人事档案办法(精选8篇)
时间：2023-08-05
时间：2023-08-05
为农村经济发展和社会稳定服务
为全面完成行政村建档工作任务，实现农村档案管理规范化率100%的目标，为农村经济发展和社会稳定服务。街道党工委、办事处高度重视，根据全办农村经济和社会发展的现状，从长远出发，落实具体措施，落实责任，充分发挥驻村指导员作用，利用一个月时间，全面完成农村建档工作。下面，就我办开展行政村建档工作情况汇报如下：
一、领导重视，提高认识。
街道党工委、办事处把农村档案管理工作作为实践“三个代表”重要思想、维护农村稳定、促进经济发展的基础性工作来抓，专门召开会议，进行安排部属，成立了领导工作机构，由主管领导亲自抓，驻村指导员全面落实，帮助各村开展建档工作，确保了农村建档工作有人抓、有人管，从人力、物力、财力上给予了充分保证，并把档案整理工作纳入年终各村目标考评，要求按期高质量完成任务。
二、深入摸底调查，掌握档案现状。
为全面掌握农村档案管理现状，街道安排各驻村指导员深入到各村，对全办的农村档案管理状况进行了一次深入细致的摸底调查。各村档案管理普遍存在以下四个问题：一是村干部不重视档案管理工作，缺乏档案意识；二是档案无专人负责，无固定存放场所，管理混乱；三是档案法制意识淡薄造成档案资料流失、范围狭窄；四是大多数村档案管理制度不完善。
三、先行试点、积累经验。
为把这项工作落实好，鱼化寨街道选择基础比较好的鱼化村、小烟庄村进行试点，在区档案局的指导下，对两个村档案管理人员进行培训，并派驻专业人员指导，帮助其完成建档工作，逐步达到规范化管理，并通过区档案局的检查验收，为全办行政村建档工作树立了榜样，积累了经验，为全面开展行政村建档工作起到了示范带动作用。
在此基础上，街道党工委、办事处召开各村党支部书记、村委会主任会议，对此项工作进行详细安排。组织大家认真学习《中华人民共和国档案法》、《陕西省档案管理条例》、《西安市档案管理办法》等法律、法规；另一方面用示范村的生动例子教育大家，动员各村干部充分认识到加强档案工作的必要性和重要性，积极行动起来，全面做好农村建档工作，为农村经济发展和社会稳定服务。
四、措施得力，责任到人，全面完成建档任务。
1、举办培训班，提高业务能力。
我办邀请区档案局的同志对驻村指导员进行了培训，手把手地进行业务指导，为了确保档案工作的规范化，区档案局对我办协助村开展工作的27名指导员进行了专门培训，手把手地进行业务指导，并和我办档案管理员、驻村指导员亲自深入各村，现场指导，使他们熟练掌握档案分类、整理、装订等操作程序，确保此项工作扎实有效开展。
2、高标准、严要求，突出做到三个字。
一是档案材料要“全”。为保证农村档案材料收集全面、完整，分管领导、包村科室、各驻村指导员想方设法、克服一切困难，切实负起责任，一方面召开村干部会议，反复强调档案工作的重要性和实用效果，晓之以理，动之以情，取得村干部的支持；另一方面，亲自到有关人员家里搜集、整理资料。针对各村离任老干部因种种原因不愿意移交档案，驻村指导员亲自入户，不断的给他们讲道理、做工作，直到档案移交为止，真正做到不动我不离开；对工作难度大、问题多的村，街道主要领导亲自出面协调，现场解决问题。正是靠着这种认真负责的工作态度和扎实细致的工作作风，把一片片资料全部收集起来，保证档案材料不遗失，确保档案材料的齐全。
二是档案整理要“细”。在档案材料整理阶段，严格按照档案整理办法，采取逐一指导、集中整理的方法，对档案资料进行排序、分类、粘贴、裁剪、编号、编目、装订、编写案卷目录。驻村指导员加班加点，科室干部共同协助，形成一个齐抓共管的局面，一时间整理农村档案成了全办的中心工作。经过机关干部的共同努力，仅用10天时间，全面完成20个行政村的建档工作。并做到排列有序、目录清楚、装订整齐规范，达到了完整、真实、精练、便于利用的要求，顺利通过了区档案局的检查验收。
三是档案管理范围要“广”。农村档案管理意识单薄，不注重材料收集，还存在很大缺口。关于各类合同、财务、计生、上级文件、会议记录等档案材料比较多，但涉及劳动力就业、基层组织建设、精神文明建设、社会养老保险、文化活动、劳动力资源普查等方面的资料甚少。街道党工委、办事处要求各村两委会一定要重视档案材料收集，一切有关本村工作的资料都要收集归档，进一步拓宽档案管理范围，充实完善档案内容。
3、建立制度，规范管理。
为使档案管理工作有章可循、有规可依，逐步走向规范化、制度化、日常化。街道党工委、办事处结合全办农村实际，统一制定《档案人员岗位责任制》、《档案室工作职责》、《档案保管制度》、《档案保密制度》、《档案统计制度》、《档案利用制度》等规章制度，并全部上墙。
4、集中存放，统一管理。街道党工委、办事处结合各村实际，采取集中存放、统一管理的办法加强农村档案管理。对有条件的村，街道为其配备铁皮档案柜，由各村落实档案库房和管理人员，自行管理；对无条件的村，街道投资1万余元，扩大完善办事处档案室，增设档案柜、档案整理装具等硬件设施，对档案实行集中存放，统一管理。待村上落实了档案库房和管理人员后，再交由村上自行管理，确保农村档案管理工作长期有效开展。
5、成立农村会计服务中心，规范农村财务管理。在做好农村档案管理工作的同时，街道成立了农村会计服务中心，对所辖行政村的会计业务进行统一管理、无偿服务。并投资10万余元，加强硬件建设、制度建设，从办事处内部抽调专人负责管理。目前，全办20个行政村的会计业务全部实行街办统一代管。
五、下一步工作打算
一是每年举办两次培训班，加强对村主要干部和档案管理人员培训，不断提高档案管理意识，增强档案管理业务。定期组织农村档案人员进行参观学习先进单位经验、互相交流，提高档案管理水平。
二是大力宣传《中华人民共和国档案法》、《陕西省档案管理条例》、《西安市档案管理办法》、《雁塔区行政村档案管理实施办法》，使档案管理工作逐步得到广大干部群众的重视和支持。
三是建立交接制度，及时对农村新老干部交接手续进行检查，杜绝干部离任不交手续和档案的行为，防止档案遗失。
四是要求各驻村指导员协助各村在年底对当年资料进行收集、整理、归档。次年3月，由党政办牵头对各村归档工作进行检查评比，并将评比结果纳入年终考核，明确奖罚，使农村档案管理工作日常化、规范化、制度化。
（青岛市市北区档案局，山东 青岛 266033）
近年来，关注民生、保障民生、改善民生，促进社会和谐发展的大事被提上了议事日程，公民为保障个人权益，前来档案馆查询与生活密切相关的档案信息的人次日益增多，查询内容多以婚姻档案、知青档案、招工档案等门类的民生档案为主。作为区级综合档案馆尤以婚姻档案的查询利用率是最高的。
婚姻档案与普通的文书档案有所不同，它不是一个完全开放的档案，虽然没有标明密级，但却对除当事人以外的一般利用者保密。民政部和国家档案局2006年1月20日联合《婚姻登记档案管理办法》（民政部和国家档案局第 32 号令），对婚姻档案的查阅利用做了明确规定。但由于各地、各档案保管单位对《婚姻登记档案管理办法》（以下简称《办法》）的理解不一致，利用这些档案目的也从原来的补证、离婚扩展到二胎生育、领取独生子女奖励费、申请贷款、买房卖房、户口申报、确定财产性质等。新变化带来新挑战，产生新矛盾。婚姻档案利用中我们遇到了一些前所未有的问题，本文结合工作实际就婚姻档案利用的主要问题和对策进行探讨。
1 查阅主体与婚姻当事人不一致问题
在近年来的接待工作中我们发现：婚姻当事人因故不能亲自前往查阅自己的婚姻档案，授权委托他人代为办理。其中，律师持没有经公证机关公证的“当事人授权委托书”前来档案馆要求查阅利用当事人婚姻档案的情况屡见不鲜。他们认为：只要是律师，持有律师证，有当事人的委托，就可以查阅利用当事人的婚姻档案。这种情况，《婚姻登记档案管理办法》没有对律师查阅当事人的婚姻档案作明确规定，也没有特别授权。在《办法》第十五条（三）项明确规定：“婚姻当事人持有合法身份证件，可以查阅本人的婚姻登记档案；婚姻当事人因故不能亲自前往查阅的，可以办理授权委托书，委托他人代为办理，委托书应当经公证机关公证。”所以我们遇到这种情况的时候，采取的方式是：不提供档案查阅利用服务。因为按照《办法》第十五条（四）项明确规定：律师只有持受理案件的法院出具的证明材料及本人有效证件可以查阅与诉讼有关的婚姻登记档案。
2 婚姻当事人作为原、被告，通过法院起诉离婚，委托律师查阅婚姻证明
《办法》第十五条（四）项明确规定：“人民法院、人民检察院、公安和纪检部门为确认当事人的婚姻关系，持单位介绍信可以查阅婚姻登记档案；律师及其他诉讼人在诉讼过程中，持受理案件的法院出具的证明材料及本人有效证件可以查阅与诉讼有关的婚姻登记档案。”在实际工作中我们遇到的情况是：大多数律师手中的书面委托都没有经公证机关公证，而且因为没有立案，也就没有“受理案件的法院出具的证明材料”， 并没有发生在“诉讼过程中”，因此为了保护婚姻档案当事人的合法权益，律师仅持起诉书和律师证要求查阅原、被告婚姻关系，我们采取的方式是：不提供档案查阅利用服务。
3 当事人因某种利益关系不同意查阅婚姻档案
在实际利用工作中，还有一种情况。即有的当事人双方均已死亡；有的一方当事人死亡，而另一方当事人因某种利益关系不同意查阅婚姻档案。遇到这种情况，查询人是无法提供委托书的，如拒绝查阅，往往会引发矛盾；如果让其查询，稍有不慎，就会泄露他人隐私，造成侵权的后果，给我们的工作带来被动。对于上述情况，我们针对不同情况，根据查阅利用的理由、查询人与当事人的关系酌情办理。对双方当事人均已死亡，如其父母、子女等为了合法继承遗产；或一方当事人死亡，另一方当事人又不同意查询婚姻档案，这时只要死亡当事人的亲属或监护人持有当地派出所出具的关系证明前来查询的，我们都是提供查询利用服务的。
4 婚姻当事人要求提供在某段时间范围内的婚姻状况
某段时间范围内的婚姻状况包含多种情况。有法定婚龄期间的、丧偶期间的、离婚期间的、离婚又再婚期间的。这些情况在现在的利用工作中非常普遍。如：办理继承、二胎生育、领取独生子女奖励费、申请保障房、公共性租赁住房等都要求上述情况中的当事人提供婚姻状况证明。我们在办理的过程中通常采用以下两种方法：一是属于档案馆馆藏范围的，在经过审核当事人的相关证明材料之后，我们通常会出具证明。二是婚姻档案还在民政部门管理的，则由民政部门根据实际情况给当事人出具婚姻状况证明。
5 对法律工作者的身份判定
《办法》颁布之后，我们通过学习明白了：法律服务所是社会中介组织，是法律服务工作者的执业机构，法律服务工作者是为社会提供法律服务的执业人员。有的法律服务工作者仅持法律服务所开具的介绍信便要求查阅某人的婚姻档案，更有甚者，有的法律工作者随手拿出空白介绍信现场填写，要求查阅婚姻档案。去年就有一位法律工作者前来档案馆查询利用婚姻档案，被工作人员拒绝后情绪激动的说“我凭单位介绍信，你为什么不给我查？”我们向他出示了《婚姻登记档案管理办法》中婚姻登记档案的利用规定，并指出法律服务所是中介机构，如需查询婚姻档案，需持当事人的委托书，且须经过公证处公证。看到有文件的具体规定，这位律师才不再继续用法律的说辞来为难工作人员。其实法律服务所更多的时候是经当事人委托来查询婚姻档案的，他们的行为其实是个人行为，并不是单位行为，因此我们认为类似这种情况应当适用个人查询婚姻档案的规定。
6 几点建议
《办法》颁布以来，由于大家对《办法》理解不一样，部分婚姻档案保管单位对以上五种情况，为利用者提供了档案查阅利用，并出具了相关证明。遇到不给他们提供档案查阅利用的，许多人都不理解，说：“同样的手续，我到××地方就可以查阅婚姻档案，为什么到你们这里就不行了？”这使我们也很困惑：一是查阅了，违反《办法》规定，出了问题要承担责任；二是不查阅，部分律师或者个别当事人就和我们理论而产生矛盾。有的当事人则采取无理取闹的方式，大吵大闹，导致我们的工作无法正常进行。为此，我们往往要花费大量的时间来做更多耐心、细致的解释，从而影响其他利用者的正常查阅利用。
为了切实维护好、保护好婚姻档案当事人的合法权益，维护社会稳定，建议市民政局、市档案局对贯彻落实《办法》进行认真研究，拟定一个操作性较强的实施办法，在全市范围内统一婚姻档案查阅利用的标准和口径，明确部门权力义务，使档案工作更好地为群众服务。
1）对《办法》第十五条（三）、（四）项的规定，要求各地、各婚姻档案保管单位统一标准，严格执行。对持有委托人身份证原件，但委托书没有经公证机关公证的情况，明确界定是否为查阅利用婚姻档案的合法手续。
2）进一步细化《办法》第十五条（五）项的规定。一是明确哪些属于婚姻档案的“合理利用目的”，其他组织、单位和个人可以查阅利用。二是建议明确适用情况。对婚姻当事人行动不便（或双方已故）的情况，经基层组织证明，并持有当事人的户口薄或身份证，明确须经领导审核同意，为其查阅利用婚姻档案，出具相关证明。
关键词：档案行政管理；有法必依；依法行政；依法办事
“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法制建设的基本内容与要求，有法必依是社会主义法制的中心环节。有法必依同样也是社会主义市场经济环境下档案法制建设的中心环节，重点是档案行政管理工作要做到有法必依，严格依法行政。
1 从“有法可依”走向“有法必依”
吴邦国委员长在2011年3月召开的全国十一届人大四次会议上指出：“中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依的问题。”中国社会科学院法学研究所所长李林指出：“以中国特色社会主义法律体系的形成为标志，中国法治建设进程的重点将从‘有法可依’逐步转向‘有法必依’和‘依法办事’，从以立法为工作重心的法治发展模式逐步转向以宪法法律实施为重点、立法与法律实施协调推进的模式。”[1]应该说，档案法律体系同样也已经基本形成，档案行政管理同样也基本解决了有法可依的问题。据对《法律图书馆》（/）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁布的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。而标题和全文中涉及“档案”的法律法规规章则更多。“据不完全统计，就全国而言，‘建国’以来，仅标题中涉及‘档案’的法律法规规章就有241部；而全文中涉及‘档案’的法律法规规章更是多达4621部。”[2]可以说，档案法制建设进入一个新的发展阶段，开始由“有法可依”向“有法必依”转移，而确保现有档案法律法规的实施，从现实来看，其难度一点也不亚于档案法律法规的制定。如果只有立法，而没有真正的落实与实施，再完备的档案法律法规也只是一堆空文。把纸面上的档案法律法规，变为档案工作中的法律、法规、规范，这是实现档案立法目的、发挥档案法律法规作用的前提，也是实现档案法律法规价值的必由之路。如果说，过去在档案工作一些领域存在的不规范现象，是由于“无法可依”，尚且可以“原谅”；当档案法律法规比较完备后，倘若依然得不到有效与坚决遵守，那么，不仅会动摇具体档案法律法规的权威，更会损及整个社会对档案法律法规的认同，“有法不依，不如无法”。从“有法可依”逐步走向“有法必依”，这是档案法制建设的一个重大历史性跨越，也是历史的必然。走好这一步，需要各级档案行政管理部门坚持依法行政，只有“实施”真的硬起来严起来了，档案法律法规才能实现其应有的刚性，档案法制建设才能有一个坚固的基石。
有法必依表达的是普遍守法原则，是社会主义法治社会的基本要求之一。其基本含义是：一方面，要求国家机关、公职人员必须按照法令的规定办事，既要依照实体法规定，又要依照程序法的规定，不得滥用国家权力。坚持依法行政和公正司法，维护社会公平正义，带头遵守法律，并运用法律解决现实生活中的问题，保障法律在国家管理过程中真正发挥作用；另一方面，要求一切社会关系的参加者，包括自然人与法人在内，都必须在宪法规定的范围内活动，遵守国家法律、法规，无论任何组织、任何个人都要维护宪法和法律的尊严，不能有超越宪法和法律的特权。
2 “有法必依”的重点是档案行政管理部门要依法行政、依法办事
董必武先生曾经指出：“在守法、依法办事这一点上，矛盾的主要方面是作为管理者的国家机关及工作人员，而不是人民群众。”这是因为“只有各级政府及其工作人员严格依法行政，才可能会有被管理者的严格遵守法律；对于政府来说，没有对管理者的严格要求，就无法对被管理者提出严格要求。”[3]因此，档案工作“有法必依”的重点是档案行政管理部门要严格依法行政与依法办事。
“有法必依”落在实处，首先，要求档案行政管理部门依照程序法的规定来进行行政管理，不得滥用国家权力，要严格依法行政。所谓“严格依法行政”，就是要严格按照宪法和法律的规定行使行政管理职权，管理档案事务。档案行政管理部门实施的所有行政行为都只能在宪法和法律、法规规定的范围内活动，依法决策，依法处理档案事务，凡是超越法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。其次，要求档案行政管理部门依照实体法规定来处理档案事务，依法办事。而不能凭“长官”意志，要求档案行政管理相对人去享有权利和履行义务。在处理档案事务中，要依照所有涉及档案事务的法律法规。它们不仅包括《档案法》、《档案法实施办法》等冠以档案之名的法律、法规、规章，还包括国家档案局与各部委联合颁布的行业规章和规范性文件、部委颁布的行业档案规章和规范性文件、地方法规规章等所有涉及档案事务方面内容的其他法律、法规、规章和规范性文件。
严格依法行政与依法办事，要求档案行政管理部门严格依照程序法的规定来进行行政管理，严格依照实体法规定来处理档案事务。档案行政管理部门既要依照法律去约束被管理者，同时，也要求自己依照法律来约束自己，两者必须都具备，而且，不能有任何行政越权行为，不能有任何行政侵权行为，不能有任何行政失职行为，才是完整意义上的“有法必依”，才是真正的严格依法行政与依法办事。
3 档案行政管理部门有法不依的现象与原因
在一些档案行政管理部门，尤其是基层档案行政管理部门，有法必依的情况并不乐观。有法不依的现象时有发生。不是依法行政，而是依“长官”意志或“拍脑袋”行政。最大问题就是“法外行政”，最突出的问题是“越位”与“缺位”。
【关键词】医院 人事档案管理 问题 解决办法
现代社会已经进入了信息技术时代，为了更加稳定的开展医院管理工作，帮助医院工作人员更好的成长、发展，非常有必要深入探讨分析当前医院人事档案管理工作中存在的主要问题。
1 医院人事档案管理工作中存在的主要问题
1、1 医院人事档案管理观念淡薄
现代医院的业务经营模式以及人事制度正在进行深入改革，很多医院都仅仅是关注如何提高自身的医疗卫生水平以及公共服务水平，并没有足够重视人事档案管理工作，人事档案管理观念淡薄。其次，很多医院工作人员并不清楚自己的档案到底保存在什么地方，也不清楚人事档案对于自己日后的工作调动以及职称晋升等有没有影响，这些观念意识不管是对于医院改革，还是医院工作人员的长远发展都非常不利。
1、2 医院人事档案材料内容缺乏全面性、真实性、规范性
目前很多医院人事档案的书写格式存在很多不规范之处，而且手续也并不是很完整。档案最重要的一点是要求全面、真实，但是很多人事档案的内容前后不一致，有的人谎报自己的工作年限，随意填写自己的年龄，而且奖罚信息也没有描述清晰。这些现象会导致医院考核医务人员的过程中感到非常困难，这对于医务人员的个人职位晋升以及教育学习等情况都非常不利。
1、3 缺乏规范的人事档案管理制度
医院人事档案管理工作比较复杂、繁琐，需要很长的时间，因此必须制定严格、规范的人事档案管理制度。但是目前很多医院并没有制定严格、规范的人事档案管理制度，导致医院人事档案管理工作相对混乱。尤其是近年来我国医疗卫生事业正在进行深化改革，各医院的人员流动性较大，然而医院人事档案管理制度中仍然存在诸多不规范问题。比如，大家对于人事档案都是可有可无、用时再说的态度，甚至很多人都认为不用档案，医务人员也并不关心是不是及时更新了自己的档案内容，也不担心会不会丢失，总之医务人员的参与积极性和主动性低下，这也是导致医院人事档案管理工作成效低下的主要原因。
1、4 人事档案管理方式相对落后
很多医院并没有充分意识到人事档案管理工作的重要性和必要性，在人事档案管理工作方面的投入比较少，不管是人事档案管理方式、管理手段都和社会发展步伐远远滞后。21世纪是科学信息技术迅猛发展的新时代，很多行业都已经开始引入计算机网络技术，但是很多医院人事档案管理工作仍然采用过去传统的人工记录、人工分类以及保管方式，工作效率低下，而且不利于档案分类、检索和查找，大大增加了人事档案管理工作难度，这样必然也会增加医院管理成本。其次，也常常会发生档案泄密、破损、丢失等情况。
2 医院人事档案管理问题的解决办法
2、1 提高对医院人事档案管理的重视度
医院人事档案管理工作不仅仅直接关系到医院改革，同时也密切关系到医务工作者的自身利益，因此不管是医院领导者，还是医院医务人员都应该高度重视人事档案管理工作。同时，应该加大对人事档案管理工作的宣传力度，使档案管理人员能够正确认识人事档案管理工作，并且增强医院医务人员的档案意识。这样，医务人员才会尽自己最大的努力支持医院人事档案管理工作，确保医院人事档案管理工作的顺利开展。
2、2 不断加强人事档案管理人员的综合素质
医院应该安排专门的技术人员负责人事档案管理工作，并且不断加强人事档案管理人员的业务能力培训，不断提高他们的业务素质以及专业水平。医院人事档案管理人员平时应该多学习、了解档案管理的一些新方法、新技术，熟练掌握档案管理相关的一些计算机信息数据操作方法，不断提高自身的操作技能。其次，医院应该建设一支高素质的人事档案管理人员队伍，通过竞争上岗、择优选拔等多种方式提拔真正优秀的人事档案管理人员。其次，医院可以定期组织一些座谈研讨会，这样有利于拓宽人事档案管理人员的眼界，激发他们的创新意识。另外，医院应该进一步完善人事档案管理人员的福利待遇以及职位晋升机制，这样可以更好的激励他们，深入挖掘他们的内在潜能。
2、3 制定完善、系统的人事档案管理制度
严格、规范的医院人事档案管理制度是确保医院人事档案管理工作正常、有序开展的重要保障，医院人事组织部门应该根据医院人事档案管理工作的实际情况制定科学、完善的人事档案收集、归档、整理、保管、鉴别核对、查阅以及转递等管理制度，而且应该制定相应的奖罚制度，使医院人事档案管理工作能够“有章可循、有据可依”，提高人事档案管理工作的制度化、规范化、有序化、科学化，禁止任何人私自保管本人或者他人档案。在调档、查阅档案的过程中，一定要严格、认真核实相关人员的身份，并且办理好各项手续。其次，档案管理人员应该制定严格的责任制，将人事档案管理责任明确落实到每一个人身上，并且自觉规范、约束自己的行为。
2、4 优化医院人事档案管理方式以及管理方法
医院人事档案管理工作也应该紧跟时代的发展步伐，积极引入现代化先进的信息技术，不能永远停留在以往传统的旧方法上，实现人事档案的信息化管理，提高人事档案管理的体系化、信息化、数据化、网络化和系统化，这样更有利于提高人事档案管理工作效率。其次，应该做好人事档案管理的安全保密工作，在引入信息系统的同时，加设防盗系统，这样可以为医院统计工作、科研活动提供更多的服务。
3 结语
总之，现代医院应该高度重视人事档案管理工作，制定科学、严格、规范的人事档案管理制度，不断增强人事档案管理人员的自身素质，进一步优化人事档案管理手段和管理方法，全面提高人事档案管理水平，更好的服务于医院。
关键词:职工档案 违法行为 法理
面对档案违法行为的隐蔽性、违法后果显露的滞后性以及发现违法行为难度较大的实际困难，北京市档案局(以下简称市档案局)近年来把发现和查处档案违法行为作为当前档案行政执法的重点来抓，先后对四起档案违法行为实施了行政处罚。
为了促进档案行政执法工作的发展，现将近期市档案局行政执法人员在查处丢失职工档案违法行为中遇到的问题及自己的思考介绍如下，同大家研讨交流。
一、案件查处情况
2008年12月1日，市档案局接到群众举报，反映本市某企业存在故意藏匿、销毁职工档案的违法行为。市档案局执法人员经过深入细致的调查取证，查明举报人原系本市某企业职工，1995年12月8日，该企业将举报人予以除名并将其职工档案从本单位转出。由于举报人的职工档案至今下落不明，该企业又不能提供确凿证据证明本单位已将举报人的职工档案转往其户口所在地的街道劳动部门，客观上造成职工档案丢失的危害后果。
我们认为此行为违反了《企业职工档案管理工作规定》第十八条“企业职工调动、辞职、解除劳动合同或被开除、辞退等，应由职工所在单位在1个月内将其档案转交其新的工作单位或其户口所在地的街道劳动(组织人事)部门”和该规定第十九条“接收单位收到档案经核对无误后，应在回执上签名盖章，并将回执立即退回。逾期1个月转出单位未收到回执应及时催问，以防丢失”以及《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》(以下简称《北京市实施〈档案法〉办法》)第三十四条“有下列行为之一的，由市或者区、县档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任:(一)损毁、丢失属于国家所有的档案的”等规定，属于丢失档案的违法行为。
根据《企业职工档案管理工作规定》第十五条“对违反《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)、《中华人民共和国保守国家秘密法》的，要依法处理”以及《北京市实施〈档案法〉办法》第三十五条“有本办法第三十四条第(一)项、第(二)项、第(三)项行为的，由市或者区、县档案行政管理部门给予警告，根据有关档案的价值和数量，对责任单位可以并处1万元以上10万元以下罚款，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员可以并处500元以上5000元以下罚款;造成档案损失的，由市或者区、县档案行政管理部门、有关主管部门根据损失档案的价值，责令赔偿损失”的规定，市档案局于2009年3月6日对本市某企业给予警告的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，市档案局责令该企业认真整改，切实保障职工档案的安全。
2009年3月11日，市档案局收到被处罚企业报送的整改报告。该企业表示服从市档案局的行政处罚决定，在今后的工作中要吸取教训，采取有效措施加强对职工档案的管理，杜绝再次发生类似违法行为。
二、相关法理问题的思考
在查处丢失职工档案违法行为过程中，有以下四个法理问题需要认真梳理、形成共识:
(一)对职工档案国家所有权的辨析
根据《北京市实施〈档案法〉办法》第三十四条和第三十五条的规定，只有发生“丢失属于国家所有的档案”的违法行为，档案行政管理部门才能依法予以行政处罚。显而易见，职工档案是否属于国有档案，是档案行政管理部门能否查处职工档案管理中发生的档案违法行为的首要问题。
人事档案是组织、人事管理部门或其他有关部门在人事管理活动中形成的，关于个人经历和德才表现，并以个人为单位集中保存起来以备查考的人事材料。可划分为学生档案、工人档案、干部档案、军人档案四个部分①。《企业职工档案管理工作规定》第二条“企业职工档案是企业劳动、组织、人事等部门在招用、调配、培训、考核、奖惩、选拔和任用等工作中形成的有关职工个人经历、政治思想、业务技术水平、工作表现以及工作变动等情况的文件材料。是历史地、全面地考察职工的依据，是国家档案的组成部分。”2006年国家档案局在就人事档案丢失诉讼对最高人民法院的答复中指出“人事档案是国家档案的重要组成部分，其权属归国家所有。任何单位和个人对人事档案均无随意处置的权利。单位对人事档案负有保管义务”②。由此可见，从档案所有权的角度来看，作为人事档案重要组成部分的职工档案，属于国有档案的范畴。丢失职工档案属于“丢失属于国家所有的档案”的违法行为，档案行政管理部门应当依法予以查处。
由于人事档案事关公民个人的切身利益，公民向档案行政管理部门举报、要求查处人事档案管理中的违法行为的愿望尤为强烈。在当前档案行政管理部门依法履行行政处罚职责缺乏案件线索的情况下，应当对公民举报的涉及人事档案的违法行为予以高度关注，从中发现有价值的案件线索。
(二)对丢失档案违法行为发生时间的确定
根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，确定丢失职工档案的时间是否距发现之日起不超过两年，是能否给予行政处罚的关键因素。
本市某企业1995年把举报人除名后，认为本单位已根据有关规定将其职工档案提请其户口所在地的某区劳动行政部门审核后转交某街道劳动部门保存，而某区劳动行政部门及某街道劳动部门均否认曾经接收和保存过举报人的职工档案，举报人据此认为本市某企业并未将其职工档案转出。也就是说，1995年本市某企业转交举报人的职工档案以来，有关当事各方均认为该档案有着确切的下落，不存在丢失档案的情况。只有在2008年市档案局接到举报、进行调查取证后，才彻底查清了举报人的职工档案下落不明，最终确定了该档案已经丢失的事实。鉴于本市某企业只能提供证据证明已转出举报人的职工档案而不能提供证据证明已将档案转交其户口所在地的某街道劳动部门保存，举报人的职工档案下落不明显然与本市某企业履行转交职工档案的法定责任不到位有着直接的因果关系，市档案局据此认定该企业应当对丢失职工档案的违法行为承担必要的法律责任。
需要说明的是，举报人的职工档案从本市某企业转出后下落不明，只是表明该档案脱离了有关单位的有效管理。由于存在将来重新发现该档案下落的可能性，因此档案下落不明并不一定意味着其已经丢失。由于下落不明的档案一旦被认定为丢失就构成了档案违法行为，对此负有直接责任的人员必须承担相应的法律责任，借鉴《中华人民共和国民事诉讼法》为人民法院针对下落不明满一定期限的公民设定判决宣告死亡的特别程序，公民在被法院判决宣告死亡后，其原有的婚姻关系随之消灭，继承由此开始的规定③，对于下落不明的档案能否确认其已经丢失，我们认为应当由档案行政管理部门经由调查核实的特定程序来予以最终确认。借鉴1988年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》“被宣告死亡的人，判决宣告之日为其死亡的日期”的规定，我们认为丢失档案违法行为发生时间应当推定以档案行政管理部门经过调查取证，最终确认本市某企业存在丢失职工档案违法行为之时起算。
(三)查处档案违法行为的法律适用
由于《档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《档案法实施办法》)和《北京市实施〈档案法〉办法》对行政处罚都作了相应的具体规定，根据《中华人民共和国立法法》第六十三条第一款“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”的规定，在查处档案违法行为时，究竟是适用作为上位法的《档案法》和《档案法实施办法》，还是作为下位法的《北京市实施〈档案法〉办法》，要看这三部法律、行政法规和地方性法规之间是否存在相互抵触的情况。
档案行政管理部门的行政处罚权是1996年7月全国人大常委会通过修改《档案法》赋予的。由于这是在1996年3月全国人大制定《行政处罚法》对行政机关的行政处罚权予以严格限制的情况下，国家把行政处罚权赋予一个以前没有此项权力的行政管理部门的第一部法律，因此《档案法》对档案行政管理部门实施行政处罚权的范围予以了严格的限制。根据《档案法》第二十四条第二款的规定，只有“在利用档案馆的档案中”这一有限范围内发生“损毁、丢失属于国家所有的档案的;擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的;涂改、伪造档案的”三种档案违法行为，档案行政管理部门才能对违法者给予行政处罚。由于在现实工作中，档案违法行为大多发生在利用档案馆的档案这一特定领域之外，为了有效制裁档案违法行为，切实保障档案安全，《北京市实施〈档案法〉办法》第三十五条突破了《档案法》第二十四条第二款的限制，授权档案行政管理部门对发生在“利用档案馆的档案”之外的上述三种档案违法行为给予行政处罚。
对《档案法》、《档案法实施办法》和《北京市实施〈档案法〉办法》关于行政处罚的规定进行比较，《北京市实施〈档案法〉办法》授权档案行政管理部门对“损毁、丢失属于国家所有的档案的;擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的;涂改、伪造档案的;擅自出卖或者转让国家所有的档案及集体所有、个人所有的以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的;倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的”五种档案违法行为给予行政处罚，运用“警告、罚款、没收违法所得”三种行政处罚种类，罚款幅度为“对责任单位可以并处1万元以上10万元以下罚款，对直接负责的主管人员或者其他责任人员可以并处500元以上5000元以下罚款”的规定，这与其上位法《档案法》和《档案法实施办法》)的规定是完全一致的，符合《行政处罚法》第十一条第二款“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”的要求。
有鉴于此，《北京市实施〈档案法〉办法》在给予行政处罚的行为、种类和幅度三个方面严格遵照其上位法《档案法》和《档案法实施办法》的有关规定，这三部法律、行政法规和地方性法规在行政处罚的规定方面并没有相互抵触之处。对于本市某企业丢失档案的违法行为，档案行政管理部门完全可以根据《北京市实施〈档案法〉办法》的规定给予行政处罚。
(四)对行使档案行政处罚自由裁量权的考量
档案行政处罚自由裁量权，是指档案行政管理部门在法定档案行政处罚权限范围内，对档案违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的自主决定权。根据《档案法实施办法》第二十八条和《北京市实施〈档案法〉办法》第三十五条的规定，对于丢失档案违法行为的责任者，由档案行政管理部门给予警告，并可对单位处1万元以上10万元以下罚款，对个人处500元以上5000元以下罚款。造成档案损失的，还可责令赔偿损失。
为了进一步做好规范行政处罚自由裁量权工作，根据2007年北京市人民政府制定的《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》④第六条“规范行政处罚自由裁量权应当遵守下列规定:(一)法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，行政执法部门应当明确适用不同种类行政处罚的具体条件;(二)法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，行政执法部门应当根据涉案标的、过错、违法手段、社会危害等情节划分明确、具体的等级”的规定，按照《档案法实施办法》和《北京市实施〈档案法〉办法》关于罚款数额“根据有关档案的价值和数量”予以确定的要求，2008年市档案局制定的《北京市档案行政处罚自由裁量权规范应用标准》⑤以“涉案标的”作为规范档案行政处罚自由裁量权的基本标准，把涉案标的价值以“保管期限”为标准具体细分为“永久”和“定期”两个档次，把涉案标的数量以纸质档案为标准(其他载体档案参照执行)在“永久”和“定期”两个档次内再进行具体的划分。
根据《行政处罚法》第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定，在“警告、罚款、没收违法所得”三种档案行政处罚种类中，《北京市档案行政处罚自由裁量权规范应用标准》高度重视档案行政处罚的教育功能，倡导档案行政管理部门对大多数轻微档案违法行为适用“警告”的行政处罚。考虑到普通的职工档案其价值和数量都较为有限的实际情况，根据《北京市档案行政处罚自由裁量权规范应用标准》关于“损毁、丢失属于国家所有的档案的”违法行为，涉案标的为1页-50页以下的永久保管档案、1页-250页以下的定期保管档案，行政处罚种类适用“警告”的规定，市档案局决定对丢失举报人职工档案的企业给予警告的行政处罚。
根据《行政处罚法》第七条“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任”以及《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条“承担民事责任的方式主要有:(七)赔偿损失”的规定，考虑到2008年人民法院经过审理已经认定该企业对丢失职工档案负有过错、判决其赔偿举报人人民币六万元的情况，市档案局决定不再对该企业造成档案损失的过错作出责令赔偿损失的处理。
以上是我们对参与查处丢失职工档案违法行为的情况介绍及其法理分析。徒法不足以自行，查处档案违法行为是提高社会档案意识和档案法制观念最有效的途径和手段。我们相信，在广大档案行政执法人员的辛勤努力下，随着档案行政执法尤其是档案行政处罚工作的深入开展，必将为档案事业营造出一个良好的发展环境。
注释:
① 王英玮、专门档案管理、中国人民大学出版社，2004:P84、
② 《国家档案局办公室关于人事档案丢失诉讼有关问题的答复》(档办〔2006〕54号)
③ 柴发邦、民事诉讼法学、北京大学出版社，1992:P285、
行政法是调整国家行政管理中各种社会关系的法律规范的总和，行政法的重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益;。[1]《档案法》（包括《档案法实施办法》）是行政法，但是，档案界对《档案法》约束控制档案行政管理权力的认识不足，这不仅不利于依法治档，也不利于档案行政管理依法行政，应该引起档案界同仁的重视。
1 对《档案法》的认识与实施
《档案法》的颁布实施之初，对《档案法》的认识还是比较到位的。在《档案工作》杂志1987年第10期的社论中指出：我国《档案法》具有显明的社会性，它不只是为档案部门行使权力的一种立法，而且是立足于国家和着眼于让会，正确地调节国家与集体和个人之间正当利益的行为规范。各级档案部门和档案工作者，必须明确，在法律面前不仅应当和其他普通公民一样享有完全平等的权利，而且，从自身工作职责而言，应当具有更加严格的遵法义务和高度的遵法意识。这就要求，我们必须认真学习《档案法》，全面理解其精神实质，而且，要以身作则，自觉地树立严格依法办事的法制观念。要虚心接受人民群众的监督，使自己成为执行《档案法》的模范。;[2]1987年9月7日印发的《国家档案局关于认真贯彻执行<中华人民共和国档案法>的通知》中也强调：各级档案部门在开展档案工作中，要依法办事，制定各种规章制度必须以《档案法》为准绳；处理一切档案事务必须遵循《档案法》的原则，绝不能超越《档案法》允许的范围。;[3]从中看出，当时，已认识到《档案法》既赋予了档案行政管理部门一定的权力，又将其控制约束在一定的范围内，并强调档案行政管理部门要依法办事，不能超越《档案法》允许的范围，做执行《档案法》的模范。然而，随后的认识却发生了变化，形成几乎一边倒;的现象，就是基本上把《档案法》作为管理档案事业的权力工具来看待，最典型的是把《档案法》当武器;的观点。据对知网检索，在档案及博物馆;学科中以《档案法》;并且包含武器;为检索词，以全文;为检索项进行检索，共检索到相关文献815篇，时间从1987年一直持续到2012年。这里，随手摘录几段：
把《档案法》当武器;的认识，最早是1987年王庆成提出的，他认为：《档案法》作为法律是档案工作者手中的一种武器。;[4]
1988年，石怀川认为：《中华人民共和国档案法》的颁布施行，为我们档案工作者依法行使职权，发展档案事业给予了思想武器和法律武器。;[5]
2002年，张姣荣认为：《档案法》是搞好档案工作的有效武器。;[6]
到2012年，依然有人认为：《档案法》是我国档案事业的准绳，又是各级档案部门和广大档案工作者做好档案工作的有力武器。;[7]
从上述来看，把《档案法》当做武器;的认识在档案界很普遍，这种认识值得商榷。所谓武器;，是用来对付敌人，把《档案法》当做武器;，实际上，有把档案行政管理相对人当敌人;来对付之嫌。‘武器’从来是对别人不对自己，而《档案法》对各级档案行政管理部门和各级各类档案馆也都有规定和约束，它们都是《档案法》管理的对象，把《档案法》当做武器，实际上，是将档案行政管理者自己置于《档案法》的约束之外了。;[8]明显地有违于行政法控制和规范行政权;的重心。
把《档案法》当做武器;来使用的典型做法，就是把《档案法》当手电筒只照别人，不照自己。应该说在《档案法》实施之初，1988年由国家档案局、国务院法制局组成联合检查组进行的执法检查与国家档案局对《档案法》的认识是相一致的。那次档案执法检查的对象包括各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作，各级档案行政管理部门的工作，各级各类档案馆的工作;。[9]那次档案执法是‘手电筒’，也是‘镜子’，照别人，也照自己。;然而，那次全国性的检查后，各地在档案执法实践中，出现了检查范围的‘缩水’。渐渐缩小为只对所辖区域内各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的检查。档案行政管理部门和国家综合档案馆从被检查的范围内退出，不再是档案执法的对象。档案执法成了‘手电筒’，只照别人，不照自己;。[10]以至于某些档案人员至今仍有一种误解，‘依法治档’就是我用法来治人;，[11]从而导致档案行政管理部门一直游离于《档案法》的约束控制之外。
档案界对《档案法》约束控制档案行政管理权力的认识不足，也可从文献中反映出来。据对知网检索，在档案及博物馆;学科中分别以对档案局执法检查;、对档案行政管理部门执法检查;或以《档案法》;并且包含行政权制约;、控制行政权力;、控制行政权;、行政权力约束;、行政权约束;为检索词，以全文;为检索项进行检索，检索到期刊相关文献均为0篇。从中看出对这个问题，无论是实践还是理论研究都基本处于空白。
2 《档案法》对档案行政管理权力的约束
《档案法》对档案行政管理权力的约束主要有两个方面，一是《档案法》本身的约束，二是要遵从行政法基本原则的约束。就《档案法》对档案行政管理权力的具体约束，可分为两个方面：
2、1 管理范围的约束。管理的范围又分为事;和物;两个方面
2、1、1 管理事;的范围。《档案法》第六条规定：县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。;《实施办法》第八条第三款规定：监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为。;第四款规定：组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。;也就是说，《档案法》将档案行政管理事;的范围限制在档案工作、档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训这些方面。
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2、1、 2 管理物;的范围。管理的物;就是档案;，需要说明一下，档案行政管理不直接管理档案;，而是，通过管理拥有档案的档案行政管理相对人的档案事务来管理的。《档案法》调整的档案范围，即《档案法》第二条的规定：本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治活动直接形成的对国家和社会有保存价值的历史记录。;就是说，档案行政管理部门管理物;的范围是那些产生和保管对国家和社会有保存价值的;档案的国家机构、社会组织以及个人的档案事务。
2、2 具体管理权的约束。《档案法》对档案行政管理权力约束控制的具体条款并不多，也不太明显，但这并不等于没有约束控制。按照行政法对行政管理机关法无规定不可为;的基本原则，《档案法》对档案行政管理部门赋予了一定的权力就等于约束限制了权力，档案行政管理部门只能行使《档案法》规定的权力，超出规定的权力范围，就有违法之嫌。下面，就主要的具体管理权作以阐述。
2、2、1 对监督和指导权的约束。《档案法》第六条规定了监督和指导的权力，对此，《中华人民共和国档案法实施办法释解》中的解释为：监督是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作;。指导是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作;。[12]这实质上是对监督和指导的权力进行了约束限制。尤其对指导;权力的约束是非常明显的，这里的指导;与常说的业务指导;大相径庭，是指行政指导。
2、2、2 对查处档案违法行为的约束。《档案法实施办法》第八条第三款规定，依法查处档案违法行为;，这就要求档案行政管理部门在查处档案违法行为时，要程序合法、规范，要以法律为准绳依法查处。这里的法不仅指《档案法》，还包括其他相关法律，主要是相关行政法律。
2、2、3对非国有档案的档案行政管理相对人档案事务的管理约束。对非国有档案的档案行政管理相对人档案事务的管理不能像国有档案的档案事务那样细，管到集中管理;、定期向档案馆移交档案;等。只能按照《档案法》第十六条规定来管理，即对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购;。实际是在限制档案行政管理部门管理非国有档案所有者的档案事务的程度。
2、2、4 对行政强制权的约束。《档案法》第十六条对集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值的档案，采取代为保管、收购或者征购的规定，是《档案法》中唯一的行政强制项目，并对其行使限制了条件。虽然条件比较笼统需要细化，但表明不能随便行使这一权力。
3 超越《档案法》对档案行政管理权力约束的现象
3、1 扩大管理范围现象。以《湖南省民营企业档案管理暂行办法》为例，该《办法》第二条规定：本办法所称民营企业档案，是指民营企业在生产、经营、管理等各项活动中直接形成的具有保存价值的历史记录。;按照《档案法》的规定，档案行政管理部门对非国有档案只管其中那些对国家和社会有保存价值的;档案事务，具体管理程度范围应该限制在第十六条的范围内。该《办法》明显的是越权扩大了管理范围。其他一些地方档案行政管理部门制定的《民营企业档案管理办法》、《家庭档案管理办法》、《社区档案管理办法》、《村级档案管理办法》基本大致相同，而且有些连立法依据的条款都没有。
3、2 扩大管理权限现象
3、2、1 扩大对非国有档案的档案行政管理相对人档案事务管理权限现象。还以《湖南省民营企业档案管理暂行办法》为例，该《办法》对民营企业的档案的管理如建立档案机构、明确档案管理部门与人员、实行集中统一管理、档案工作部门的职责、分类、归档时间等都作了规定。明显超出了《档案法》第十六条的范围，是越权扩大了管理权力。再以《哈尔滨市家庭档案管理办法（试行）》为例，该《办法》第五条规定：家庭应确定一名家庭成员负责家庭档案的收集、整理、保管和利用，学习掌握必要的档案法律知识和档案管理技能，定期整理家庭档案，并向家庭成员通报家庭档案整理情况。;这明显地超出了《档案法》的管理权限范围，显然，有侵犯公民权利、干涉公民对家庭事务处置权之嫌。
3、2、2 指导;权力的扩大。对于指导;，档案行政管理部门至今很少是按照通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作;的要求去进行的，多数情况下，还是按照计划经济时代的业务指导;方式去行使指导;权的，业务指导;的权力明显地超过行政指导;的权限，而且，在现在还有扩张的趋势，最明显的表现，就是将业务指导与档案执法相结合。有的是执法与业务‘合力’增强;，使业务指导更有权威了;；[13]有的是档案业务指导工作必须借助档案行政执法来促进，两者应紧密结合;。[14]这些做法，实际是在超越《档案法》的约束扩大指导;权力。
3、2、3 超越《档案法》权限的现象。在现实中，超越《档案法》权限的现象时常发生，甚至引起了行政诉讼，最典型的是湖南省芷江县村民状告县档案局案。案由是：芷江县档案局芷档法字[1999]o1号;《关于宣布芷江档案馆保存的126号全宗125号案卷第138页和140页档案后添写部分不具有法律效力的通告》（简称1号通告;），致使村民以失去15亩山地所有权为由，向县人民法院提起档案行政诉讼。经法院审理，县档案局败诉。法院作出判决的理由是县档案局的1号通告;运用法律错误;。档案行政管理部门应当依法行政，而县档案局作出添写的档案内容无效的宣布，法律依据不足。;[15]其原因就是该县档案局超越了法定职责权限。
4 控制约束行政管理权力的趋势
依法行政的首要标志就是要加强对行政权的控制，随着依法行政的深入，对行政管理权力控制约束也越来越严。一是从立法上，行政立法正由部门立法向专家学者立法转变；二是限制行政许可。依据《行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国家档案局按照要求分三批取消33项国家档案局行政审批项目，到2004年只保留行政许可项目3项和非行政许可审批项目3项。许可项目在逐渐减少。从这种趋势看，无论《档案法》如何修改，扩大档案行政管理部门行政权力的可能性是不大的，而控制约束的可能性会增大。
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关键词：高职院校；《高等学校档案管理办法》；对策
为规范高等学校档案工作，提高档案管理水平，有效保护和利用档案，教育部和国家档案局共同制定了《高等学校档案管理办法》（以下简称《办法》），并以教育部第27号令的形式公布，自2008年9月1日起正式施行。《办法》是新时期新阶段促进高等教育又好又快发展的一项重要举措，是指导新时期新阶段高校档案工作科学发展的法规性文献，对于加快推进现代大学管理制度建设，深化高校档案工作管理内涵建设，提高档案服务高等教育与经济社会发展的能力和水平，具有十分重要的意义。
一、高职院校在实施《高等学校档案管理办法》过程中存在的问题
根据《办法》的精神和要求，2008年12月江苏省教育厅、江苏省档案局联合印发了《关于认真贯彻实施高等学校档案管理办法的意见》，目前全省高校中已掀起了一股贯彻实施《办法》的高潮。虽然同为高等学校，但与普通高校相比，高职院校在学校的历史沿革、办学方向、办学性质和学校规模等方面都具有一定的特殊性，因此在贯彻实施《办法》过程中，高职院校应当从自身的实际出发，有效地将《办法》的精神和要求落到实处。通过几年的实践，笔者初步感到高职院校在贯彻实施《办法》过程中，主要存在以下三个方面的问题。
（一）档案机构的设置问题
关于高校档案机构的设置、性质及其职责，《办法》都作了具体的规定。其中对于档案机构的设置规定了两种形式，即档案馆和综合档案室。而且要求只要具备建校历史在50年以上、全日制在校生规模在1万人以上、或者已集中保管的档案、资料在3万卷（长度300延长米）以上三个条件中的任何一项，就应当设立档案馆。未设立档案馆的高校应当设立综合档案室。从目前高职院校的实际情况来看，大多数院校都基本具备上述三项条件，理应按照《办法》的规定设立档案馆或综合档案馆。但一般高职院校都如同笔者所在的南京交通职业技术学院一样，均是由中专学校升格成为高等学校的，所以在规格上比普通高校要略低一些，这就决定了高职院校在教学机构、行政管理机构的设置上都与普通高校都有所差别。尤其在设置专门的档案管理机构上，往往没有得到应有的重视，限制了档案工作人员工作创造性的发挥。档案工作由于其工作性质的缘故，在短期内工作的好坏对学校大局影响不会很大，因此其重要性容易被忽视。正是由于这些原因的存在，在贯彻落实《办法》中关于档案机构的设置问题上没能很好的得到解决。
（二）档案人员的配备问题
关于高校档案机构负责人的配备及应具备的条件、专职档案工作人员编制及职数等，《办法》也作了具体的规定。其中对档案机构负责人的条件也有具体要求，应当具备热心档案事业，具有高级以上专业技术职务任职经历；有组织管理能力，具有开拓创新意识和精神；年富力强，身体健康等条件。这为高等学校档案干部队伍建设提供了强有力的依据，非常有利于高等学校档案干部队伍的建设。
档案管理人员专业水平的高低，直接影响档案事业的发展。高职院校档案工作者中大多毕业于非档案专业，有些人根本没有经过专业培训，缺乏档案的基本理论，也缺乏档案管理工作的实践，只能起到简单的保管作用，不能真正做到档案管理的科学化、规范化。
对于普通高校来说，选拔任用具有高级以上专业技术职务任职经历的人员担任档案机构负责人，可以说丝毫不成问题。但是对于高职院校来说，其教学、管理人员数量规模和结构层次都相对局限，具备高级以上专业技术职务任职经历的人员本来就有限，所以要求档案机构负责人也具有高级以上专业技术职务任职经历，就显得比较苛刻，一般高职院校都难以企求。
（三）归档门类的确定问题
《办法》对高等学校文件材料的归档范围作了明确规定，包括党群类、行政类、学生类、教学类、科研类、基本建设类、仪器设备类、产品生产类、出版物类、外事类、财会类等若干门类，这是从全国高等学校的整体考虑而确定的，具有高度的概括性、普遍的针对性和广泛的适用性，广泛适用于各类高等院校。高职院校主要从事高级技能教育，培养能独立处理工艺技术中的“疑难杂症”，能手脑并用有较高心智，具有一定的专业技术理论视野的应用型高级技能人才，它的主要任务是对学生进行技能教育，很少承担科研任务、开展产学研合作和外事往来。但目前高职院校还未能从实际出发，更为科学合理地确定归档门类。
同时《办法》还指出高等学校实行档案材料形成单位、课题组立卷的归档制度。目前高职院校在进行归档相关文件材料时，没有形成切实有效的归档制度。档案管理上还存在一定的问题，对文件材料系统整理组卷，编制页号或者件号，制作卷内目录等工作还没有形成制度性管理。
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（四）档案学术研究缺失问题
《办法》进一步加强了档案工作的学术性要求，指出要将“编研、出版档案史料，开发档案信息资源”列入了高校档案机构的管理职责，同时指出“有条件的高校，应当在相关专业的高年级开设有关档案管理的选修课”。从目前高职院校档案工作的学术研究来看，对档案工作深入研究的力度不够。大多数高职院校只是简单的把相关档案材料归档整理，没有很好的对档案资料和管理进行研究，没有进行相应的编研以及出版相应的档案史料。在没有系统的对档案工作进行学术研究的基础上，对于在《办法》中提及的开设有关的档案管理的选修课更是难以实施。
二、解决《高等学校档案管理办法》实施过程中存在问题的路径分析
（一）成立综合档案室来为学院保存和利用档案提供服务
高职院校档案机构作为学校行政管理机构的组成部分之一，理所当然在规格上也比一般的普通高校的档案机构要略微简约一些。有鉴于此，笔者所在的学院并没有设置档案馆，而是设置综合档案室，隶属于院长办公室领导。同时明确规定，综合档案室作为学院保存和提供利用档案的专门机构，全面履行《办法》规定的高校档案机构应履行的九个方面管理职责。从运行状况和实际效果来看，采用综合档案室这一机构形式，更加适用于高职院校，完全能够保证各项工作的有效开展。
因此，各高职院校结合自身情况设置相应的档案管理机构，充分发挥档案工作在高校中的作用。
（二）选配高素质的档案管理人员,增强档案开发技术力量
稳定专兼职档案人员、提高其整体素质是做好档案工作的基础。档案事业发展的关键在人，在档案管理过程中，人始终是最重要的，档案管理水平的高低、质量的优劣，取决于档案工作人员的素质。只有选配高素质的档案管理人员，才能增强档案开发的技术力量。
笔者所在学院现共有教学、管理人员560余人，其中具有高级以上专业技术职务任职经历的不足80人，仅占总数的1、4%，而且他们都在教学第一线。随着招生规模逐年扩大，他们都担负着繁重的教学任务。因此要从教学第一线抽调本来有限的高级人才到档案机构工作，显然有些不太现实。为此南京交通职业技术学院坚持从实际出发，选用一名具有馆员任职经历的同志担任综合档案室负责人，由于该同志十多年来一直从事本院档案工作，具有较好的政治素养和较高的档案管理业务水平，完全适应工作需要，胜任综合档案室负责人这一职位。同时学院各系部均明确兼职档案员，负责做好各自所在系部文件材料的归档和移交。在选配兼职档案员时既考虑了人员素质，又考虑其业务水平。学院鼓励专兼职档案人员学习新技术、新知识和参加业务培训。各种培训注重针对性和实用性，重点加强电子文件、电子档案管理新技术以及计算机网络知识的培训，提高其业务素质和实际工作能力。不断提高学院档案管理人员素质和稳定档案管理人员队伍。
（三）准确进行归档分类，促进档案管理工作的科学化与规范化
由于高校各项活动的特殊性，其档案具有多样性、客观规律性、周期性等特点。因此应针对其各种特点进行科学化和规范化管理。从而提高档案管理工作效率以及有效利用档案。
笔者所在学院在确定归档门类时，对《办法》规定的相关门类作了一些调整，省略了产品生产类，并将外事类归入行政类、科研类归入教学类。同时突出记录学院主要职能活动和历史面貌的党群类和行政类、涉及民生的人事类和学生类、体现学院学生培养水平的教学类，使得学院文件材料的归档范围科学合理，更加符合高职院校的实际。
（四）加强档案工作学术研究，推进档案管理工作的蓬勃发展
档案管理的工作不仅在于各种文档的归档整理，还要求对档案工作进行一定量的学术研究。只有丰富档案管理工作的研究，才能更好的对档案科学有效的管理与利用。
笔者所在学院，领导高度重视档案管理工作。学院积极组织专兼职档案管理人员参加相应的学术交流活动，提升其业务水平以及加深对档案管理工作的认识。学院出台各项政策鼓励档案工作人员申报研究课题，以提升档案管理工作的科学水平和档案管理人员的自身素质。档案管理人员应充分发挥高职院校的研究平台，加强档案管理工作的学术研究，进一步推进档案工作的蓬勃发展。
三、小结
在贯彻实施《办法》的过程中，高职院校要秉承实事求是，一切从实际出发的原则，采取切实可行的措施和办法。从硬件与软件两个方面来加强高职院校档案管理工作，发挥档案工作在高校中的作用。由于实践比较有限，笔者将不断摸索，继续深化对贯彻实施《办法》的认识，逐步解决出现的新情况、新问题，把规范的精神和要求与学院的实际紧密结合起来，更好地推动学院档案工作的科学发展，为创建全国示范高职院校作出应有贡献。
参考文献：
[1]高等学校档案管理办法、中华人民共和国教育部令第27号,2008年9月1日实行、
[2]张明香、档案管理现代化进程中存在的问题及对策[j]、办公室业务,2009,(8)、
关键词：高等学校 档案工作 规范化 制度化 程序化 标准化
一、高校档案工作的地位及要求
高等学校档案，是指高等学校从事招生、教学、科研、管理等活动直接形成的对学生、学校和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式、载体的历史记录。高校档案工作是高等学校重要的基础性工作，学校应当加强管理，将之纳入学校整体发展规划[1]。从1987年4月23日原国家教委、国家档案局的《关于加强高等学校档案工作的几点意见》（〔87〕教办字016号）[2]、1989年10月10日国家教育委员会令第6号的《普通高等学校档案管理办法》[3]，到现行的2008年8月20日的中华人民共和国教育部令第27号《高等学校档案管理办法》（以下简称《办法》）等一系列直接针对高校档案工作的法规性文献，历来都重视高校档案管理工作。《办法》强调了高校档案工作的重要性并提出了明确的要求：档案工作作为高校工作的重要组成部分，是高校一项不可或缺的基础性工作，要与高校整体发展同步。
二、规范高校档案工作的意义
1、明确高校档案工作领导体制
《办法》在总则中明确规定：“国务院教育行政部门主管全国高校档案工作。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门主管本行政区域内高校档案工作。”“国家档案行政部门和省、自治区、直辖市人民政府档案行政部门在职责范围内负责对高校档案工作的业务指导、监督和检查。”并首次指明了“高校档案工作由高等学校校长领导”，规范了高校档案工作行政领导和业务指导体系，健全了高校档案工作的领导体制，使高校档案工作的行政管理和业务指导都有了明确的主体：高校档案工作在行政管理上接受国家教育行政部门和省、自治区、直辖市教育行政部门的领导；业务上接受国家档案局和省、自治区、直辖市档案局的指导、监督和检查。教育和档案行政部门相互配合，共同组成和谐的行政主管、业务指导的管理体系，有利于高校档案工作的规范和发展。
2、保障高校档案机构建设
国家规范高校档案管理的重大举措，就是保障了高校档案机构设置，如《办法》明确了高校档案机构的设置条件，指出未设立档案馆的高校应当设立综合档案室，并规范其职责，为开展高校档案工作提供了组织保证。
3、促进高校档案人才队伍建设
专职档案工作人员，是高校档案工作的基本力量，高校档案馆（室）必须配备与本校档案数量和工作任务相适应的一定数量和较高素质的专职档案工作人员，保证档案工作正常有序的推进，保持档案工作不断发展的活力。针对高校档案工作人员学历职称层次偏低、专业结构不合理、队伍不稳定、缺乏掌握现代技术的管理人才等问题，《办法》规范了高校档案馆（室），应当配备具有档案专业知识、相应科学文化知识以及现代化管理技能的专职档案人员，并实行专业技术职务聘任制或职员职级制，享受学校教学、科研和管理人员同等待遇。这些相关条文，规范了高校档案人员配备的要求及待遇，反映出国家对高校专职档案人才队伍建设的关心和重视，为高校档案人才队伍的稳定和提高起到了至关重要的作用。
4、使高校档案管理有章可循
高校档案管理相关的规范性法规文件的颁布实施，适应高等教育发展的需要，符合高校档案工作实际，是推进依法治校、依法治档，规范新时期高校档案工作制度化、科学化发展的重要依据。如教育部和国家档案局为规范高等学校档案工作、提高档案管理水平、有效保护和利用档案出台的《办法》，四川省教育厅、四川省档案局制定的《四川省〈高等学校档案管理办法〉实施细则（试行）》，为高校档案工作规范化管理提供了可靠的法律保障。
5、确保高校档案工作可持续发展
为了改善高校档案工作的发展环境，《办法》提高和强化了高校档案工作的地位与作用，主要从高校档案工作的定位、领导体制、管理体系、机构设置与人员配备、档案管理与利用以及档案工作经费、档案库房建设和档案设备配置等各方面强化了高校档案工作有效运行的条件保障。这些相关的法规文献，既适应了高等教育改革发展的需要，又符合高校档案工作建设发展的实际情况，有利于高校档案工作的规范化、档案管理现代化、档案资源信息化、档案利用知识化、档案传递网络化，能确保高校档案事业的健康和可持续发展。
三、高校档案工作规范化管理的有效途径
1、强化意识，更新观念——人性化是前提
要规范高校档案工作首先必须强化法制意识，牢固树立依法治档、依法管档观念，并以人性化理念管理高校档案工作。
高校档案，是指高等学校从事招生、教学、科研、管理等活动直接形成的对学生、学校和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式、载体的历史记录[4]。高校档案的内涵，决定了高校档案工作具有长期性、连续性、持久性、系统性的特征。时间在流逝，历史在积淀，档案在递增，资源在积累，载体在变化，人员在更替，在这样一种动态工作过程中，如果没有合理的管理制度与政策法规来规范高校档案工作，其后果不堪设想。同时，规章制度的制定与实施必须以人为本，贯彻人才兴档、人才强馆理念：一方面，既要约束我们的档案管理者，规范档案管理行为，又要尊重知识、尊重人才，充分调动与激发档案人的主动性与积极性；另一方面，要对利用者提供人性化的服务，才有利于高校档案资源体系建设和档案服务体系建设。转贴于
2、专业培训，科学管理——现代化是手段
高校档案馆（室）是保存和提供利用学校档案的专门机构，《办法》明文规定应配备专职档案工作人员，且要具备档案业务知识和相应的科学文化知识以及现代化管理技能，实行专业技术职务聘任制。根据这一对高校档案机构及其人员的定位和要求，专职档案人员必须钻研档案学专业知识和科学文化知识，掌握现代化管理技能，如计算机技术、信息技术、网络技术、多媒体技术、数据处理技术，这样才能充分利用现代化管理手段，科学地管理档案和快速便捷地提供利用，推动高校档案工作从传统管理模式向现代化管理模式转变。科学化、现代化管理，是规范高校档案工作的重要手段。
要规范高校档案工作 ，实现档案工作的现代化管理，人才是核心。然而，根据教育部办公厅档案处对教育部直属高校档案工作状况的调查，全国72所教育部直属高校共有专职档案人员750名，其专业结构上，档案学专业毕业的459人，非档案专业毕业的291人，分别占总数的61、2%和38、2%；职称结构上，研究馆员19人，副研究馆员150人，馆员316人，助理馆员112人，管理员40人，无职称人员113人[5]。这种状况的人才队伍很难适应档案信息化建设和现代化管理的要求，优化专职档案人员队伍结构，既是时代的要求，也是高校档案工作自身发展的需要。因此，要通过多种渠道，如讲座、进修、函授、自学、培训、外派、引进，提高专职档案人员的专业知识、业务技能与综合素质。
3、健全规章，严格执行——制度化是保障
高校档案机构是国家档案事业的重要组成部分，一方面是负责保管本单位的档案与提供档案为高校和社会服务的职能，另一方面是负责对高校档案工作进行业务指导、监督和检查的管理职能，这两大方面职责的正确履行，首先要规范行为，明确岗位职责，强化责任意识，做到依法治档、依法管档。高校档案馆（室），要认真贯彻执行国家有关档案工作的法律法规和方针政策，并以国家相关法律法规为依据，结合本校档案工作实际，创新档案管理制度化建设，建立和不断完善本馆的档案管理规章制度，为档案工作提供可靠的制度保障，使高校档案工作有章可循、有法必依。因此，制度化建设是高校档案工作规范化管理的保障。
4、过程控制，监督检查——程序化是关键
高校档案工作规范化管理的有效手段是程序化。要对高校工作系统的各个工作环节进行有效监督和控制，每项工作要设计完整的工作过程，事前有依据、计划与布置，事中有检查与监督，事后有验收、总结、评价与反馈，这样才能规范整个档案工作过程，提高工作效率，从而保障档案工作系统有条不紊地高效地运行。
5、达标认定，不断提高——标准化是依据
要实现高校档案工作规范化管理，最有效的途径是进行高等学校档案规范化管理认定。如四川省档案局、四川省教育厅组织的“四川省高等学校档案规范化管理认定”工作，就是为认真贯彻执行《高等学校档案管理办法》、《四川省档案工作规范化管理办法》（川办函[2005]103号）和《四川省〈高等学校档案管理办法〉实施细则》（川教[2009]204号），全面提升我省高等学校档案工作整体水平，不继推动全省高等学校档案事业的改革和发展而进行的，其评定标准是《四川省高等学校档案工作规范化管理考核标准（试行）》，考核的主要内容包括组织管理、基础设施设备、基础业务建设、开发利用等四个部分，重点考核、评审其近三年（含当年）档案工作规范化管理的情况，以开展档案规范化管理认定工作为载体，使全省高等学校档案工作逐步达到规范化管理标准，切实提高高等学校档案管理和服务质量[6]。以上认定目的、指导思想、认定标准与考核内容表明， 四川省高等学校档案工作规范化管理认定的相关文件及其标准，是保障四川省高等学校档案工作规范化管理的主要依据。
6、数字存储，知识服务——信息化是动力
高校档案是高校科研、教育、教学和日常管理以及各项事业发展的重要凭据，是高校可持续发展不可缺少的信息资源。档案的本质是原始记录性，它是直接的、原始的历史记录，具有特殊的凭证价值。实体档案，一旦损毁不可再生，于是档案信息化建设被提上了议事日程。《办法》要求“将档案工作纳入学校整体发展规划，促进档案信息化建设与学校其他工作同步发展”。档案信息化建设的内容，主要包括档案资源数字化建设、档案利用知识化建设、档案信息安全保障体系建设、档案管理应用系统建设、标准规范体系建设等方面，基本上覆盖了档案工作的各个环节和各门类档案管理业务。因此，档案信息化建设对高校档案工作的规范化管理具有强大的推动作用。
参考文献
[1]、[4]教育部 国家档案局 高等学校档案管理办法、中华人民共和国教育部令第27号，2008、8、20。
[2]国家教委 国家档案局 关于加强高等学校档案工作的几点意见〔87〕、教办字016号，1987、4、23。
[3]国家教育委员会 《普通高等学校档案管理办法》，中华人民共和国国家教育委员会令第6号，1989、10、10。
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