公共设施的含义(6篇)
时间：2024-08-31
时间：2024-08-31
【摘要】从2013年年底至今，中央以及各省纷纷公布了政府性债务审计结果，非地方政府债务的迅速膨胀令人瞩目。尽管当前我国政府性债务风险总体可控，但迅速增长的地方性债务无疑给经济的安全运行带来了巨大隐忧。而PPP模式（即公私合作模式）为化解地方政府快速增长的债务提供了一种良好的选择，本文梳理了PPP模式的出台和应用，结合政府债务审计公告，对我国地方政府债务结构予以分析，指出了PPP模式在化解地方政府债务风险上的优点以及应该注意的问题。
关键词PPP模式；地方政府债务；潜力分析；对策建议
【作者简介】闫胜利，云南财经大学财政与经济学院硕士研究生，研究方向：财税理论。
一、引言
2013年12月30日，国家审计署公布了《全国政府性债务审计结果》。结果显示，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任的债务为10.58万亿元，比2010年底增加了3.87万亿元，年均增长19.97%。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率已高于100%，其中有2个省级、31个市级、29个县级以及148个乡镇借新还旧率超过20%，我国地方政府债务风险可见一斑。十八届三中全会明确提出，要构建现代市场体系，并使市场在资源配置中发挥决定作用。PPP模式引入民间资本进入公共物品、公共服务领域，无疑是发挥市场在资源配置中决定作用的一种有益尝试。PPP模式使得政府与企业风险共担，有助于化解当前地方政府巨大的债务压力。
二、PPP模式含义的界定及国内外应用
（一）PPP模式含义的界定
目前，对于PPP模式（即公私合作模式）含义的界定尚不明确，众说纷纭。比较权威的PPP模式介绍当属亚洲开发银行于2008年4月公布的《公私合作手册》和世界银行于2012年2月的《公私合作参考指南》。在《公私合作手册》中，亚洲开发银行将公私合作定义为：开展基础设施和提供其他服务的公共部门和私营部门实体之间，可能建立的一系列合作伙伴关系。亚洲开发银行为明确PPP模式定义，还将其与私营部门参与以及私有化进行了区别。首先，尽管PPP模式接受私营部门的参与，但却以政府履行社会责任为基础和以提高风险管理水平、降低成本、提高绩效为目标的。其次，谈及私营部门参与（PrivateSectorParticipation,PSP），PSP只是将合同义务转移给私营部门，并不强调合作机会。最后，论及私有化，私有化是将国有资产或公共部门拥有的运营资产或服务出售，与PPP模式所强调的合作关系完全不同。世界银行在《公私合作参考指南》中，将公私合作定义为：“公私合作是指为提供公共物品以及服务，在私人部门与政府机构之间建立的长期合同关系，在这一关系之中，私人部门要承担显著的风险并负有管理责任”。在世界银行定义的PPP模式中强调了长期合作、私人部门承担更多风险以及私人部门负有管理责任三方面内容。
国内对PPP模式的研讨尚处初始阶段，对PPP模式的定义相对较少。罗曼、王海霞（2014）认为，PPP模式是指公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共物品以及服务，从而实现公共部门的职能同时为民营部门带来利益的管理模式，该模式具有“伙伴关系、利益共享、风险共担”的特征。武若思、王春成（2014）认为，PPP模式以公私合作为核心，以有效引入市场要素为基础，充分发挥财政资源在调动市场力量、优化资源配置方面的杠杆作用，为公共物品和服务的供给以及财政投资项目安排开辟了一种有效模式。
综上，可将PPP模式定义为：PPP模式是指以有效提供公共物品与服务为初始目的，以减轻政府债务负担为动机，在私营部门与政府部门之间建立的利益共享、风险共担、共同管理的长期契约关系。
（二）PPP模式在国内外的应用
当前，PPP合同主要包括服务合同、管理合同、租赁合同、特许权以及建设—运营—转让（即BOT）等几种形式。1997年1月1日正式投入运营的泉州刺桐大桥是福建省政府重点建设项目，采用国际通行的BOT（建设—经营—移交）方式进行建设，经营期限为30年（含建设期），期满后全部无偿移交给国家。我国学者贾康等通过调研指出，刺桐大桥是国内最早引入民间资本并以BOT方式建设的路桥项目，而这也可以看作是我国对PPP模式最早的实践。贾康等认为，刺桐大桥项目通过公私合作的方式，解决了地方政府财力窘迫的问题，缩短了工期，提高了工程质量，创新了偿债机制，提高了公共服务水平与质量，为泉州地区带来了良好的社会经济效益。
在国外，无论是发达国家还是发展中国家，均有采用PPP模式进行公共物品及公共服务提供的范例，甚至有些国家将PPP模式应用于扶贫开发计划。在发达国家中，英国是较早使用PPP模式的国家之一，上世纪90年代英国政府财政吃紧，出现了“双超现象”，即成本超预算、时间超期，而同期公共支出却不断扩大，财政形势捉襟见肘，英国政府开始探寻解决之道，于1992年正式提出私人融资计划（即PFI）。经过20多年的运营，英国的PPP模式已日臻成熟。目前，英国在财政部专门设置基础设施局（InfrastructureUK）全面负责PPP工作。我国学者谢煊、孙洁、刘英志（2014）对英国PPP模式的主要形式以及特点进行了概括与总结：英国的PPP项目分为特许经营与私人融资计划（PFI、PF2）两大类，英国PPP模式具备风险管控、降低政府风险、成本固定、运营周期长、产出绩效、重绩效后付费、领域集中、多采用私人融资方式的特点。
澳大利亚M7悉尼高速公路，是发达国家运用PPP模式建设的基础设施之一。M7高速公路是一条全长40公里的收费公路，该项目投资23亿美元，由Transurban、MacquarieInfrastructureGroup和LeightonsHoldings等公司承建、运营，特许权使用周期为34年，待特许权使用周期结束后，公路收归国有。该项目交由私营部门承建，提前8个月竣工，并顺利通过了环境、安全性以及养护方面的检测。
在发展中国家，私营部门与政府机构相比具有专业技能、效率以及资本方面的优势，然而受困于支付文化的缺失、低消费以及消费结构单一等因素，为低收入阶层提供公共服务存在成本高昂、收益低的问题。因此，私人部门出于理性考虑，缺乏向低收入阶层提供公共产品与服务的动力，但是在社会压力、消费者的强烈要求以及政府的激励下，最终萌生了以产出导向型援助项目来解决低收入人群公共产品与服务的需求的想法，最典型的案例便是秘鲁农村电话服务普及项目。秘鲁政府实施了结构化的PPP措施，调动了私营电信运营商的积极性，最终将电话服务普及到了农村地区。在具体操作上，政府向制定目标区域安装收费电话的电信运营商提供补贴，政府对该项目采取最小补贴的办法，即私营电信运营商需要运用竞标的方式获得指定区域的特许权，需要补贴最小的运营商中标，补贴金额与运营商的业绩挂钩。在补贴发放上，秘鲁政府并非一次性发放，而是分批次、分阶段发放。补贴发放分别在授予合同时、收费电话安装完成以后以及合同期内半年安装量完成后支付，这一措施不仅使得电话服务普及到低收入地区，同时还使得低收入地区电话设施的维护、运营与其他地区相同。
三、我国PPP模式存在的问题
尽管PPP模式在世界范围内已被大面积采用，但它并非完美无缺，仍然存在以下缺点与问题。
（一）缺乏财政透明度，加重了政府财政风险
尽管PPP模式可以提高财政资金在公共产品以及公共服务提供上的支配范围，可以运用较少的财政资金撬动较大的公共物品以及公共服务的供给，但应看到，在PPP模式下政府是合伙人，是负有债务责任的，一旦公私合作的私营部门出现财务危机甚至破产，那么最终还是要政府作为偿债主体，即将债务转嫁给政府。此外，PPP项目通常具有项目运营周期长、变化性大的特点，换言之，PPP模式下支付的费用要受到需求、成本、汇率等因素的制约，这些因素使得政府很难准确评估PPP项目的成本以及运营收入。贾康等的刺桐大桥项目调研报告指出，刺桐大桥在建成初期收入不断增加，直至2006年其收入达到8100万元，而后却受到后渚大桥、晋江大桥等新建大桥的冲击，2013年收入下降至4200万元，收入减少了近一半。
（二）缺乏竞争激励
尽管PPP模式可以提高基础设施的供给效率，但如何形成使居民受益、私营部门获利的竞争激励，并将风险全部或者大部分转移给私营部门，对政府而言是一项巨大挑战。政府部门在资源、运营、技术等方面难以与私营部门相比，而充分的竞争激励不仅是保证公民在公私合作项目中长期受益的保障，同时也是激励私营部门不断提高PPP项目服务质量的原动力，一旦缺乏必要的竞争激励，则很可能使得私营部门缺乏对公司合作项目运营与维护的动力，使得公私合作项目质量下降甚至终止服务。
（三）产生垄断
PPP项目若以政府在一定时期内（通常周期较长）转让特许权的方式进行，一旦政府将特许权转让给私营部门，那么该私营部门在特许权使用周期内无疑获得了该项目的垄断特权。由于信息不充分、不完全的存在以及政府监管能力的制约甚至贪腐的诱导，会使得私营部门在该PPP项目中获得大量的垄断利益，公众则成了该项目的“自动提款机”，即便该项目对公众而言存在一定好处，对政府而言可以削减财政压力，但出于对公平、正义的考量，该项目依然不能算是绝佳的公私合作项目。
（四）缺乏制度与政策规范以及详细的指引对我国而言，实施PPP项目除了上面提及的三方面制约之外，也存在缺乏必要的国家方针政策、法律支持以及详细的材料指引等问题，这在实施PPP项目时无疑会容易出现权责不明、监管缺失、PPP项目合法性以及定位不明晰等问题。
表1列示了部分国家关于PPP项目的方针政策、法律法规以及指引材料的情况。
由表1可看出，世界上绝大多数实施PPP项目的国家均不同程度、不同层次地制定了国家方针政策，进行了立法或了相应的PPP操作的详细的指导手册，对PPP项目实施的每一步均进行了详细的规定与指引，有助于PPP项目有序健康运转。我国至今尚无明确的国家政策颁布，也没有制定相应的法律法规，甚至没有详细的指导手册进行PPP项目指引，这些缺失无疑会给PPP项目实施带来诸多不便甚至埋下隐患。
四、我国地方政府债务支出结构及PPP模式应用潜力分析
（一）地方政府债务支出结构分析
截至2013年6月底，我国地方政府债务总额为16.75万亿元（含负有偿还责任债务以及或有债务），其中负有偿还责任的债务为10.12万亿元，占债务总额的60.42%，负有担保责任债务仅占地方政府债务总额的15.28%。由表2可知，我国地方政府债务支出（负有偿还责任债务）主要集中于基础设施建设以及公益性项目建设，其中市政建设、交通运输设施建设、保障性住房、科教文卫、农林水利、生态建设和环境保护所占比例分别为37%、14%、7%、5%、4%、3%（图1）
（二）PPP模式在我国的应用潜力分析
亚洲开发银行以及世界银行均对PPP项目应用的范围进行了界定，亚洲开发银行列举了13大领域，世界银行列举了4大类15大领域，具体内容见表3。
依据世界银行以及亚洲开发银行关于PPP项目应用范围的界定，我国地方政府当前的债务支出中市政建设、交通运输设施建设、保障性住房、科教文卫、生态建设和环境保护以及工业和能源等项目均可实施PPP项目，实施项目可占地方政府负有偿还责任债务的71%，即政府至少可以将71%的负有偿还责任的债务通过PPP项目转移给私人部门，由政府与私营部门共同承担风险。由此可见，PPP项目在我国的应用潜力巨大。
五、推进我国PPP项目健康发展的对策建议如前所述，尽管PPP项目在我国具有巨大的应用潜力，并对解决我国地方政府迅速增长的债务大有裨益，但其存在的问题仍不容忽视，为了促进我国PPP项目的健康发展，本文建议从以下多个角度对PPP项目进行规范。
（一）防控政府债务风险
因PPP项目体现的是政府与私人部门的契约关系，尽管政府在PPP模式下可将债务风险与私人部门共担，然而一旦私营部门出现财务危机或者破产，政府就需要对其债务进行“兜底”。因此，政府需要采取措施对其债务风险进行防控，具体措施包括以下几方面：首先，政府要对合作的私营部门的资质进行严格审查，以确保私营部门有足够的资信能力；其次，要求合作的私营部门提供一定比例的运营保证金作为风险防控基金，一旦私营部门出现财务危机，政府部门可用私营部门提交的风险保证金来降低政府债务风险；再次，政府与私营部门之间成立有限责任公司，由该公司负责PPP项目实施与运维，政府按照出资比例负担有限责任，以减轻政府债务风险。
（二）加强监管，防控垄断
考虑到我国PPP项目大多会以政府转让特许权的方式运行，若对特许权的转让不进行有效的监管，则很容易产生垄断。因此，防范垄断也是推行PPP项目必须要考虑的现实。故而，政府必须加强对PPP项目运营的监管，参照国内外PPP项目的实践经验，综合评测我国的PPP项目，制定项目收费区间。同时，要加强第三方监督。因PPP项目涉及政府及私营部门利益，要求其自身进行监督很难做到价格公允，因此需要成立或引入第三方监督机制以加强对PPP项目的监督。
（三）加强制度建设
虽然我国已开始在部分省份试点PPP项目，但仍缺乏必要的制度规范。因此，政府当前应尽快出台相应的指导规范，对PPP项目的政策目标、私营部门的资质、PPP项目招标、PPP项目实施以及运营和维护等流程进行详细的规范与指导。而在长期内，应加强PPP项目的立法，加强PPP项目在法律制度上的规范，以法律方式对PPP项目进行定位，并为PPP项目的实施提供法律支持。
（四）加强机构设置
具有明确定位的PPP项目机构无疑会大大推进PPP项目的规范、顺利运行。例如，当前实施PPP项目最成功的英国于2011年就在其财政部下设置了基础设施局；加拿大设有PPP项目委员会以及PPP项目办公室；菲律宾设有BOT中心，负责PPP项目。考虑我国当前以及未来发展趋势，PPP项目无疑会在我国大面积推广，因此应在财政部下设置PPP项目管理机构，并在地方相应设置PPP项目管理机构。
参考文献
[1]亚洲开发银行.公私合作手册[Z].2008.
[2]世界银行.公私合作参考指南[Z].2012.
[3]谢煊,孙洁,刘英志.英国开展公私合作项目建设的经验及借鉴[J].中国财政,2014,(1):66-69.
[4]罗曼,王海霞.PPP模式在我国城镇化发展中的作用[J].中国财政,2014,(5):52-53.
[5]武若思,王春成:PPP模式与公共项目财政投资的转型[J].中国财政,2014,(3):44-46.
论文摘要：从依法治国到建立社会主义和谐社会，是我们党建立具有中国特色的社会主义的理论的自然发展过程，社会主义和谐社会包含的公平正义，诚信友爱等内容的实现也需要有法治来作保障。
构建社会主义和谐社会的总要求是民主法治、公平正义、信友爱、安定有序、充满活力、人与自然和谐相处。民主法治是建社会主义和谐社会的政治基础和政治保障。构建社会主义谐社会，必须进一步发展社会主义民主，不断健全社会主义法制建设社会主义法治国家。0
一、法治对和谐社会建设有重要意义
在2004年通过的中华人民共和国宪法第四次修正案中明地规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家可见，依法治国，建设法治国家，是我党的一项长期坚持的基本略，这项基本方略是建设有中国特色社会主义理论的有机组成分，在新的形势下与和谐社会建设相结合，被注入了新的内涵对依法治国、建设社会主义法治国家的理解应紧紧围绕着建设会主义和谐社会的目标来展开，而不能偏离党的这个工作重心
(一)和谐社会是有法治保障的稳定有序的社会
法的功能得到应有发挥是社会和谐有序的根本标志。越面对复杂化、多样化的社会冲突和社会的急速变化，法律的权性应当越大。依靠人治不能建立起真正的社会主义和谐社会不能使国家长治久安。法治是与人治相对立的一种治理国家社会的调控手段，它要求国家和社会的一切活动都要遵循既的、向社会公开的法律规则，尤其是国家权力的行使要按照法的程序在法定范围内进行。在法治状态下，法律是公民行为和府活动的最终导向，任何人和任何组织都受到法律的约束，也到法律的保护。法治是使社会调整摆脱偶然性、任意性和特权形成稳定的秩序与和谐状态的必然要求。
(二)社会主义和谐社会包含的公平正义，诚信友爱等内容实现也需要有法治来作保障
公平正义是社会主义的核心价值之一，同时，它们也是法基本价值和基本精神。。促进社会公平正义是构建社会主义和谐社会的一个重要基础，目前，我国经济社会生活中出现了一些比较突出的社会公平问题，这些严重的不公正的现象的存在，严重影响了社会主义和谐社会的建立，必须采取有效手段加以解决而依法治国，建设社会主义法治国家是解决这一问题的有效手段。依法治国意味着制定出来的法律得到了实施，法律得到了真正的实施，法律内含的公平正义也就得到了实现，和谐社会的重要内容和基础也就得到了实现。当然了，这个法应该是“良法”。
社会主义和谐社会的另一项重要内容就是诚信友爱。诚信友爱，要求的是在全社会倡导并形成诚实守信，互帮互助，全体人民平等友爱而又融洽相处的社会氛围和人际关系。诚信友爱事社会主义和谐社会的重要特征，也是构建社会主义和谐社会的基本要求。0建立与社会主义市场经济相适应的社会主义思想道德体系，要以诚实守信为重点。目前影响我国诚信体系建立的最大因素是地方政府行为中信用方面的缺失，严重危害了政府公信力。0而政府信用的缺失则直接制约了社会信用体系的建立。故此，要建立我国的社会信用体系，必须先建立诚信政府。而建立诚信政府的关键是依法行政，依法行政市政府守信的基本要求，是政府诚信的核心。建立诚信政府，既是建设社会主义和谐社会的内容，也是依法治国的内容，通过落实依法治国方略，建设社会主义法治国家，实现依法行政，也就是在落实社会主义和谐社会的奋斗目标。
二、要实现依法治国，建设社会主义法治国家，建设和谐社会，就要实施宪法
宪法是调整国家和公民关系并以人权保障为终极价值追求的国家根本法。。
依法治国，就是要使法律在国家和社会生活的方方面面都发挥规范作用，使法律成为裁决社会冲突的最高依据。但依法治国首先是依宪法治国，国家权力的建立和行使必须依据宪法。我国宪法在序言中规定，本宪法以根本法的形式确认了中国革命和建设的成果，具有最高法律效力，全国各族人民，一切国家机关和武装力量，各政党、各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。
宪法第5条也规定，国家维护法制的统一，一切法律和法规都必须依据宪法，不得与宪法相抵触。一切归家机关和武装力量，各政党各社会团体，各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为都要予以追究。任何组织和个人都没有超越宪法和法律之上的特权。要实现依法治国，建设社会主义法治国家，必须使宪法得到实施，实现我国的宪政秩序。具体表现在以下几个方面：
(一)依法治国的前提是人民拥有国家主权，只有真正实施了宪法才能使人民主权落到实处
人民主权原则是宪法的一个基本原则，它的基本内涵是国家的最高权力属于人民，这一原则和思想已为人们广泛接受，并在各国宪法中以不同的方式体现出来。人民主权思想提出来之后，被各国宪法所接受，并作为一项基本的宪法原则在宪法中体现出来。我国宪法规定：中华人民共和国一切权力属于人民。就是对人民主权的确认。人民主权原则具有重要的历史意义，它使得国家的性质发生了根本变化。按照人民主权原则的要求，主权属于人民，政府的权力来自于人民，政府的建立应该经人民的同意，政府的权力应受人民的监督。在政府和人民的关系中，人民是主人，国家机关及其工作人员只是受托者：并且，既然政府权力来自人民，人民就有权要求政府为人民服务。但资产阶级政府不可能真正做到为人民服务，只有在社会主义制度下，人民主权才能真正实现，人民才能真正成为国家主人，政府才能真正变成为人民服务的组织。如我国宪法规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。社会主义法治国家要求政府是服务型政府，是一个权力受到限制的政府，是一个责任型政府，而要做到这些，就必须实施宪法，不断地加强和改善人民代表大会制度，是广大人民真正成为国家和社会的主人，才能落实党的依法治国方略，也才能进一步实现社会主义和谐社会要求的民主法治社会。
(二)只有真正实施了宪法，社会主义和谐社会要求的公平正义等内容才能够得到实现
公平正义是社会主义的核心价值之一。从现代意义上的公平正义的具体内容和基本规则看，它必须包含四个原则，。这四个原则是：一、保证基本权利的原则。二、机会平等的原则。三、按贡献分配的原则。四、社会调剂的原则。而这四个原则，都是宪法里面的重要内容。保证基本权利的原则体现在我国宪法第二章《公民的基本权利和义务》里面，我国公民的基本权利可以分为生存意义上的权利，包括：生命权，财产权，自由权(人身自由、居住和迁徙自由、通讯自由、信仰自由、言论和出版自由、结社集会游行示威的自由)：自我表现意义上的权利，包括：选举权和被选举权，罢免权和监督权；自我发展意义上的权利，包括：劳动权，休息权，受教育权，社会保障权，文化权。我国宪法除了在第33条到第5o条具体列举了公民享有的基本权利外，还在2004年的宪法修正案中明确规定第24条宪法第33条增加一款，作为第三款：“国家尊重和保障人权。”这就大大地扩大了保障权利的范围。第二个原则机会平等原则也在我国宪法中明确地体现了出来，主要条款有《宪法》第33条规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。第5条规定：任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。第4条规定：中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助的关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。第34条规定：中华人民共和国年满l8周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。第48条规定：中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。第三个原则按贡献分配的原则在宪法中的体现主要有第6条……社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。
国家在社会主义初级阶段，……坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。我国宪法条文中体现社会调剂原则的条文主要有第14条：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度第45条：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。
从上面的分析中可以很清楚地看到，宪法的内容与社会主义和谐社会的要求是一种耦合的关系，实施了宪法就是实现了社会主义和谐社会的内容。
(三)只有真正实施了宪法，建立起社会主义的宪政秩序，才能建立起安定有序的社会
和谐社会的安定有序就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。我们要形成社会主义和谐社会的法律秩序，首要的是要建立社会主义的宪法秩序。这是因为宪法是国家的根本大法，在一国法律体系中居于最高法律地位，如果一个国家的宪法缺乏应有的权威，宪法被束之高阁，其他法律也不可能得到真正实施，从而也不可能建立起法治秩序。
近年来我国经济高速发展，人们的生活水平不断提高，社会环境的改变也影响着人们的生活习惯和消费价值观，对公共设施的质量要求也提高了。对于公共设施的建设来说，色彩设计是不可忽视的一部分，也是影响人们对公共设施看法和态度的因素之一。城市公共设施色彩设计概述城市中的公共设施包括公共汽车站、电话亭、指示牌、邮筒、垃圾筒等，如果把城市还原成一个构成体，那么这些公共设施可以看成是点的元素，他的色彩可以做为城市整体色彩的点缀色，是城市色彩环境的点睛之笔，对城市的人文色彩环境起着不可低估的作用。城市公共设施色彩设计是从细微处体现城市色彩设计的别具匠心。城市整体色彩体现了城市的整体环境和主色，整体色彩包括了建筑物色彩、公共设施色彩和自然景观的色彩等，其中点睛的色彩就是公共设施色彩。美学性、区域文化性和协调性是城市色彩设计必须重视和强调的，应该在认真研究色彩的情况下，通过灵活的运用和创新的设计来满足公共设计的色彩要求。优秀的公共设施色彩设计，首先应该满足的就是合理性。确定城市公共设施色彩主要有三个影响因素：一是美学设计，体现出城市的气候特点和地理特点；二是整体协调性，建筑物和公共设施都要体现出人性化和情感化的特点；三是区域文化协调性，要保证城市色彩和文化的连续性，不仅需要时间连续还需要空间连续。公共设施色彩在一定程度上体现出城市的色彩分布规律和色彩发展历史，某种颜色很可能成为一个城市的标志，例如对色彩相当重视的城市——印度，在印度西部有四座城市可以分别用四种颜色代表。
城市公共设施色彩设计的原则分析
1规划原则
人们的心理活动通过行为体现出来，我们应该着重分析人们的心理特征和胜利特征，才能真正让城市公共设施满足人们的需求。例如在人们休息时坐下，这是一种生理需求，而在休息是人们会有意无意的与其他人隔开，这是一种心理需求，因此在设计休息空间中的公共设施时，可以将设施的高度设计得略微不同，又能满足人们的生理需求。
2整体协调性原则
城市公共设施和其色彩都是城市的一部分，城市的色彩空间与城市公共设施相互影响、共同生存又相互融合，公共设施的定位决定了城市色彩的设计标准，而城市色彩的协调性又影响着公共设施的具体设计。目前城市的公共设施主要包含卫生系统、交通系统、信息系统、照明系统、休息系统和活动系统等，每个系统下又包含了多种公共设施，根据不同公共设施的作用和特点采用不同的色彩，能够体现出公共环境的人性化和情感化，给人们带来愉悦的感受。
3区域文化协调性原则
区域文化对于城市公共色彩设计至关重要，我国有悠久的历史和源远流长的传统文化，色彩是公共设施设计的重要内容，也是体现城市文化和城市形象的途径之一，因此在城市公共设施色彩设计中，应该重视区域文化协调性原则，用色彩来宣传城市文化，体现城市和人们的情感，因此城市公共设施色彩不仅具有美学意义，还有着深刻的思想含义。
4美学性原则
对于不同功能的公共设施，采取不同的色彩设计不仅能够保证其辨识度，还能确保公共设施的功能性。对于儿童座椅，应该选择比较鲜艳的颜色如红、黄、蓝、橙等，针对儿童的身体特点应该适当降低座椅高度，并且减淡座椅颜色，方便儿童识别,对于城市街边的LED路灯，应该根据区域不同选择不同的颜色设计，而对于公园或者小区的路灯，应该选择绿色，会让居民眼前一亮，城市中的健身器材，颜色应该选择鲜艳活泼的颜色和红色，不仅给人们带来视觉上的冲击，也能给人们带来健身的动力。
城市公共设施色彩设计的策略
1完善色彩标识系统
目前我国的城市色彩标识系统仍然不够完善，存在很大的局限性，城市标识色是一个整体和宏观的色彩，而城市色彩标识系统能够丰富人们的视觉效果，并且给人们带来一定的心理暗示，人们会对城市的街道、建筑和其他设施产生深刻的印象，实际上城市色彩起到了城市名片的作用。设计者应该给城市色彩划分不同的种类和层次，并赋予一定的思想内涵，更重要的是在城市范围内普及色彩设计。
2明确公共设施标识色
目前城市标识色可以分为两类，即现代标识色和历史标识色，城市的不断发展让城市色彩具备了一定的思想内涵和历史文化内涵，因此要做好色彩规划工作，首先要根据不同城市发展的不同阶段来确定城市标识色，但是色彩标识系统并不仅仅是确定城市标识色。城市的整体色彩受到诸多因素的影响，例如城市自然景观、建筑外观和气候条件等，设计师在明确公共设施标识色时应该全面且充分的考虑。
3色彩标识系统与城市公共设施建设
城市色彩可以分为节点色彩、界面色彩、流动色彩、标识色彩和分区色彩，例如河流、廊道和道路系统属于界面色彩，分区色彩则是根据城市的不同分区来确定的，这其中最重要的是节点色彩，在城市中公共设施实际上是一个个节点，城市标识色与节点色彩密切相关，但是也不应该太过凸显节点色彩，色彩的连续性和辨识度才是最重要的。
结束语
关键词：城市规划建设；公共利益；存在方式
1对城市规划建设中公共利益的理论分析
1.1城市规划建设中公共利益的定义
所谓城市规划建设中的公共利益，是指在时间和空间上，城市发展和建设的过程中会出现的包含各种组织和广大市民的共同利益。现实社会中，公共利益的判定没有得到很好的确定，往往只是一种抽象的概念。理论上来讲，城市规划建设中，公共利益价值取向没有定性的要求。通常情况下，实现公共利益平衡是大多数人追求的一种理想境界。
1.2城市规划建设中公共利益的承载者
公共利益的承载者不仅仅是部分人的利益，它既包含了公众，又包含了公众社会。公共利益是广大市民都在追求的一种利益需要，是一种全局性的利益，不囊括特殊人群和某集体的局部利益。实现对公共利益的最大化，能够科学有效地对城市的公共资源进行合理的分配利用，提高社会资源的利用率，减少资源的浪费，真正实现城市的绿色发展。
1.3城市规划建设中公共利益的存在方式
城市规划建设中公共利益的存在方式主要有两种。一种是指物质形式，即公共物品，公共物品对消费者和市场提供者从思想上观念来讲是不同的。消费者将公共物品定性为一种免费物品，在不花费金钱的情况下就能够很好享受公共物品带来的服务；而对于追求经济利益的市场提供者来讲，公共物品无法占为己有，生产成本很难收回，所以不会对公共物品进行生产，这样的话，大多数情况，一般都会由国家政府来供应公共物品。另一种是指非物质形式，非物质形式一般是指精神上的价值取向，包含了共同的世界观、价值观、文化观、历史观。
1.4城市规划建设中公共利益的特征
1.4.1公共利益从时间上的思维方式来看，存在着长期性和短期性。在实现公共利益的过程中，可能会触犯部分人的利益，但就长远的利益来讲，这样的做法可以在将来服务更广大的群众，公共利益长期性和短期性的矛盾是在城市规划中是不可避免的。为了更好更广泛地服务大众，公众利益无法从一开始就达到令人满意的程度。
1.4.2公共利益从空间上的思维方式来看，存在全局性和局限性。每一个公共政策的执行都是从一个宏观的角度去完成的，就一座城市的未来发展情况来讲，市民都是持着支持态度；但就发展城市的方式来看，可能城市的规划建设方面会触犯到部分集体或个人的利益。公共政策的实施会受到保护个人利益者的阻碍。
1.4.3公共利益从经济价值方向来看，存在着公共性、非盈利性。公共利益的物质形式是公共物品，公共物品一般由国家政府免费提供，基础设施以及公共空间的建设都遵循非盈利性原则，从而能够使广大群众能够更好地享受优质服务。
1.4.4公共利益与个人利益存在冲突。公共政策的实行有时会与个人利益不协调，公共利益和个人利益发生冲突是无法避免的一种情形。公共政策带来的好处与弊端很难符合每一个人和集体的利益。
2完善城市规划机制实现公共利益最大化
2.1利用科学有效的公共政策
在以往的城镇规划建设中，一般采用的是技术性政策，如今应该转变这种理念，实施科学有效的公共政策。对城市的经济环境、传统文化进行科学系统的分析研究，根据城市的具体情况研究城市土地的合理利用，达到城市规划建设的科学化。公共政策要实行有效的科学管理，执行部门要严格依照上级安排下来的任务，落实城市规划过程中的任务，实事求是，对整个执行过程采取科学有效的方法，使公共政策的实施按照计划完成。
2.2充分发挥政府职能的有效性
城市规划建设的过程复杂，政府要充分发挥政府的职能。城市规划建设是政府职能体现的重要方式。经济学上，在目前市场经济改革不断加深的情况下，制定完善的城市规划机制，维护城市规划建设的规则，政府部门无需直接介入开发过程，政府作为开发商和社会群众之间的桥梁，起着举足轻重的作用。政府部门在城市规划建设中要保持信息的公开透明，重视本城市的社会经济发展和历史文化背景，处理好与广大市民的和谐关系，保证规划程序的公正、公平。
2.3政府部门要以公共利益为出发点
我国是社会主义国家，在社会主义市场经济体制下，要充分地了解公共群众的需求，了解弱势群体的利益，以最广大人民的最大利益为出发点去发挥政府的有效职能。以往的实践表明，我国注重经济发展层面，在公共服务等方面还有待提高。政府是城市规划的执法者而非执行者，在开发商、市民、环境保护者等等不同集体中要充分考虑各个集体的利益，做到“存小异求大同”。使在城市规划过程中，保证整个建设过程的顺利进行。
2.4加大地方政府的监管力度
社会市场经济体制下，政府与开发商之间的利益关系要得到明确的划分。政府要承担起社会经济进一步发展和城市科学合理规划的重担，对权利和利益有一个清晰的认识。地方政府不能违主义市场经济的正常秩序。在局部利益与全体利益之间，能够有一个科学有效的权衡。首先，要做到规范审批权的行使，使审批的过程透明化、规范化。其次，对于社会资源的利用支配，要向市场配置转变。
2.5完善政绩评价标准
广大市民之所以能够幸福安康地生活，离不开政府部门的正确领导。政府部门秉持正确的科学发展观，一切以老百姓的公共利益为出发点考虑问题。在这一方面，要建立起科学有效的政绩考量标准。通过对政府领导层的政绩科学系统的考核，使城市规划能过正常有序的进行。领导决策者和执行者要实事求是，实现高成本收益率，不求一蹴而就的成果，但能够按部就班的完成任务。
3结语
城镇城市规划需要注重对公共利益的处理，但是自身又是无法自行调节的，这样一来就需要政府部门在城镇城市规划建设中正确的处理公共利益，在不同的利益集团之间，能够正确地权衡利害关系，做出正确的公共决策。政府部门自身也要不断完善城市规划机制，改善执政理念，使政府职能具有科学有效性，加大在城市规划过程中政府的监督力度，实行科学有效的政绩评价标准，从而改善社会经济坏境，实现城镇城市规划建设中的公共利益最大化。
参考文献
[1]姬美兰.浅谈城市规划应以公共利益为重、弱势群里利益为先[J].科技信息（科学教研），2013，23（02）：105-106.
[2]阎宏斌.公共利益城市规划的核心追求[J].理论探索，2012，15（05）：733-734.
[3]何小婷.城市规划中的公共利益问题[J].惠州学院学报，2013，10（03）：517-518.
关键词：土地征用；紧急需要；土地征用权限；土地征用程序：土地征用补偿
因抢险、救灾等紧急需要而发生的土地征用在实践中大量存在，因而《物权法》第44条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序并给予补偿可以征用私人(包括单位与个人，下同)的土地。这是一条比较原则的规定。什么是“紧急需要”和“土地征用”，其他法律如何规定政府征用土地的权限和程序、如何规定土地补偿等问题，都还没有深入的理论研究。这增加了紧急情况下政府征用土地的操作难度，也必然影响土地财产权利人的利益。有鉴于此，笔者尝试对上述问题进行探讨。
一、“紧急需要下的土地征用”概念辨析
要理解“紧急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含义。在我国，以2004年宪法修正案的通过为界限，“土地征用”的一般法律含义发生了重大的改变。之前，关于“土地征用”，通常的理解是：“在我国，指按照规定将集体所有的土地收归国家使用。征用土地时，用地单位应向土地所有单位支付土地补偿费。征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”相关的法律表述见之于2004年修改之前的《宪法》、《土地管理法》等多部法律之中。这一时期的土地征用概念具有如下特点：一是我国法律没有区分土地征收与土地征用两种不同情形，而是统称“土地征用”。相关法律表述中基本上只有关于土地征用的条款，而没有关于土地征收的条款。二是我国民事基本法上没有规定土地征用，土地征用仅出现在《宪法》、《土地管理法》等公法性质的法律文件之中，土地征用法律关系表现出极强的公法性质。
2004年宪法修正案通过之后，土地征用概念回复其本来的含义。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含义。2004年宪法修正案区分了“土地征用”与“土地征收”，明确了土地征用只是土地使用权的改变，而土地征收主要是土地所有权的改变。2007年《物权法》通过之后，其第42条与第44条的规定将土地征用与土地征收两个概念在法律表述上彻底区别开来。即土地征用是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地改变私人土地使用权并给予补偿的行为，而土地征收是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地将农民集体土地所有权收归国家所有并给予补偿的行为。其次，《物权法》第44条对土地征用的规定使土地征用法律规范第一次具有了民事法律关系的性质，其昭示的保护私人土地权利的意义十分重大。从物权法的角度看，土地征用涉及的是私人土地权利的变动，必须得有合理的理由，以及符合法律所规定的权限与程序，并给予公正的补偿才行，其制度实质在于限制国家的权力以保护私人的土地财产权。
一般认为，土地征用只能在紧急情况下发生，土地征用不能用于平时目的。对此，笔者不敢苟同。事实上，紧急需要下的土地征用只是土地征用的一种主要而并非唯一的形态。土地征用包括紧急需要下的土地征用与正常情况下的土地征用两种情形。《物权法》第44条、《土地管理法实施条例》第27条所规定的是抢险、救灾等紧急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57条所规定的建设项目施工和地质勘查下的土地征用，则属于正常情况下的土地征用。紧急情况下可能发生土地征用，但土地征用并不仅仅发生在紧急情况下。从逻辑上讲，《宪法》第10条第3款规定公共利益需要可以征用土地，这里的公共利益需要也并非仅仅是指紧急情况需要，而应该还包括非紧急情况下的公共利益需要。从这个意义上讲，《物权法》第44条仅规定抢险、救灾等紧急需要下的土地征用而没有规定正常情况下的土地征用，这是物权立法不周延的表现。紧急情况下的土地征用与正常情况下的土地征用在土地征用目的、条件与程序、补偿等方面均有重大的不同。比较而言，在紧急情况下，政府在行使土地征用权时不必恪守一些在正常情况下必须适用的程序性限制。但也正因为此，紧急需要下的土地征用对土地权利人的影响也更为剧烈。事实上，在紧急情况下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地权利人。《物权法》第44条原则性的规定紧急需要下的土地征用，这是私人土地权利保护的重要一步，但更为关键的是《物权法》司法解释及相关立法应该明确紧急需要的含义，土地征用的权限与程序以及土地征用补偿等更为具体的问题。
二、关于“紧急需要”的理解
何谓“紧急需要”呢?《物权法》第44条只列举了“抢险”、“救灾”两种紧急需要，并没有明确界定“紧急需要”的含义，这给“紧急需要”的理解带来了困难。
一、公用房产设施
（一）公用房产设施范围
局机关大院地面以上所有设施；住宅区内的换热站、变电室、传达室、厕所、公共围墙、绿地、室外管线、道路等房产设施；养路费征稽办办公楼、停车场、仓库、未售出的商住房、厕所等公用部分的地面以上所有设施；大桥收费站办公区、收费区地面以上所有设施，沥青库办公和生产区地面以上所有设施；各养护分站地面以上所有设施；原养鸡场、葛针园苗圃场地及地面以上所有附属物；属于公路局的其他房产设施等。
（二）公用房产设施的管理与分工
全局干部职工都有管理和维护公路局公用房产设施的义务，为职工提供良好的工作和生产环境，保证公路事业健康发展。
1、公用房产设施按照“谁使用，谁管理，谁维护”的原则，统一管理，责任包干。做到设施完整，功能齐全，清洁卫生，使用有效。凡因管理不善造成人为损坏、丢失、污染等后果者，一律由责任人负责修复、赔偿。责任单位：各科室、单位；监督单位：局行政科。
2、空余房产的管理：为盘活资产，增加效益，空余房产、地产，经局长办公会研究，可根据市场价实行对外租赁，避免资源浪费。对无使用和保存价值的废旧设施、设备、材料等，必须经过专门工作小组鉴定，报局长办公会研究批准后，按照市场价格，由公路局组成专门工作小组，公开招标，统一拍卖。严禁个人私自处理各种报废物品，否则由当事人退还所卖物品并加倍予以处罚。责任单位：行政科、财务审计科。
二、个人房产设施
根据国家现行房产管理制度规定，个人房产设施管理与维修的责任，一律由住户本人自行承担。
1、个人承担的维修范围：个人住房及住房内的各种设施（含底层有小院住户的围墙以内的地面附属物）；地下室及其设施；独用的储藏室及其设施；水、电、煤气表（含）以内的管、线及其有关设施；室内除共用部分以外的暖气管道、散热器、阀门及其有关设施。以上个人住房及其设施的维修，在公路局人员和时间允许的情况下，可请求帮助，文秘站网-但所需材料费用由住户个人承担。
2、公路局承担的维修范围：水、电、煤气、暖气等计量器具（不含）以外的主管（线）及共用管线；下水道室内垂直部分的主管道及室外管道；楼房（含底层有小院住户的围墙以外的地面附属物）以外的散水、道路、绿地、场地、落水管、避雷针、化粪池、排水沟、路灯、公共围墙及其它公用设施。
三、有关规定
1、楼梯道等公共部分的管理，由使用和受益者共同承担并负责卫生保洁、秩序维护等义务。楼梯道和个人围墙以外不得长期停放和堆放各种物品，楼外及个人围墙以外的场地由局统一规划和绿化，不得私自种植树木、蔬菜和花草。否则将予以清除，所需费用由当事人承担。
2、在本局家属院居住的职工，必须服从公路局的统一管理，严格遵守各项管理制度，自觉爱护公共设施，维护公共秩序，积极配合管理人员抄表、维修等工作。
3、不得擅自改变个人住房结构，不得在住宅区乱搭乱建临时或永久性设施。否则，由此造成的一切后果均有当事人承担。
4、本局家属院住户安装空调等大功率家用电器，必须报局行政科批准后实施，否则加倍收取电费。
5、本局家属院住户安装太阳能时，不得破坏房顶放水层和隔热层，太阳能的上水管道必须通过烟道布设，不得在室外，违者将予以拆除，造成的一切损失均由当事人承担。
6、严禁私自将个人住房向社会转卖、租赁，确保住宅区安全。违者将收回住房，并予以停水、停电。造成的一切损失均由当事人自行承担。
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