合同能源管理前景(精选8篇)
时间：2023-08-15
时间：2023-08-15
关键词：风景旅游区； 企业化； 治理
（一）
风景旅游区的治理模式历来众说纷纭，看法不一，笔者认为，导致分歧的原因在于分析问题的视角不同。在笔者看来，作为一种特殊的公共资源，理应从公共经济学的角度剖析其属性，方可得出合理的结论。那么，风景旅游区的属性有哪些呢？笔者认为有如下两大属性：
首先，风景旅游区是一种“公共池塘资源”。奥斯特罗姆认为，公共池塘资源（CPRs）是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源，具有非排他性和竞争性特征。由此推断，判断一项物品属性的指标主要是排他性和竞争性。我们可以凭此鉴别一种公共资源的属性，如果它符合非排他性，同时也符合非竞争性就是纯粹的公共产品。现实生活中除了国防、治安等少数例子外，并不多见。有些公共资源只符合非排他性的条件，而不符合非竞争性的条件，这就是我们所说的公共池塘资源。
风景旅游区资源正是属于这样一种特殊的公共池塘资源。市场经济条件下，凡是有价值的东西都可以成为商品，都有潜在的开发价值。风景旅游区资源自身具有科研、教学、审美、经济等多方面的价值，这些价值满足了公民提高生活情趣、增长知识、接受教育等方面的需要；它是自然或古代先人赋予人类的共同财富，每个人都有分享其效益的权利。这样，风景旅游区具备了非排他性特征。同时，在旅游资源范围内进行游憩可能会带来“拥挤性”，即当游憩人数达到一定限度后，将产生拥挤、观赏质量下降等问题。即使每个游人都遵守公共秩序，但超出了景区的环境承载量，过多的游人就会带来不良后果。正如奥斯特罗姆所言：“在公共池塘资源的环境中，理性的个人可能导致资源使用的拥挤或者资源退化的问题。”人们只有通过设立门票等手段使之成为旅游景区，对旅游消费者实施进入限制。这样，旅游景区作为一个产品便具备了消费的竞争性。所以说风景旅游区资源属于公共池塘资源。
其次，风景旅游区资源具有一般经济单元的外部性特征。外部性是一个经济单元的活动所产生的对其他经济单元的有利或有害的影响，也就是说，任何经济单元都包括外部经济性和外部非经济性两重属性。风景旅游区作为一个经济单元亦不例外。
从外部经济属性来看，旅游者的消费可以给景区及景区周围的居民带来效益。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐，提高所在地区的环境质量而且也带动当地的基础设施建设、提高当地的知名度、增加就业机会与隐性收入，从而提高当地整体社会福利，而且旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展，使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。因此，形成对风景区进行严格保护的合理利用模式，会使当地群众和地方政府了解这些资源的真正价值，从而激发他们保护此类资源的积极性和主动性，并且在实际的资源规划开发管理过程中发挥好外部监督作用。
从外部非经济属性来看，有学者认为风景旅游区所产生的外部非经济性主要来自三个方面：一是对旅游资源的过度开发，造成了风景名胜等公共资源的破坏，产生外部非经济性；二是旅游景区开发中对生态环境造成破坏，从而增加了边际社会成本；三是景区经营过程中造成的环境污染形成的外部环境成本[4]。这些外部非经济性通常没有纳入旅游景区经营成本中，存在于旅游景区与旅游消费者交易之外，难以利用市场机制进行控制。因此，需要政府加以宏观管理，通过构建激励和约束机制，避免景区经营造成的外部非经济。
资源的属性特征在一定程度上决定了它提供的方式。纯公共产品因其效应不可分割只能由政府部门提供，作为公共池塘资源的风景旅游区资源，非排他性决定了它的公益性特征，每个人都有权利去享受它的自然独特之美，体验其不同的价值；竞争性特征使得它的消费有个零界点，即风景区的环境容量，超出这个零界点，增加一个消费者就会降低任何一个人对其中的资源或服务的消费质量。我们以×××风景区为例说明，×××风景区从2009年6月1日开始取消门票，进一步突显了其受益的非排他性特征。每一名游客的参观游览一定程度上影响了其他游客的休闲质量，也减少了其他游客享用景区服务的数量。取消门票制后，×××风景区2010年春节小长假岳麓山游客数量达3、7万人次，相较于2009年同期的3、12万人次增长了18、6%。从数据可以看出游客数量增长迅速，其公共经济学的竞争性特征越明显。
由上可见，我们必须通过设立门票或者其他收费手段限定进入消费者数量来最大限度地发挥风景旅游区的社会效益、环境效益、经济效益。鉴于此，属于准公共产品的风景旅游区，在笔者看来既可以由政府直接经营和提供，也可以由市场来经营。
（二）
从上面的分析中我们可以看出，风景旅游区的治理方式，既要突显其公益性特征，在保护中适度开发利用，使其具有永续性；又要突显其经济性特征，在开发利用中不忽略保护。目前的实际情形并非如此，笔者以×××为例予以剖析。
×××位于××市湘江西岸，是国家重点风景名胜区和4A级全国文明旅游风景示范区。它有秀美的自然山水，悠久多元的历史文化，融自然与人文景观于一体，兼具城市绿地功能的综合性。由×××、×××、×××三座山岭组成的风景游览区是×××的主体，它沉积了森林、历史、教育、宗教等丰富的文化底蕴，具有很高的休闲游览、革命教育等开发价值。从×××的管理现状来看，它是由岳麓山风景名胜区管理处这一国家机关“全权”管理，景区的管理、保护和开发经费由国家财政承担。这种管理模式突出了风景区的公益性，在市场机制不完善的条件下发挥了积极作用，如遗产保护、体现社会公共利益、资源整合等方面。但也带来了诸多问题：
第一，条块分割，红线未定。管理体制是×××风景区发展所面临的最大障碍。这一体制障碍，在以前主要是市区之间的分管，而在×××风景名胜区划归××区管辖之后，市区管理关系尚需进一步理顺。风景区辖区涉及5个街道办事处、9个村、18个社区、2个渔场和100多个企事业单位，风景区与各街道办事处以及各村落之间的管理体制是否协调，是风景区发展面临的重要问题[5]。
第二，×××风景名胜区由建设、文物、环保、林业、水利等多个部门查收管理，责任不能落实，严重阻碍了风景旅游区的健康发展。为解决“多头管理”、政出多门的局面，××市委、市政府决定，自2008年6月中旬起，×××风景名胜区将实行市区共管，以区为主的管理方式，同时设立×××风景名胜区管理局，由其依法对风景名胜区实行统一管理[6]。
第三，融资渠道单一。×××风景区自2009年6月1日起取消收取门票，向全体市民免费开放。此举一方面无疑增加了××市政府的财政开支；另一方面通过搞好公园内餐饮、交通、停车、购物、娱乐服务经营等手段来拓宽创收渠道，反过来加剧了管理的难度。
笔者认为，出现上述种种问题的原因有二：一是景区的经营者没有自主经营的权力，也不承担盈亏的后果，基本不按市场规律经营，效率低下，从而导致资源得不到有效配置，其经济价值得不到应有的体现。二是部门利益、地区利益与国家利益难以协调，我国的土地及其分布其间的风景名胜、文物、森林资源名义上归国家所有，但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能够出面操作。×××风景名胜区的治理模式说明，非企业化治理已越来越不适应景区的开发、利用和保护了。
（三）
由上观之，既然非企业化治理既不适应风景旅游区的保护、利用与开发，也与我国日益完善的市场经济体制不协调，那么，我们应该另辟蹊径。笔者认为，可以尝试企业化的治理模式。
以市场经营管理为主、政府引导、监督为辅的企业化治理模式有其独特优势，可以有效克服上述非企业化治理存在的种种弊端。
首先，市场经营管理模式将所有权和经营权分离，把风景旅游区作为独立的主体推向市场。管理与经营职能分开，作为专司管理职能的管委会，将不必为经营效益操心，因而可以实行严格的管理；政企职能分开，产权也比较明晰，企业作为市场主体的积极性得到充分调动，经济效率得到了提高，同时还可以有效遏制条块分割、政出多门、体制混乱的格局。其次，企业资本雄厚，融资渠道多元，在销售市场、人才市场、技术市场、资金市场、信息市场等方面都有明显的优势。引入市场，充分发挥旅游风景区的经济效益，不仅节省了政府的财政支出，而且增加了当地政府的财政收入。
实践中，我国旅游景区治理模式比较成功的有四川碧峰峡的“市场化+专业化+社会化”管理模式，它们的具体做法是：“政府出资源、企业投资本、授权万贯集团50年对碧峰峡的独家经营权”。这一模式推广后，碧峰峡的旅游收入达8 600多万元,利润2 600万元,创税收500万元,为雅安市带来的综合收入达1、6亿元。比之前整个雅安市的财政收入还高 [7]。当然，不同的地区有着不同的治理模式，这主要取决于当地的景区资源禀赋、当地的经济发展状况以及市场机制发育的成熟程度等。但成功的模式都有一个共同特征，就是通过政企分开、事企分开，所有权与经营权的适度分离或完全分离来对旅游景区实施经营与管理、保护与开发。
诚然，旅游景区的企业化治理模式也会存在一些问题，因为企业都有“经济人”的倾向。无论是政府还是资源管理部门或是企业，他们都有作为“经济人”的一面，尤其是企业，他们主要以经济利益为导向，追逐资本的价值增值，都可能为各自利益做出短期行为。他们在资源开发时不注重保护，存在过度开发的短视行为。例如黄山风景旅游区，从保护遗产的角度出发，必须严格遵循“景区游，区外局”的旅游方式，而黄山股份公司为追求自身盈利，必然尽可能以高消费方式将尽可能多的游客留在景区，由此必然造成遗产质量破坏，从而出现了在黄山发展旅游经济后“景区的环境卫生和安全质量提高，而遗产质量反而恶化”这一怪异的现象。同时，旅游景区实行非企业化治理，有可能成为政府的摇钱树，特别是一些落后地区，景区是政府的吃饭财政来源。
针对上述问题，笔者认为可以从以下四个方面着手解决：
一是转变政府部门的观念。景区、景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾，其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此,政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革,要实现政企分开，把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商，不把旅游景区当做“摇钱树”，真正做到放权让利，服务企业。将旅游管理部门与企业的权限和职能做一个明确的区分。
二是制定市场经营和旅游资源保护相结合的法律法规。经济学家米尔利斯认为，尽管市场经济行为主体都抱有自利的目的，只要能够设计出一套有效制度加以引导，激励相容的目标是可以实现的[8]。2006年12月1日起施行的《风景名胜区条例》，在一定程度上解决了引入市场经营的政策法规风险，为我国风景区的企业化治理开辟了道路。但企业进入旅游景区经营，还需要探索更系统、更具体的法律法规来遏制住企业这匹桀骜不驯的野马以引导旅游的开发与保护。国外实践就有成功的案例，如1975年和1995年,澳大利亚政府两次制定了“大堡礁海洋公园法案”及“大堡礁海洋公园法案修正案”。量身定制的法规,为该景区的旅游开发和保护起到了积极作用，这一点值得我们借鉴。
三是严把旅游风景区经营市场的进入主体关。市场中是“自筹资金，自由组合，自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展”的经济主体。不同的经济主体会有不同的经营管理行为，由于旅游资源是稀缺性、脆弱性的特殊资源，所以在旅游风景区经营市场的准入方面，必须制定科学的进入者标准，设立一套严格的申请程序，吸收高素质的经营者进入，才能有效预防只重开发，不加保护的短期行为。景区开发投资大，回收期长，企业利润的取得，如何与景区资源的保护结合起来，很大程度上取决于经营者素质的高低，因此，除了对经营者制定数字化的硬性规定之外，还应有素质测评的软件考察。
四是加强管理部门的审查、监督职能。由于旅游业投资大，回收期长的特性，决定了经营权转让时间的长久性，因此对企业进行定期审查监督显得尤为重要。可考虑尽快建立政府部门、政协、学术界、社区居民代表组成的社会监督组织,并形成社会组织――政府――旅游企业的有效约束监督链。这种景区治理主体共同参与的监督约束机制，不仅可以更好地防范景区经营中的合作风险,也更有利于景区各治理主体间形成利益制衡。
综上所述，作为公共池塘资源的风景旅游区治理是一个涉及面很广的问题，对之实施企业化治理还需要深入的探讨和研究，以及在实践中完善发展。关键还是要政府角色的重新定位、法制的不断完善与企业的不断创新。探索风景区的企业化治理目的就在于，使其既能体现准公共产品的公益性又能体现企业的经济效益性，既能挖掘出旅游风景区潜在价值又能使其得到良好保护。
参考文献：
[1][2]文森特・奥斯特罗姆，埃莉诺・奥斯特罗姆、公益物品与公共选择[M]、上海：上海三联书店,2000
[3]黄恒学、公共经济学[M]、北京：北京大学出版社，2002、
[4]张新、论我国公共资源旅游景区的治理[J]、商场现代化,2006、11、
[5][6]虞蓓蓓、关于岳麓山风景区发展战略调研报告[J]、中国人民政治协商会议长沙市岳麓区委员会,2009、5
[7]碧峰峡模式省略、旅游民营经济2004、10
灵山风景名胜资源保护的调查与思考课题组组长：张新华课题组成员：杨国华 孙黎英执 笔 人：张新华风景名胜资源是景区赖以生存的先决条件，是风景区的生命和灵魂。在新的形势下，如何坚持和落实科学发展观，统筹资源和区域发展，切实保护好风景名胜资源，促进旅游经济发展，是灵山风景名胜区和谐发展所面临的重大问题。在继续深入学习实践科学发展观活动中，我局把学习实践活动和灵山景区的保护与建设紧密结合起来，成立了课题专题调研小组，通过实地调研、查阅资料、召开座谈会等形式，开展了以“灵山风景名胜资源保护的调查与思考”实践活动，下面是本课题调研活动的调查与思考。一、灵山风景名胜区简介灵山，唐代杜光庭著《洞天福地岳渎名山记》，称其为灵应山，意为有求必应。宋代，张君房著《云笈七签》有“灵山在信州上饶县北，墨真人治之”和“天下第三十三福地”的记载。灵山素有“华夏第一龙脊，灵应逍遥福地”之称。20__年10月,灵山被省政府批准为省级风景名胜区，景区总面积160平方公里。20__年5月，灵山启动申报部级风景名胜区工作。灵山景区距上饶市区25公里，两小时车程内有三清山、婺源、龟峰、龙虎山、武夷山等著名旅游风景区，灵山位于这些著名景区连接线的中心区域，区位优势十分明显。二、灵山风景名胜资源保护的历史回顾灵山，自然风光旖旎，人文底蕴深厚。但由于历史和地理原因，千百年来，灵山历尽沧桑，饱经战火和人为的蹂躏，自然和人文景观遭到不同程度的破坏，更未得到应有的开发，使它独具风采的旖旎风光，长久以来一直似深藏的璞玉、蒙尘的宝珠而被忽略。宋代著名词人辛弃疾在他的著名词作《沁园春·灵山齐庵赋》中描写灵山“雄深雅健，如对文章太史公”，“检校长身十万松”，“在龙蛇影外，风雨声中”。当时辛弃疾在灵山齐庵小住，面对的是灵山无边无垠的高大、葱郁的松树林，在他的小屋中，看到的是灵山状如龙蛇般盘屈的松影，听到的是声如风雨的万壑松涛，给我们描绘的是当时苍松掩映，奇石峥嵘的灵山景象。辛弃疾还在他的另一首《归朝欢》词序中说 ：“灵山齐庵菖蒲港，皆长松茂林。” 这说明连绵不断的茂密森林，是当时灵山的一大景色。灵山是座多难的山，灵山遭受破坏，从古至今，一直没有停歇。宋代王安石在他的诗作中写道：“灵山宁与世为仇？斤斧侵凌自不休。冰玉此来闻长价，市人无数起相雠。”描写的就是当时人民竞相在灵山无序开采水晶的混乱场面。灵山还饱受了战火的蹂躏。唐代黄巢起义军曾经驻扎在灵山；明代姚源聚众反抗朝庭，屯兵于灵山达2千有余；至第二次国内革命战争时期，率领红十军和栗裕率领挺进师又转战于灵山境内。战事不断，使灵山屡遭火焚，弹痕累累，山上的森林植被遭破坏，遍布灵山的99座宫、观、殿、宇大部分毁于战火。解放以后，国家提出大炼钢铁，灵山上的树木，先是被大量砍伐，用来烧炭炼铁，后又成为农家柴薪，一茬茬屡遭摧残。期间，灵山著名的标志性自然奇观——石人公景观被当成“破四旧”炸毁，境内的许多古雕塑，也惨遭破坏。改革开放以后，一大批福建、浙江客商涌进灵山，大量开采花岗岩，对灵山的资源破坏十分严重。与此同时，灵山周边的当地居民，“觉悟”到灵山的石头也能变成“金”，于是“处处点火”，漫山遍野无序开采，对风景资源的破坏更为严重。如望仙著名的洋西蛤蟆石景观，就被当地采石者破坏殆尽；龙骨山、迷仙坛、老鸦尖擂鼓石、灵鹫峰等也不同程度遭到破坏。20__年以后，上饶县委、县政府对灵山风景名胜资源的认识不断提高，果断采取措施，制定了一系列政策，把灵山列为县级风景名胜区，并积极向上申报省级风景名胜区，下发和张贴了“关于加强灵山旅游资源保护的通告”，多次组织国土、旅游、公安、林业、建设等部门和望仙、清水等乡镇进行集中整治，取缔非法开采花岗岩矿山50余家，拆除违章建筑10多处。整个灵山的资源保护明显好转。然而，由于体制和机制原因，灵山景区内的矿业企业并没有得到根本整治，景区保护和管理工作“九龙治水”。加上部分当地居民和少数乡村干部对旅游开发的前景信心不足，认为旅游开发遥遥无期，而开山采石眼前就能获得巨大收益，于是一些偷开矿石、滥砍树木的现象又死灰复燃。同时，前些年就进驻景区内的矿山开采和加工企业，眼见景区管理将越来越规范，纷纷提前乘机加大了开采的进度，造成景区内环境日益恶化。三、灵山风景名胜资源保护现状为了加强对灵山风景名胜资源的保护，合理开发和利用灵山，实现灵山的可持续发展，达到永续利用的目的，近年来特别是去年以来，上饶县委县政府多措并举，全面加强了灵山风景名胜区的保护和建设。20__年，江西省政府批准灵山列为省级风景名胜区,灵山的保护走上法制化轨道。为了根治灵山保护沉积多年的顽疾，去年7月份以来，上饶县把灵山景区环境的保护和治理作为工作的重中之重，县委书记张鸿星、县长张祯祥亲自动员部署，多次召开现场会进行部署。去年11月29日，上饶县召开灵山风景名胜区矿业企业整治工作动员大会，号召全县广大干群和灵山景区内各矿业企业主积极投身保护灵山风景名胜资源工作中，加大整治灵山风景名胜区矿业企业的力度，以实际行动保护灵山的生态环境，实现灵山旅游资源的有序利用。这次整治，水利、林业、国土、环保、 安监、公安、旅游等多部门全力参与，这是在灵山风景名胜区整治力度最大，持续时间最长，工作效果最好的一次综合整治。截至去年12月底，灵山景区内29家矿石开采企业已全部停止生产，70多家石材加工企业逐步有序退出。在加大行政保护的同时，上饶县加强了景区的规划保护，在景区建设过程中，做到以规划为龙头。20__年12月，上饶县政府委托江西省城乡规划设计研究院组织编制了《灵山风景名胜区总体规划》，这个总体规划于今年3月份顺利通过了省级专家组评审并报省政府批准。尔后，又聘请编制单位编制完成了《灵山风景名胜区资源调查和评价报告》。同时，上饶县以《灵山风景名胜区总体规划》为纲，按照“统一规划、分期实施”的要求，聘请专家领衔的设计单位编制水晶山、石人殿景区和服务区的修建性详细规划，用规划总揽全局，确保规划的科学性、严肃性和权威性。今年5月，灵山正式启动申报部级风景名胜区工作，这对灵山的资源保护提出了更高的要求。面对新的要求，上饶县出台了《关于加强灵山景区20__年旅游保护与建设工作的实施意见》，将灵山的保护与建设提上了一个全新的高度。在灵山申报部级风景名胜区推进工作指挥部的统一指挥和灵山景区管委会的协调下，结合申报工作对灵山风景名胜区实行边申报边保护，边申报边建设，以申报促保护，以申报促建设，以申报促提高。但是，由于体制和机制原因，对灵山的管理仍然存在不少漏洞，景区内“九龙治水”的现状没有改变，非法建房、盗挖盗采、乱砍滥伐等现象仍然存在。四、目前存在的主要问题虽然近年来灵山保护工作逐年好转，但是不可否认的是，目前仍然存在很多不足，主要表现在：一是思想认识有差距。20__年，县委、县政府决定成立灵山风景名胜区管委会，其目的是以灵山为龙头，整合全县旅游资源,做大做强全县旅游业。如果旅游资源得不到保护，这一目标将难以实现，我们的干部群众，尤其是干部如果不能跟县委、县政府保持高度的一致，灵山的发展将是一句空话，如果我们认识不到资源的不可再生性、不可移动性、不可替代性，我们就没有保护资源的自觉性，如果我们不保护好灵山风景名胜资源，灵山风景名胜区也就不可能做大做强。二是传统观念难改变。多年来，景区群众依靠石材开采和在石材开采企业里打工发家致富，生活逐步改善。在没有寻找到新的经济增长途径之前，这一观念难以转变，另一方面，景区人民祖祖辈辈住在山里做饭用薪，取暖用柴的观念，也难以改变。如果这种观念和生活方式得不到改变，景区资源保护也就得不到有效保障。三是管理体制还不顺。目前，灵山管委会与县旅游局合署办公，没有固定的经费来源，没有人员编制，没有对景区内人事的管理权。景区的林业归林业部门管，水利归水利部门管，矿产归国土部门管，景区的管理实际上是“九龙治水”，管理混乱。四是眼前利益在作怪。由于去年以来，景区内的矿业开采企业被关停以后，区内的石材的行情马上水涨船高，价位由原来的平均400元/方飙升至目前的1200元/方，出现了前所未有的高利润、高回报的好形势，利益的驱动让景区居民有些眼红了，手脚也管不住了，于是大量的盗挖盗采现象又出现了。五是景区监管不到位。目前的这种形势下，由于管委会还没有真正组建和运作起来，景区内各乡镇应作为管理主体切实担负起管理责任。但是一些乡镇只顾眼前利益甚至充当保护伞，对非法开采和盗挖盗采现象听之任之，对乱砍滥伐现象睁一只眼闭一只眼，放任自流，使大量资源继续遭到破坏。五、加强灵山风景名胜资源保护的一些建议如何解决以上几方面问题，使保护风景名胜资源的措施落到实处，我认为应从以下几个方面着手：一要加强宣传教育。转变传统思维定式首先是要教育干部。如果我们干部的认识跟不上，就不可能统一思想，统一行动，景区建设就没有向心力、凝聚力，就不可能形成合力而协调发展；如果我们干部的认识跟不上，谁去教育景区居民，引导景区居民、管理景区居民，景区居民的认识不能统一，封山育林、保护资源将显得苍白无力；如果不形成干群一条心的局面，禁止乱砍滥伐将是一纸空文，不打一场相对持久的人民战争，保护资源不可能得到实效。所以我们要利用各种宣传工具和手段，多途径、多方式地宣传保护森林资源对景区发展和建设的重要性，真正做到家喻户晓，人人皆知，全面增强全民保护资源的意识。二要切实解决与景区居民生产、生活密切相关的问题。生存是人的本能，利益是永远的话题。家庭经济如何增长、生活用柴等问题如何解决是摆在我们面前的当务之急，要想转变景区居民的传统观念，必须寻求新的经济增长途径，必须寻找新的生活替代能源。我认为可从以下途径逐步解决，一方面要加大对景区基础设施的投入和建设力度，大力发展旅游业，同时鼓励景区居民发展旅游观光农业，从事与旅游相关的餐饮服务业、交通运输业、维修、摄影、摄像、电子技术等行业，在提升景区服务水平和能力的同时为景区人民增加收入。另一方面在农村新能源建设运用上寻找途径。如沼气池的建设要逐步扩大用户，也鼓励部分农户改柴用煤、改柴用电、改柴用气，并尽可能地给予一定的经济补偿或出台一系列奖励政策。同时，所有单位和集镇居民必须限时改灶用煤，实行一刀切实现集镇生产生活无柴化。县委、县政府要在农村新能源建设及运用上给予政策倾斜和资金支持。通过这些手段和方法，逐步转变居民耗用林木资源作原（燃）料的传统做法，真正达到保护资源的目的。三要尽快理顺体制，走活一盘棋。尽快组建实质性的副县级管委会，理顺其管理体制，加大对景区的管理力度，对景区资源的保护和管理具有十分重要的 意义。只有组建好管委会，赋予管委会责、权、利相统一的管理运行机制，将景区范围纳入管委会统一管理，才能使景区管理拧成一股绳，上下一条心。因此要尽快理顺景区管理体制，让景区早日走上统一管理、统一规划建设的轨道上来。四要注重景区的立法和执法。尽管国务院、建设部、省政府、县政府就风景名胜区管理而颁布的各类法规性文件有很多。主要有国务院同意、建设部批准的《风景名胜区条例》、《江西省风景名胜区管理办法》、《灵山风景名胜区总体规划》及《关于加强灵山风景名胜区资源保护的通告》等各项法规已经颁布，但多年来对景区的保护和管理所起到的作用不大，收效甚微，没有真正按文件执法，即使真正按文件规定执法，因执法主体不明确，导致看得见管不着，能执法、管得住的看不见。这些文件有些如同虚设，相应的作用没有得到发挥，究其根本原因是法制不全、执法不严。因此，只有做到有法必依、违法必究、执法必严，且在今后的管理中，落实各级责任，实行严格的责任追究制，使执法必严落实到实处。破坏景区资源的行为才能得到制止，景区资源才能得到有效保护。五要建立健全资源管理网络。完善的、能制约的、健全的管理网络是景区资源保护的基础，各级一把手负总责，齐抓共管，共同参与是资源保护的前提，建立管理专业机构是保护景区资源的保障。景区的各级干部群众齐抓共管，打一场持久的、全面的人民战争，景区资源的保护才能落到实处。六要加大加快景区及中心集镇的建设力度。只有发展景区的经济，才能给景区人民带来更多的实惠，从而从根本上转变传统的思想观念。一方面各级干部要牢固树立办大旅游的观念，立足于景区的长远发展，充分认识到景区资源保护在确保景区可持续发展中的重要性和紧迫感，切实担负起保护灵山资源的重任；另一方面鼓励景区人民从事第三产业，减少核心景区居住人口。对核心景区居住人口要采取鼓励政策，让他们迁入集镇，既可减轻核心景区管理压力，又可繁荣集镇市场，活跃集镇经济。稳定是发展的基础。只有景区人民的切身利益得到解决，景区社会才会稳定，景区人民才能安居乐业、才能形成共识，才会真正从心底里理解和支持灵山的旅游开发，灵山的发展才能顺利。
关键词：风景资源利用；生态圈建设；环境保护
引言
资源的开发是多样化的，从生态圈角度来看，风景资源是其中的重要组成部分。
风景资源，概括性的讲，就是身处自然环境中的：景观资源、旅游资源、名胜资源。这些资源尽管往往会受时间、地域等条件的限制，但从宏观角度来看，它们有具备着一定的共性，那就是：经过合理的开发和利用后，形成的景观，能培养观者的审美情趣，引起观者的欣赏活动。
就以利用的风景资源来说，我们采取的形式依然是传统的被动模式。意思就是说，只进行少量的开发，使其价值局限于旅游、文化等领域，观者身在其中，唯一能做的就是游览。但是实际上，景观资源在作为欣赏品的同时也带有其他隐藏的职能，正确对待景观资源，将其的价值进行最大化的开发，这不仅是对于环境保护的关注，还间接的体现出了我国对于传统文化的注重与发扬。可以说，当人类对待自然的方式，由征服转变成为保护与热爱的时候，那将是人类文明的一次重大飞跃。
观之我国的景观资源利用，随着经济的高速发展，我国已经在多个领域取得了长足的进步，这对于景观的开发，即是机会也是挑战，稍有不慎很可能就会造成无法弥补的影响，在这种情况下，就更要督促我们要将景观资源的开发利用提到日程上来。
1、 重新认识景观资源
重新认识景观资源意味着要改变人们过往对于自然的认知态度，不以一种高高在上的造物者企求征服自然，而是将它进行合理、适当的开发，并与之和谐相处，这个条件就要求我们要注意以下几点。
（1） 进行人与自然的换位思考
长久以来，人类都是以一种主导的思想来统治着这个世界，面对着资源的开发，往往是“我”需要什么，“我”就要开采、开发什么。这种漠视客体的方式在多年以前便造成了环境上的破坏，而时至今日，由于这些破坏，人类作为改造自然的主体也不得不承受着各种各样的危害。
随着世界人口的迅猛增长，工业化程度的不断进步，人类对于资源的需求将会越来越大，但是任何资源都是有限的，过度开发获得的只是短暂的利益，长远发展下去势必会给未来造成无法弥补的损害。面对这样的局面，我们就必须改变自己的主体思想，不能总是以一种唯我独尊的方式思考环境问题，要想与自然和谐相处，就必须能够做到人与自然换位思考，将从前的“观赏环境”转变成为“侍奉环境”，做到能为环境服务，这种思维方式，对于了解风景资源、利用风景资源是十分重要的，它在一定程度上，从客观反映了现实的情况，对于人类的主观意识有着能动的指导作用。
（2） 认识环境间的内在联系
事物的内部往往是具有一定的内在联系的，忽略了这些联系势必会给整体造成不利的影响。对于景观资源来说，关注、完善景观资源其实也是对于整体自然环境的保护，同时漠视整体环境，一味的追求城市化进程，就算花再大的力气与开发景观资源，到头来已经会效果寥寥，这种情况便体现出了环境内部的必然联系。
所以说改造景观坏境并非是孤立的行为，一方面，完备的景观环境会对整体自然环境的保护起着推动作用，另一方面，它也受着其他众多环境因素的影响，一招不慎可能会导致满盘皆输的局面。
这就要求我们在处理景观环境问题的时候，要从整体着手，综合诠释风景资源的处境与状态，制定全面且合理的开发条例，这样才能给生态圈提供可持续性发展的条件。
（3） 维护景观资源的原始性
在开发风景资源的时候，要注重保持景观的原始面貌，不能一味的为了美观而忽略了其自身的因地制宜性。因为不同的景观资源往往在历史的发展中具有自身独特的文化气息与环境协调性质，任凭主观意志的改动非但不会有促进作用，还会让整体的观赏性大打折扣。
随着时代的发展，崇尚生态的概念越来越被人们所接受，之前的一些人造景观正在慢慢的失去自身的优势，取而代之的是还原大自然的本身面目，就这点而言，我们不难看出风景资源的正确利用，对于生态圈的保护工作是有着很大的辅助作用的。
（4） 注重保持风景资源的完整性
我们经常说的生态圈都是有着严密的系统性的，其中蕴含的元素缺少任何一个，都会给整体造成巨大的影响。并且生态系统随着占用的空间增大，其内部组织的复杂性也会相应提高，所以，风景资源的构成以及自身的生态完整性，对于整体环境来说是十分重要的，它能给生态圈保持一种可持续性发展的良性循环。
相反，如果在开发过程中不注重保持整体生态圈的平衡与稳定，只是孤立的发展单一景观，那么势必会破坏环境，干扰生物多样性等方面，最终反作用于具体的景观资源，形成恶性循环。
2、风景资源的具体分类
风景资源可根据不同的开发程度进行具体划分，通过对于存在状况的分析，有助于开发者进行合理地规划与整合，对景观进行适度开发。一般来说，我们可以根据风景资源的开发利用程度，将其划分为未开发、初步开发、适度开发、开发过度的景观资源。
（1）未开发的景观资源
我们常说的未开发景观资源多指原始森林这样的，几乎从未被人类开发、污染过的自然景观，具有很高的可塑造性。单就观赏性而言，这类景观多具备一些天然的不足，需要人类进行合理的加以改造。但是这种改造并非一味的瞎改，开发过程中要注意自然环境的保护，这样才能形成即美观又具有生态性的景观资源。
（2）初步开发的景观资源
对于初步开发的定义，一般可以理解为在自然景观的周边建立一些基础设施，如道路、小面积的建筑，对风景区中的植被进行了适当的修改。这种情况基本上都是在自然环境可以承受的范围之内，并不会对生态圈造成破坏。但是初步开发往往面临着一个问题，就是前期的盲目性，所有的景观资源利用都是从初步开发逐渐上升的，如果前期走的路线就不对，怀着不惜牺牲环境的心去改造景观，那么随着开发的深入势必会给生态环境造成巨大的破坏。
（3）适度开发的景观资源
适度开发一直是我们追求的状态，这不仅对于景观资源有很大的帮助作用，还对整体的自然环境起着积极的影响。适度开发下的景观资源，会出现成规模的风景区与景点，会通过接待游客获得一定的经济利益，但是在获利的同时我们也要把握住景观的承受能力，要将资金投入到自然环境的保护之中，而不是一味的进行改造与扩建。
（4）开发过度的景观资源
现在我们能在许多的景区看见开发过度的痕迹，例如自然景观中出现大量的人工建筑：如酒店、餐厅甚至是旅馆、居民区，自然环境中的植被也被大量的破坏。往往这个时候，自然环境的承受力已经难以满足开发的需求，这个时候如果不加以节制，仍旧继续改造的话，那么景观就会受到严重的破坏，不要以为用钱建立起的景观就是富有观赏性的，当一处以自然风景为重点的景观，除了人为的建筑外，天然风景消失殆尽，那么也就不存在所谓的生态观赏性。
像我们熟识的泰山风景区、十渡风景区，此刻都沦为了过度开发的范畴，随着时间的推移，游客们正在将目光转向更为风光秀丽的自然风景区。仅仅从人类对于美的认知来说，我们就不难发现，所有人欣赏的依旧是大自然的天然风光，这不仅与环境保护、维持生态圈平衡不相违背，还能有效的促进环保进程的发展。如云南的沪沽湖、香格里拉，这些自然景区不光在国内享有盛名，在世界上都有着响亮的名号，原因在于什么，并非是开发者在那里进行了什么样的改造，建了多么了不起的建筑，而是它们仍旧保持了自然的本来面目，在举世喧嚣中维持了自己的本真，这才是合理利用风景资源，进行正确生态圈建设的典范。
3、 风景资源利用与生态圈建设的保护措施
人们如果为了避免在风景资源的开发过程中，对环境和生态圈造成破坏，就必须采取一定的措施。这其中就包括了：规划措施、管理措施、技术措施三种。
（1）规划措施
规划措施是在进行风景资源开发前的必要准备，也就是说要充分的了解所要开发的资源，对它的生态情况进行细致的分析。并且从环境保护的角度来思考问题，制定出合理的规划章程。
同时开发风景资源的时候，也要有可持续性发展的眼光，要思考到未来多年的生态发展状况，以及游客游览的流量等。北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授曾经提出了一种风景资源的开发方式[ 《自然遗产的自然造化》谢凝高 百家讲坛]，就是将景观进行分层利用，就是说在筹备建立景区的时候，应以保护环境为第一出发点，把景区划分为核心风景区、基础设施建造区、保留开发的自然缓冲区等，这样才能有效的对景区中的生态环境进行有效地保护。
（2）管理措施
对风景资源进行开发并非是一劳永逸的事情，要想做到人与自然的和谐发展，重要的是后天的管理措施。这就要求开发者能够依据现有的管理条例，如《风景名胜区管理暂行条例》[ 《风景名胜区管理暂行条例》（国发198576号）]，《自然保护区管理条例》[ 《中华人民共和国自然保护区条例》（国发167号）]和《森林公园管理办法》[ 《部级森林公园管理办法》（国家林业局2011年4月）]对景区进行改造。一旦出现不合理的行为要及时严加管理，并投入资金对于以破坏的环境进行修复。
（3）技术措施
除了人为的保护措施以外，还有一种方式，就是提高风景区中的技术手段，对生态圈建设进行合理的保护。这其中包括，对严格控制景区中的交通工具流量，以及汽车尾气的排放标准等。加强景区中的垃圾回收工作，对于一些有损自然环境的设施进行适当的掩饰，使其不破坏整体的美观。
4、结语
诺曼・卡曾斯曾经说过一句话――我们违背大自然的结果是，我们破坏了自然景观的美，自然动态的美和天籁的美[ 《人类的抉择》诺曼・卡曾斯 重庆出版社 1991年第一版]。由此可见，人类追求的美并不来自于自己建筑的钢筋水泥，而是大自然与生俱来的恩赐。这其中表现的最为突出的便是对于风景资源的利用。
那么究竟我们应不应该对风景资源加以开发呢？答案是肯定的。毋庸置疑，正是由于人类的创造力，许多自然的美景才得以呈现在世人的眼前，但是这时，我们还应该注意到，不合理的开发、利用对于风景资源与整体环境又是一种巨大的破坏。
综上所述我们不难看出，利用风景资源与生态圈建设是不相违背的，处理两者的最好途径就是进行合理适度的开发，发现了问题，及时通过补救措施进行整改，那么我们将会享受到美景与环境保护的双丰收，我相信这是每个人都愿意看到的结果。
在环境污染问题越发严重的今天，我们应该把目光转移到对于保护自然的思考上来，毕竟地球是我们共同的家园，保护地球就等同于保护了我们人类自己。
[参考文献]
（1）《风景名胜区管理暂行条例》，（国发198576号）
（2）《中华人民共和国自然保护区条例》，（国发167号）
（3）《部级森林公园管理办法》，（国家林业局2011年4月）
一、研究缘起
制度经济学的原理告诉我们：结果是由制度产生出来的，要处理好景区的旅游开发与保护问题，先决条件是要有一个好的经营管理体制。现阶段我国公共景区管理制度的供求矛盾不断激化，严重制约了我国公共景区事业的健康发展。许多公共景区为了获得开发和保护资金，纷纷转让景区经营权，实行企业化运作。但现实中，这些运作可谓好坏参半，其中不乏成功案例，但也有沉痛的教训，一定程度上造成了旅游资源的破坏和国有资产的流失。所以，当务之急就是要为过渡时期公共景区的市场化运作确立一个科学、合理的制度安排。所谓制度安排是指对某些具体行动或关系实施管制所采取的规则，它包括基础制度安排和次级制度安排。
黄进曾分析了风景名胜区特许经营制度的理论基础和法律依据。公共景区事业是我国重要的公共事业，关乎公共利益。其本身的技术经济特征决定了纯粹利用市场或政府机制配置资源将会产生严重的市场失灵或政府失灵。为了让市场和政府更好地各司其职——政府负旅游资源保护和监管之责，而市场发挥资源配置之功能，特许经营是一条门路，这样一种混合目标以委托经营的方式可以较好地实现政府和企业目标。公共景区特许经营不同于一般的商业特许经营，是政府特许经营的一种形式，其核心是政府将公共景区的部分或全部经营权授予非国有企业经营，企业在政府的监控下开展经营活动。那么，这种制度到底具备什么样的特征和功能，它的结构又是怎样的，本文将作一个简单探讨。
二、公共景区特许经营制度的特征
本文借用中华人民共和国建设部令《市政公用事业特许经营管理办法》中市政公用事业特许经营的定义，将公共景区特许经营定义为：公共景区特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择公共景区投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营公共景区内某个项目或者整个景区的制度。
公共景区特许经营制度就是政府对公共景区特许经营事务实施管制所采取的一系列规则的总称，它是一项能有效平衡公共景区开发和保护的制度安排，是支配公共景区相关利益主体之间相互制衡的制度安排，具有如下特征：
1、公共景区特许经营是政府特许经营的一种形式，属于政府的行政许可行为，其核心是政府将公共景区的部分或全部经营权授予非国有企业。
2、公共景区特许经营的特许人为政府，被特许人为私有企业，特许双方是一种行政许可与被许可的关系。
3、公共景区特许经营制度要通过市场竞争机制来选择景区投资者，被许可方是具有一定资质的企业。
4、公共景区特许经营双方要签订特许经营合同，特许经营合同是一种行政合同。合同标的是景区一定期限的经营权。特许经营反映在政府规制行为上，是一种“以合同方式进行管制”的方式。
5、公共景区特许经营是有一定区域、范围、期限和限制的。北京大学谢凝高教授认为，特许就是特别允许，要有许多限制条件，对经营的内容、范围、时间等要有明确规定，要严格按照景区的规划来办事。景区不是经济开发区，目前景区的乱建项目太多，应在整治的前提下特许。
6、特许企业作为被许可方要交给许可方(政府)一定的费用。
7、公共景区特许经营是以政府的行政许可为前提的，它要遵从公共利益。行政机关作为公共利益的代表，如果特许经营合同的履行不利于公共利益，则行政机关有权变更或者解除合同。同时，行政机关对特许经营合同的履行具有监督权，必要时可对特许经营企业进行强制或制裁。
三、公共景区特许经营制度的功能
公共景区特许经营制度要确保企业在资源和环境有效保护及再生产的承载能力限度内对景区进行建设和经营。景区资源经营管理必须坚持“统一规划、严格保护、合理开发、永续利用”的原则，正确处理好局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益的关系和景区资源合理开发利用与保护的关系，以实现公共景区的可持续发展。其功能如下：
1、特许经营能够实现公共景区管理中的政企、事企分开。景区资源的保护、管理、监督由政府承担，相应的经营项目(根据待特许的公共景区的特征及双方协议确定是单个项目还是整体特许)则由获得特许经营的企业来负责。
2、特许经营制度在选择被特许方时充分引入市场竞争机制，采用招投标方式，使有资质的企业获得经营权，一定程度上减轻了当地政府的寻租行为，并把没有实力的企业挡在了外面，防止因无力开发保护而给公共景区带来破坏。
3、特许经营通过特许经营合同，可以在公共景区保护的前提下规范管理者(特许者)和开发、经营者(被特许者)的行为，利用法律文件规定双方的资源保护责任和经济收益分配方式，把权利和义务规定的非常详细，以便于操作。
4、公共景区特许经营制度能够较好的兼顾公共景区各利益主体的利益诉求。对于资源管理部门，这种制度有利于自然文化遗产的保护和监管，从而保障人类对于这些珍贵遗产的永续拥有和享用。对于地方政府而言，他们可以选择专业企业和专业人员以合同的方式完成项目开发建设、项目经营等业务，同时得到部分使用费和税收，同样能够促进当地经济发展。对于景区而言，专业公司的经营，能够扩大其影响和知名度，摆脱其经营困境。同时，特许经营也能使游客获益，通过竞争获得经营权的企业能够兼顾游客利益，提高游客服务质量，这是无论政府垄断资源或者单个企业垄断所不能带来的。
四、公共景区特许经营制度的结构
制度安排是一系列子制度系统的集合，公共景区特许经营制度包括制度环境建设、特许经营主制度建设和配套制度建设三部分。
产权改革、组织架构、立法建设共同构成景区特许经营的制度前置(或制度环境)，景区特许经营要想成功推行，必须先疏通制度环境，进行这些方面的改革或建设，它是公共景区特许经营主制度得以推行的前提。
旅游景区过度开发环境保护可持续发展
一、目前我国旅游景区在开发过程中存在的环境问题
1、盲目追求经济效益，忽视对景区环境的保护
因我国旅游业因我国旅游业起步比较晚，旅游市场管理机制的不完善，导致很多旅游景区过度追求经济效益，而忽略了景区存在的社会效益和环境效益。在景区的开发利用中有点盲目，从而导致很多旅游景区的环境遭到了严重的破坏。很多高山旅游为方便游客登山或者经济利益驱使建索道砍伐了大量树木，造成景观的破坏。近几年，有很多景区为了增加娱乐性吸引游客或者增加娱乐项目收益，破坏景观修建漂流、滑草等项目现象十分严重。许多风景名胜区内，多头管理、抢权、轻责、重开发、轻保护的现象十分严重。
2、 旅游景区开发与保护管理体制不健全
旅游景区的监管体制已经成为目前束缚我国景区发展的一大障碍，目前，我国旅游资源分属不同的部门，包括林业、建设、环保、文化等部门，有的旅游景区还分属好几个部门监管，各部门的社会责任及行业功能或者考虑问题的出发点不同，缺乏全局观念，难以产生一致的管理效应。我国目前多数旅游风景区的管理体制属于政企不分。所以我们迫切需建立一种机制来解决目前存在的这些问题，以实现我国旅游景区更好的开发与保护。
3、旅游景区开发投入市场后，环境保护意识薄弱
目前很多旅游景区由于受短期经济利益驱使，在旅游景区在开发的过程中往往只注重开发资源，利用资源，却不重对旅游景区的保护，结果导致很多旅游景区生态环境的恶化。同时一些投资开发商，不注重科学规划，过度追求门票数量的经济收益，过度接待旅游者，没有科学的控制旅游景区的环境承载力，致使旅游环境容量过度饱和而使资源遭到严重破坏。每年旅游旺季，各个景区都不可避免的发生这种情况，就连九寨沟都不可避免。再者就是如山西应县木塔这种情况，人为是一个因素，同时因受自然灾害影响而造成的景观破坏。
正是由于上述问题的存在，致使中国很多旅游景区在开发利用中，不能科学规划开发利用，致使旅游资源不能得到可持续发展，将很难促使旅游业更好的发展。？
二、解决旅游景区开发中存在的环境问题的措施
1、加强政府管理职能的主导地位，健全景区环保管理制度
旅游景区在开发时，政府主管部门要严格审批，哪里该建建筑物、索道、娱乐设施，哪里不该建设，一定要严格审批，不能有过多的人工建筑。不能单纯为了短期经济效益目标而滥建。旅游景区在开发投入市场后，要健全景区的环境保护管理制度，如景区环境承载力的问题，旅游景区切不可在景区运营后过分追求门票数量的经济效益而忽视景区的环境容量问题，以免造成超负荷的接待量，严重破坏景区的环境。否则后果难以预料。避免出现类似玉龙雪山、九寨沟、滇池这样的问题。旅游景区生态环境一旦遭到破坏，将很难修复，将使旅游资源不能实现可持续发展，将严重损害子孙后代的利益与生存环境。因此，政府部门要从长远角度出发，加强自身主导地位 切实发挥政府的管理职能，科学管理旅游景区的规划与开发，同时健全景区的环境保护制度，科学管理利用，实现景区的可持续发展。
2、加大宣传力度，提高人们的环保意识
旅游景区及主管部门要做好宣传，提高人们的环境保护意识。制度的制定，需要人们的参与执行。只要人们环保意识增强，做到环境保护全员参与，人人有责。定能为景区的环境保护起到很好的作用。
首先，加强对景区管理者的宣传，提高景区管理者的环境保护保意识。只要管理者对制度认可，才会把制度执行到行动中，才能切实加强对环境的保护与管理。
其次，加强对游客的管理，目前，游客对景区环境在人为因素的破坏中占到了相当大的比例。游客的乱刻乱画，生活垃圾的乱丢弃等不文明行为，都对景区环境造成了一定的破坏。游客破坏景区环境的案例比比皆是。因此，加强游客的环境保护意识是非常必要的。
再者，社区参与景区环境保护的作用也不容小觑。旅游景区与当地社区的协调发展，也为旅游景区的开发和环境保护工作创造了有利条件。旅游景区开发与保护要从当地社区利益出发，考虑社区利益，追求旅游景区及所在社区的经济效益、社会效益、文化与环境之间的平衡。加强社区参与，同时使社区居民的利益得到相应保障，使居民产生旅游景区“主人翁”的感觉，那么，他们自会在景区的开发与保护过程中，积极主动的配合景区，使景区开发得以顺利进行。九寨沟就是一个很好的例子。反例比如青州仰天山，在开发初期，没有与当地社区搞好关系，致使在十一旅游旺季，当地居民毁坏进景区的道路，切断电源，严重影响景区的发展与利益，更谈不上当地居民会主动参与到景区的环境保护中来。？
旅游景区环境保护不是对景区不去进行开发而是在保护之下进行合理的开发，保护是为了更好的对景区进行开发和可持续利用。要开发势必有破坏，作为景区的管理者和开发者们应在合理的保护之下对旅游景区进行科学的规划开发，将其投入旅游市场，也是为了更好的促进旅游业的可持续发展。对目前已开发利用的旅游景区应立足于保护景区的自然性，确保旅游资源的生态性和完整性，使旅游景区的生态环境得到改善和可持续性的良好发展。当然，对旅游景区的环境进行保护不仅仅是对原有景观的天然性进行保护，而是要用更为合理科学的规划和方法去进行维护和管理，旅游景区开发要在保护原生态的文化和当地社区居民的社会和环境利益的基础上，使旅游景区的经济效益、社会效益与环境效益达到完整和谐的统一，实现景区的可持续发展。
参考文献：
[1]蔡守秋、可持续发展与环境资源法制建设[M]、中国法制出版社，2003、
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[3]张美华，叶谦吉、可持续生态林业补偿问题分析[J]、林业经济问题，2000（10）、
关键词：水利风景区；人力资源；现状对策；准入制度
中图分类号：F592
文献标识码：A
文章编号：1009-2374（2012）24-0138-03
水利风景区作为知识特征明显的度假休闲场所，其自身的管理规划及发展开发都需要大量的专业人才来完成，然而当下的水利风景区的建设并不顺畅，主要是因为当前在水利风景区的管理工作中，基本由水利工程方面的技术人员来负责，而水利人员对于风景旅游资源的认识，却无法达到专业旅游管理的认知水平，由此而造成种种结构方面的不合理，致使在景区的规划及运营上的科学性降低，由此阻碍了其发展，因而在水利风景区建设的同时，加强管理者在管理认知方面的提升，协调人力资源结构，是当下景区发展的大势所趋。
1 水利风景区人力资源管理现状及存在问题
目前我国的水利风景区主要被划分成部级水利风景区及省级水利风景区两种，截至2011年底，水利部已陆续审批了475处部级的水利风景区，其中自然省级的水利风景区相对较多，两类水利风景区得到了快速的发展，但却存在着同样的问题，具体可以从以下几个方面分析：
1、1 管理人员安排方面存在不足，对景区发展产生影响
首先从水利景区的管理上进行分析，其管理者的总量存在着相应不足，在水利风景区的建设中，其公众开放通常是在主体的工程完善具备运行条件之后，继而再对相应的旅游功能逐步完善，这在很大方面体现出了不足，因为这会受到主体工程在安全管理方面和人员分流方面的相应制约，使得景区的管理工作交由主体工程的业主承担。其次受到投资主体的多样性影响及现代化的管理体制影响，在风景区的管理上，业主方面员工的总体呈现出过度精简趋势，使风景区的管理呈现出数量上无法满足管理需求的现象。甚至出现景区领导一人兼任多职的情况，因而在景区管理多方面同步出现问题时，往往出现冲突，造成管理让位于其他工作，这就从根本上影响了景区的发展。
1、2 管理人员知识结构方面的混乱，对景区发展产生影响
在水利风景区的管理人员知识结构方面存在着失衡的问题（如图1），当水利风景区的建设者转变为管理者之后，由于自身知识认知的有限性，他们对于风景区的工程特性及功能认知的把握要远远高于旅游管理方面，由此矛盾也便出现，因为知识结构方面的差异性，他们能够对风景区做到良性的建设却无法做到对旅游资源的良性开发及管理利用。除去此类管理人员，在风景区的管理队伍中，还存在着极大一批从各方面引流而来的再就业人员，这类人员往往在知识技能上存在薄弱性，因为对景区的管理意识不全面，认为风景区管理不需具备专业性，能够轻松胜任而进入了风景区管理队伍，从而使景区的从业队伍出现知识背景方面的混乱无序。
1、3 景区管理意识方面的欠缺，对景区发展产生
影响
在管理人员队伍中，普遍对于工程管理的旅游资源管理认识欠缺，大部分人员认为，水利风景区远没有自然风景区及名山古迹等资源吸引旅客，从而造成管理上的慢怠松懈，这种认识明显不利于景区发展，而且此观点也是错误的，因为水利工程景区作为国家人为修建的项目工程，集湖光山色为一体，对于现代社会所做出的贡献无疑是巨大的，因此其所具备的福泽性也是多数传统古迹风景区所无法比拟的。类似于长江三峡风景区及小浪底水利风景区的成功模式，作为现代水利风景区的管理人员，应当多从中汲取经验，对旅游者的心理进行把握，以景区的独特人文特性来吸引刺激旅游者的消费冲动，同时为旅客提供优质的管理服务，以此来增强景区的效益。另外，管理人员对于旅游的内在规律无法清晰把握。一方面是对旅游资源的开发利用规律的意识不足，无法对旅游的资源做到有规律地把握市场，做到针对性地开发，这势必会导致在激烈的市场竞争中落伍。另一方面是对于旅游开发所涉及到的地理学、环境科学及市场营销学与经济学等没有深层次的知识汲取，如果在人力资源的管理素质方面欠缺，那么景区的整体人文水平内涵度便会相应低下，从而致使景区的潜力得不到科学、规划性的发掘，导致开发机遇丧失。
2 水利风景区人力资源的对策研究
2、1 建立部级的人力资源培训组织
基于国家体制赋予的水利风景区共性，要求水利景区在管理人员的素质上应具有相同的管理共性，建立起相关的旅游管理部门，为员工的培训提供具体的组织培训机构，培养员工的服务共性。在进行培训机构的职能创设中可以由水利部门的主管部门自己承担，也可以委托中介机构代为承担。其
人力资源培训的方面大致可分为以下三个层次进行：
区委、区政府以及区四大家对这两项工作高度重视，会前已多次进行了认真的研究和部署，目前各项工作正在有序开展。今天召开这次高规格、大规模的全区风景资源保护暨规范城景乡建设管理工作会议，既是为了充分表明区委、区政府搞好这两项工作的鲜明态度和坚强决心，也是为了对这两项工作进行再动员、再部署。刚才，长青同志和顺发同志分别就规范城景乡建设管理工作和风景资源保护工作作了很好的报告，对前段工作进行了回顾总结、对下阶段工作进行了全面的安排部署，我完全赞同。会议还对风景资源保护和森林防火工作先进单位和个人进行了表彰，规范城景乡建设管理工作相关责任单位递交了目标管理责任状，建设、国土、农林、规划、监察大队等部门和镇作了表态发言。下面，我就如何进一步做好这两项工作，重点就规范城景乡建设管理工作，再强调三点意见：
任务艰巨，责任重大。相信，有全区上下的共同努力，有各级各部门的履职尽责，风景资源一定会得到更好的保护，全区的城景乡建设管理工作一定会迈上新的台阶，建设“具有国际水准的特色精品旅游区”目标一定能够早日实现。
一、思想要更加重视
贯彻落实科学发展观的客观要求。科学发展观是党在新时期、新形势下提出的新的执政理念，1保护风景资源和规范城景乡建设管理。指导我一切工作的根本方针。作为我国五岳名山之一和首批国家重点风景名胜区，既是以旅游立区，更是以风景名胜资源立区。可以说，离开了宝贵的风景资源，离开了这座千古名山，科学发展，旅游发展，都将是一句空话。因此，要坚持科学发展，认为最关键的就是要按照“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”方针，正确处理好保护与开发、眼前和长远、局部利益和全局利益的关系，认真抓好风景资源保护。这些年来，积极申报世界文化与自然双遗产，将成功升格为部级自然保护区，将忠烈祠和大庙申报为部级文物保护单位，全面推进了景区拆迁整治，切实加强了城景乡建设管理，等等。所做的这些工作，最主要的目的就是要通过保护好资源环境，规范好城景乡建设，为的科学发展积蓄最充足的后劲，奠定最坚实的基础。
应当履行的神圣职责。作为我国传统的山岳型风景名胜区，2保护风景资源和规范城景乡建设管理。风景名胜资源历来是立区之本、兴业之基和发展之源。只有在严格保护的基础上科学合理利用好资源，风景名胜事业才能发展，旅游产业发展才有希望。因此，保护好景区资源环境，既是建区的初衷，更是建区以来历届区委、政府和全区人民矢志不移的工作主题。现在保护、发展的接力棒已经交到手里，一定要以对历史负责、对子孙后代负责的态度，认真做好风景资源保护和规范城景乡建设管理工作，切实担负起保护好资源环境，保护好这座千古名山的神圣职责。
实现可持续发展的现实需要。风景名胜资源是大自然和前人留给我既不能再生又不可替代的宝贵财富。保护好这些资源，3保护风景资源和规范城景乡建设管理。事关可持续发展的大事。这些年来，区高度重视资源环境保护，以申报世界遗产和建设5A级旅游景区为抓手，景区拆迁整治和风景资源保护取得显著成效，城景乡建设管理逐步加强。但是也要清醒地看到按照风景名胜区的十六字”管理方针和保护规划的要求，工作还存在较大的差距，特别是区少数群众法制观念淡薄，资源保护意识不强，加上工作机制不完善，责任不落实，监管不到位，导致破坏风景资源和违法违章建设的现象仍然时有发生，一段时间还十分突出。必须引起我高度重视，要采取强有力的措施，迅速组织集中整治，建立健全长效机制，尽快扭转被动局面，努力把我区风景资源保护和城景乡建设管理工作纳入规范化、经常化、长效化的管理轨道。
二、措施要更加严格
重点在于强教育、严监管、狠打击。要落实保护风景资源和规范城景乡建设管理工作的过硬措施。
每一个人应尽的职责，1要加强教育。保护风景资源和规范城景乡建设管理。必须加强宣传教育，让全区上下都来重视、关注、支持这项工作。一要营造氛围。要通过开辟电视专栏、悬挂横幅、张贴标语及宣传车、巡回广播等多种形式，大力宣传保护风景资源和规范城景乡建设管理的相关法律法规和政策要求，真正做到家喻户晓，人人皆知。同时，也要大力宣传和曝光正反两个方面的典型，全区上下形成自觉保护风景资源的浓厚氛围。二要强化培训。要突出教育培训的重点内容和重点人群。重点内容就是与保护风景资源和规范城景乡建设管理密切相关的政策法规，重点人群就是农村基层干部和村（居）民群众。要通过有针对性的教育培训，切实增强全民的资源保护意识，逐步实现广大干部群众从“要我保护”向“要保护”转变。
前提是规划，2要严格监管。抓好风景资源保护和规范城景乡建设管理工作。核心是保护，关键在管理。一要强化领导。最近，区委、区政府对规范城景乡建设管理工作进行了专题研究，决定建立规范城景乡建设管理领导小组和联席会议制度，从相关部门抽调人员组建全区规范城景乡建设管理联合执法监察大队，自然保护区管理局机构成立后，也将组建专门的执法监察大队，专门从事违法违规建设的整治和规范管理工作，以加强组织领导，充实工作力量，加大监管和执法力度。二要创新机制。对于风景资源保护我已初步建立了一套比较有效的工作机制，景区的管理保护工作已初见成效。结合组建自然保护区管理局，还将进一步明确和理顺管理体制和机制，进一步加强对风景资源的保护和管理。这次为了规范城景乡建设管理工作，区委、区政府经研究，决定按照“整合资源、重心下移、属地管理、条块结合”原则，从四个方面对现有工作机制进行改革创新。一是实行联合审批。相关职能部门对村（居）民建房实行联合审批，每月2次，既方便老百姓办手续，又简化了程序，提高了工作效率。二是实行权力下放。将原来隶属规划部门的规划建设管理站划归乡镇管理，充实并加强力量。同时，明确对乡镇国土所实行双重管理，强化乡镇对国土所的管理。三是实行属地管理。借鉴外地的成功经验，明确了乡镇街道的属地管理职责，进一步强化基层责任，强化日常监管。四是实行层级执法。对于违法违规建设首先由乡镇组织执法，再由执法监察大队进行执法，最后才由政府组织进行综合执法。层次清晰，责任明确，运转高效，便于操作。总之，要通过创新工作机制，有效解决以往城景乡建设管理中存在多头执法、职责不清、效率低下、疏于管理的问题。三要加强巡查。新的工作机制建立以后，各部门、各乡镇及各村（社区）要切实履行工作职责，区联合执法监察大队和各乡镇建管站、国土所的同志更要认真负责，切实加强日常巡查，实行全天候的动态监管，确保在时间上不留空档、区域上不留死角，变“事后监督”为“事前监督”变“事后处罚”为“事前预防”
既要宣传教育，3要狠抓打击。保护风景资源、规范城景乡建设。也要加强监管，更要从严打击。一是执法要到位。区联合执法大队和各部门、各乡镇的同志要坚持抓预防，堵源头，通过加强日常监管和流动执法，对破坏风景资源和进行违规违章建设的行为，做到早发现、早处罚、早制止。二是处理要到位。区委、区政府要求，对所有破坏风景资源和违法违规建设的行为，不管什么具体情况，也不管涉及到谁，只要一经查实，都要依法从快、从严、从重处理，该罚的罚，该拆的拆、该追究责任的追究责任，绝不能心慈手软，姑息迁就。特别在这次集中整治行动中，要严格按照整治方案的要求，对违法违规建设要严格依法依规坚决整治到位。要通过实行最严厉的惩罚措施，杀一儆百，形成震慑效应，坚决遏制破坏风景资源和违规违章建设的歪风。
三、责任要更加到位
也是当前一项十分紧迫的工作。任务重，保护风景资源和规范城景乡建设管理工作既是一项系统工程。矛盾多，压力大，要求全区上下必须勇于担当，敢于担责。
各司其职，1要强化责任意识。全区各级部门要切实增强责任意识。各负其责，真正把保护风景资源，规范城景乡建设工作的责任担当起来，把工作落实下去。各部门各单位的主要领导要负总责，亲自抓；分管领导要现场调度、现场指挥，深入一线，身先士卒；相关的责任人员要认真履职尽责，敢于面对矛盾，狠抓工作落实。
关键词:风景旅游区特殊性经营管理模式
在当前市场经济的背景下,我国的风景旅游区却仍然延续了计划经济的模式,大部分还属于事业性质,纯属社会公益事业,经费靠财政拨款。旅游区管理机构虽然既有保护的职能,又有组织生产、发展经济、解决就业和社区管理的职能,但因政企不分,事企不分而导致了诸多弊端,如资金短缺,经济效益低下,机构臃肿等问题。因此充分利用市场机制,分离所有权和经营权成为各大风景旅游区的改革方向,并且也已经取得了一定的成绩,但由于风景旅游区不同于一般的企业,有着自身的特殊性,我们在引进市场化机制的时候一定要慎重。
风景旅游区的特殊性
风景旅游区资源是拥挤俱乐部产品
经济学家詹姆斯·布堪南(JamesBuchannan)在1965年发表的《关于俱乐部的经济理论》一文中,提出了俱乐部产品。这种产品可以适应从纯公共产品到私人产品之间的连续体上的任意一点,它的核心概念就是拥挤。
风景旅游区资源就属于此种产品,旅游者只要买到了门票就可以拥有参观游览的权利,并且其行为在一定范围内不影响其他人参观游览,但如果旅游者人数超过了景区容量,就会出现拥挤,并影响其消费满足。
风景旅游区资源就是这样一种存在最佳规模的产品,其产品的实物规模和消费者的人数规模有一个最佳的搭配。这类产品实质上可以实现生产者排他的,但不容易实现消费者排他,而且生产者排他的成本比较低。这使得风景旅游区资源兼有纯公共产品和纯私人产品的性质,它们由许多人同时消费,并不断趋近于容量约束范围;超过该约束后,该产品的消费就变得拥挤了,但总存在一些排他技术使得向旅游者收费成为可能。
布堪南在其文中还提到,要有一个最佳的搭配,俱乐部成员必须可以自由流动,且俱乐部拥有自主决策权,这一理论突破了公共产品由政府供给的单一模式,为公私合作提供了理论依据。
风景旅游区资源的不可再生性
旅游资源,除人工可以栽培与繁殖的动植物外,可以说是一种不能再生的资源,一旦破坏将不复拥有。例如地面上的古建筑等,总是会一天比一天少下去、。有600多年历史的噶丹寺,是拉萨著名的三大寺之一,1969年被毁为平地。泉城济南,过去那种“家家泉水,户户垂柳”的美好景象,由于对水源地缺乏保护,已不复存在,至连著名的趵突泉、珍珠泉,也濒临断水的危险。
旅游资源的这种不可再生性决定了对其实施保护的重要性。巨大的需求对旅游产品的开发、销售,可能是一种难以抗拒的诱惑,但同时对旅游资源也可能是一股无法估量的潜在破坏力。
风景旅游区系统的复杂性
风景旅游区是介于风景名胜区和旅游区之间的一个约定俗成的概念。风景旅游区系统是围绕旅游主体(旅游者)而建立起来的产品系统及其支持系统。就其产品系统而言,包括资源吸引物,人造吸引物及旅游基础设施,其中资源吸引物是旅游产品的主要组成部分,由林木、动物、河流、文物古迹等构成,分别归建设、文物、林业、水利、环保等部门管理。并以此为基点,形成以吃、住、行、游、购、娱为基本环节的一条龙服务体系。
旅游产品的提供还要得到当地社区各个部门及政策法律环境的支持,只有政府运用行政手段、法律手段及社会手段,去引导、指导旅游企业健康正常的经营,才能真正实现景区的全面持续发展。
现有风景旅游区经营管理模式简述
国家直接经营管理模式
国家直接经营管理模式就是国家集风景旅游区的所有者和经营者于一身,景区的管理、保护和开发经费由国家财政承担,景区的门票及其他旅游项目由国家定价(一般定价很低),收入上缴国家。这种模式在市场机制不完善的条件下发挥了积极作用,在保护遗产、体现社会公共利益、资源整合等方面表现的尤为突出。但从实践中看,这种经营管理模式存在着明显的缺陷。一方面,景区的经营者没有自主经营的权力,也不承担盈亏的后果,基本不按市场规律经营,效率低下,从而导致资源得不到有效配置,其经济价值得不到应有的体现。另一方面,部门利益、地区利益与国家利益难以协调,我国的土地及其分布其间的风景名胜、文物、森林资源名义上归国家所有,但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。在同一景区内,建设、文物、林业、水利等多个部门插手管理,严重阻碍了风景旅游区的健康发展。市场化经营管理模式
市场化经营管理模式就是将所有权和经营权分离,真正把风景旅游区作为一项产业来对待,将其作为独立的主体推向市场。
目前存在的市场化方式主要有两种,一种是以项目的形式招商引资,由多个投资主体进入景区行使经营权;另一种方式是垄断经营权,以一家企业作为投资主体,进行垄断经营。由于政企职能分开,产权比较明晰,企业作为市场主体的积极性得到充分调动,经济效率得到了提高。但我们也要认识到,旅游业是以持续发展为目标,需要经营者将经济、社会和环境效益结合起来考虑,而企业经营者往往只注重经济效益,而忽视社会、环境效益。此外,景区资源的交易,除面临旅游价值核算的难题外,还面临着一些政策上的和限制。因此,鉴于风景旅游区资源的惟一性、脆弱性等特点,以及相关理论政策研究滞后等原因,对这种做法必须慎重。
我国风景旅游区经营管理模式的政策建议
改革管理体制
我国风景区旅游资源的所有权主体是国家,国务院代表国家行使风景旅游区资源所有权。为保证国家产权的统一和国有资产的收益,国务院可以指定一个权威机构行使风景旅游区资源产权,对产权进行统一管理;负责风景旅游区规划的审批、土地使用权的转让、租赁,风景旅游区资源使用权转让、风景旅游区资源保护规划等。该权威机构可视需要,在各省或各片区设立派出机构,发展建立风景旅游区日常管理机构,并对其拥有领导权、监督管理权和对风景旅游区资源开发经营企业经营活动的监督管理权。日常管理机构由派出机构代表、地方政府各职能部门代表、当地群众代表、开发经营单位代表等组成,具体负责风景旅游区开发建设的监督管理,监督国有资源的用途,保证国有资源保值增值,并进行风景旅游区日常的市场管理、资源管理、环境管理。整个管理系统的经费均由国务院按旅游税收的一定比例统一拨付,以防受地方政府部门和经营者的牵制。
这种产权管理机制,可以避免现有的条块分割,多头领导,明晰了风景旅游区资源的产权归属,且有效发挥了监督作用,可以防止风景旅游区资源的过度开发、风景旅游区环境破坏。
运用不同经营管理模式
近年来,有许多学者提出风景旅游区应实行所有权与经营权的分离,将其交由企业进行市场化运营,并通过对收益和成本的比较分析论证了这种模式的合理性。碧峰峡、桐庐、太湖源等一大批景区(景点)将经营权不断地拍卖出去,黄山、张家界等遗产类资源也引入市场机制,并先后挂牌上市,这种经营意识是对传统管理意识和管理体制的一大突破,这一点应该是肯定的。但目前完全按市场机制经营的方式遭到了质疑。如黄山风景旅游区,从保护遗产的角度出发,必须严格遵循“景区游,区外居”的旅游方式,而黄山股份公司为追求自身赢利,必然尽可能以高消费方式将尽可能多的游客留在景区,由此必然造成遗产质量破坏,从而出现了在黄山发展旅游经济后“景区的环境卫生和安全质量提高,而遗产质量反而恶化”这一似乎怪异的现象。另外,这种纯商业化经营必然以其垄断性而伤害游客正当利益。拥挤俱乐部产品可以通过政府提供,也可以通过所有权与经营权的分离由私人提供。但经营权和所有权的分离是否适合所有的景区,也是一个值得思考的问题。
本人认为,凡是经营性景区(景点)均要实行所有权与经营权的分离,只是对一些专业性或公益性强的景区(景点),如国家森林公园、自然保护区的核心区、文物保护区、宗教朝拜地等实行国家经营管理,由国家委托专业人士经营。
加强对旅游资源的管理
风景旅游区不是单指景观资源,而是以景观资源为核心,由产品系统和支持系统组成的一个综合体。往往在我们脑海里有一个思维定势,即风景旅游区的收入来源就是门票收入,并以其为由来证明管理经费紧张,从而交由企业市场化运作或进一步提高门票价格。由于旅游产品是一种高弹性消费品,提高价格会导致游客数量大幅度减少,门票收入进一步降低,且波及到整个行业。我们应该改变观念,树立大旅游意识,正确把握旅游业的综合性、先导性、关联性规律特点。
在风景旅游区经营管理体制改革中,分清旅游景观资源和旅游经营资源。旅游经营资源才是我们的改革重点(包括住宿、交通、餐饮、娱乐设施等),增强竞争活力,提高风景旅游区的收入。旅游景观资源不应作为风景旅游区创收的主要途径,而要以保护为重,国家应建立景区财政补贴制度,为景区维护经费来源提供保障。对那些交由企业运作的经营性景区,应制定门票价格管理制度。
建立规制风景旅游区开发和保护的法律体系
改革开放20多年来,我国旅游立法初步形成了旅游法律体系,但是在风景名胜区、森林公园、自然保护区等方面,目前还没有正式立法。
虽然有《风景名胜区暂行管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等行政法规,但是这些规定缺乏实施细则,对一些新做法缺乏裁决的依据,对实际执行中的一些破坏资源、侵蚀国有资源、使用权不明确的现象难以做出有效认定和判罚。尤其在民营企业开发旅游景区的过程中,由于没有相应的具体法律法规对旅游资源开发行为进行规范,具体操作上对旅游资源的权力归属没有清晰的界定。要明晰风景旅游区产权,并使其规范化运作,就要建立健全相关法律体系,将景区开发行为予以规范,对破坏景区资源的行为和做法给予惩罚。按照我国现行法律体系和行政法渊源,风景旅游区立法体系可以按照宪法——法律——行政法规——部门规章、地方法规、地方规章——规范性文件这样一个层次来构建。
总之,风景旅游区不能等同于企业,由于它有着自身的特殊性,我们应从经济、社会和环境效益多个方面考虑经营管理体制的改革路径。在风景旅游区的开发保护中,要加强公私合作,合理利用政府和企业的优势。
参考文献:
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3、苏文才,孙文昌、旅游资源学[M]、北京:高等教育出版社,1998
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