转基因基地管理制度(收集5篇)

转基因基地管理制度篇1

关键词宅基地制度;宅基地整治;湖北罗田

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1007-5739(2009)11-0247-02

2008年7月14日国土资源部全文公布了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》文件要求,各地应“力争在2009年底前,基本完成全国宅基地使用权登记发证”,《物权法》对宅基地物权的确认。中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。”国家在推动新农村建设过程中颁布的这些文件及其他一系列政策、方针、法律法规体现了宅基地制度的演进过程。可以看出,国家对农村宅基地问题保持持续高度关注。笔者结合罗田县宅基地情况,从宅基地制度演进过程的角度,谈谈对农村宅基地整治工作的一些体会。

1宅基地制度的演进

农村宅基地制度伴随着农村社会经济发展不断演进,尤其近年来,宅基地制度演进越来越快,越来越完善。由最初的《土地管理法》规定宅基地1户1宅,无偿使用,不得转让,到农村集体建设用地流转试点的开展,到宅基地物权的确认,从宅基地制度演进过程可以看出,农村宅基地长期以来一直是农村工作的热点、难点问题,也是政府持续高度重视的问题。

1.1国家层面的农村宅基地管理政策、制度演进

对农村宅基地管理的有关法律首先是1986年的《中华人民共和国土地管理法》。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定,农村村民1户只能拥有1处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。该法律确定了农村村民具有拥有宅基地的权利,同时也规定了拥有宅基地的数量和标准。然而,由于历史原因和有关法律法规的不完善,该法律执行效果不很理想。同时,《土地管理法》还规定,农村宅基地无偿使用,不得转让。也正是由于这一法律规定,使市场的资源配置力量对农村宅基地资源配置作用十分微小。

2004年11月,国土资源部出台《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严格宅基地申请条件。坚决贯彻‘1户1宅’的法律规定。农村村民1户只能拥有1处宅基地,面积不得超过省(区、市)规定的标准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。”这是以部门文件形式对《土地管理法》有关条款的进一步补充。从上述法律法规可以看出,宅基地的流转国家基本上是禁止的。因此,宅基地租赁和买卖交易只能通过地下交易完成,导致大量存量宅基地不能流转。2005年6月,国家批准广东省开展农村集体建设用地流转试点工作,宅基地流转市场的建立成为可能,市场力量尽管还很微弱,但是已经开始进入农村宅基地配置领域。2005年10月8日,中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村战略任务,提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字方针。对农村宅基地建设有了规划意义上的要求。各地也相继开展了村庄规划试点工作。2007年3月,十届全国人大五次会议通过《物权法》,首次明确了宅基地使用权是一种物权。2008年7月14日,国土资源部全文公布了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》文件要求,各地应“力争在2009年底前,基本完成全国宅基地使用权登记发证”,这将大大有利于规范宅基地管理工作。2008年10月12日,中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。”

从国家层面的农村宅基地制度演进过程可以看出,国家农村宅基地制度正逐步走向完善,宅基地产权正得到确认和完善,宅基地流转逐渐成为趋势,市场力量将进入宅基地配置领域,参与宅基地的整治和配置。

1.2湖北省层面的农村宅基地管理的政策、制度演进

2006年3月,湖北省建设厅为促进和规范社会主义新农村建设,根据国家有关标准,特出台《湖北省新农村建设村庄规划编制技术导则》(湖北省建设厅,2006年3月),对村庄规划建设作了标准性限制。2007年10月,湖北省人民政府发出《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》,明确界定农村宅基地使用对象和流转、收回范围,规定农村村民因继承房产形成1户拥有2处以上宅基地的,可在本集体经济组织内买卖,但对不符合申请宅基地条件的,其购买的房屋不得重建或扩建,不能使用时,应予拆除,退还土地。农村宅基地不得向城镇居民出售,也不得批准城镇居民无偿占用集体土地建住宅。

可以看出,尽管国家尚未对宅基地流转给予明确法律地位,但是地方政府正在放宽宅基地流转限制,对宅基地流转进行有益尝试。湖北省关于宅基地管理的政策和制度是在国家有关政策制度基础上,针对省内实际情况而制定的一系列政策法规,是在国家层面政策、制度前提下执行的,因此它的演进也体现出国家层面的政策、制度演进。从地方农村宅基地的政策、制度演进也可以看出,宅基地流转合法化正逐渐成为趋势。

2把握政策、制度演进方向,推进农村宅基地整治工作

2.1农民宅基地现状

(1)面积超标严重。《湖北省新农村建设村庄规划编制技术导则》(湖北省建设厅,2006年3月)村庄用地规模宜按人均90~120m2控制,一般不超过100m2最好。《村镇建设用地规划标准(GB50188―93)》规定,村镇进行规划时,其人均建设用地指标应以现状建设用地的人均水平为基础,根据人均建设用地指标级别和允许调整幅度确定,并应符合表1的规定。

目前,罗田县农村人均建设用地161.45m2,远远超过国家标准和湖北省标准,同时,由于近年进城务工搬进城镇人员较多,农村宅基地空置严重。如何盘活和整治农村宅基地,促进节约集约用地,成为罗田县国土部门当前急需解决的重要问题。

(2)布局分散凌乱。长期以来,政府对村庄规划重视不够,村庄普遍缺乏规划,农民建房普遍缺乏约束,通常哪里区位好、哪里方便就往哪里建房,纷纷向村庄外扩张。主要表现为:一是“线性”扩张。农民建新房“沿路爬”。村内道路通到哪里,新房就建到哪里,临路、临街乱搭乱建生产经营性用房比较普遍。二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄延伸,村庄四周新楼林立,内部破破烂烂,形成“空心村”。当前,罗田县413个行政村16万户,每季申请办理新建房的在480多宗以上,改建、扩建也在700多宗以上,这些用地多分布在主要村庄道路边。

(3)思想观念问题。农村居民,尤其生长在像罗田县这样的山区居民,生活环境普遍比较封闭,思想比较朴实保守,农民始终把宅基地看作命根子,而且对国家政策的认识不高,主要表现为:一是认为荒山荒地可以随意占用;二是认为责任田、自留地可以随意建房;三是由于历史原因造成的宅基地纠纷,在现行政策情况下不愿将宅基地交还集体;四是认为在城市生活不稳定,因风险回避心理,不愿意放弃农村宅基地。

本文为全文原貌未安装PDF浏览器用户请先下载安装原版全文

(4)缺乏市场配置效率。国家法律对农村宅基地转让,既无禁止规定,也无允许规定。尽管在广东省开展集体建设用地流转试点已经有几年,但是对宅基地流转问题具有全国普遍性的法律法规至今没有明确定调,导致农村宅基地流转在法律上的不顺畅。而目前农村房屋买卖现象较多,“地随房走”引发的矛盾和纠纷也随之产生,法律规范的缺乏,使宅基地私下流转所引起的诉讼不能通过法律形式加以解决,各地法院也只能要求双方自行协商和解决。尽管农村宅基地流转已经很普遍,但是没有受到法律约束和规范,目前的农村宅基地流转市场基本上属于隐形市场,很难对宅基地资源配置起到有效作用。

2.2完善宅基地制度,推进农村宅基地整治

农村宅基地问题的出现,主要是农村土地制度以及管理上存在的问题,笔者结合罗田县宅基地管理经验,在把握国家和地方宅基地政策、制度演进的方向下,就如何进一步完善宅基地制度,推进农村宅基地整治谈几点想法。

(1)加强农村宅基地清查和确权工作。目前,各地方土地管理部门正积极贯彻国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》的精神和规定。土地管理部门应该借助开展农村宅基地使用权登记发证工作的机遇,对现有农村宅基地使用情况进行彻底的清查,对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册;对不符合法律规定,多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。对违法建设的宅基地和废弃宅基地登记统计,为将来宅基地复垦整理打下有利基础。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权,为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础。

(2)严格执行宅基地审批制度,抓标准、抓选址。目前农村宅基地审批制度存在执行不力、要求不严谨,或者把审批着眼点更多的只集中在“1户1宅”上等问题,对宅基地的建设标准、选址没有作出明确要求,或者审批后没有跟踪管理,出现很多审批材料一套,实际建设又是另一套的现象。土地管理部门在宅基地审批时,应该要求审批材料包括建设设计图、选址说明、建设标准、土地来源等,严格按照国家及地方政府有关宅基地建设标准、土地利用总体规划和村庄规划等审批宅基地建设申请。

(3)加强普法宣传,转变农民思想观念。针对农村生活环境相对封闭、村民的法律法规意识不强、土地情结根深蒂固的实际,土地管理工作者必须结合农村基层干部,利用广播、电视、报刊等媒体,加大对土地管理法律、法规和基本国策的宣传,增强干部群众的法律意识和土地忧患意识,可将农村宅基地管理、国家有关保障政策制度等作为专题加以宣传,让广大农村居民认识和理解法律法规及政策制度,从意识上弱化农民的土地情结。

转基因基地管理制度篇2

关键词：转基因食品；强制标识；自愿标识

转基因食品，是指利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂。随着现代生物技术的发展，转基因食品对环境及健康潜在的风险开始为人们所认识，消费者开始关注转基因食品的安全问题。我国在转基因食品标识制度的立法方面，亟待完善。

一、我国转基因食品标识监管立法存在的问题

(一)立法主体不明确,管辖权不清晰

我国目前尚未制定专门的转基因食品标识法，现行转基因食品标识方面的立法层级较低，除《中华人民共和国农产品质量安全法》外，多为部门规章，农业部、国家科委、卫生部都制定有与转基因标识相关的部门规章，而这些部门规章没有对我国转基因标识问题进行全面而系统的规定，实践中缺乏操作性。

目前对转基因标识的管理没有明确的管辖主体，《农业转基因生物安全管理条例》第五十二条规定，违反农业转基因生物标识管理规定的，由县级以上人民政府农业行政主管部门依据职权进行处罚。根据国家质量监督检验检疫总局颁布的《食品标识管理规定》，县级以上地方质量技术监督部门也有权对违反食品标识的行为进行处罚。现实中我国的农业行政主管部门，监管队伍缺乏，没有形成一套至上而下的监管体系。这对转基因食品的安全控制产生了极大的影响，也不能对消费者的知情权进行有效的保护。

（二）目前的转基因标识标准不完善，不能充分保障消费者的知情权。

《农业转基因生物标识管理办法》只规定“使用规范的中文汉字标注”，2007年6月农业部了作为农业行业国家标准的《农业转基因生物标识的标识》具体规定了转基因标识的文字规格、文字颜色、标注方法等细节问题，但也只局限于源头农产品，也没有规定延伸到中下游终端产品。生产者对转基因食品的标识往往采用较小的字体，没有特殊的标识提醒消费者。

目前我国对转基因生物的安全评价等级将农业转基因生物分为四个等级：安全等级I：尚不存在危险；安全等级Ⅱ：具有低度危险；安全等级Ⅲ：具有中度危险；安全等级Ⅳ：具有高度危险。但是在我国转基因食品的标识制度中并未体现其安全性，只是笼统地告诉消费者食品是否是转基因或含转基因成分。

由于转基因技术发展还不完善，转基因生物和转基因食品对人类和生态环境还存在潜在的风险和威胁，对于这些风险现行的国家标准并未要求标注，不利于消费者根据自身身体、生活习惯等特点选择相应的食品。

（三）强制标识产品的范围窄，不能有效覆盖终端产品

根据《农业转基因生物标识管理办法》和农业转基因生物标识的标识国家标准规定，只有列入农业转基因生物标识目录中的产品才适用强制标识制度。第一批目录涉及大豆、玉米、油菜、棉花和番茄等5类17种产品，该目录自2003年3月公布后，农业部没有再增加新的应实施标识管理的农业转基因生物目录，原有的17种产品的覆盖范围显然过窄。现实生活中除转基因食用植物油外，其它含转基因食源的食品都没有没有内含转基因具体成分的标识。

（四）“定质不定量”的强制标识制度不利于对转基因食品的监管

我国转基因标识采取的是“定质不定量”的强制标识制度，即凡列入标识管理目录并用于销售的农业转基因生物或原料加工中含有转基因的应当进行标识，不管它含有的转基因成分多少。实际操作中由于给所有含转基因食源的产品贴上标识需要巨大成本，而且因为转基因农作物在我国已有大范围的种植，农产品生产过程中不能保证其产品百分之百地不含转基因成分，加上广泛使用的辅料、添加剂中也可能含有转基因成分，于是我国转基因的强制标识制度并未能得到完全的落实。

二、完善我国转基因产品标识的立法探讨

尽管我国对进口转基因产品实施了强制标识制度，但在实施过程中却存在较多问题，有必要从以下几个方面继续完善转基因产品标识的立法：

（一）制定转基因食品标识法，明确立法和监管主体。

欧盟、日本等国在转基因食品标识方面都有较为系统完备的立法，保障强制标识制度的实施，我国有关转基因食品标识的立法散见于《中华人民共和国农产品质量安全法》、《农业转基因生物标识管理办法》等少数涉及农产品的的法律法规中，而整个转基因食品的产业链的监管涉及农业、检疫、商业、质监等多个部门。制定一部专门调整转基因食品标识的法律非常必要。建议由立法机关制定专门的转基因食品标识法或由国务院制定《转基因食品标识管理条例》，对转基因食品标识体系做出系统的规定，分配相应的立法权和监管职责。

（二）制定统一的转基因产品标识国家标准，细化标识管理内容。

农业部的《农业转基因生物标签标识国家标准》主要涉及农业初级产品，没有针对以转基因农产品为原料的加工食品、食品添加剂等中上游产品做出详细规定。卫生部制定的《预包装食品标签通则》（GB7718一2004）国家标准也没有针对转基因食品进行专门的规定，所以，有必要制定统一的转基因产品标识国家标准，对转基因产品标识进行细化。在制定的国家标准中可以要求明确标注转基因食源的比例、该转基因食品食源可能含有的特殊营养成分。对于食用后可能会导致的过敏性反应等情况时应标注不适宜食用的人群。可以参照保健食品的管理，设计转基因食品特有的图形标志，要求转基因食品标识必须采用并位于食品外包装正面醒目位置，还应将转基因食源所获得的农业转基因生物安全证书同时标注。

（三）采用定义与目录结合的方式扩展强制标识范围

根据农业部网站资料显示，截止到2010年农业部共颁发农业转基因生物安全证书1677个，其中为进口用作加工原料的农业转基因生物颁发证书64个，但目前我国规定的第一批实施标识管理的农业转基因生物目录仅包括大豆种子、大豆、玉米、油菜种子等5类17种产品，该目录至今未有更新。在实践中，由于转基因技术的发展非常迅速，要做到目录的更新与术的发展同步是很困难的，另一方面要穷尽所有含转基因成分的食品也是不可能的。对于标识的范围可以通过定义与目录结合的方式来实现，这方面可以借鉴欧盟的做法，要求所有食品只要其配料中有转基因成分，无论其中的转基因DNA和蛋白质含量是否多到能被检测出，都要加以转基因标示，将需要标识的种类扩大到食物、饲料、添加剂、香料、转基因衍生产品、餐馆食物等一切转基因食品的范围。

（四）设定转基因食品强制标识的阀值，定义非转基因标识界限

由于《新资源食品管理办法》不是专门规定转基因食品的法律，没有规定强制标识的阀值，缺乏阀值的规定是我国法律的一个缺陷，会带来在标识的执行方面的困难。设置转基因食品强制标识的阀值，有利于食品生产者采取措施将其产品与转基因改造成分产品进行区分，同时为消费者提供选择无转基因产品的必要信息。将产品中转基因成分进行限量规定设定一个阀值，即大于某一种含量即需要标注，这是当前我国在强制标识制度中一种可行的办法。在设定转基因食品强制标识的阀值的基础上，可以采取的强制标识和自愿标识相结合的方式来规范转基因的标识，对于转基因成分大于阀值的食品实行强制标识，低于阀值的可以自愿标注“非转基因”标识。

参考文献：

［1］杨慧.我国转基因立法现状及完善问题研究［J］.法制与社会.2010.9.

［2］张忠民.欧盟转基因食品标识制度浅析［J］.世界经济与政治论坛.2007.6.

转基因基地管理制度篇3

关键词：宅基地；闲置；再利用；问题；对策

中图分类号：F320.3文献标识码：A

收录日期：2016年5月8日

土地资源是地区经济发展的基础。目前，我国城镇建设用地需求不断增加，而由于农民进城务工、占新地建新房等原因，农村宅基地闲置现象普遍。2004年，国务院提出“增减挂钩”发展策略。2005年，中共中央、国务院又提出推进社会主义新农村建设，加强宅基地的规划和管理，大力节约村庄建设用地等一系列政策建议。各地区积极响应党中央的号召，采取多项措施来提高宅基地的利用率。本文总结当前我国农村闲置宅基地整理过程中的问题，并提出解决建议。

一、闲置宅基地再利用过程中存在的问题

（一）农民观念陈旧，节地意识不强。大部分农村居民由于文化程度不高，加上受到封建思想的影响，土地私有化和土本观念深厚，认为虽然法律规定土地是集体的，但是一旦占用就变成私有的了，他们对于宅基地相关的法律制度和政策了解也很少，法律观念意识淡薄，因此千方百计地多占用宅基地，甚至随意侵占、违法建房，造成大面积土地资源严重浪费。农村人口向城市流迁的不彻底性也在一定程度上加剧了宅基地的闲置。部分进城务工或是在城镇买房的农民，尽管很少有时间居住在乡下，还是不愿意放弃自家原有的宅基地。

（二）用地随意，缺乏科学合理的规划。科学合理的村庄规划对农村居民建房起着直接的引导作用，而当前我国部分农村地区长期缺乏村镇规划或是规划滞后、不科学、执行不力，农民对村建规划的重要性和必要性认识不足，缺乏用地的整体性观念，选址随意，造成宅基地布局散乱。随着生活水平的提升，农村居民对住宅要求变高，倾向于占新地、建新房，而地方有关部门对建房没有严格按程序依法审批，也没有系统化的管理，乱批耕地，只批新房，不收旧房，导致新房越建越多，被闲置的旧房数量就越来越大。

（三）法律法规不完善，缺乏有效监管手段。由于管理者对宅基地管理工作的重视程度不够，加上缺乏有效的监管手段，以及法律法规和政策的不完善，农村宅基地的管理工作收效甚微。加之没有其他监管部门施压，另外在管理或执法过程中可能会受到各种因素的干扰，比如“人情、关系”等，导致了宅基地闲置现象一直没有得到有效的遏制。

（四）资金渠道单一，缺乏持续的资金支持。宅基地整治和再利用不仅需要花费较长的时间，还要耗费大量的人力物力财力。当前我国的宅基地整治和再利用主要依靠中央和地方财政，资金渠道单一。中央和地方财政拨款手续复杂，耗时长，很难及时地满足实际工作的需要，不能有效地促进宅基地整治和再利用工作的稳步推进。

（五）权属调整难度大，缺乏有效的保障制度。目前，我国土地管理法只赋予土地管理部门对农村宅基地的用地标准、审批权限、一户一宅和禁止转让等权力，而并没有明确宅基地的概念、范围和产权关系，这些给相关部门的实际管理工作带来了很多的不便。产权的不明晰容易使居民在建房时为了占用、多占宅基地产生纠纷，双方僵持不下，宅基地只能白白地闲置。另外，在废弃宅基地上建房工程量大、过程繁琐，原使用者要建新房不仅需要重新获得政府部门批准，还要花费人力物力财力清理掉残留的地上建筑，而对想在废弃宅基地建新房的非原使用者来说，既要经过上面的两个步骤，还要经过废弃宅基地原来使用者的准许。大多数情况下，原使用者是不会无偿的放弃废弃宅基地的使用权的，这加大了非原使用者利用废弃宅基地的难度，往往非原使用者就会选择放弃，也就造成了宅基地闲置。

（六）流转受到限制，缺乏相应的制度和平台。宅基地的所有权属于农民集体，而农村居民只具备使用权，而且使用权只能在村集体内部进行流转。关于宅基地使用权流转的只在一些地方和部门文件上出现过，我国法律并没有明文规定。部分农民有想法也有能力转让宅基地，但由于流转行为受到限制，无奈之下只好让宅基地闲置。虽然我国已经开始实行宅基地入市试点工作，但只在少部分地方展开，到目前为止，大部分地区农村宅基地的流转体制并未建立，宅基地和农民所有的房屋的物权不能充分实现，制约了闲置房屋和宅基地的充分利用。

（七）农民积极性不高，缺乏有效的激励机制。重新利用产生的经济效益是宅基地使用者最关注的一个方面。为了满足更高的生活需求，有条件的农民往往会想尽办法申请更好的宅基地建新房。出于个人利益的考虑，部分农民愿意将原来的宅基地和住宅进行转让，但是目前宅基地的流转只能在集体内部进行，如果转让的价格不合适就难以完成，宅基地的流转和闲置宅基地的再利用受到限制。由于宅基地流转受到限制不能转换为现实的经济利益，对于那些完全不想利用宅基地的却不愿意放弃宅基地使用权的所有者来说，花钱去管理老宅基地会增加他的存地成本，因此一般都选择放置杂物或闲置，以致最后房屋倒塌、荒废，这样的行为势必会影响宅基地的重新利用。除此之外，在宅基地整理复垦的过程中，容易出现经济纠纷和利益分配上的分歧，这些问题都会打击农民重新利用闲置宅基地的积极性，不利于闲置宅基地利用率的提高。

二、对策建议

（一）完善宅基地相关法律体系，保障宅基地管理工作顺利展开。在法律上承认农民有关于宅基地的权利，是促进农村土地合理、有效利用和保护的制度基石。因此，首先要从法律上明确闲置宅基地的概念、范围和产权关系。产权清晰就是要明确土地权利的归属，严格界定宅基地权利的主体与客体、权利与限制、取得与丧失等。其中，土地权利包括所有权、使用权、收益权和处分权，核心是处分权，包括转让、出租、抵押、继承、赠予等权利。除此之外，还要制定科学合理的宅基地用地标准以及相应的监督管理政策，严格执行“一户一宅”制，对于超标准占用宅基地的行为要严惩不贷。

（二）加强对农民的教育引导，开展合理的乡村规划。充分发挥政府的引导作用，通过法律、行政、经济和教育等手段引导农民树立正确的用地观念，促使农民自觉地按标准占用、利用宅基地。对于意欲进城购房并自愿退换宅基地的农民，应允许其将宅基地指标带到所居住的城市，并为其在城市买房置业创造一定的条件。通过增强城市对于农民进城居住的吸纳力来引导部分农民放弃在农村的土地，永久的在城镇定居，从而促进农村土地的充分利用和合理流转。在吸收闲置宅基地的同时，广泛征求村民意见并进行实地考察，在此基础上起草和制定村级规划，然后上交给县、乡级主管部门，县、乡级主管部门应结合当地土地利用规划对宅基地进行审批和管理，全面开展农村用地规划。科学合理的用地规划不仅有利于完善村庄公共设施的配套建设，改变农村脏、乱、差的现状，改善村民的居住条件，还可以在很大程度上利用现有宅基地，提高土地利用率。

（三）开展宅基地清查摸底，建立超标闲置宅基地有偿使用制度。按照宅基地使用标准，对农村各家各户宅基地使用情况进行摸底清查。加快不动产发证进程，对于面积合理、手续齐全、符合规划的宅基地依法确权发证；对于未批先建、骗取指标、批少建多等非法占用以及户口已迁出的宅基地则不予登记发证，并采取行政手段将其收回；对于符合规划但超出标准或是闲置的宅基地，采取累进制收费方式增加农民超额用地和存地的成本，从而遏制胡乱占地的现象，提高宅基地的利用效率。

（四）建立宅基地流转市场，盘活闲置宅基地。农村宅基地的流转不仅能增加农民的财产性收入，提高农民的生活水平，还能有效地缓解人地矛盾，盘活闲置土地，提高土地利用率。因此，在遵循《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规的基础上，应尽快建立农村宅基地流转制度，调整农村宅基地的产权设置，建立健康有序的农村宅基地流转市场。在积极促进农村宅基地流转的同时也要保障农户合法利益，防止个别人滥用农村宅基地流转牟取非法利益，因此必须要制定相应的措施对宅基地流转行为进行一定程度的限制。首先，应制定严格的土地分配标准，坚持“一户一宅”制度，防止出现超标准占地、分配不公等行为造成土地资源的浪费；其次，必须实行用途管制，严禁农民获得土地使用权后出于个人利益考虑擅自改变其用途，破坏土地利用整体格局。

（五）引进市场竞争机制，多渠道筹措资金。宅基地整理耗时长、工程量大，需要持续不断的资金支持。一旦资金跟不上，宅基地整理工作就无法继续开展。宅基地整理资金主要由以下几种途径获得：一是由农民自筹，通过建立激励机制或是在村集体内部拍卖宅基地使用权，积极鼓励农民投入到宅基地整理中来，提高农民的参与度；二是争取政府及有关部门的财政支持或是企业的资助；三是通过“增减挂钩”等政策引导，建立市场竞争机制，用经济杠杆来调节土地供给，促进农村宅基地利用向高效、集约方向发展。

（六）充分利用科学技术对宅基地使用情况进行管理和监控。灵活运用计算机、GIS等现代技术对农村土地进行监控和管理，避免管理层在农村宅基地审批过程中利用手中职权。同时，可以监控村民用地是否有超标现象，确保宅基地的使用按照标准执行。运用GIS技术还能对农村住宅空间的演变进行动态监控与管理，有利于合理推进农村土地的规划、整理和再利用。但是这需要足够的资金，对经济实力一般的农村来说有一定难度。

（七）建立公众参与和监督机制，防止出现腐败现象。由于目前我国的宅基地管理具体工作主要由村集体组织，为了避免出现等损害农民利益的现象，要建立有效地公众参与和公众监督机制，村集体要做到专款专用、村内事务透明化，悉心听取农民的意见，在管理村务的过程中要把农民的切身利益摆在第一位。

主要参考文献：

[1]钟在明.农村宅基地闲置原因分析与治理探析[J].农业经济，2008.6.

[2]许玉恒.聊城市农村宅基用地情况调查[J].山东国土资源，2006.2.

转基因基地管理制度篇4

自20世纪80年代转基因技术问世以来,其商业化发展极为迅猛,因为可以解决人类面临的食物短缺、能源危机和资源匮乏等问题。但同时由于它对人类健康和环境的潜在风险,也为这种现代技术的充分运用投下了阴影。如何在促进转基因技术发展和保护人类免受负面影响之间寻求一个恰当的平衡,是大多数国家,特别是发展中国家在开发转基因食品过程中所面临的巨大挑战。

转基因食品的发展状况及问题

世界上最早的转基因作物于1983年在美国诞生,是一种含有抗生素药类抗体的烟草,自此转基因植物的研究得到了迅速发展。1986年全世界有5例转基因植物首次获准进入田间试验,1993年延迟成熟的转基因保鲜西红柿在美国出现,1994年美国孟山都公司研制的延熟保鲜转基因西红柿在美国批准上市,随后转基因食品的开发研究迅猛发展。1996年美国农民开始种植通过生物技术改良的转基因玉米、大豆、马铃薯、西红柿和棉花。1996年由延熟保鲜转基因西红柿制造的西红柿饼得以在超市出售,转基因食品的商业应用由此开始。而转基因食品对人体的潜在影响还难以在科学的基础上加以确定。因为疾病可能有一个相当长的潜伏期,而毒性物质在人体内也有一个积累过程才能看出其危害。以“绿色和平组织”为代表的环保主义势力近年来在欧洲政坛崛起,其在政府和议会中的势力不断扩大,对决策过程施加着越来越大的影响。绿色和平组织和其他一些组织已经在游说政府不要再签发转基因食品的许可证,直到转基因食品的长期影响问题得以解决。

我国转基因食品的国际贸易

经济学家曾预测到2030年,中国人口会达到30亿。这使得粮食的需求大大增加,而我国也面临着资源短缺和环境恶化等问题,如耕地每年基本都要减少2%以上、水资源匾乏、病虫害、沙漠化等灾害频繁发生等。为此,抓住生物技术发展的契机,转变高投入的落后生产方式,已成为很多人的共识和政府关心的问题。邓小平同志在20年前就讲过,将来农业问题的出路,最终要靠生物工程解决,要靠尖端技术解决。我国对转基因食品的态度是宽严适度的。

全球转基因食品生产及国际贸易发展迅速,转基因食品的销售额迅速增加。从1995年到2002年,全球转基因食品的销售收入增加了近60倍。2010年转基因食品的销售收入预计将达到250亿美元。大量的数据证明了转基因食品在全球迅速发展,特别是发达国家,他们的科技水平越高,新事物的发展也越快。

我国已成为转基因食品的主要进口国与生产国。我国进口转基因食品的贸易额逐年上升,已成为转基因农产品大国,田间试验和商品化生产面积仅次于美国、加拿大、阿根廷,居世界第四位,一些种类的产品具有较大的出口潜力。我国是转基因技术大国之一,在2004年位居世界转基因作物种植面积的第5位。

目前,转基因食品国际贸易道路发展出现障碍。近几年,在美国有50%以上的专利是有关生物工程的;在欧盟,这一比例是33%,日本是7%。随着科技的进步,转基因技术的应用范围还会不断扩大。

(一)转基因食品国际贸易争端的上演。20世纪80年代中期,转基因农产品刚出现时,与之相伴的巨大收益和巨大风险及其不确定性就引起了世界的高度关注。美国是转基因食品的积极倡导者,并在该领域取得了绝对的技术优势。欧盟及其成员国对转基因技术的态度则相对保守,特别是在“疯牛病”等公共卫生事件发生之后,对该技术采取更为审慎的风险预防原则。从1998年10月开始,欧盟“暂时中止”了任何新的转基因食品上市,欧盟的这一措施导致美国对欧盟的玉米和大豆的出口量锐减,美国认为欧盟对转基因食品的抵制“没有科学依据”,违反了自由贸易原则,2003年5月美国就欧盟对转基因食品的禁令向世贸组织提起上诉。举世瞩目的欧美之间在转基因农产品贸易上的角力终于拉开了序幕。

(二)转基因食品国际贸易问题愈演愈烈。随着转基因技术的不断发展,人们认识到其利好的一面,同时也认识到了其潜在的弊端。有关转基因作物及其产品对生态环境和人类健康所构成的安全隐患日益引起了人们的关注。近年来,美国、加拿大和欧盟以及欧盟内部爆发了多起转基因食品贸易纠纷。尽管每研发一种新的转基因作物,美国政府都要进行一系列的检测和审批,然而,基于对新物种可能带来不良的环境和健康影响的担忧,许多国家和民间团体对转基因食品仍心存疑虑,甚至主张禁止该类食品的进口。欧盟等一些团体和国家认为,应该允许进口国家,在即便没有确切证据证明转基因食品会带来危险之前,也可以单方面取消进口,即采取预防性防范措施。而美国和加拿大认为,这种防范性措施潜在地伤害其利益的可能性很大,自然竭力反对。美国认为必须把转基因食品贸易的争议放到新一轮世贸谈判中去解决。

转基因食品国际贸易争端产生的原因

缺乏统一的国际标准。缺乏统一的国际标准是加剧各国转基因食品国际贸易分歧的首要因素。各国均希望国际上的3个国际标准化组织――食品法规委员会、国际动物流行病局、国际植物保护公约,制订出一套统一标准。但是,他们在制订国际标准时十分谨慎,各国在制订标准方面缺乏有效的协调与合作而导致分歧,只能靠WTO的争端解决机制来处理。目前在WTO框架下,仍然没有建立起有效消除转基因食品贸易争执的国际标准。

安全性的争议。围绕转基因食品安全性的争论主要集中在转基因食品作为食物对人体健康的潜在性危害以及转基因食品对动植物环境安全的潜在性威胁两个方面,但无论是肯定方还是怀疑方都无法拿出充足的证据。因此,目前关于此问题孰是孰非,一时难以界定,这也影响到各国对转基因食品政策的态度。

经济利益使然。转基因技术在农牧业、食品等领域的应用潜力十分巨大,它能明显地提高农业劳动生产率,从而使技术拥有方获得竞争优势并因此获得巨大的经济利益。随着技术的进步和市场门槛的降低转基因食品蕴藏着无限的商机和巨大的潜在利益。因此,世界各国政府甚至私人纷纷将资金与精力投向转基因食品。由于国际竞争日趋激烈,新产品的生命周期尤其是能保有竞争优势的时间越来越短,为了保证投资回报,技术拥有方要求转基因食品能迅速进入一个尽可能大的市场――全球市场。目前,美国被认为是处于领先水平的国家,其已经控制了相当大份额的转基因食品市场,并有能力操纵市场价格。

转基因食品的安全性分析

转基因食品是安全的。转基因猪含更多不饱合脂肪酸,转基因西红柿含更多维生素及蛋白质,转基因大豆预防脱发,转基因土豆味道能吓跑虫子,转基因食品作为一种新兴技术产品,其具有一定的先进性,转基因技术带来的好处也是显而易见的,主要有以下几个优点:1.通过该项技术可以改良品种。如培养对地力消耗较少又抗倒伏的矮杆作物和抗干旱、耐盐碱、抗重金属且产高的品种,从而在有限的耕地上生产出更多的粮食。2.可以延长食品保存时间及增加营养成分。例如瑞士科学家培育出的一种富含p胡萝卜素的水稻新品种――“黄金水稻”,可望结束发展中国家人口维生素A摄入里不足的状况。3.通过给作物加人防虫防菌基因,使作物本身产生抵抗病虫害浸袭的能力,可减少农药的使用,有利于环境保护。4.转基因技术及基因食物还可用于医疗方面。例如,目前抗痢疾治疗成本高,科学家已开始研究将有关基因植人香蕉内,制成口服疫苗。

反对转基因食品国际贸易的理由不成立。国际上关于转基因食品国际贸易的分歧很严重,美国的转基因技术水平在世界上处于领先地位,其大力支持转基因技术及转基因食品的发展和商业化。但近年来欧洲被“疯牛病”、“毒鸡”等事件搅得人们对转基因技术及转基因食品的安全性表示顾虑,因而欧盟对转基因食品主要持反对态度。欧盟在转基因技术方面处于劣势地位,为了维护各成员国的市场和经济贸易利益,必然会采取贸易保护措施保护各成员国的相关产业。其一方面极力抵御美国的转基因食品,另一方面正抓紧自身转基因技术的研究与开发,而转基因食品的安全隐患就成为他们的一个强有力的借口。世界卫生组织日前发表一份报告称,对目前市场销售的转基因食品的检验表明,这些食品对人体健康和环境没有任何危害。这份题为“现代食品生物技术,健康与发展:具体实例研究”的报告长达87页。转基因食品的安全性已经得到权威机构的认证,所以以安全隐患为由拒绝转基因食品国际贸易的理由是不成立的。

转基因食品贸易造福人类

发展转基因食品国际贸易的现实意义。回顾历史上技术产品的形成和发展过程,不难发现,任何技术产品的形成与发展方向都不可避免地要受到社会的影响。社会需求引导了它的出现,它在社会生产、生活中的应用推动了其自身的发展,不同社会群体之间的相互争论与“磋商”的结果决定了它的演变方向。对于转基因食品,人们对它的社会需求是存在的。转基因技术在增加食品原料产量、改良食品营养价值和风味、去除食品的不良性、减少农药使用等方面,具有无法估量的发展潜力和应用价值。这就是它赖以存在与发展的意义所在。虽然目前不同国家、不同利益群体之间对于转基因食品的争执一时难以调和,但是相信最终会找到一个令全球不同利益集团达成共识的平衡点。全球的人口正在增长,到2023年世界人口将增至75亿,到2050年将达到100亿,届时能源枯竭和环境污染将会使人类陷入生存的危机。20世纪60～70年代进行的粮食生产方面的“绿色革命”增加了作物的品种,配合使用农用化学品使其产量大增,从而使全球的粮食产量增加达到3倍。基因技术是一项投入和产出都十分巨大的高新技术,有着巨大的知识价值和经济价值。从某种意义上讲,基因技术代表着一个国家的科技水平。尽管在世界范围内对转基因食品的安全性有很多争议,但这并不影响转基因食品技术的迅速发展,新的基因食品不断问世,而且发展速度越来越快。可以预计,转基因食品具有极为广阔的前景,并将成为21世纪人类解决粮食安全问题的一条重要途经。

发展转基因食品国际贸易带来的利益。从全球趋势来看,可以肯定的是转基因技术进入21世纪农业领域的趋势是无法逆转的,应用它的最根本目的是为了解决日益膨胀的地球人口的吃饭问题。利用转基因技术来寻找增加粮食生产的新途径就变得极其重要,同时还可以减少农业和食品生产对环境造成的负担。因此,转基因食品以其高产量及其多样的营养价值,必将有一个广阔的发展前景。因此,转基因技术正引发一场“农业革命”,我国也进行了许多卓有成效的研究和技术推广,收获不小。

加强我国转基因食品贸易的安全管理

国外关于转基因食品安全管理的模式。目前,世界各国都已建立了转基因食品安全管理模式,以美国和加拿大为代表的国家实行宽松管理模式。其管理原则是实质等同性原则,着重管理产品本身是否对环境及身体健康造成威胁的可靠科学原则;以欧盟为代表的国家实行严厉管理模式。其重点是采取预防原则,其原则是首先假定转基因生物及其产品有潜在的危险,所有与之有关的活动都要进行严格的管理,并针对基因工程技术制定新的法规。

构建与完善我国转基因食品安全管理体系

我国政府对转基因食品采取谨慎态度,颁布了一系列管理办法:国家科委于1993年颁布了《基因工程安全办法》,农业部在1996年颁布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》。2001年6月6日国务院公布了《农业转基因安全条例》,该条例中对转基因食品的试验、生产、应用等规定了生产许可证和经营许可证制度。2002年3月20日我国正式实施《农业转基因生物安全评价管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》。这些政策和法规的实施将为转基因作物安全、健康、有序地发展提供有力的保障。

在转基因技术的研究和开发上,应积极探索有自己特色的研究发展道路。1.我国应逐渐完善转基因生物安全管理法规,提高转基因生物安全立法的等级,建立健全我国的转基因生物安全管理体系。2.生物安全管理部门应分工明确,协调有效,管理工作透明化,从而形成一个透明而有效的管理机制。3.我国的转基因生物安全管理须以国家利益为主体,以消费者安全为目标,明确生物安全管理的目标,在汲取发达国家生物安全管理经验的同时建立起与我国国情相配套的转基因生物安全管理方式。

我国转基因食品竞争力的提高需要技术创新与政策创新

随着我国现代科技的不断进步,转基因技术必然要应用到我国农业和食品生产中。一方面,我国有百余个实验室进行有关生物技术研究,研究水平与世界发达国家差距不大,已有6项转基因植物被批准商品化,种植面积百余万亩,产品开始进入市场;另一方面,近年来,通过国际贸易渠道转基因食品产品已经流入我国,我国出口的农产品也有被要求出具非转基因食品的证明报告。我国如何做好转基因食品的管理工作已是一个十分紧迫的问题。转基因食品是技术创新的结果,技术创新在转基因产业发展过程中至关重要。我国是农业和人口大国,转基因产业的发展对我国社会经济发展有着巨大的影响和重要的作用。同时,我国已逐渐成为贸易大国,对外贸易额逐年增加,农产品进出口贸易日益活跃,在国际贸易中的角色越来越引人关注。但从另一角度看,我国技术研发能力较弱,贸易政策针对性不强,使转基因相关产业与贸易也面临着发达国家的巨大压力。转基因食品的国际贸易已不仅仅关系到其贸易活动本身,而应从提高产业国际竞争力的角度来关注转基因食品的国际贸易问题。

WTO框架下与转基因食品有关的法律规则

通过对WTO框架下与转基因食品有关的法律规则的研究,明确WTO法律制度对其成员国法律的要求,对我国关于转基因食品国际贸易的法律制度自身的完善也具有重大的指导意义。基于中国转基因技术发展现状和所承担的相关国际义务,在立法时,建议把握好以下几个原则:1.对转基因食品的规范既不能过严,也不能过宽。如果规范过严,一方面会阻碍转基因技术的发展,另一方面会增加法律实施的成本,并进而可能导致一种不公平竞争情形。2.在构筑我国转基因食品立法体系时,也有必要协调好它所承担的国际贸易义务与其他法定义务之间的关系。当中国根据《生物安全议定书》的规定,采取包括贸易措施在内的法律和行政措施来保护本国民众健康和环境时,也应避免成为贸易保护主义者。作为《生物安全议定书》的当事方和WTO的成员方,这种双重身份决定了中国政府应采取一种相互协调的方式来履行它所承担的国际环境和贸易义务。3.在完善我国转基因食品立法体系时,应结合对现有立法实施过程中暴露出的问题进行调整。我们必须做到与时俱进,具体问题具体分析才能很好的完善我国转基因食品安全的立法体系。

完善我国转基因食品立法的具体做法

我国关于转基因食品的立法存在的问题,影响了我国对转基因食品的安全管理,在一定程度上也影响了中国与国际社会在相关领域的协调与合作。因此,我国需要加快转基因食品安全立法的步伐,尽快健全和完善转基因食品安全法规体系。1.修改关于转基因产品的定义,使之范围全面化。我国《农业转基因生物安全管理条例》对转基因农产品的定义过于狭窄,建议将其定义改为“转基因产品,是指利用转基因技术改良的动植物或微生物以其为原料所制造或生产的产品、产品原料及产品附加料等”。2.补充规定转基因产品认定的检测标准。缺少必要的转基因产品认定的检测标准已经为我国的转基因产品的司法实践带来了一些麻烦,因此,在未来的转基因产品安全管理立法的完善过程中,补充转基因产品认定的检测标注也就显得势在必行,是相关立法完善的重要任务之一。3.统一转基因产品的标识标注管理规则。建议将农业部和卫生部各自的规则合二为一,统一标识的标注管理立法机制;建议取消加贴“本产品加工原料中有转基因Xx,但本产品中已不再含有转基因成分”等类似标签,而将标签统一规定为卫生部的标识标注;同时,我国转基因标识制度中亦应增加转基因成分限额的规定。4.增补对非转基因产品的否定标签制度。所谓否定标签是指在产品上用标识说明“本产品不含有转基因成分”字样。否定标签方案完全反映了全球消费者的消费意愿,在某种程度上可以规避以危害安全为借口的变相的贸易壁垒,是解决目前转基因产品国际贸易争端的最为可行的一种办法。尽管这种办法根本不可能取得一劳永逸的显著效果,但是,否定标签方案有利于同步开拓转基因产品市场和非转基因产品市场,有利于扩大消费者选择的自,有利于对转基因技术进行更为深入的研究。使之既具有建设性,又具有现实性。5.完善转基因产品跨境转移的事先知情制度和建立我国关于转基因产品的安全管理机制。此部分应当包括跨境转移的事先通知要求,首次向中国出口的风险评估、许可要求,进口的放行通知要求,过境转移的事先知情同意要求,向外国出口的事先通知要求等内容。6.增加规定转基因产品安全应急处理措施。这一部分内容应当包括应急预案的制定和备案,肇事者的应急处理义务,主管部门的应急处理义务以及无意越境转移的应急处理等方面的内容。7.加重违反转基因产品安全管理立法的法律责任,并完善转基因产品侵权的损害赔偿制度。这一部分内容应当对违反相关规定的行为规定相应的处理条款,同时还针对生物安全侵权纠纷的特殊性规定纠纷处理途径和方法,特别要明确归责原则。

加强在转基因食品领域的国际合作

联合国粮农组织、世界卫生组织于1962年联合设立了“食品规格委员会”这一政府间组织。这个组织已召开了多次会议,目的是在2003年前制定出关于转基因食品的国际安全标准。世贸组织和联合国有关组织也经常召开会议,讨论和酝酿有关规范转基因有机物贸易的协定。我国应当积极参加这些组织的活动,加强在此领域的国际合作,参与相关规则的制定,更好地维护我国的权益。需要加强生物安全的立法和管理,提高生物安全意识,重视生物安全防范,规范生物技术研究和应用的管理,加强转基因食品的安个管理,使生物技术、转基因作物和转基因食品造福于人类,创造美好的生物技术世纪。

转基因基地管理制度篇5

公共服务均等化是指政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务，具体包括收益分享、成本分担、财力均衡等方面内容。其实质是通过公共服务的公平、合理配置，实现社会整体福利水平的提高。公共服务均等化是市场经济的客观要求，实现城乡公共服务均等化不是“平均化”，既要均等又要明确重心，实现城乡公共服务的均等化需分阶段进行。

城乡基本公共服务均等化，是指基本公共服务在城乡之间达到均衡，也就是城乡全体公民享有基本公共服务的机会和结果大致相等。其内涵主要包括以下方面：城乡全体公民享受基本公共服务的机会均等；城乡全体公民享受基本公共服务的标准均等；城乡全体公民享受基本公共服务的结果均等；城乡基本公共服务均等化不是平均主义。

二、城乡基本公共服务供给不均衡的主要表现

（一）从财政投资总量上看，财政对农村投入仍不足

2009年全国公共财政支出6万亿元，但其中用于农业、农村、农民的支出仅占10%，并且还包含了对农村水利、修路的支持资金，因此真正用在农民身上的财政支出大约仅占5%。公共财政在农村教育、医疗、社会保障等方面的投入相比城市则更少。国家财政支出向城市的严重倾斜，制约了农村经济的发展，直接造成了城乡居民在收入、消费水平等方面的差距和城乡关系的失调。

（二）城乡基本公共服务供给具体对比

1、城乡义务教育。2006年，全国城市小学校均拥有计算机71台，而农村小学平均只有6台；全国城市初中校均拥有计算机102台，而农村初中校均只有38台；西部农村小学的建网学校比例为3.1%，农村初中建网学校比例仅为18.4%。据对中西部9个省（自治区）的学校数据统计，2006年，3万多所农村小学的班师比平均仅为1∶1.3，远低于全国小学1∶1.9的平均配置水平。

2、城乡医疗资源配置。公共卫生是现代公民应当享有的最基本的公共服务之一。而当前我国城乡之间在医疗卫生投入与资源分布方面尚有着明显差距。2006年，按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张；而每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.16人、乡镇卫生院床位数为0.81张。

3、社会保障体系。从养老保险制度来看，城镇企业职工养老保险制度已经基本建立，而农村养老保险制度尚未完全建立，农村养老仍以土地保障和家庭保障为主。在最低生活保障制度方面，农村最低生活保障制度于2007年才全面启动，保障范围与保障程度也远远落后于城市。从基本医疗保险制度来看，城镇职工基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式，根据医疗费用所处的不同区间分别给予经济补偿；新型农村合作医疗由个人、集体和国家三方出资，以大病统筹为主，存在着报销比例低、设有门槛费、忽视小病预防等问题。

4、城乡劳动力就业机会不均等。尽管近年来国家不断改革户籍制度和就业制度，但因为诸多因素的制约，进展较为缓慢，城乡居民就业机会不均等的事实并未根本改变。城乡就业机会的不均等，阻碍了农村剩余劳动力转移的步伐，这还将影响到外来农民工的权益保障。

5、城乡基础设施投资失衡。近年来，国家加大了对农村公共基础设施的投入，但由于农村公共基础设施底子薄弱，目前在大部分农村地区生产性基础设施仍普遍落后，农田水利设施存在着年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题，水、电、交通、取暖设施等农民生产生活必需的基础条件还很缺乏，文化、体育、娱乐、休闲等农村生活基础设施的建设普遍不足。

三、城乡基本公共服务不均等原因分析

（一）我国城乡二元体制是造成我国城乡基本公共服务不均等的制度性根源

城市的基本公共服务主要是由国家通过财政手段予以提供，城市居民在教育、医疗、社会保障、就业、住房等方面均享有优待；而农村的基本公共服务主要是由农民自行解决或通过集体制度外筹集资金解决，国家只提供适当的补助。我国实行城市与农村分割的二元公共服务供给制度，使农村基本公共服务不仅在供给总量上存在差别，而且在供给主体、手段、方式、资金来源渠道上也存在诸多差异，城乡二元公共服务体系导致城乡差距不断扩大。

（二）我国现行的财政管理体制――分税制与社会经济运行不适应是造成我国城乡基本公共服务不均等的直接原因

分税制按照税种来划分各级政府之间的财权，一级政府有一级政府的事权，相应地就必须赋予该级政府一定的管理事务的财权。现有的财税体系规范了中央政府和地方政府之间的财权集中与分散关系，保证了中央和省一级的财力，但是对中央政府与地方政府的事权及责任界定却不明确。目前，农村地区的基本公共服务供给主要由县乡财政来承担。但是县乡政府没有税收立法权、举债权，也没有独立的主体税种，其收入主要来自共享税，掌控的收入极其有限，再加上转移支付不到位，由此导致我国县乡政府普遍面临财政困难问题，特别是中西部欠发达地区。

（三）我国现行的转移支付制度不完善

1、财政转移支付层级过多。我国有中央、省、市、县、乡五级政府，相应地形成五级财政。这种体制在不同程度上存在行政机构臃肿，管理层级重叠，行政效率低下，县级财力被市级财政挤压、截取、挪用等现象，造成县乡财政困难，严重阻碍县域经济发展，城乡差别不但不能缩小反而拉大。

2、我国省级以下财政支付转移方式大多参照中央对省级财政转移支付办法执行，因此存在着以下问题：一是一般性转移支付规模过小且制度设计不合理。一般性转移支付只占转移支付总额的10%。二是我国税收返还大约占中央对地方转移支付总规模的三分之一，现行的税收返还制度规定：中央对地方上划的税收按基期年如数返还，税收额多的地区得到的税收返还额多。这样的制度设计不仅没有解决因历史原因所造成的地方财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下强化了这一差距，这不利于公共服务均等化的实现。三是专项转移支付的数额占中央对地方转移支付数额的将近三分之一。对于专项转移支付资金，地方政府没有调剂权，不仅不能增加地方财政的可支配财力，还需要地方政府额外增加配套资金，进而影响地方财力的运用。

3、转移支付制度缺乏相应的法律保证。世界上许多国家普遍以法律形式对财政转移支付制度做出明确了的规定，甚至有的国家在宪法中做出了相应规定，使财政转移支付的执行具有很高的权威性和可操作性。虽然在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入范围划分做了较为明确的规定，但是其法律效应看来也十分有限，对于支出范围、体制，特别是转移支付制度没有明确的法律规定。

四、促进城乡基本公共服务均等化的具体措施

（一）改革财政二元供给体制

逐步取消城乡二元户籍制度的合理性和必要性已无多大异议，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。促使政府对农民工的政策目标从“就业导向的服务”转向“整体的定居服务”，不但要提高农民工的就业收入，还要让农民工在城市享受均等化的公共服务。逐步剥离户籍制度上附带的各种利益，使劳动就业、社会保障和公民权利等各方面在服务对象上摆脱户口属性的限制，按其性质来逐步取消城乡二元户籍制度，实行全国统一的公民身份。不断完善城乡基本公共服务供给体系，逐步实现城乡公共服务在供给总量、供给项目、供给主体、供给手段和方式、资金来源渠道等方面的趋同。

（二）建立健全财权与事权相匹配的公共财政体制

从我国政治经济体制的国情看，不同层级政府之间的公共服务责任是不同的：级次越低，基本公共服务均等化的压力越小；级次越高，其压力越大。由此可以推论，我国基本公共服务均等化的财政责任主要在中央和省级政府，而保障基本公共服务供给的责任应主要在地方，尤其是基层政府。因此，基本公共服务均等化的财政责任应当上移，保障基本公共服务供给的责任应当下移，给地方基层政府以充分的责任和权力。

（三）完善政府间转移支付制度

为保障县乡政权的正常运转和农村基本公共服务的必要供给，需要对现行转移支付体制进行结构性改革，强化其促进基本公共服务均等化及调节收入再分配的功能。一是提高财力性转移支付比例及其均等化功效。增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。二是规范专项转移支付。加大对农村义务教育、基本医疗、社会保障、大江大河治理、扶贫开发投入等方面的专项转移支付力度，切实保证专项补助资金的使用方向和效率。三是完善省以下转移支付制度。逐步推行“省管县”财政管理体制改革，省级财政在分配转移支付资金时，要做到辖区内公平与公正，将解决县级财政困难作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，增加了县级财政的财税分享比例，使县级政府的财力得到了改善与保障，争取在较短的时间内有效缓解县级财政困境，逐步缩小城乡间因财力差距导致的基本公共服务供给的不公平。

（四）深入推进财政管理体制改革

目前，我国县乡两级政府实际承担了大量的基本公共服务供给责任，要提供基本而有保障的公共服务，必须对县乡财政管理体制进行改革完善，在一定时期内采取以下改革措施：一是深入推进省直管县的财政管理体制，减少政府间财政关系的层级，进一步深化省级财政在各种转移支付、体制补助结算等方面的作用。二是扎实推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步改革乡镇财政管理体制，规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式。三是建立和完善激励约束机制，强化省级政府调节地方财力分配的责任，增强省级对市县级的指导和协调功能，进一步强化基层政府保障基本公共服务供给的财政能力。