻土地的通行、通水，或少量占用他人土地。
四、企业进村引发的土地纠纷
企业进村在增加村民就业机会、收入的同时，也影响着村民的传统生活方式和生产活动，进而改变着村民的观念和行为模式。调研的13件土地纠纷发生在砂厂（厂址建在苗族村民小组内）与苗族村民（或苗族村民小组）间，其中2012年的纠纷最多（8件）3。这些纠纷或发生在砂厂建厂过程中（建厂时租用、购买村民土地），或发生在砂厂生产中（如厂房扩建、改道、修路）。所有涉企土地纠纷均肇始于占用村民耕地或林地，多以砂厂补偿村民（或村民小组）损失的方式解决。
企业与苗族村民的纠纷如：2013年2月，砂厂扩展料厂需占用韩某（苗族）0.3亩土地。因韩某年纪大，加之砂厂扩建后对土地耕种有一定污染，韩某希望将1.5亩土地全部卖给砂厂，要价15000.00元。
该案调解后，砂厂仅占用韩某0.3亩土地，一次性补偿韩某5500.00元，剩余1.2亩土地由韩某继续耕种。
企业与苗族村民小组的纠纷如：2012年10月，因砂厂拉砂大车较多，大车长期从苗族村庄穿行，影响村民的生活、生产和房屋安全。于是，该村民小组长（苗族）、村民代表（7名苗族）就道路通行问题与砂厂协商，最终达成砂厂另修道路绕过村庄的协议。具体协议内容是：砂厂一次性补偿村民小组18000.00元，改道修路占用村民（苗族）耕地由砂厂与村民协商补偿，占用村民松树及其他树木，由村民小组按棵补偿。
调研发现，企业与村民（或村民小组）间的土地纠纷补偿标准不一，有的以6000元/亩（8件）、有的以1000元/亩（1件）、有的以18000元/亩（1件）的标准计算。
五、土地整形引发的纠纷
K村在2013年1-6月开展土地整形，即通过修建新的田间道路、拓宽并平整原有道路、推平分散的小片土地重新分配、完善田间地头通水沟渠的系统工作。在土地整形过程中，集中爆发了21件土地纠纷。其中，施工方与汉族村民纠纷6件，汉族与汉族纠纷13件，汉族与苗族纠纷1件，苗族与苗族纠纷1件。土地整形中涉及汉族的纠纷明显多于苗族，主要原因是参与该年土地整形的汉族耕地多于苗族。
土地整形施工方与村民的纠纷如：2013年3月，施工方把卫某通往果园水池的水沟挖了200多米，致使果园无法引水。调解后，水沟由施工方重新修好。2013年2月，因施工方的疏忽挖了罗某的祖坟、土碑，由此引发纠纷。调解后，施工方一次性补偿罗某8000元，坟地由罗某自行恢复。
村民与村民纠纷如：2013年4月，因土地整形将通往郑某土地的土路推平，被推平的土路又被陈某（苗族）耕种，致使郑某通行不便，进而诱发纠纷。该案件最终以郑某、陈某明确地界（打起地埂），由陈某从现有土地中让出一条2米宽的车路供双方通行的方式解决。2014年5月，因土地整形把孙某和张某的田（已干涸）合并在一起（原来的田埂被推平），双方因田地划分方式（一方要横分，一方要竖分）分歧发生纠纷。该案调解后按照原来双方土地的位置、方式进行划分。土地整形中发生在村民间的纠纷或因土地整形推平了原来的田埂、地埂，导致地界不明发生纠纷：或因土地整形推平了原来的道路，影响村民通行发生纠纷；或因土地整形后，相邻土地面积或土地划分方式意见不一发生纠纷。
调研了解的51件土地纠纷虽然不是K村2009-2013年的全部土地纠纷，但结合在该村的走访、调研发现这些纠纷反映了这五年该村土地纠纷的总体情况和发展规律：其一，外部因素（如2012年企业修路、2013年土地整形）介入村庄后，容易诱发土地纠纷，使得纠纷数量在短期内急剧增加。与此同时，当这些外部因素从村庄退出或影响消退后，土地纠纷又回归理性。其二，汉族土地纠纷多于苗族（32件土地纠纷双方当事人是汉族，19件纠纷双方或单方当事人是苗族）。K村散杂居背景下苗族小聚居的环境使得苗族、汉族的观念、习惯、行为模式既相互影响、融合，又相对独立、各成系统。在土地纠纷调研中发现5个苗族村民小组的传统社会控制较强，加之苗族土地相对偏少、村民流动率低5，村庄秩序稳定的传统特质，苗族村民间的土地纠纷相对较少。
引文注释
①2009年2件、2010年2件、2011年1件、2012年11件、2013年33件，这51件土地纠纷并非K村2009-2013年发生的全部土地纠纷。
调研发现，2012-2013年是K村土地纠纷的高发期，这与2012年企业修路和2013年土地整形直接相关.
②截止2014年7月，K村有两件纠纷诉至县法院，分别是2011年的赡养纠纷、2012年的伤害纠纷，两个纠纷都发生在汉族村民小组.
③2012年因砂厂改道修路，涉及多起因修路占用村民耕地、林木的补偿纠纷.
④因K村村民的土地多分布在半山腰，或土地坡度超过45度，机械设备无法施工，故未纳入当年土地整形的范围.
关键词：房屋拆迁纠纷解决机制行政法治
一、房屋拆迁纠纷的特点
房屋拆迁是指取得房屋拆迁许可证的拆迁人，拆除土地上的房屋及其附属物，并对被拆迁房屋的所有人进行补偿或安置的行为，在我国主要是指城市房屋拆迁。房屋拆迁纠纷是指在拆迁过程中形成的纠纷，既有拆迁人与被拆迁人的纠纷、拆迁人与政府之间的纠纷，也有被拆迁人与政府之间的纠纷；既有民事纠纷，也有行政纠纷，在出现暴力事件等情况下还演化为刑事案件。
我国城市拆迁在建国后就已开始，上世纪70年代末，城市住宅紧张情况突出，迅速改善居住条件，成为民众迫切要求。由于拆迁是以旧城改造为主，被拆迁人的生活水平得到提高，拆迁成为多数危旧房居民盼望的事情，因此受到欢迎。上世纪末到本世纪初，城市化进程急速推进，土地作为稀缺资源的价值凸现出来，无论是旧城改造还是新建商品楼等，都不得不依赖拆迁已有房屋，由拆迁引发的纠纷更是不断，成为我国城市化进程最突出的矛盾之一。随着政府与开发商联合进行危房改造，拆迁向商业拆迁发展，外部矛盾凸显，拆迁纠纷从内部家庭矛盾演变为拆迁户和开发商、拆迁户和地方政府的矛盾。WwW.133229.cOm经过连续几年整治，拆迁纠纷局势总体上似乎有所好转，但是制度深层次矛盾并没有解决。
房屋拆迁纠纷呈现出以下特点：第一，拆迁涉及地区广泛，拆迁纠纷数目庞大。城市化热潮席卷全国，从沿海地区到中西部省份，大大小小城市都在忙于城市建设，而土地资源的增值也刺激了地产开发，拆迁涉及地区非常广泛，全国各地拆迁纠纷数目也是非常可观的。第二，拆迁涉及人数众多，集团诉讼和群体上访多，钉子户现象不断。第三，拆迁纠纷复杂程度高，房屋不仅是老百姓赖以生活的物质空间，而且往往是最重要的财产。拆迁往往牵涉到被拆迁人的居住、就学、工作、就医、休闲等多方面生活条件，部分低收人和老弱病群体更可能由于房屋拆迁陷入赤贫状态，生活无着落，解决难度也很大。第四，违法拆迁、野蛮拆迁造成纠纷积怨大、易激化。为拆迁抢工期，拆迁人不仅没有就证据保全办理公证，而且采用停水断电、停止供热供气、恐吓、暴力殴打、限制被拆迁人人身自由、突袭拆迁等等恶劣方式逼迫当事人拆迁，违法拆迁、野蛮拆迁的事件不断出现，各地拆迁引起的极端事件仍然不绝于耳，株连拆迁、钉子户以及自焚事件将拆迁制度推到风口浪尖，拆迁制度遭人诟病。
二、房屋拆迁纠纷产生的原因
当前现实条件下，之所以产生数量惊人、极端化的拆迁纠纷，同全国的城市化大背景密不可分，城市房屋拆迁纠纷的根源是城市建设规模的急剧扩张与城市经济发展水平不相适应之间的矛盾。在拆迁这样涉及综合利益分配和格局调整的重大问题上，制度的科学、完备和法治是这一问题的核心，而拆迁制度本身存在诸多问题，引发了拆迁纠纷的升级和恶化。
第一，拆迁立法不完备
2008年之前，拆迁的主要法律依据只有2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称为《拆迁条例》），作为国务院的行政法规，并无权对公民私人房屋的征收进行规定，明显违反了《宪法》、《立法法》和《物权法》等的规定。因此，2008年修改的《城市房地产管理法》在总则中增加了一条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”目前，《拆迁条例》正在修改中，[1]拆迁尚缺乏完备的操作依据。
第二，拆迁性质错位
“城市房屋拆迁制度是‘中国特有’的一项制度”。[2]我国土地为公有制，城市土地为国有，城市郊区和农村土地属于集体所有，农村土地转变为国有是土地征收，城市房屋拆迁是对私人房屋的征收。但拆迁不只是要征收被拆迁人的房屋及其他地上附属物，真正目的是为了取得所需用地的土地使用权，并在此基础上进行新的开发建设。1998年修订《土地管理法》规定，为公共利益需要使用土地，以及为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地权的，可以收回国有土地使用权但应当对土地使用权人给予适当补偿。《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》也作出了类似的规定。国家基于对国有土地的所有权，可以视需要收回国有土地使用权。实践中，要使开发建设的项目得以实施，必须先完成对原使用土地的回收工作，而原使用土地之上一般都已建有房屋及其他附属物。进行旧城改造和房地产开发建设，首要工作是拆除所需用地上的房屋及其他地上附属物，配合土地使用权的回收。因此，拆迁的真正目的，不是要取得被拆迁人的房屋及其他地上附属物，而是为了取得所需用地的土地使用权，并在此基础上进行新的开发建设；其核心是政府对城乡土地和空间资源进行的再次分配和利用，对房屋进行拆迁的表象掩盖了土地所有者收回土地使用权进行重新分配的法律实质，拆迁制度的设计偏离了正确的方向。
第三，公益拆迁和非公益拆迁混为一谈
目前我国土地供应统一由政府运作，城市土地供应的主要方式是政府委托有关单位进行拆迁、土地平整等前期开发工作后再以招标、拍卖方式出让。政府拍卖的是净地，即便在非公益拆迁中，虽然土地使用权是开发商以竞拍方式取得，房屋拆迁补偿资金也是开发商支付，但是开发商反而不能成为拆迁人，政府不可避免地充当了实质上的拆迁人，公益拆迁和非公益拆迁混为一谈。
理论上讲，拆迁的性质应当取决于被拆迁房屋所占土地的开发性质。土地开发可以分为三类，即公益型土地开发、商业型土地开发和混合型土地开发。公益型土地开发，是指为了满足公共利益的需要而进行的土地开发，主要包括为各类城市基础设施和市政建设，如建设城市道路、桥梁、国防和军事、公用事业、城市绿化、环境保护设施等。商业型土地开发，即非公益性质的开发，是指出于营利目的而进行的土地开发，主要包括建设住宅商品房、写字楼、商场、娱乐场所等。混合型土地开发，是指既能满足公共利益的需要，又能获得商业利润的土地开发，主要包括旧城改造以及建造学校、医院等公共设施。[3]但是，实践中城市房屋拆迁并没有按照土地开发的性质进行区分，而是全部由政府进行拆迁。一旦发生矛盾，被拆迁人往往迁怒于政府，如果拆迁规模很大，还会产生局部地区社会不稳定。
第四，补偿不公正
目前关于补偿的原则，众说纷纭，有适当补偿说、公正补偿、相应补偿、合理补偿、完全补偿、按市场价格补偿等。[4]现有拆迁补偿只规定货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，完全回避相应土地使用权价值这一问题，而单纯房屋的补偿无论如何也无法给被拆迁人以公正补偿，从而使得拆迁纠纷不可避免。虽然《拆迁条例》规定了市场评估价格机制，还规定实行房屋产权调换的，拆迁人
与被拆迁人应当依照本条例规定的评估程序确定价格，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价，但实践中执行的情况并不容乐观，拆迁评估价格过低，被拆迁人无法购置合适新住处，而即便是调换，地点多为城市边缘、交通不便利、不方便就学、就医等，对被拆迁人生活影响巨大。拆迁补偿不公正成为拆迁纠纷中最多的问题。
第五，拆迁程序不完备，被拆迁人参与不够
房屋拆迁实际上是包括土地、房屋等不动产所有权人或者使用权人在行使各自物权时发生的现象，由于涉及不同主体，因此需要行政机关加以协调。“但是，管理作为一种政府为民众服务的手段，不是也不应当是立法的目的，尤其不应当是立法的首要目的”。[5]现有房屋拆迁制度设计却更多是从行政管理出发的，拆迁程序缺失，对被拆迁人的知情权和参与权没有给予充分地关注和保护。根据《拆迁条例》第7条和第8条的规定，听证仅在补偿协议有纠纷时才进行，从拆迁许可证颁发到拆迁实施都没有被拆迁人表达意见的机会，被拆迁人不能申辩和质疑。而且，被拆迁人是在拆迁人已取得房屋拆迁许可证之后才被公告自己的房屋要被拆了，房屋拆迁管理部门和拆迁人要做的也仅仅是宣传和解释工作，而不是与被拆迁人协商。
第六，强制拆迁设计不合理
目前强制拆迁不区分公益拆迁和非公益拆迁，也没有赋予被拆迁人不同意拆迁的权利。如果达成补偿协议，诉讼期间，拆迁人申请法院先予执行；如果没有达成补偿协议，诉讼期间不停止拆迁的执行。结果，无论对拆迁补偿协议是否有异议，房屋都会被拆迁。从理论上讲，能够先予执行或者不停止执行的必须是不会造成无可挽回或者难以弥补的损失，而房屋拆迁明显是一种无可挽回的损失，房屋已经不存在，救济的充分性无从谈起。《拆迁条例》第17条规定由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。问题是，我国的行政强制执行格局是以申请人民法院执行为原则，行政机关执行为例外，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门拆迁，实际上赋予了政府强制执行权，国务院的行政法规有为自己赋权的嫌疑。行政机关公告，限期拆除，直至强制拆除，暴露出很多问题。而且，何谓“有关部门”却没有明确规定。政府为了达到快速有效拆迁的目的，调动公安、城管、城建、国土、规划、房管等部门，甚至法院和检察院都参加具体拆迁，造成恶劣影响。
第七，拆迁救济渠道失灵
1．行政裁决作为诉前救济没有发挥应有作用
《拆迁条例》规定了城市房屋拆迁补偿、安置纠纷的解决途径，即申请裁决和提起行政诉讼，但是未达成安置补偿协议的，当事人必须先申请行政裁决，然后才能进人行政诉讼。这样，行政裁决成为诉讼的前置程序，徒增被拆迁人负担，也为同是拆迁可能出现不同种诉讼出现不同判决埋下祸根。2004年3月，建设部颁布《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》对行政裁决的程序作了明确规范，对行政裁决的申请、受理、裁决和强制拆迁都作了规定。但是，行政裁决机构的独立、中立等根本性问题没有解决，政府就是拆迁人，同时又是拆迁裁决机关，政府既是运动员，又是裁判员，无法有效为被拆迁人提供权利保护。
2．法院诉讼不能提供有效救济
1993年最高人民法院在给江苏省高院（1993）法民字第9号《关于适用<城市房屋拆迁管理条例＞第十四条有关问题的复函》中明确将房屋拆迁补偿安置纠纷的性质界定为民事案件，各地法院参照此复函精神审理了大量的拆迁纠纷案件。但是，1996年最高人民法院法复（1996)12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》废止了上述第9号复函，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理；而公民、法人或其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。据此，各地法院对房屋拆迁纠纷的审理，大多采取下述两分法，第一，拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议之后，被拆迁人或房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁或反悔的，拆迁人因此起诉的，作为民事案件审理；第二，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人及房屋承租人不能达成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门或人民政府裁决，当事人不服裁决向法院起诉的，作为行政案件处理。因此出现虽然同是拆迁案件，但由于是否达成拆迁补偿安置协议，以及是否经过行政裁决的不同，可能作为不同种诉讼来对待的现象。民事诉讼和行政诉讼的审理方式、判决种类不同，所得到的判决也可能是完全不同的，实践中也出现同类案件在不同法院的受理及审理情况不同。[6]特别是对行政裁决提起的行政诉讼，由于我国行政附带民事诉讼制度的不完善，法院仅能对行政行为进行合法性审查，对民事纠纷不能作出判决，行政诉讼即便撤销或者确认行政裁决违法，拆迁补偿安置纠纷并没有得到完全解决，后患无穷。
3．其他救济途径也未能解决问题
目前行政复议制度作为内部监督和救济程序，对拆迁纠纷所能发挥的作用有限。而国家赔偿制度由于国家赔偿范围、赔偿标准等立法缺陷也将众多拆迁纠纷挡在门外。信访和申诉的制度化明显不够，面对如此复杂的拆迁纠纷也更加显得力不从心，即使在2005年《信访条例》颁布实施后，基本上也是无计可施。
三、房屋拆迁纠纷解决机制的改革和完善
房屋拆迁制度的复杂性决定了解决拆迁纠纷不能单纯依靠完善事后监督救济制度，而必须在制度源头加强对公民财产权的保护，严格依据宪法建立公平公正的征收制度，同时对具体程序、补偿和救济等进行改革和完善，才能真正将房屋拆迁制度化、法治化，有效化解房屋拆迁纠纷。
第一，明确区分公益拆迁和非公益拆迁
从各国财产征收的情况来看，征收私人财产，只能是出于公共利益的需要。我国宪法、物权法和城市房地产管理法也都有明确规定。[7]由于公共利益为不确定法律概念，实践中出现了大量问题。如何界定公共利益，还需进一步讨论和研究。这里我们需要指出的是，城市土地为国有，任何人进行土地建设都必须从国家取得土地使用权，如果在国有土地上建设私有房屋，即为了非公益建设需要使用土地，房屋拆迁道路又在何处？仅仅围绕界定公共利益展开讨论，其实回避了因非公益目的使用国有土地而需要拆迁私有房屋的现实。完整的房屋拆迁制度应该将两种不同性质问题纳人到考虑范围中来，在立法、程序、补偿、强制拆迁和政府角色等问题上予以区别。1，在立法上，要分别立法，将两类拆迁分别对待，政府在公益拆迁中是拆迁人，在非公益拆迁中，开发商是拆迁人。2．在程序上，公益拆迁在颁发拆迁许可证之前，要举行听证会论证公益目的和补偿方案，并经地方人民代表大会或者其他第三方主体对公益目的进行确认。非公益拆迁应当首先由开发商与房屋所有权人协商达成补偿协议，再申请土地使用权。3．在补偿上，公益拆迁补偿标准由政府根据完善的法律规定确定基本计算方法，非公益拆迁在根据法律规定的最低补偿标准之上由开发商与房屋所有权人协商确定。4．在强制拆迁的设置上，公益拆迁
中政府不得自己执行，只能申请人民法院强制执行，政府更不可以参与非公益拆迁的强制拆迁，开发商应当通过诉讼申请法院执行判决。5．政府角色方面，在公益拆迁中，政府应当依法行政，切实代表公共利益，可以在房屋管理部门中设立专门的机构从事公益拆迁的立项、制定方案、落实补偿安置等工作。非公益拆迁中，政府应有所不为，有所为。有所不为，是指政府应当退出拆迁第一线，不再参与补偿价格制定、拆迁谈判等具体事务，让市场发挥作用；有所为，是指政府定位为监督者、管理者和裁决者，加强对拆迁工作的监督、调控和保障，重点解决好困难群众安置问题。
第二，还原城市房屋拆迁的本质，完善拆迁补偿制度
公益拆迁和非公益拆迁补偿的机理有所不同。公益拆迁是为了公共利益征收私人房屋，因此是为了成全特定多数人的利益而牺牲少数人利益，对被拆迁人损失的利益需要给与填平，即特别牺牲。对被拆迁人予以补偿是征收制度的应有之意，补偿条款被认为是征收条款的唇齿条款，无补偿即无征收。非公益拆迁，拆迁人为获取被拆迁人房屋占用之土地，除了向国家交纳土地出让金获取土地使用权外，也应向被拆迁人房屋支付相应对价，即与被拆迁人达成交易的价格，不仅是被拆迁人可能的损失，而且是被拆迁人愿意出让房屋所有权给出的价格。拆迁人与被拆迁人为平等之民事主体，双方协商确定，从民法角度讲也可以说是一种补偿，双方签订的也是补偿协议。
无论是公益拆迁，还是非公益拆迁，拆迁补偿应当是公正补偿，而且是按照公平市场价格计算。2004年《城市房屋拆迁估价指导意见》规定房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，从而确立了以市场价格（市场比较法）为主导的评估标准。去年4月北京市西长安街沿线拆迁首次采用市场价格评估进行补偿,6月北京出台新规定，拆迁实行货币补偿的，补偿价格由房地产价格评估机构根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，参照近期类似房地产的市场交易价格评估确定。[8]市场评估方式应该越来越多地依法得到使用。
拆迁补偿不应回避国有土地使用权收回问题。土地使用权具有财产属性，土地在使用中，由于资源稀缺和基础设施的逐步完善，土地处于一种动态的增值过程中，增值后的土地无论是无偿收回还是按原价格收回，都是有失公平的。因此，在制定新的拆迁补偿标准时，应当将土地使用权的价格计算在内。具体地讲，补偿范围应包括：被拆除的房屋、房屋的附属物、期限内的临时建筑物，土地使用权；被拆迁人其他的利益损失和费用（包括搬迁补助费、临时安置补助费、部分预期利益的损失、房屋的装修费用；因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿等等）。
补偿安置款发放也是很重要的一个环节，拆迁人应当建立拆迁专用账户，由银行实行监管，拆迁人按照拆迁补偿协议的补偿数额将补偿款存人账户后，银行确认被拆迁人完全搬迁之后，直接将款项转入被拆迁人账户。
第三，重新设计拆迁程序
1．公益拆迁程序
我国房屋拆迁程序，从规划、拆迁许可证、确定补偿标准等环节都没有被拆迁人的参与，只有到最后拆迁时才有一纸公告，对被拆迁人的知情权和参与权保护不力。房屋拆迁程序设置程序的关键是给当事人及利害关系人提供信息交换、意见交流、平等协商、民主参与的机会。听证作为落实当事人知情权和参与权的重要制度，是防止和减少矛盾和纠纷产生的防线，应该提前到立项和规划的同时，将公告征询被拆迁人意见、举行听证、确定评估机构和完成价格评估、草签补偿协议、建立拆迁安置补偿费用专项资金等作为设定拆迁许可证的前置条件。“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍”。[9]因此，必须对公益拆迁的程序重新设计，具体包括：城市拆迁规划和拆迁立项（公告征询意见、听证）—确定评估机构和完成价格评估—草签补偿协议—建立拆迁补偿安置专项资金—颁发拆迁许可证—拆迁。
2．非公益拆迁程序
由于非公益拆迁需要开发商与被拆迁人就补偿问题进行协商，如果协商不成，就有可能无法进行开发项目，因此需要改革目前先颁发国有土地使用权证书，后颁发拆迁许可证的做法。可以先由开发商征询土地管理部门的意见，确认开发项目符合土地规划和使用权出让，再与被拆迁人沟通协商签订补偿协议，其后才可申请颁发国有土地使用权证书。可以考虑按照下列步骤设计非公益拆迁程序：确认开发项目符合规划要求—协商沟通—确定评估机构和完成房屋价格评估—签订房屋拆迁补偿协议—缴纳土地出让金、领取国有土地使用权证—领取拆迁许可证—拆迁。
第四，改革强制拆迁
需要明确的是，在公益拆迁中才可以强制拆迁，而且要改变目前关于诉讼不停止拆迁执行的规定，强制拆迁权不得由政府行使。只有在诉讼时效期满，被拆迁人既不履行拆迁协议又不起诉的，拆迁人方可申请人民法院执行。法院执行时，要对拆迁决定进行审查，明显违法的，包括明显缺乏事实依据的、明显缺乏法律依据的、严重违反法定程序的、超过申请期限的、拆迁人没有对被拆迁人实施货币补偿、补偿货币提存或者未提供拆迁安置用房以及其他明显违法并损害被拆迁人合法权益的情形，不予执行。由于强制拆迁仅能适用于公益拆迁，对于商业拆迁，拆迁人只能通过诉讼的形式，由人民法院来作出判决，然后再通过判决执行来完成拆迁；诉讼中，拆迁人可以申请先予执行，但需要提前向法院交付足额的拆迁补偿金作为担保。
第五，完善被拆迁人权利救济制度
1．发挥行政裁决的作用
行政裁决在解决数量众多的拆迁补偿安置纠纷方面，还是能够发挥重要作用的，对节省老百姓诉讼成本、及时得到合适的安置补偿还是有利的，必须要从制度上根本解决裁决制度的中立和公正，应当建立专门的、独立的行政裁决机构对此类纠纷进行审理和裁决，同时完备相关的裁决程序等法律规定。
2．按照拆迁纠纷的不同属性，分别在行政诉讼和民事诉讼中解决
房屋拆迁纠纷在不同阶段体现为不同性质的纠纷，包括拆迁许可纠纷、拆迁补偿纠纷、拆迁裁决纠纷、强制拆迁纠纷、拆迁处罚纠纷和拆迁不作为纠纷等等。借鉴德国和法国解决财产征收制度和诉讼制度，可以考虑分别从行政诉讼和民事诉讼去解决我国拆迁纠纷。除了非公益拆迁中的拆迁补偿纠纷属于民事诉讼外，其他都应属于行政诉讼，被拆迁人对于与拆迁有关的行政行为，包括计划发展部门的项目审批、规划部门的规划许可证、政府部门的土地使用权文件、拆迁管理部门的拆迁许可证、行政裁决部门的行政裁决决定、行政机关的强制拆迁行为、拆迁管理部门的处罚和不作为，都可以提起行政诉讼。特别需要说明的是，在行政裁决的情况下，针对补偿纠纷的行政裁决提起的诉讼，是行政诉讼，但是要附带民事诉讼，将补偿纠纷也一并解决。诉讼制度应当成为拆迁纠纷有效的解决途径，需要通过保障司法独立和司法权威，落实法院对所有拆迁纠纷的最终裁判权。
3．促进其他方式解决拆迁纠纷
除了加强诉讼制度解决拆迁纠纷外，信访、申诉、行政复议也应当在房屋拆迁纠纷解决中发挥作用。
而且，应积极鼓励拆迁人（包括政府作为拆迁人）同被拆迁人就补偿数额和安置方法进行和解和调解，倡导通过沟通、协商等方式积极稳妥地解决出现的分歧、矛盾和不同意见。
注释：
>[1]《北大五学者上书全国人大，建议修改拆迁条例》，人民网2009年12月10日，http://npc.people.com.cn/gb/14840/10553850.html。《国务院法制办：城市房屋拆迁管理条例有效》，人民网2009年12月12日，http://politics.people.com.cn/gb/1026/10557879.html.（最后访问时间：2010年1月10日）。fivescholarsofpekinguniversityadvisedtoamendtheregulationonthedismantlementofurbanhouses.http://npc.people.com.cn/gb/14840/10553850.html.(lastvisitedjan.10,2010).
[2]王克稳："论房屋拆迁行政争议的司法审查"，载《中国法学》2004年第4期，第74页。wangkewen.onjudicialreviewofadministrativedisputerelatingtohousedemolitionandrelocation[j].4chinalegalscience,74(2004).
[3]洪莉萍、黄道雄："土地开发与居民动拆迁利益调整的法律机制研究"，载《政治与法律》2004年第4期，第88－89页。hongliping,huangdaoxiong.onthelegalsystemofadjustinginterestsinthehousedemolitionandrelocation[j]．4politicalscienceandlaw.88-89(2004).
[4]参见沈开举：《行政补偿法研究》，法律出版社2004年版，第163-172页。seeshenkaiju.ontheadministrativecompensationlaw[m]．beijing:lawpress,163-172(2004).
[5]费安玲："私权理念与城市私房拆迁的立法"，载《政法论坛》2004年第5期，第46页。feianling.conceptofprivaterightandlegislationofurbanprivatehousedemolitionandrelocation,5triruneofpoliticalscienceandlaw,46(2004).
[6]山东省济宁市中级人民法院："关于城市房屋拆迁法律适用问题的调查报告"，载《山东审判》2005年第1期，第56页。jiningintermediatepeople'scourt.investigationreportontheproblemsoflegalapplicationrelatedtourbanhousedemolitionandrelocation[j].1shangdongjutice,56(2005).
[7]我国《宪法》修正案第13条第3款已经明确规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的财产实行征收或者征用并给予补偿"。《物权法》第42条也规定："为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产"。"征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。"
坚持以党的和三中、四中全会精神为指导，切实落实好中央、省、市、县一系列社会治安问题和矛盾纠纷大排查工作指示精神，紧扣镇党委、政府中心工作，为全镇改革、发展、稳定创造一个良好的环境。
二、总体目标
通过开展突出治安问题和矛盾纠纷排查化解整治工作，最大限度地消除群众反映强烈的突出治安问题，有效遏制盗窃、、吸毒等案件多发、高发的势头，全面摸排化解各类矛盾纠纷，建立矛盾纠纷排查化解长效机制，提升矛盾纠纷排查化解“预测、预警、预防、预置”能力和突出治安问题打击防范处置能力。
三、组织领导
镇党委、政府高度重视社会治安问题和矛盾纠纷排查挂牌整治工作，经党委、政府研究决定，成立镇突出治安问题和矛盾纠纷排查挂牌整治领导小组。领导小组名单如下：
四、工作步骤
整治工作分三个阶段组织实施：
（一）全面排查阶段（3月25日-5月30日）
1.进一步加强网格化管理，加强矛盾纠纷摸底排查。实行联系领导包村、村干部包组、组干部、包户网格化管理制度。各村（社区）要加强辖区内社会治安问题和矛盾纠纷排查，做好信息采集等基础性工作。
2.重点加大对涉及婚姻家庭、邻里关系、医疗卫生、土地权限、边界管理、民间借贷等矛盾纠纷排查梳理工作力度，及时发现和掌握可能引发“民转刑”案件的苗头隐患，同时，加大村辖区内废旧厂（矿）房，偏远的、无人居住的房屋摸排，及时发现制贩吸毒苗头，做到底子清、情况明。要及时了解基层社会动态，掌握辖区特殊人群，特别是矛盾突出、生活失意、心态失衡、行为反常人员及性格偏执人员的思想状况和近期动态，确保矛盾纠纷及安全稳定隐患排查全覆盖、无盲区、无遗漏。
3.镇派出所重点对镇场镇及辖区内治安重点区域、学校及周边，幼儿园，偏街小巷、出租屋、废旧厂（矿）房、ktv、宾馆、洗浴场所、茶楼、室进行集中调查摸底，对镇涉黄、涉毒、涉赌、刑事、治安问题和乱点，案件进行秘密摸排，建立清单台账。
（二）重点攻坚阶段(6月1日-7月31日)
1.认真分析研判。各村（社区）要严格落实矛盾纠纷“日排查报告、周研判周交办”工作制度，对每日排查出的矛盾纠纷建立台账，每周上报至镇综治维稳中心，突发问题及时上报，党委、政府每15天对上报问题进行分析研判，依据研判情况进行分类归办。
2.制定化解方案。对排查出的矛盾纠纷，能即时化解的立即化解对一时难以化解的，由各责任主体逐一分析研究，逐一制定化解方案，逐一落实包抓领导和具体化解责任单位和责任人，明确化解措施和时限。对疑难复杂纠纷，要实行领导包案，一案一策，一个班子，一包到底，确保矛盾问题解决、隐患消除，实现小事不出村、大事不出镇街，矛盾不上交，问题不拖延。
3.扎实有效化解。坚持从源头性、根本性、基础性问题入手，推动人民调解、行政调解、司法调解协调联动，充分运用调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等方式深入开展矛盾纠纷化解调处工作。镇级领导要进一步落实接访、约访、下访工作制度，发挥示范引领作用。要加大对社会闲散青少年的教育、关爱、监管及对特殊人群的管控工作力度，努力从源头上预防和减少矛盾纠纷和不稳定因素的发生。要组织法律顾问、司法所等进村入户，广泛开展政策法律法规宣传，及时调处矛盾纠纷。
4.镇派出所根据排查出和群众举报的问题，制定好行之有效的整治方案，加强侦擦、破案力度，加大对黄、赌、毒、盗窃、涉黑涉恶等违法犯罪行为的打击力度，重点侦破群众关心、关注的案件，起到“打击一批、震慑一片、稳定一方”的作用。
（三）巩固提高阶段(8月1日-9月20日)
1.查缺补漏。镇党委，政府、各村（社区）要对矛盾纠纷集中排查化解专项行动进行“回头看”，对本辖区工作开展情况进行全面自查，对存在的薄弱环节进行加强和改进，不断巩固集中排查化解工作成果。
2.检查验收。镇党委，政府和镇纪委将分别组成联合督导组，对辖区内工作落实情况进行督导检查，对排查细致、化解及时、稳控有力的予以通报表扬。对工作开展不力、摸排工作不细致发生恶化的矛盾纠纷、稳控措施不到位的予以通报批评并限期整改。
3.镇派出所对镇场镇及辖区内治安重点区域、学校及周边，幼儿园，偏街小巷、出租屋、废旧厂（矿）房、ktv、宾馆、洗浴场所、茶楼、室开展长期性常规摸排，对违法行为依法打击处置。
五、工作要求
(一)加强组织领导。各村及驻镇各单位要切实加强对矛
盾纠纷集中排查化解工作的组织领导，健全协调机制，认真组织实施。各村（社区）要成立由村支部书记为组长的工作领导小组。村支部书记要亲自安排部署，全面掌握本辖区的重点矛盾纠纷和不稳定问题隐患，协调解工作中存在的困难和问题，确保此项工作有人抓、问题有人管、责任有人担，推动各项工作任务有效落实。
(二)加强督导检查。镇上将对各村（社区）工作落实情况进行督导检查，并定期通报情况，加强对此项工作的督导检查。
一、农村宅基纠纷之所以呈现上述局面，笔者以为主要有以下原因：
1、社会经济的发展使老百姓的生活逐渐殷实起来，为他们安居乐业奠定了物质基础；我国近年来施行的扩大内需、刺激消费的政策也逐渐渗透到农村，尤其是城市房地产热的带动更为农村的住宅建设注入了强劲的动力。
2、安居是乐业的条件和保障，富裕起来的农民第一件事就是想要建好自己的家园，使自己家室有一个安居乐业的环境。他们将平时积攒下来的血汗钱、甚至不惜债台高筑，毕其功于一役也要建设好以后数十年甚至上百年生活居住的住宅。土地是不可再生资源，尤其在我国是严格控制的资源。农民批置宅基程序极为繁琐，而且还要交纳名目不祥的很大费用，这更增加了农民的宅基建设成本，加之房产系不动产，为世代居住，因此农民对建房极为谨慎，寸土必争的观念在他们的心目中牢牢地扎下了根。
3、中国千百年来农村面貌并未发生根本性的变化。几世同堂，几代农民挤在狭窄简陋的土木结构的平房下生活，几十年甚至数百年如一日，这种现象在中国农村并不鲜见。老房旧屋的建设由于年代久远，当时根本就不可能前瞻到数十年甚至数百年后今天的农村发展，事实上当时农村的宅基建设也不可能进行整体规划，（不容讳言，即使现在，中国农村的大部分地区还未能实施统一宅基建设规划，相当一部分地区甚至连一个粗略的统一标准都还没有制定）。传统的宗族观念在中国的农村根深蒂固，一个个村落一开始往往是一个个家族繁衍生息的历史产物，而后就又成了巩固传统的宗族观念的地域纽带。起初他们唯恐彼此疏远、缺乏照应，总是近亲而居或者择邻而居。加之同一家族的繁衍生息，子子孙孙没有穷尽，不同家族的姻亲联系，盘根错节。一处住宅要经过无数次社会历史变迁，数易其主，历经分割，纵使当时规划的非常科学完美，那么现如今也会被分割的面目全非，矛盾重重。这是现在农村宅基纠纷频发的历史原因。
4、中国农村的自然地理环境相对较差。村落的形成，宅基的建设往往是因地而异，因势造型，尤其是地处丘陵、山区等不良地貌中的农村更是如此。加之前一项分析的宗族与农村宅基构筑的相互关系，一处宅基要经历无数次地分家析产。因此，农村村落、住宅形成之初就存在先天不足，而后又经过后人的无数次变迁，形成了今天中国农村住宅错综复杂的局面，住宅布局交错参差，房屋之间勾檐搭背，邻舍相互伙墙共道……不一而足，四至模糊，权属不清。不动则已，动则是非横生。这是农村住宅纠纷的地理原因。
5、住宅是每一位公民的安身立命之所，是每一位公民生活的最基本保障，对中国农民更是如此，尤其对那些几间破屋陋舍就是他们几代全部家业的农民，住宅对他们更加具有非同寻常的意义。然而现在立法上对农民住宅权益的保护却鲜有体现。调整民事法律关系的大法《民法通则》只有83条涉及到不动产相邻各方发生纠纷时的处理原则，规定得还极其笼统，几乎无甚操作性可言。而在对农民住宅确认保护上我国长时间处于一种无法可依的状态。仅有的一部《土地管理法》的行政法律对农村宅基地规定也仅限于一条原则性规定，后来先后生效的几部国家土地管理局颁发的行政规章对此也未有详尽规定。尤其甚者，在对农村宅基纠纷处理程序的规定上至今都无法改变无法可依的状态。这相对于农村宅基矛盾纷呈的形势来看，立法已严重滞后。
6、我国土地属于国家和集体所有。农村土地实行其中的一种形式——集体所有制。在集体土地上建设住宅的农民事实上享有两种权利，一种是集体土地使用权，一种是房产所有权，这两种权利在行使过程当中如影随形，不可割裂。但根据我国法律规定这两种权利在行使过程当中发生的纠纷性质却截然不同，前者为权属纠纷，由国家行政机关进行确权处理；后者谓之侵权纠纷，只有在权属清晰的基础上产生的房产纠纷才由人民法院受理解决。然而，现实发生的纠纷往往兼具两种纠纷的性质，依法似乎有很多机关通过不同程序都可解决。事实上，却造成了两种机关的相互敷衍扯皮，出现了土地宅基纠纷处理上严重的行政执法和司法混乱。两种机关甚至同一机关对同一案件可以做出受理或不受理的不同决定，对同一纠纷可以做出截然不同的处理结果。权责不清给两种机关留下了更大的权利发挥空间，滋生了社会更多的腐败。政出多门，权责不清是我国宅基纠纷不能得到有效解决的重要原因。
7、根据上述分析，我国农村土地属于集体所有，并依法实行土地登记制度，农民原有住宅及其新建住宅占用的都是集体土地，农民享有的只是集体土地使用权，这种权利依赖于行政部门的确权登记，并颁发有关权属证书予以确认方始合法有效。对农民宅基严密细致的确权，做到四至明确，权属清晰是有效防止宅基纠纷的重要途径，也是土地行政机关不容懈怠的一项重要职责。然而从20世纪50年代以来，我国农村集体土地就没有进行过土地登记管理，农民一直没有自己的土地证。中间虽然也曾在一些地方搞过一些农村宅基登记，但却搞得极其草率。普查登记没有在农村广泛宣传，相当一部分农民不了解普查登记的意义，对这样确认自己家业的大事没有引起足够的重视；普查登记成员缺乏足够的培训，往往是村里临时凑集一些人员仓促上阵，缺乏足够的责任心和业务能力；主管机关没有进行严格的管理监督，没有遵循严格的程序，贪多求快；……结果搞得很不成功，甚至出现了登记人员没亲临现场，就乱下数字；登记人员代替被登记户主乱签手印等情况，登记时错填、漏填的现象非常严重：相邻各方的宅基登记交叉重叠的比比皆是，缺斤短两的也非常普遍……，留下了大量的纠纷隐患。失之毫厘、缪之千里，若干年后的今天当农村宅基建设井喷一般的出现时，原来登记的隐患也迅速地暴露出来。
8、根据以上分析不难看出，我国农村之所以出现今天的农村宅基纠纷层出不穷的局面，土地行政主管部门难辞其咎。相对于以上原因来说，宅基纠纷发生后行政机关的职能疲软又是导致农村宅基纠纷不能得到及时有效解决处理的另外一个重要原因。农村的宅基纠纷大部分是因权属不清引起的，该纠纷依法首先应由乡镇政府或者土地行政主管部门进行确权处理。上述机关应当履行自己的法定职责，对双方当事人进行调解或者出具行政处理决定书。行政处理的行政行为论理应具有灵活高效的特征，但是事实上恰恰相反，宅基纠纷一旦求助于行政处理就像误入了魔宫，先是无人理睬，不得其门而入；即使有人应声了，也得拖上个一年半载、三年五载的，更多的则是石沉大海，杳无音息。在因权属不清引起的农村宅基纠纷居高不下的今天，依法应予受理解决此类纠纷的相应行政机关做出受理决定和行政处理的却寥寥无几。行政人员对这种费力不讨好，甚至还会惹一身臊（可能引起行政一把手出庭应诉）的行政行为避之唯恐不及。为之无利可能有害，不为无害或许有利的情况下谁还会自觉主动的去做行政处理行为呢？由于以上原因，行政处理机关对行政处理行为极少有人关注，有人问津。依法做出行政处理行为本应是行政机关一项重要的神圣职责，如今在主管部门被提及，也极少有人深谙此业务了。
9、司法是保护公民合法权益的最后一道屏障，然而在解决农村宅基纠纷上却脆弱且无奈。如前所述，农村宅基纠纷有着不同于一般民事纠纷的特别之处，即侵权纠纷往往夹杂着确权纠纷。由于法律规定以上两种纠纷分别由司法系统和行政系统依照不同程序处理解决，遇上纠纷的农民往往无所适从，遭遇法律上的尴尬。农民不仅要承受普通诉讼的成本代价，譬如诉讼周期长，司法环境差等诸多问题，而且还要额外承担更大的风险，甚至血本无归的代价。穷尽行政手段不得其门而入的受侵害农民自然会选择诉讼解决他们遇到的纠纷，然而现实的选择实在不会比他们遭遇的行政不作为好到哪里去。首先他们遭遇的是立案难的问题，僵硬机械的司法人员就像对任何一个普通的民事纠纷案子一样，随便找一个理由就足以把心急如焚却对法律知之甚少的农民当事人拒之门外，更何况全国各地法院系统存在着严重以言代法现象，把一些敏感的涉农案件内部规定为不予受理的范围，各行其是。在进一步审查农民当事人立案的相关证据时，农民当事人几乎都会遇上一个几乎无法逾越的障碍，或者说身不由己的陷入一种怪圈，尤其是那些被无辜错填、漏填宅基证件的农民当事人更是如此。一方面立案审查的错误证件或者缺失证件的情况是由于错误的行政行为导致的，通过行政行为却得不到及时纠正，农民当事人的合法权益受到了严重的侵害，另一方面法院会以不属法院主管为由似乎名正言顺的不予受理他们的案件，致使他们遭受的严重侵害得不到基本的司法保障。至此，受侵害的当事人才发现，自己世代居住的住宅却得不到基本的保障，所谓的居住权事实上却没有任何救济途径，真正的求告无门，有理无理却难进司法救济之门。其次，那些侥幸被受理的宅基纠纷，却像上了一艘折断桅杆，不可自控的船只。在审理当中一但被发现受理纠纷与确权纠纷夹杂在一起时，耗时费力，劳命丧财的结果往往难逃被驳回的厄运，终点又回到起点；即便不如此，在无法可依的情况下，审判人员可以充分发挥自己的主观能动性，行使一下自由裁量权。但由于角度不同，立场迥异，两个完全一样的个案往往会被不同的审判人员判决得大相径庭、甚至截然相反。缺乏足够法律依据的司法裁判显然就不具备足够的公信力，因此农民当事人不得不历经一审、二审、发回重审甚至申请再审的无休无止的诉讼程序，陷入旷日持久的累讼当中不可自拔，这还不算其中可能出现的导致诉讼中止的法定事由，也还未说及中国诉讼的顽疾——执行难的问题。一个简单的三尺滴水纠纷打起官司也得少则一、两年，多则数十年。败诉的一方自是血本无归，代价惨痛，胜诉的一方也好不到哪里去，往往是赢了官司输了钱，实质上与败诉无异。待到一切尘埃落定，一切都面目全非，受侵害的农民当事人面对残壁颓桓，哪还有当时踌躇满志建设家园的心气？哪还有资金能力去建设家园？
尽管法律上规定确权纠纷由人民政府处理解决，相应主管机关不依法做出处理决定，农民当事人可以对行政不作为提出行政诉讼或者行政复议，请求人民法院或者上级人民政府责令相应行政机关限期做出具体行政行为。但这对普通的农民当事人来讲也是远水不解近渴，无过于镜花水月。对方一个平等的相邻主体就折腾的一方当事人身心俱疲，受侵害的当事人怎么有精力舍近求远去招惹一个更强大的行政主体惹火烧身呢？何况行政诉讼、行政复议的最好结果也只是法院或者上级行政机关责令相应行政机关回头做出处理涉及——他为被告——农民当事人合法权益的行政行为。处理关涉当事人利益的行政机关，当事人央求还恐不及，那还敢与其对簿公堂呢？舍得一身祸到头来还是赚得一个受人摆治的命运，当事人怎么还会自不量力、飞蛾扑火呢？
通过以上分析不难看出，农村宅基纠纷具有产生原因复杂的特征。此外农村宅基纠纷目前呈现出发生范围广，拖延时间长，家族参与性强，双方对抗性激烈，解决难度大，极易转化为违法犯罪案件，社会危害性大等特征。
我国是一个农业大国，有着9亿多农民，占全国人口的70%。三农问题是我国现代化发展的核心问题。目前，宅基纠纷在全国农村已成为主要纠纷，成为影响农民生活和农村稳定的一个严重社会问题。浙江嘉兴市统计的数据表明，房屋宅基纠纷是当地农村仅次于邻里婚姻纠纷的常见性纠纷，其他各地也不同程度地出现了这类纠纷的频发性。宅基纠纷由于形成原因复杂，与农村其他民事纠纷比较起来，这类纠纷解决起来更难，社会危害性更大。如前所述，住宅在农民的心目中具有极其重要的位置，被视为衡量成年农民人生成败的一个重要标准，也被视为衡量某个家族势力大小的晴雨表。一个成年农民最基本也是最强烈的愿望就是能够建一处像样的遮风避雨的住宅。为此，不惜大半生出力出汗，节衣缩食，除去支撑一个家庭生存的必要开支外不仅将全部盈余孤注一掷般的投在住宅建设上，还要走亲串友、东挪西借凑集资金。当把这来之不易的血汗钱置换成砖瓦钢木的建材却因宅基纠纷将其闲置、甚至漫无天日的任其耗蚀时，被困无奈的农民当事人自然会不惜一切代价诉诸于法律以期保障他们的合法权益。可一当他们遭遇上述的法律尴尬，感觉公力救济成本不堪承载或者法律根本就保障不了他们的合法权益时，他们的内心世界便会产生逆转，会动摇对国家和法律的信心，甚至开始仇恨社会，开始致力于寻找私力救济的途径，进而使用暴力甚至使用文明社会所摒弃的杀人放火等极端手段来解决他们原本通过公力救济却无法解决的纠纷。社会上不时发生的因宅基纠纷而导致的悲剧令人不忍卒睹，然而更可怕的是杀人犯却往往是惯受欺压的也曾试图合法解决纠纷的弱者，虽与法不容，但其情可悯。
中国是一个缺乏法治传统的国家，新中国宪法赋予人民当家作主的权利也只有50年的历史，依法治国被宪法明文规定进去也只是不足十年前的事。相比之下，“刑不上大夫”的传统却在老百姓的心目中要根深蒂固的多，农民尽管愚昧，但还不至于因法律上规定了人人平等他们便天真地相信可以理直气壮的与当官的平起平坐了，敬官、畏官的无意识心理决定了农民长期以来对长官意志和行为的顺从和谦卑。当农民与官员及其家族发生利益上的冲突时，他们大都会选择损己利人，退避三舍，由于势力上的悬殊导致的农民以上心理和行为，决定了官员及其家族势力和农民之间极少发生平等主体之间的民事诉讼。一方面由于农民的谦卑顺从，通过牺牲自我利益而熄灭了纠纷；另一方面，官员及其家族通过强大的权力资源就足以将大部分矛盾摆平，而不屑于主动诉诸于法律。与此相似存在于农村势力对比的还有另外一种情形，人丁兴旺的家族和孤寡少助的家庭。前者虽不像官员家族拥有强大的权力资源，但在对付一个孤苦无助的弱小家庭时便具备了人多势众的明显优势。一当双方发生冲突时，他们首先选择的是私力救济而不是诉诸于法律。只有弱者在孤苦无援时才想到求助强大公平的法律以实现自己的合法权益，这几乎是他们做的最后一项合乎民主法制的选择。可当他们苦苦求索、甚至求告无门时他们便会对法律的公正性大打折扣，甚至发展为对国家和社会的绝望。这对法治国家的建设具有的极其消极的影响。此外，宅基纠纷由于其本身的特征，处理不好比普通的民事纠纷甚至违法犯罪纠纷具有更大的危害性。宅基纠纷涉及至少两个家庭，多则数个家庭甚至几个族群。双方往往对峙到无路可退、你死我活的地步。由于宅基的不动产特性，当事人双方长期隔墙而居，纠纷一旦处理不慎，双方的矛盾在以后的任何时间都可能扩大激化。即使一方向对方作出了极端行为遭到法律制裁，行为人的行为也会得到至少自己一方的同情理解，甚至大力支持。行为人不必像普通的罪犯一样众叛亲离，遭受全社会的谴责，从而不具有多少负罪感，对他们而言，法律的惩戒教育功能就会被大大削弱。仇恨的种子一旦埋在了宅基纠纷涉案的双方家庭，仇恨便会世代延续下去极难化解，在仇恨阴影当中成长起来的孩子会在以后结怨当中伺机报复对方，进一步构成家庭社会的隐患。中国的法制土壤本很贫瘠，倚赖的基础正是那些对法律笃诚或者遇上纠纷首先考虑法律解决的弱势人群，而不是自恃势力强大而不屑于求助法律的人。只有法律的实施保护了相信法律人群的合法权益，抑制住那些对法律不屑一顾强势人群的为非作歹时，法律才会在人们心目中具备越来越高的威信，才会保有更多更好的土壤，才会开出绚丽的法治之花，实现法律正义、秩序的功能价值。然而目前存在的情形却很危险，宅基纠纷的解决机制不畅、政令不通将遭受侵害的弱势群体拒之于法律保护之外，这对于我们现在法治目标的追求而言，无异于亲痛仇快的局面。这不仅丧失了弱势群体对法律的信任，而且更助长了原本不屑于法律的人群对法律的蔑视。这样，会进一步侵蚀全社会对法律的信心，会更加助长私力救济的步伐，社会矛盾会进一步激化，社会稳定将受到更严重威胁。因此，农村宅基纠纷层出不穷的问题现在已经到了非常严重的程度，必须引起国家和社会的高度重视，群策群力，各部门齐抓共管，从根本上解决这一问题。
笔者以为：应从以下几个方面做起版权所有
1、加强立法，详尽规定农村宅基所有权的取得、流转和消灭的法律制度，加强对农民宅基的法律保护。
2、加强农村住宅建设规划。
3、完善解决宅基纠纷的法律机制，疏导解决农村宅基纠纷的途径，明确行政机关和司法机关解决宅基纠纷的权责。建议调低宅基纠纷诉讼立案的门槛，对侵权纠纷伴随着宅基地权属纠纷的一并受理解决。对情况急迫的宅基纠纷，灵活运用先予执行和诉讼保全的强制执行措施，及早的保持原状或者排除妨碍，避免矛盾激化和当事人双方财产的进一步损失。诉讼程序建立司法审查制度，对行政机关错填、漏填的宅基证件独立审查，甚至对无证可提供的宅基纠纷都无需驳回或者中止诉讼，法院可根据依法查明的事实从速从快地独立做出裁判。生效的裁判文书可作为相关行政机关宅基登记的法定依据。
4、强化行政执法职能，完善行政解决宅基纠纷的程序立法；加强对行政机关土地确权和行政处理的管理，尤其对行政不作为的责任当事人加大惩处力度，对其中造成严重后果的要严肃追究责任人的法律责任直至追究其刑事责任。
「关键词拆迁裁决，程序，问题，对策
迄今，我国的城市房屋拆迁行政裁决工作已经走过了整整十个年头。十年间，随着市场经济体制的逐步建立和政治体制改革的不断深入，拆迁管理法规逐渐完善，立法经历了指导思想从保障项目建设、凸显行政权力到建设和谐社会、张扬个体权利，行政主体定位从简单、全面、深入干预目标市场到重在服务、引导、调控目标市场，具体内容从单薄到丰富、从比较粗陋到相对细致、从重实体轻程序到两者并重的发展过程。
在拆迁行政裁决程序方面，五年前只有个别省、市制定了规范性文件，如今制定的地方不仅更多了，而且有的地方还提高了立法层次，颁布了政府规章。2003年底，建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（以下简称《工作规程》），是我国第一部统一的裁决程序规范性文件。
一、存在问题
目前，拆迁行政裁决程序上存在着一些问题。归纳起来，主要体现在八个方面：
（一）拆迁补偿安置纠纷案件的主管之困。现行法律没有规定拆迁行政裁决是行政诉讼的必经程序。于是，一些地方出现了行政裁决机关和法院（民庭）同时受理同一拆迁地块的拆迁补偿安置纠纷、甚至同一宗纠纷的情况。例如，拆迁人出于法律制度、诉讼成本等考虑，把与承租人之间的拆迁安置纠纷诉至法院，而把与被拆迁人之间的补偿安置纠纷提请裁决。这使行政裁决机关面临着怎样与法院进行权限厘定与分工协调的问题。究竟依什么途径救济、依什么标准补偿，给被拆迁人带来了迷惑，也成为拆迁管理的一个新问题。
（二）行政裁决管辖之困。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。”实践中，由于主客观各种因素的影响，比如行政职能的历史沿革、行政机关的偏好、执法人员的素质等，致使各地在行政裁决案件的管辖上分工不清。更为严重的是，许多情况下行政裁决机关与拆迁人身份混同。
这种管辖困境，突出地体现在三个问题上：
1、区房屋拆迁管理部门有无裁决管辖权？
2、公房拆迁过程中，作为被拆迁人的房屋拆迁管理部门已经与拆迁人达成了产权调换补偿协议，拆迁人与公房承租人之间的拆迁安置纠纷，由谁管辖？
3、房屋拆迁管理部门下属具有独立法人资格的单位作为拆迁人，由此发生的拆迁补偿安置纠纷由谁管辖？
对于上述第一个问题，很多地方持否定态度，后来出台的《工作规程》也明文排除了区房屋拆迁管理部门的裁决管辖权；对于第二个问题，某些地方包括一些地方法院都认为应由同级人民政府管辖；对于第三个问题，实际上则一律由拆迁人所属的房屋拆迁管理部门管辖。凡此种种，问题多多。
（三）拆迁听证制度粗糙，实施流于形式。
《工作规程》规定，未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。（1）但是“户数”、“比例”的具体含义不明，是指在册户口数量还是发证房屋数量、面积比例还是房屋栋数比例，抑或其他？是每个地块只组织一次听证，还是每个个案都要进行听证？听证的内容是什么？理解不一，操作上五花八门。
《工作规程》同时规定，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。随之出现的问题是：首先，该制度忽略了人民政府作为行政裁决机关时，身为被拆迁人的房屋拆迁管理部门组织听证，有悖公正；其次，人民政府作出裁决的案件，由何方提出强制拆迁申请，是否需要听证？再次，怎样才算“具有社会公信力的代表”？对于公信力，不同的利益群体有不同的衡量标准。在统一、有说服力的评价标准出现前，似乎只有人大代表、政协委员才算“具有社会公信力的代表”，但是也不能排除个体之间的差异性。况且，人大代表、政协委员工作较忙、人数较少，由固定的几个代表或者委员长期参加一个地方的强制拆迁听证工作，大家都有难言之隐。
无论受理裁决听证还是强制拆迁听证，现实中都有走过场的趋势，结果几乎毫无二致，涉及当地市政重点项目工程时尤其如此。
（四）拆迁评估异议调处机制运转不灵。目前，已经确立了专家评估委员会异议鉴定制度。虽然公正性、可信度较高，但是配套资源要求多、运作成本高，可操作性较差。例如，很多中小城市专业估价人才匮乏，短期内无法成立专家评估委员会；成立了专家评估委员会的城市，大多又面临着经费困难的问题。解决这一困境，必须跳出专家评估委员会的窠臼，建立简单易行而又不失中立、公正的新机制。
（五）裁决机关领导班子集体讨论决定书面裁决制度难以为继。拆迁行政裁决是直接针对被拆迁人基本财产权的重大行政行为，采取民主集中制的原则作出裁决，不失一个好办法，但是规定以集体讨论的方式作出决定则过于机械。在裁决量相对较大的地方尤其大城市、特大城市，要求裁决机关领导班子成员对个案进行日常性的集中讨论，客观上很困难。
（六）行政强制拆迁决策机制严重虚化。责成强制拆迁是市、县人民政府的一项法定职责。然而实践中，一些地方的市、县人民政府委托房屋拆迁管理部门履行该职责。如此一来，虽然责成强制拆迁文书加盖的仍然是人民政府的印章，但是实质上法定的决策主体已经被低级庸俗化了，原来制度设计上应当由更高一级行政主体履行并发挥的监督、约束功能几乎丧失殆尽。
（七）实施强制拆迁具体工作缺少基本的规范指引。实施强制拆迁是一项涉及部门众多、协调量大、技术性强、依法性要求高的复杂工作，需要做好事前准备、事中组织、事后跟踪工作，任何一个环节未做好，都有可能阻碍强制拆迁工作的实施，或者导致侵权，激化拆迁矛盾，造成负面社会影响。目前，至少四个环节需要具体的规范指引或者更合理的制度设计：
1、合理确定具体负责实施强制拆迁的部门。如果责成房屋拆迁管理部门实施强制拆迁，不仅导致“裁执不分”，而且在房屋拆迁管理部门是被拆迁人的情况下，更可能引致一方当事人执行另一方当事人的后果。实践也证明，房屋拆迁管理部门缺乏必要的执行资源，执行过程中易激化拆迁矛盾。
2、需要制订实施强制拆迁具体工作方案。
3、需要现场测绘和评估。虽然行政裁决已经对被拆迁房屋的面积、评估结果进行了确认，但有的被拆迁人自始至终拒绝评估机构入屋评估，因而产权面积与实际面积、评估价格与入屋评估结果均可能存在差异。强制拆迁将导致被拆迁房屋灭失，必需做好有关证据留存。
4、需要妥善处理强制拆迁被申请人拒绝接受的财物，包括动物活体、季节性商品、鲜活、易腐烂变质以及其他不宜长期保存的物品。
（八）送达难。拆迁行政裁决产生大量的行政文书。一旦当事人拒收或者借故躲避送达，文书往往难以送达。当遇到居住于境外的华侨、外籍当事人或者当事人下落不明时，民事送达方式愈显捉襟见肘。
二、对策
房屋拆迁是城市建设的一个环节，不仅直接关系到市场土地供应、城市基础设施建设、房地产业以及国民经济的发展，而且直接关系到公民基本的财产权、居住权，正是上关国计、下关民生。近二十年来，我们在拆迁管理立法和执法方面已经积累了大量的、其中包括十分成功的经验。可以说，制定一部拆迁管理法律的时机已经成熟。把拆迁管理方面成功的做法和经验以更高效力层阶的法律的形式固定下来，将对我国的城市发展、经济建设以及法制建设影响深远。
但是，既使将来制定拆迁管理方面的法律，也不可能详备尽至，仍然需要配套的法规、规章和规范性文件。目前要做的，是进一步清理并完善现有的拆迁管理法规、规章以及规范性文件。
针对上述诸问题，特提出如下对策或者建议：
（一）在有明确的法律规定拆迁行政裁决属于行政前置程序之前，法院系统应该主动作为，不再直接受理拆迁补偿安置纠纷，从根本上解决两家主管的问题。
国务院的拆迁管理法规规定，拆迁补偿安置纠纷由房屋拆迁管理部门受理并裁决。客观上，这是由拆迁补偿安置纠纷法律关系的特殊性、行政主管部门的专业技术与管理资源优势、行政主管的便利性、处理程序的效率性、适用法律的灵活性（即可以适用规范性文件）以及对于当事人而言的明显成本效益等决定的。（2）目前，全国大多数法院对这类案件依法应由行政部门主管的认识比较明确、清楚，但是少数地方，有些法院至今仍以“拆迁补偿安置纠纷”甚至以“拆迁合同纠纷”（虽然合同尚未签订）为案由直接受理这类案件。主要原因有两个：一个是最高人民法院法复[1996]12号文，另一个是部门利益的驱动。
法复[1996]12号文规定法院对这类案件应作为民事案件受理，有欠妥当。该批复事实上一直在发挥着类似司法解释的作用。但纵使最高人民法院的司法解释，依法也只能针对审判工作中的具体适法问题作出，不能针对已有明确规定的问题解释，甚至进行不同的解释。在国务院的拆迁管理法规已经明确规定拆迁补偿安置纠纷由行政部门主管的情况下，法复[1996]12号文如此规定，有越权释法之嫌。司法实践中，法院在此问题上的态度和做法也是极其矛盾的：一边直接受理这类案件，坚称对此有“天生的主管权”，一边却又在行政审判中确认行政机关受理这类案件程序合法，承认行政机关的主管地位。无可置疑，“法院对一切平权主体之间的纠纷都有受理的权利”的观念早已被法学理论和司法实践所突破、扬弃。而且近年来，一些地方法院的民事案件早已积压如山，甚至到了不得不动用立案庭、行政庭、执行庭、审监庭的力量来帮助办理的地步，但是却依然把拆迁补偿安置纠纷作为民事案件予以受理，真正匪夷所思！
当前，解决“双头”主管问题，主动权握在法院手里。最高人民法院应尽早废除法复[1996]12号文，明确法院不再直接受理拆迁补偿安置纠纷案件，各地法院也应统一认识和做法。（3）
（二）准确把握《城市房屋拆迁管理条例》关于拆迁行政裁决管辖的条文含义及其立法精神，在制定或者修订拆迁管理地方性法规、政府规章以及规范性文件的过程中，加以明确、细化。
1、明确拆迁补偿安置纠纷应由县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门受理并裁决。
《城市房屋拆迁管理条例》中，除非写明“市、县人民政府房屋拆迁管理部门”，否则“房屋拆迁管理部门”即指县级以上（包括区）地方人民政府房屋拆迁管理部门。（4）因此，结合前引该法关于拆迁裁决管辖的规定可以看出，区房屋拆迁管理部门依法拥有裁决管辖权。作为规范性文件的《工作规程》，否定区房屋拆迁管理部门的法定裁决管辖权，本身已违法。
规定县级以上房屋拆迁管理部门拥有裁决管辖权，可以很大程度上把市人民政府和省建设厅从具体复议案件的承办中解脱出来，也可以大大方便当事人。目前，很多地方的市人民政府和省建设厅承担着不服拆迁裁决的行政复议工作。尤其近年，大城市、特大城市的市人民政府面临的这项工作压力巨大。明确区房屋拆迁管理部门拥有拆迁裁决职能后，这类复议案件将由市房屋拆迁管理部门而不再是市人民政府、省建设厅处理。
值得探讨的是，经国务院批准设立的经济技术开发区有无拆迁裁决管辖权。目前，经济技术开发区还缺乏严格意义上的法律支撑，法律地位不明，各地管理模式多样，行政职能设置差异较大。这种情况下，只能根据各地关于经济技术开发区的地方立法判断有无管辖权。但是原则上，只有实行独立区一级政府管理模式的经济技术开发区，其房屋拆迁管理部门才拥有裁决管辖权。实行管委会或者其他管理模式的经济技术开发区，虽然也经过国务院批准设立，却不是独立一级的地方人民政府，不具备《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“县级以上地方人民政府”的法定资格条件，因此其房屋拆迁管理部门没有裁决管辖权。
2、明确房屋拆迁管理部门是拆迁补偿安置纠纷一方当事人的，由同级人民政府受理并裁决。
前引国务院拆迁管理法规关于同级人民政府裁决管辖权的规定，有两个问题值得注意：
（1）存在预设前提。该规定隐含着两个前提：第一，房屋拆迁管理部门是被拆迁人；第二，达不成协议，亦即房屋拆迁管理部门是纠纷的一方当事人。
（2）存在漏洞。该规定没有考虑房屋拆迁管理部门是被拆迁人，已经达成产权调换补偿协议，但是拆迁人和承租人之间却发生拆迁安置纠纷，应由谁来裁决的情况。
从立法本意以及执法现状考察，笔者认为，对于设区的城市而言，由市人民政府对上述公房拆迁补偿安置纠纷进行裁决，既不正确，也不现实；对于区、县人民政府而言，既然这些纠纷中房屋拆迁管理部门并非一方当事人，那么当然可以由区、县房屋拆迁管理部门来裁决，不存在“自己担任自己的法官”、“自己审理自己”的问题，此时根本没有必要由区、县人民政府行使裁决管辖权。
3、明确房屋拆迁管理部门及其下属单位不得作为拆迁人，否则应由同级人民政府受理并裁决。
《城市房屋拆迁管理条例》第十条规定，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁恕H欢导衅灯党鱿址课莶鹎ü芾聿棵畔率艟哂卸懒⒎ㄈ俗矢竦牡ノ唬òㄆ笠怠⑹乱瞪踔烈拦芾淼牡ノ唬魑鹎ㄈ说那榭觯乙虼朔⑸牟鹎ú钩グ仓镁婪滓宦捎煞课莶鹎ü芾聿棵挪镁觥K蛋琢耍褪抢献有砜啥硬鹎ǎ硬鸩幌氯チ耍献映雒媲啃邪谄健U馐嵌嗄昀床鹎ü芾碇幸桓鱿嗟毖现氐奈侍猓唤鲈斐闪撕懿缓玫纳缁岣好嬗跋欤菜鸷α朔ㄖ谓ㄉ瑁酱嬷啤V挥辛⒎ㄉ仙柚孟嘤Φ那恐菩怨娣叮拍芄挥行Ы饩稣飧鑫侍狻！？/p>
（三）完善拆迁听证制度，并规定行政强制拆迁决定应当依据听证报告作出。
1、对于裁决受理听证，鉴于目前该制度弊漏太多，实施效果不佳，实际意义不大，而听证成本高昂，建议取消。同时，为了确保拆迁人真正、积极地履行动迁协商义务，解决现实中一直存在的拆迁人随意启动裁决程序、把裁决机关当作动迁力量的现象，不妨规定：拆迁总量在10栋房屋（按房地产权属凭证计）以上的拆迁地块，拆迁人申请裁决的，已达成协议的房屋栋数必须超过拆迁总量的50％，否则裁决机关不予收件。
2、对于行政强制拆迁听证，建议明确规定市、县人民政府受理强制拆迁申请后，应当邀请拆迁当事人、房屋拆迁管理部门等有关单位的代表，对强制拆迁的条件、裁决程序、裁决事项以及裁决履行情况等内容，公开进行听证，而且强制拆迁决定必须依据听证情况作出。
要解决听证走过场的问题，根本的出路恐怕还在于落实法律责任，实行权责统一，真正把房屋拆迁管理部门从强制拆迁决策体系中剥离出来。
（四）在专家评估委员会之外，建立新的拆迁评估异议处理机制。规定没有成立专家评估委员会的地方，异议人可以向原评估机构申请复核，对复核结果仍有异议的，可以提出技术鉴定申请，由裁决机关组织3名以上单数估价师组成专家组，进行技术鉴定。也可以不经复核，直接申请技术鉴定。鉴定意见认为估价报告存在技术问题的，原评估机构应据此重新出具估价报告，并承担鉴定费用；鉴定意见维持估价报告的，鉴定费用由鉴定申请人负担。
（五）规定书面裁决必须经裁决机关领导班子集体决定。与现行的“集体讨论决定”制度相比，“集体决定”这种方式灵活、便捷而且可行，同样能够收到避免裁决机关轻率作出书面裁决的效果。
（六）建立合理、高效、约束有力的行政强制拆迁运作模式，实行裁决、责成、执行三分离。
明确规定被拆迁人、承租人或者第三人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，拆迁人可以直接向市、县人民政府提出强制拆迁申请。市、县人民政府决定强制拆迁后，责成城市管理综合执法部门或者其他类似的机构具体实施。而且有必要明确，市、县人民政府不得委托房屋拆迁管理部门负责责成强制拆迁工作。
上述强制拆迁运作模式，明确了各类主体的法律地位，包括强制拆迁申请人、强制拆迁被申请人、责成主体和执行主体，特别是划清了裁决、责成以及执行三类行政主体相互之间的职责权限范围，有助于解决当前强制拆迁决策制度虚化的问题。
（七）健全强制拆迁执行制度，规范强制拆迁实施行为，最大限度地保护强制拆迁被申请人的权益。
首先，必须明确强制拆迁实施主体。如前所述，强制拆迁决定的具体执行，应由城市房屋综合执法部门或者其他类似的机构负责，不应该责成房屋拆迁管理部门实施。
其次，规定实施强制拆迁前，实施主体应制订具体工作方案。包括各部门之间的职责分工、突发情况应急措施等内容，尤其要做好设定警戒范围、清场、进场次序等工作计划。
第三，明确应采取的证据保全措施。规定搬运财物前，实施主体应聘请房地产测绘和评估机构对被拆迁房屋进行现场测绘与评估，并由公证机关进行公证。
第四，明确对有关财物的处置措施。规定所有财物运抵安置用房或者周转用房后，应当交强制拆迁被申请人签收。强制拆迁被申请人拒绝签收的，应当办理公证提存。提存后缺损、灭失的后果依法由强制拆迁被申请人承担。
对于动物活体、季节性商品、鲜活、易腐烂变质以及其他不宜长期保存的物品，应当交强制拆迁被申请人处理。强制拆迁被申请人拒绝接受的，可予以变卖或者委托拍卖，并将变价款交强制拆迁被申请人或者办理公证提存。
（八）创新行政送达方式，解决送达难问题。
对于拆迁行政裁决文书的送达，建议顺次采用直接送达、邮寄送达、留置送达以及公示送达的方式。所谓公示送达，就是无法以前述三种方式送达，或者同一送达事项受送达人众多的，在被拆迁房屋或者受送达人住所地张贴有关文书，自张贴之日起满7日，即视为送达。
「注释
（1）有的地方例如广东省，进一步把“较多”、“较高”的比例确定为50％。
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