保全复议申请书(6篇)
时间：2024-10-08
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一、释明权概述释明权是民事诉讼的一个概念，来源于大陆法系，其本意是指在当事人的主张不明确、有矛盾，或者不清楚、不充分，而当事人认为自己提出的证据已经足够时，法官依据职权向当事人提出关于事实及法律上的质问或指示，让当事人排除有矛盾的主张，澄清不清楚的主张，补充不充分的证据的权能。可以看出，法官行使这一权利，主要是向当事人提出关于主张和证据两个方面的问题。我国民事诉讼领域也借鉴了这一大陆法系的传统，在诉讼活动中，不仅仅是民事诉讼，行政诉讼中也存在着释明权的问题，而将释明权引入行政复议，是由复议的性质以及复议实践决定的，《复议法》有些规定也对复议人员课以释明权。
从复议性质来说，行政复议虽然不是诉讼活动，但是具有一定的司法性，复议中的申请人和被申请人类似于诉讼活动中的原告和被告，而复议机关则具有司法机关的某些职能，在对被复议的具体行政行为的审查方面，以及整个复议程序中，包括对证据的认定、复议决定的做出，都与行政诉讼有类似之处。在复议过程中，会比诉讼过程中更多地面临着申请人在申请事实、申请对象、复议请求等方面的模糊不清的问题，当然作为被申请人的行政机关以及其他机关一方，也存在着一些需要解释、说明的问题，但是，行使释明权主要是针对申请人。正确行使释明权是行政复议人员在行政复议活动中的一项重要义务。当然，虽然都称为释明权，但是因为行政复议和诉讼活动有着本质的区别，所以复议中的释明权和诉讼中的释明权有差距，复议中的释明权是指行政复议申请人在申请事项、申请对象、复议请求以及证据提供等方面存在瑕疵，不符合《行政复议法》的规定时，以及申请人提出一些与行政复议机构职权相矛盾的要求时，行政复议人员做出必要的解释的权利，这种解释可以允许存有微小瑕疵的复议申请顺利进入复议程序，也可以拒绝一些与复议机构职权相背离的行为进入复议程序。复议中的释明权以申请人行为存在瑕疵为前提。
从实践方面来看，申请与一些法人、其他组织相比，公民提起行政复议大多考虑到了复议不收费，节约解决纠纷成本的特点，因此，他们很少委托人代为提起复议，而大多是本人申请复议，由于复议法律知识的欠缺，他们很少有带着格式标准、申请内容符合《复议法》规定的书面申请材料参加复议申请的，往往是到复议机构就自己需要解决的问题进行口头陈述，而且表述重点并不明显，有时候没有被申请人、有时候没有完整、准确的复议请求，有些带着情绪而来，情绪激动，把复议机构作为发泄的地方，有些根本不懂复议机构的职能，把复议机构当作政府，以为自己的一切问题，这个机构都应该予以处理。复议实践当中的这些问题，迫使复议人员必须行使释明权，以应对我国当下人民群众法律知识欠缺的问题。
二、《复议法》中有关释明权的规定释明权的内容主要是复议机关人员在复议过程中就受理条件、复议被申请人、复议请求等方面对申请人所做的引导和提示，这些引导和提示是以申请人对这些方面的认识不足或者错误引起的，是实体方面的内容，笔者以为对于复议程序的提醒，例如，通知申请人到复议机关参加听证，受理申请之后，对申请人所进行的程序上的说明，不在释明权之列，因为程序上面的规定是不以申请人的行为存在瑕疵为前提的。按照这个标准我国《复议法》以及《复议实施条例》中对释明权的规定有以下几项：《复议法》第十七条规定：“……。对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”
《复议实施条例》第二十二条规定：“申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。”第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。”
三、实践中需要行使释明权的几种情形在实践中，法人、其他组织作为申请人的，往往委托人代为办理，对复议的流程要求比较清楚，材料的提交较为齐全、准确，需要复议机构做出释明的地方并不多。而公民作为申请人的，则存在很多问题，笔者结合实践，归纳了以下几点六种情形，这些情形的一个共同特点是大多以口头陈述事实为主，以一定数量的书面材料为辅的申请模式。
1、所口头陈述的事项以及提交的材料，该事项要么不在复议范围，要么超过复议期限。例如申请人就村委会的行为提出复议，显然不在复议范围。
2、所口头陈述的事项以及提交的材料，杂乱无章，含糊不清，不能理出事项的条理。
3、所口头陈述的事项以及提交的材料，判定属于具体行政行为，但是没有被申请人以及复议请求。
4、所口头陈述的事实基本清楚，复议请求正确，但是错列被申请人或者少列被申请人。
5、所口头陈述的事实基本清楚，复议请求正确，被申请人正确，没有足够的证据予以证明。
6、所口头陈述的事实基本清楚，证据比较充分，被申请人以及复议请求正确，但是没有形成书面文字。
四、复议释明权的行使行政复议作为一种行政机关内部纠错机制和对公民权利保护机制相结合的产物，一要完成对行政机关行政行为的监督职能，二要维护公民的合法权益，两者应该平衡发展，要保证在合法的范围内，公民的权利得以实现，行政机关的职能也得以实现。在这种职能认知和角色定位的前提下，要正确行使释明权，不能因为申请人的复议行为存在微小瑕疵就将其拒之门外，也不能越俎代庖充当了申请人的人，针对以上所述的几种实践情况，复议机关在行使释明权中，应该把握以下几点。
第一、立足于我国法治现状，特别是市县政府法治现状，认真对待口头申请复议。
我国市县政府法治工作还存在很多问题，这些问题的一个很大因素就是人民群众的法律意识较低，法律知识欠缺，经济还不算宽裕，选择行政复议，很多是考虑到了复议不收取费用这一因素。至于复议申请的合法程度，则不可苛求，据笔者观察，统计，在公民申请行政复议的情形中，几乎没有一个是完全按照复议法的规定，完整、准确地提供申请复议的材料的，大多是口头陈述复议事项。所以，针对以口头陈述申请复议的情况，应该结合我国的国情，将其作为一种申请复议的常态。我国复议法第十一条也规定了口头申请的情况，行政复议机关的义务。对于那些愿意口头陈述的，一定要听其陈述，对于陈述的不同情形，要区别对待，正确行使释明权。
第二、做好角色定位，正确行使释明权。
在行政复议过程中，要做好角色定位，行政复议人员的角色就是监督权力与维护权利，两方面不可偏废，要像法官一样中立。行使必要的释明权，正确行使释明权。
1、对于在口头陈述中发现，
行政复议申请不在复议范围的，要明确告知不予受理，并解释理由，做到有依据，使申请人明白不予受理的原因。
2、在口头陈述中，初步断定所述事项属于受案范围的，但是申请人未提出具体的被申请人以及复议请求的，应该提醒其提出被申请人和复议申请。申请人如果不能提出，但是要求服役人员帮其提出的，复议人员应该予以拒绝，这种情况下复议人员如果代为提出，那么就与人的角色毫无二致，背离了角色定位，违背了法律，这种情况下，复议人员需要告知申请人委托人代为提出申请。
3、在口头陈述中（或者书面），申请人错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人，这种情况下，复议机构也不宜明确告知正确的被申请人。仅告知其变更。
申请人的复议请求存在问题的，行政复议机构应该以没有明确的复议请求为由，不予受理。申请人错列被申请人与申请人复议请求瑕疵是两种不同的情形，个人作为自己利益的最大维护者，能最真切地感受到自己利益受损，也最能提出符合自己利益诉求的复议请求，别人不得干涉之，即使其提出存在错误。而对于错列被申请人的情形，要求复议机构行使告知权，则是复议机构行使监督权应有之义。
山东省行政复议法实施条例完整版全文第一章总则
第一条为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)和《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例适用于公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请和行政机关受理行政复议申请、办理行政复议案件的活动。
第三条依照行政复议法律、法规履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构是本行政机关的行政复议机构，具体办理行政复议事项。
第四条县级以上人民政府的行政复议机构除履行行政复议法及其实施条例规定的职责外，还应当履行下列职责：
(一)组织行政复议法律、法规的宣传;
(二)指导和督促本级人民政府工作部门和下级人民政府行政复议机构的行政复议工作;
(三)督促、检查行政复议决定的履行;
(四)负责行政复议工作人员的业务培训。
第五条行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。
第六条县级以上人民政府及其工作部门应当依照有关规定健全行政复议机构，配备工作人员，保障工作经费，保证行政复议工作正常开展。
经省人民政府批准，设区的市、县(市、区)人民政府可以集中行使行政复议职权。
第二章行政复议申请
第七条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
法律、法规规定应当先申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼，公民、法人或者其他组织直接提起行政诉讼后被人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，其提起行政诉讼至人民法院裁定送达的时间，不计入行政复议申请期限。
第八条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。
第九条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。
第十条被限制人身自由的公民申请行政复议的，可以向执行机构递交行政复议申请，执行机构应当予以登记，并自收到申请之日起三日内转送行政复议机关。
第十一条对县级以上人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行国家垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
对实行省以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议，也可以向该行政机关所在地的本级人民政府申请行政复议。
第十二条对各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。
对省人民政府的具体行政行为不服的，向省人民政府申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。
第十三条对经批准行使相对集中行政处罚权的行政机关的具体行政行为不服的，向该行政机关的本级人民政府申请行政复议。
第十四条对省人民政府工作部门管理的行政机关的具体行政行为不服的，向省人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。
第十五条对本条例第十一条、第十二条、第十三条和第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，依照行政复议法及其实施条例的有关规定申请行政复议。
第十六条依照行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为不服的，应当先申请行政复议：
(一)征收农村集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的行为;
(二)确认或者改变土地和水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的行为;
(三)人民政府处理土地和水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权争议的行为;
(四)其他应当先申请行政复议的具体行政行为。
第三章行政复议受理
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当就下列内容进行初步审查：
(一)申请人是否具有主体资格;
(二)是否有明确的被申请人;
(三)是否有具体的行政复议请求和事实依据;
(四)是否属于行政复议范围;
(五)是否在法定申请期限内提出。超过法定申请期限的，是否有正当理由;
(六)是否已向其他有权受理的行政复议机关提出行政复议申请，或者已向人民法院提起行政诉讼;
(七)是否应当由本机关受理。
第十八条行政复议机关应当自收到行政复议申请之日起五日内对行政复议申请依照下列规定分别作出处理：
(一)行政复议申请符合受理条件的，决定受理，并书面告知申请人;
(二)行政复议申请不符合受理条件的，决定不予受理，并书面告知申请人;
(三)行政复议申请不属于本机关受理的，书面告知申请人向有关行政复议机关提出，但是县级人民政府接到行政复议法第十五条第一款所列不属于本机关受理的行政复议申请后应当依法转送;
(四)行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，书面通知申请人在指定期限内补正。申请人在指定期限内补正的，补正所用时间不计入行政复议审理期限;无正当理由逾期未补正或者未按照要求补正的，视为申请人放弃行政复议申请。
行政复议机关收到不属于行政复议事项的信函后，予以退回，并书面告知退回理由。
第十九条行政复议申请受理后，与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以申请作为第三人参加行政复议;未申请参加行政复议的，行政复议机关可以通知其参加。
与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织不参加行政复议的，不影响行政复议案件的审理。
第二十条第三人应当自接到参加行政复议通知书之日起十日内向行政复议机关提交书面意见及相关证据材料;不提交的，不影响行政复议案件的审理。
第二十一条不同的申请人就同一事项向两个有权受理的行政机关申请行政复议，由先收到行政复议申请的行政机关受理。后收到行政复议申请的行政机关尚未立案受理的，应当告知申请人向已立案受理的行政机关提出行政复议申请;已立案受理的，应当将案件移送先立案受理的行政机关。
第二十二条对已经依照行政复议程序或者行政诉讼程序处理终结的具体行政行为，公民、法人或者其他组织又申请行政复议的，行政复议机关不再受理，并书面告知申请人;已经受理的，终止行政复议。
第二十三条申请人对行政复议机关作出的不予受理决定不服提起行政诉讼时，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，应当对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼;法律、法规规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，可以对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼，也可以对行政复议机关作出的不
予受理决定提起行政诉讼。
第四章行政复议证据
第二十四条被申请人对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
第二十五条在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。有下列情形之一的，经行政复议机关准许，被申请人可以补充相关证据：
(一)被申请人在作出具体行政行为时已经收集证据，但是因不可抗力等事由不能提供的;
(二)申请人或者第三人在行政复议过程中，提出了在被申请人作出具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。
第二十六条行政复议机关受理行政复议申请后，被申请人、第三人认为行政复议申请超过行政复议申请期限的，应当提供证据。
第二十七条申请人对下列事项承担举证责任：
(一)证明行政复议申请符合受理条件;
(二)对被申请人不履行法定职责的具体行政行为不服提出行政复议申请的，证明其曾经申请被申请人履行
法定职责的事实;
(三)申请行政复议时一并提出行政赔偿申请的，证明具体行政行为对其合法权益造成损害的事实;
(四)法律、法规规定由申请人举证的其他事项。
第二十八条行政复议工作人员调查取证时不得少于二人，并应当出示证件;被调查的组织和人员应当予以配
合，不得拒绝、阻碍。
第二十九条行政复议机构收集的证据，不得作为维持被申请人作出的具体行政行为的根据。
第三十条申请人、被申请人和第三人向行政复议机关提供书证的，应当提供原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件或者照片。
第三十一条申请人、第三人及其人可以查阅、摘录或者复制被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。
第五章行政复议审理
第三十二条行政复议机关审理行政复议案件，以法律、法规、规章为依据。
第三十三条行政复议机关应当对被申请人作出具体行政行为的合法性和适当性进行全面审理。
第三十四条行政复议原则上采取书面审理的办法。
对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以组织听证，或者当面进行质证，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
第三十五条被申请人因正当事由不能按期提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，应当在规定的答复期限内向行政复议机构提出延期提交的书面申请，经批准可以延长十日。
第三十六条两个或者两个以上申请人就同一或者同样的具体行政行为分别向同一行政复议机关提出行政复议申请的，受理的行政复议机关可以合并审理。
第三十七条行政复议期间，被申请人可以改变其所作出的具体行政行为或者采取相应的补救、补偿措施，与申请人协商解决行政争议。
第三十八条申请人与被申请人协商解决，或者行政复议机关协调处理行政争议期间，经申请人申请，行政复议机关可以中止行政复议。
第六章行政复议决定
第三十九条行政复议期间，行政复议机关发现申请人就同一具体行政行为已经向人民法院提起行政诉讼，且人民法院予以受理的，决定驳回行政复议申请。
第四十条行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，应当提出书面申请并说明理由。行政复议机关认为理由正当的，应当予以准许。
有下列情形之一的，行政复议机关不准许撤回行政复议申请：
(一)申请人因受他人胁迫、欺诈或者其他非法干预撤回行政复议申请的;
(二)撤回行政复议申请可能影响他人合法权益的;
(三)撤回行政复议申请可能损害国家利益和社会公共利益的。
第四十一条行政复议机关以违反法定程序为由，决定撤销被申请人作出的具体行政行为的，被申请人重新作出具体行政行为可以不受行政复议法第二十八条第二款规定的限制。
第四十二条申请人对行政复议机关作出的驳回行政复议申请决定不服提起行政诉讼时，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，应当对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼;法律、法规规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，可以对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼，也可以对行政复议机关作出的驳回行政复议申请决定提起行政诉讼。
第四十三条行政复议机关对本机关已经生效的行政复议决定发现确有错误的，应当依法撤销并重新作出行政复议决定。
第七章行政复议决定的履行
第四十四条行政复议机关决定被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当自收到行政复议决定书之日起六十日内重新作出具体行政行为，并将结果报送行政复议机关。法律、法规对作出具体行政行为的期限另有规定的，依照其规定。
第四十五条对群体性案件、涉外案件以及在本辖区有重大影响的其他案件，行政复议机关应当自作出行政复议决定之日起二十日内报上一级行政机关备案。
第四十六条被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，申请人有权向行政复议机关或者有关上级行政机关申诉。
第四十七条行政复议机关发现被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，应当向被申请人发出责令履行通知书;被申请人自收到责令履行通知书之日起十日内必须履行行政复议决定，并将履行结果报告发出该通知书的行政复议机关。
第四十八条被申请人对行政复议决定有异议的，可以向行政复议机关的上级行政机关提出意见，但是不影响行政复议决定的履行。
第八章法律责任
第四十九条行政复议机关违反行政复议法律、法规规定，依法应当给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分，行政复议机关是县级以上人民政府工作部门的，由本级人民政府的行政复议机构向任免机关或者监察机关提出处理建议;行政复议机关是县级以上人民政府的，由上一级人民政府的行政复议机构向任免机关或者有关监察机关提出处理建议，接到处理建议的行政机关应当依法处理。
第五十条行政复议工作人员有下列行为之一的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)拖延办案，贻误行政复议工作的;
(二)泄露国家秘密或者行政复议工作秘密的;
(三)徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的;
(四)索取、收受贿赂的;
(五)违法违纪的其他行为。
第五十一条被申请人违反行政复议法律、法规规定，依法应当给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分，其行政复议机关是县级以上人民政府工作部门的，由该行政复议机关向任免机关或者监察机关提出处理建议;其行政复议机关是县级以上人民政府的，由该人民政府的行政复议机构向任免机关或者监察机关提出处理建议，接到处理建议的行政机关应当依法处理。
第五十二条拒绝、阻碍行政复议工作人员依法执行职务的，对有关责任人员依法给予处分;应当给予治安处罚的,由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九章附则
第五十三条行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。
第五十四条行政复议机关办理行政复议事项，应当使用国家和省统一格式的行政复议法律文书。
第五十五条本条例自20xx年9月1日起施行。
行政复议基本原则行政复议基本原则，是指通过行政复议法所确立和反映的，贯穿于行政复议全过程，具体规范和指导行政复议的法律原则。根据[3]《中华人民共和国行政复议法》(简称《行政复议法》规定，行政复议遵守如下原则：
行政复议
1、独立复议原则。独立复议原则是通过《行政复议法》第三条所确立的原则，指复议机关依法行使职权，不受其他机关、社会团体和个人的非法干涉。
2、合法、公正、公开、及时、便民的原则。合法原则是通过《行政复议法》第四条所确立的原则。
合法是指要求复议机关必须严格按照宪法和法律规定的职责权限，以事实为依据，以法律为准绳，对申请复议的具体行政行为，按法定程序进行审查，并根据审查的不同情况，依法作出不同的复议决定。坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。
公正原则，是指行政复议要符合公平、正义的要求。
公开原则，是要求行政复议的依据、程序及其结果都要公开，复议参加人有获得相关情报资料的权利。
及时原则，是要求行政复议机关对复议申请的受理、复议的审查、复议决定的作出都应在法律、法规规定的时限内及时作出，不得拖延。
便民原则，是要求行政复议机关在具体的复议工作中，要尽可能为复议申请人提供便利条件，让复议申请人少耗费时间、财力和精力来解决问题。
3、一级复议原则。一级复议原则是《行政复议法》第五条所规定的原则，指除法律、法规另有规定的以外，行政复议实行一级终结复议制。
4、复议不停止执行原则。行政复议不停止执行原则是《行政复议法》第二十一条所规定的原则，是指除：①被申请人认为需要停止执行的;②行政复议机关认为需要停止执行的;③申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的;④法律规定停止执行的四种情况之外，行政复议中，当事人争议的具体行政行为不因复议而停止执行。
坚持以科学发展观为统领，以促进社会和谐为目的，全面履行《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的职责，更好地促进科学发展和社会和谐，为我区法治政府建设和依法行政工作提供有力保障。通过行政复议工作规范化建设，使行政复议在开展行政监督、解决行政争议、化解社会矛盾、维护社会稳定等方面发挥应有的作用。
二、规范化建设的内容
（一）规范行政复议受理工作
1、规范权利告知。区各部门、各单位作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。告知率应达到100%。对现有行政决定文书格式进行全面清理和检查，尽快修订和完善。
2、规范行政复议场所。行政复议机关要设置行政复议接待场所，要制定、完善行政复议接待制度，安排专门人员负责接待工作。行政复议接待场所要放置、悬挂或张贴行政复议指南，公示行政复议申请条件、受理、审理程序等事项。免费向社会公开提供行政复议申请书格式文本。
3、规范受理环节。严格依据《行政复议法》及相关规定办理案件受理手续。受理行政复议申请率达100%。要开通网上申请平台，方便公民、法人或其他组织申请行政复议。行政复议机构收到属于其他行政复议机关受理范围的行政复议申请，应切实履行转送行政复议申请职责。
4、规范行政复议与工作联系。建立完善行政复议与在受理环节的协调配合机制，对群众诉求中属于行政争议性质的事项引导当事人依法申请行政复议；对向行政复议机构反映事项和处理问题的，告知当事人依照条例的规定申诉或者转送机构办理。
5、规范对不予受理行为的监督。凡依法不予受理的行政复议申请，要按照规定制发《不予受理行政复议申请决定书》，并载明不予受理的理由和依据；对是否属于受理范围、是否超过申请时效一时难以确定的，要先受理，再依法审理，并作出决定。
（二）规范行政复议审理工作
1、规范行政复议答复书。被申请人要切实简化提交行政复议答复书的内部审批程序，严格按照法定时限进行答复，提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和有关材料，并按照目录顺序装订成册。逾期未答复或未提交证据材料的，要依法承担相应法律责任。行政复议答复书在证明原具体行政行为合法、合理的同时，要针对申请人的特定诉求作出解释、说明。
2、规范审理方式。行政复议机构受理案件后，应依法指定2名以上行政复议人员审理。创新行政复议案件审理方式，对事实清楚、证据确凿的案件，可以采取书面审理方式。对案情简单、争议不大的案件，可以适用简易程序审理。对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理，也可以邀请有关专家参与案件审查。
3、规范调查取证。对经书面审查发现案件存在事实不清、证据材料相互矛盾、双方争议较大以及其他需要调查取证情形的，应当实地调查核实证据。调查取证时，行政复议人员不得少于2名，重大、复杂或者专业性较强的案件，可以邀请有关专家、技术人员参与调查；相关职能部门的负责人以及熟悉情况的工作人员应当积极配合。
4、规范审查期限。严格执行行政复议法及其实施条例对案件受理、转送、审理等环节的办案时限规定。按期结案率达100%。行政复议具体办案人员应当在法定审结期限届满前15日完成案件审查，提交审结报告。延期的案件应在延期届满前15日审查完毕。办案人员审查意见应提请行政复议机构合议或审议，合议或审议意见应有文字记录。
5、规范和解、调解。行政复议机关要以有效化解矛盾为出发点和落脚点，不断加大行政复议案件和解、调解力度，努力实现“定纷止争、案结事了”，确保法律效果、政治效果和社会效果相统一。和解、调解应在查明事实、明确是非、分清责任的基础上，按照依法、自愿原则开展，不得以和解、调解方式规避对违法或者不当行政行为的纠正，损害国家利益、社会公共利益以及他人合法权益。
（三）规范行政复议裁决工作
1、规范行政复议文书格式。要严格按照国务院法制办公室印发的《行政复议办案规程与法律文书示范文本》制作行政复议法律文书，正确使用文书种类，保证内容完整性。
2、规范行政复议决定。行政复议机关要坚持以事实为根据，以法律为准绳，妥善平衡利益，公正作出决定。同时，要增强行政复议决定书的说理性，注重以法明理、以理服人。对涉及影响较大、法律关系复杂的案件，要多方面听取意见，认真开展法律论证，确保法律适用正确。依法告知当事人法律救济途径。
3、规范送达方式。送达行政复议法律文书可根据具体情况采取直接送达、邮寄送达、委托送达、留置送达或公告送达等方式。直接送达应有当事人或其委托人的签字；邮寄送达需以挂号信或特快专递的形式寄出；留置送达须有2名以上见证人签字；无法直接送达、邮寄送达、委托送达、留置送达的，可以采取公告方式送达，公告内容应在区政府网站或市级报纸上刊载。
（四）规范行政复议指导监督工作
1、规范行政复议决定的履行。强化对行政复议决定履行情况的监督，建立行政复议决定履行情况反馈制度、责令限期履行制度，确保行政复议决定的履行。对拒不履行、拖延履行、不完全履行行政复议决定的行为施行问责制。
2、规范行政复议意见书和建议书的适用。行政复议期间，发现被申请人的相关违法行政行为和行政管理中带有普遍性的问题，应通过制发行政复议意见书或建议书的方式及时予以纠正，并督促做好善后工作，提出相关完善制度和改进行政执法行为的建议。加大行政复议意见书和建议书的落实督促力度，不按照法律法规规定及时反馈落实情况的，行政复议机关和行政复议机构应予以通报。
3、规范行政复议工作责任制。将行政复议工作作为依法行政的重要内容，纳入政府和部门工作的绩效考核体系，作为区政府对各部门工作考核的重要内容。定期开展监督、评查与表彰活动。
4、规范行政复议决定书备案制度。行政复议机关在作出涉及人数众多、法律关系复杂、矛盾纠纷突出、社会影响较大的重大行政复议决定后，应在15日内报上一级行政机关备案。
（五）规范行政复议基础保障工作
1、规范机构设置。严格按照行政复议法及其实施条例的规定，建立健全行政复议机构，明确一名区政府领导分管行政复议工作。在政府法制机构内设立相应的行政复议办案机构。复议机构领导每年至少2次专题研究复议工作。
2、规范人员配备。保证行政复议机构至少有2名专职行政复议办案人员。专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得行政复议人员资格证书。各执法部门根据实际工作需要配置行政复议办案人员。
3、规范经费保障。按照《省行政复议工作规范化建设标准》的规定，将行政复议经费列入财政预算，每年经费不少于10万元，由区级财政予以保障。
4、规范办案条件。除常规的办公条件以外，要保证行政复议机构办理行政复议案件所需的办公场所。区政府法制办应专门配备不小于50平方米的听证场所、不小于20平方米的行政复议接待场所、不小于10平方米的查阅档案场所和不小于10平方米的档案室。保障行政复议机构办案用车及电脑、打印机、复印机、录音笔、照相机、摄像机、传真机等办案装用设备。听证场所配置视频监控、证据显示系统。
5、规范制度建设。行政复议机关要根据行政复议法及其实施条例的规定，建立健全行政复议工作行政首长负责制度、重大复杂行政复议案件报告制度、专家论证制度、证据制度、调解制度、听证制度、案件审理专题会议制度、办案质量评查制度、重大行政复议决定备案制度、行政复议统计制度、个案分析和情况通报制度，并与人民法院和机构建立衔接协调机制。
6、规范统计工作。行政复议机构要及时准确报送行政复议统计数据，确保数据的真实性和时效性。指定专人从事行政复议统计分析工作，每年将统计分析报告上报上级政府法制部门。各部门各单位要严格执行行政复议统计数据上报制度，指定专人负责统计报表工作，及时上报行政复议、行政应诉的统计报表。
7、规范档案管理。要加强行政复议档案的科学管理，按照《省行政复议案件档案管理办法》的要求，实现行政复议案件材料立卷归档和档案管理工作的标准化、规范化。指定专人保管行政复议档案。政府法制机构要定期开展案卷评查活动。
8、规范宣传培训。要广泛运用媒介宣传行政复议工作。行政复议机构要每年开展一次以上的行政复议专题宣传。行政复议人员每年参加培训不少于15学时。抓好行政机关工作人员培训工作，将行政复议法律知识作为公务员依法行政知识考试和行政执法人员资格认证考试的重要内容。
9、规范信息化建设。加强区政府行政复议信息化建设工作，为行政复议工作信息化建设提供组织、物质、网络和人力保障。区政府网站要设置行政复议栏目，及时刊登行政复议动态等内容。
三、工作要求
（一）提高思想认识。行政复议工作是政府工作的重要组成部分，是解决行政争议、化解社会矛盾的重要法定渠道。加强行政复议规范化建设，是加快法治政府建设的重要举措之一。各部门、各单位要充分认识行政复议规范化建设的重要意义，主要领导要切实履行第一责任人责任。要全面掌握、准确理解行政复议规范化建设的指导思想、主要内容以及要求，增强工作的紧迫感，认真研究和解决行政复议规范化建设工作中存在的困难和问题。
申请人：甘卫国，男，1961年10月26日生，汉族，个体工商户，住宜昌市绿萝路45号，被执行人：宜昌市九洲购物广场（筒称九洲）
法定代表人：李琳，经理。
1998年10月6日，申请人甘卫国与被执行人九洲订立《承包经营合同》，合同签订后，申请人甘卫国承包经营九洲一楼复读机柜，在合同履行过程中，双方发生争议，被执行人九洲以甘卫国不服从管理为由，多次找申请人甘卫国要求解除合同，收回一楼经营场地，申请人不同意。被执行人九洲单方决定，1999年3月3日对一楼复读机柜进行搬迁。被执行人九洲为防止搬迁过程中丢失甘卫国承包经营的商品引起纠纷，向宜昌市伍家岗公证处申请对甘卫国经营的复读机专柜的商品进行证据保全。3月3日，复读机柜照常营业，由九洲工作人员通知甘卫国到场。申请人甘卫国和其营业员张雨蓉对存放在一楼复读机柜的商品单方进行清点，计价，列出货物清单七张，写明总计金额431772.50无，晚上8时许甘离开九洲，当晚9点九洲停止营业后，伍家岗公证处公证员何立，曾小池到场，由九洲工作人员对九洲一楼复读机专柜的所有商品、柜台进行清点，由公证员作了笔录，在两位公证员监督下，将甘存放在一楼复读机柜的全部商品、柜台搬至九洲办公室一问空屋内，上锁后加了封条，对整个过程进行了摄像，有录影带一盒，并作了笔录，出具（99）宜伍证内民字第41号保全证据公证书一份。3月4日，甘拿着清单向110报警称九洲非法扣押了其商品，110未立案。后双方多次协商不成，申请人依据双方签订的经营合同仲裁条款，于1999年3月8日向宜昌市仲裁委员会申请仲裁，要求被执行人：①继续履行合同；②返还非法扣押的价值43万元的商品；③赔偿申请人停业期间的营业损失；④承担本案的全部仲裁费用和律师费。
1999年4月16日仲裁庭开庭审理此案，申请人甘卫国、被执行人工作人员揭新萍到庭。双方均同意协商，气氛很友好。甘卫国同意解除《承包经营合同》，九洲公司同意给甘卫国一定的经济补偿，返还公证机关证据保全的货物。申请人甘卫国申报3月3日存放在九洲一楼复读机柜的商品为43万元，被执行人九洲工作人员误认为公证处证据保全的商品为43万元。九洲同意将保全的货物全部返还，在此情况下仲裁庭认为巳查明本案争议的事实，仲裁庭未对甘卫国提供的清单与实物进行核实，在仲裁员的主持下，双方达成调解协议共五条，内容如下：一、双方同意解除1998年10月6日订立的《承包经营合同》；二、被申请人宜昌九州购物广场1999年4月21日前返还申请人价值43万元的商品；三、被申请人于1999年4月21日前退还申请人交付的押金9000元，1999年3月份租金4500元以及1999年2月份销贷款7400元（该款以双方开票核对数为准）；四、被申请人一次性补偿申请人货物资金占用费5000元（1999年3月4日至1999年4月16日）；五、本案仲裁费用9965元，申请人自愿承担3986元，被申请人自愿承担5979元。该费用已由申请人预交，被申请人应承担的费用在退还租金时一并支付给申请人。
1999年4月16日，宜昌市仲裁委员会作出宜仲调（1999）1号仲裁调解书。
调解书生效后，1999年4月21日履行第二条，双方到场，启封公证机关证据保全货物封条，开锁，九洲开始交接证据保全的商品，双方列了商品交接清单，未注明商品价格和总价值，在商品全部清点交接完毕后，双方在交接清单上签字，并在交接清单特别注明：“以上商品清单共计壹拾肆张，由双方当事人张立群、宋传报、曹昌明、陈琳进行交接，至此（1999）年第1号仲裁调解书第二条已执行。”此后，由甘卫国将货物全部拖走，然后甘到被执行人处领取了其它款项，即履行了一、三、四、五条协议，整个过程双方无争议。
1999年4月27日申请人甘卫国向湖北省宜昌市西陵区人民法院申请强制执行，要求被执行人严格履行调解书第二条，返还43万元的商品，即1999年4月21日九洲返还的商品，按甘卫国所列清单，价值仅为171298.90元，应追回申请人所有260473.60元商品，西陵法院立案后，向被执行人送达了执行通知书，被执行人向执行法院四次提出书面异议，申请人要求返还260473.60元商品无理，宜仲调（1999）1号仲裁调解书双方已全部自动履行。甘卫国单方向仲裁委员提供的总价43万元商品清单是虚假的，清单制作人，甘卫国的营业员张丽蓉证实，该清单是由甘卫国口报数据及价格，由张丽蓉填写，其清单上的商品数量明显多于当天存货，有张丽蓉认可的律师调查笔录佐证。
同时查明，在本案进入执行程序后，申请人甘卫国聘请的营业员向当事人双方提供了两份相互矛盾的证据。一份是向被执行人九洲说明1999年3月3日甘卫国与她制作的货物清单上的商品数量多于实物，在法院通知甘卫国，看了证据后，甘找张丽蓉，张丽蓉又向甘卫国出示书证，证明已向被执行人所说情况是被迫签的字。
上述事实有下列证据证明：①宜仲调（1999）1号宜昌仲裁调解书。
②（1999）宜伍证内民字第41号保全证据公证书，③1999年3月3日甘卫国、张丽蓉所列货物清单。
④1999年4月21日，双方签字认可的交接物品清单。
⑤1999年6月2日，张丽蓉签字认可调查笔录。
⑥1999年7月8日，张丽蓉向甘卫国出的书证。
「审判
湖北省宜昌市西陵区人民法院认为：1999年3月3日申请人甘卫国存放于九洲一楼复读机柜的商品价值多少，事实不清。从双方发生纠纷到仲裁调解结束，双方当事人既未在一起对该商品盘存，确定存放于一楼复读机柜的商品数量和价格，也末请价格鉴定部门对该商品评估定价。申请人甘卫国3月3日存放在九洲的商品价值多少一直未得到确认。3月3日甘卫国及其营业员张丽蓉所列货物清单，未经核实，不能以此证明3月3日甘卫国存放于九洲的商品价值。被执行人工作人员在仲裁调解书上签字，同意返还43万元价值商品，不是其真实意思表示，是对该商品的价值有重大误解。4月21日，双方在自动履行第二条时，交接物品清单上的“至此（1999年），第1号仲裁调解书第二条已执行”的特别注明，说明双方已认可1999年3月3日申请人甘卫国存放于九洲一楼复读机柜的商品为被执行人九洲证据保全的商品。宜昌仲裁委员会仅凭甘卫国单方提供的价值431772.50元商品清单，认定被执行人九洲返还申请人甘卫国43万元价值的商品，证据不足。申请人甘卫国要求严格履行仲裁调解书第二条返还260473，60元商品执行法院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十条第一款第十一项，第二百一十七条第二款第四项之规定，作出如下裁决：申请人甘卫国申请强制执行宜昌市仲裁委员会宜仲调（1999）1号仲裁调解书第二条一案本院不予执行。
申请执行费3210元，由申请执行人甘卫国承担。
本裁定为终审裁定。
「评析
本案是一起仲裁调解书申请执行案，因我国《民事诉讼法》和《仲裁法》对仲裁调解书申请执行案，法院是否能裁定不予执行未作明文规定，对本案能否裁定不予执行仲裁机关与执行法院存在分歧，笔者将从以下四个方面分析。
一、仲裁调解书有错误法院该不该执行？
对仲裁裁决申请执行案，因仲裁裁决未经过诉讼程序，人民法院立案后，对其是否具有强制执行的法律效力，是否具有合法性，人民法院只有审查才能决定，也才能决定是否予以强制执行，对违法的或不具有强制执行效力的仲裁裁决，人民法院不予执行，那么仲裁调解书有错误，法院该不该执行呢？首先应看看仲裁调解书会不会出现错误，仲裁调解书与仲裁裁决书不同之处，就是仲裁调解书是当事人自愿达成的和解协议，而仲裁裁决不完全取决于当事人自愿、仲裁委员会可依职权依法裁决。
在审判实践中，人民法院主持调解的生效的民事调解书，当事人发现有错误向法院申诉，最后通过审判监督程序纠正的巳屡见不鲜。仲裁调解书出现错误同样也是不可避免的，笔者认为一般有下列几种情况。1、当事人在合同中没有仲裁条款或事后没有达成书面仲裁协议的；2、仲裁调解协议的内容不是当事人自愿的，意思表示不真实的；3、下达仲裁调解书的主体不符合法律规定；4、仲裁机关作出的调解书超越职权；5、仲裁机关作出的仲裁调解书事实不清，证据不充分、扎实；6、仲裁调解书适用法律，法规错误；7、作出仲裁调解书违背了法律规定的程序；8、人民法院认定仲裁调解书违背社会公共利益的；只要有上列某种情况出现，都会造成仲裁调解书错误。由此可见仲裁调解书出现错误这是一个不可否认的事实。
申请执行案件不同于诉讼案件，立案庭审查立案后执行员一般不需对案件的事实、适用法律等进行全面审查。但当法院向被执行人送达限期执行通知书后，被执行人提出异议，并提供相应证据证明生效的法律文书确有错误时，法院执行人员必须认真审查当事人“异议”，对其提供的证据进行审查核实，按法定程序决定该案该不该执行，那么错误的仲裁调解书该不该执行呢？（当笔者把此问题提出来时就已经觉得它不是问题了），执行案件应遵循的原则之一就是以事实为根据，以法律为准绳。众所周知生效的法律文书有错误的不应执行，不可否认仲裁调解书也是生效的法律文书，因此，仲裁调解书也不例外。1999年5月18日，中共最高人民法院党组给中共中央《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》中指出：“对确有错误的生效法律文书，要依照法定程序及时处理和纠正。要加强对执行程序中出现的适用法律问题的司法解释工作。”1986年8月20日，最高人民法院下发了《关于人民法院对申请强制执行仲裁机构的调解书应如何处理的通知》通知指出，受申请的人民法院发现仲裁机构的调解书确有错误的不予执行。虽然此通知是在1995年9月1日《仲裁法》实施前作出的，但与现行仲裁法并无抵触，那么我国《仲裁法》又是怎么规定的呢？这是笔者要阐明的第二个问题。
二、仲裁调解书申请执行案，是否适用《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十七条之规定，裁决不予执行。
人民法院对受理的仲裁裁决申请执行案，必须依法进行审查，符合条件的予以执行，不符合条件的则不予执行。《民事诉讼法》第二百一十七条从七个方面规定了不予执行的条件，并且规定了审查的程序要求和审查后的处理，不予执行的情况包括1、当事人在合同中没有订立仲裁条款或没有达成书面仲裁协议；2、裁决的事项不属于仲裁协议的范围；3、仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序；4、认定事实的主要证据不足；5、适用法律有错误；6、仲裁员在仲裁该案时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁决行为；7、人民法院认定执行该裁决违背社会公共利益，上述七种情形中，有其中一种情形，则不符合执行条件，此条款对仲裁调解书申请执行案是否适用呢？1995年9月1日施行的《仲裁法》第五十一条规定：“仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解，当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。调解不成的，应当及时作出裁决。调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书或者根据协议结果制作裁决书。调解书与裁决书具有同等法律效力。”由此可见，对仲裁裁决适用的法律条款，对仲裁调解书同样适用。
三、本案宜仲调（1999）1号仲裁调解书是否有错误。
本案在执行过程中，从双方当事人举证可以看出四个问题：1、1999年3月3日，甘卫国存放于九洲一楼复读机柜的商品价值多少，一直未得到确认，说明本案事实不清。
2、九洲工作人员在仲裁开庭时，对返还43万元商品表示认可不是其真实意思的表达，是对该商品价值有重大误解，另九洲为国有企业，其工作人员也无权对国家财产作无原则放弃。
3、1999年3月3日甘卫国与其营业员所列商品清单，是申请人单方行为，以此认定返还43万元商品证据不足。
4、双方在履行第二条时的特别注明，说明调解书第二条巳执行。从以上四点可以看出宜仲调（1999）1号仲裁调解书确有错误。
四、本案裁定不予执行的法律后果。
2005年11月，某公司突然接到A海关通知,要求该公司去海关领取《补征税款告知书》。《告知书》称：根据《海关法》等有关法律、行政法规的规定，海关决定对原免税进口的胶印机补征税款人民币190余万元。某公司接到《告知书》后，在规定期限内办理了补税手续。尽管已经缴纳了税款，但某公司对此仍感到十分困惑和不解，为什么企业通过层层报批并经海关许可进口的免税设备正常使用近3年后，海关突然决定要补税？况且，190余万元对于企业来说是一笔巨大的支出。情急之下，某公司决定向人民法院提起行政诉讼，但不久便接到人民法院的不予受理裁定书，原因是根据《行政复议法》、《海关法》的有关规定，其所诉海关征税具体行政行为必须先经过行政复议审查，对复议决定不服的才可以向人民法院。无奈之下，某公司抱着试试看的心理向A海关的上一级海关递交了行政复议申请书，请求复议机关撤销A海关的征税决定。
复议机关于2005年12月受理了申请人某公司不服被申请人A海关征税行为所提出的复议申请。经过认真调查取证，复议机关查明了案件事实，申请人的技改项目符合国家有关减免税政策的规定，该项目项下进口的设备可以享受免税优惠待遇。同时，该公司进口的胶印机不属于不予免税类型的单纸张胶印机，因此申请人进口该设备可以享受免税待遇，被申请人对此作出征税决定属于认定事实不清。另外，申请人在征免税手续办理程序和进口货物申报等环节均向海关如实申报，没有违反规定，即使海关事后认为其进口的胶印机应当缴纳税款，也应适用《海关法》第六十二条之规定，在进口货物放行后1年内补征税款。而本案中涉案货物的放行日期为2003年3月，被申请人制发《税款专用缴款书》时已是2005年11月，超过了海关补税的法定期限。综上，复议机关于2006年1月26日作出复议决定，依法撤销了被申请人的征税决定，并责令其将已征税款返还给申请人。为此，某公司法定代表人专程到复议机关签收《行政复议决定书》，并对复议机关依法公正处理案件表示衷心的感谢：“没想到申请复议只用了这么短的时间，也没有收取企业任何费用，却为我们挽回了近200万元的经济损失。”
这是实践中发生的一起真实案例，类似的情形在海关行政复议工作中屡见不鲜。据统计，2000年以来，全国海关发生管理相对人不服海关各类具体行政行为申请行政复议的案件7184起，审结案件6870起，其中复议终止案件543起，实际作出复议决定案件（以下简称实际审结案件）6327起。在实际审结案件中，复议决定维持原具体行政行为的案件2184起，占实际审结案件总数的34.52%；复议决定撤销、变更原具体行政行为或责令被申请人重新作出具体行政行为的案件4143起，占实际审结案件总数的65.48%。海关通过行政复议纠正违法或不当的具体行政行为的力度之大，管理相对人通过申请行政复议维护自身合法权益的效率之高，有目共睹。
可能很多企业原来也和前文提到的公司一样，在与海关发生行政争议后立刻想到的是海关，大家一般总是把“民告官”狭义地理解为把海关告上法院，其实向上一级海关申请行政复议也是“民告官”的一种表现形式，是公民、法人和其他组织向上级行政机关表达诉求、寻求权益保障的一条重要法定救济渠道。
近年来，随着民主法制建设的不断完善和海关各项业务改革的深入推进，管理相对人与海关发生的行政争议数量呈现增长趋势。为了妥善解决争议、化解矛盾、维护社会稳定，海关总署要求各级海关不断加强行政复议能力建设，力争把管理相对人对海关具体行政行为的争议化解在基层、化解在行政复议程序中。
畅通海关行政复议渠道
畅通行政复议渠道是海关行政复议制度充分发挥作用的前提和基础。通过报刊、广播、电视、互联网以及海关公告栏、宣传栏等各种媒介，海关加强对社会各界的宣传，使广大管理相对人了解行政复议制度的法律知识以及行政复议在解决行政争议、维护公民、法人和其他组织合法权益方面的主要优势，消除管理相对人对行政复议“官官相护”的疑虑，增强其对海关行政复议制度的信任。
根据法律规定的精神，海关进一步拓展了行政复议案件受理方式，为管理相对人提供了多种可供选择的申请复议途径，除依法受理申请人通过当面递交、邮寄、传真提出的书面申请和当面口头申请外，还探索建立接受管理相对人通过互联网以电子邮件方式递交复议申请的工作机制。
另外，海关总署还要求各级海关行政复议机构严格按照法律规定的受案范围，积极受理行政复议案件。凡是符合法定受理条件的复议申请，必须依法受理，绝不允许以任何理由和借口阻隔于复议渠道之外；对于不属于行政复议范围或者应当通过其他途径解决的争议事项，要认真进行解释，告知管理相对人解决问题的方式和途径，必要时要向有权处理机关反映情况，不能一推了之；对无正当理由不予受理管理相对人依法提出的复议申请或者不按照规定转送复议申请的，海关可以依据法律规定对有关责任人员给予行政处分；对采取胁迫或者其他不正当手段要求当事人撤回复议申请的，海关规定了有关人员应承担的相应责任。
合理配置复议机构和人员
海关总署党组明确要求在机构、人员、设备等方面要为各级海关行政复议职能的履行提供充分保障，为海关行政复议工作的健康发展和良性运转创造了有利条件。各级海关逐步建立健全了从事行政复议工作的专门机构和岗位，并选拔具有扎实法律功底、娴熟海关业务知识以及较强案件审查能力的人员充实到上述机构和岗位，组建起政治可靠、业务过硬、精通法律、清正廉洁的复议工作人员队伍。海关总署政法司是海关总署负责行政复议工作的机构，广东分署和41个直属海关的法制部门分别设置了负责行政复议工作的专门科室或专职岗位，所有的隶属海关也都设立了负责行政复议工作的专职岗位。
各级海关不断加强对行政复议工作人员的教育培训，提高其政治素质、业务素质、工作能力和办案水平，使其能适应海关行政复议工作政治性、政策性、专业性和实践性都较强的特点，妥善处理各种复杂利益关系，协调解决各种行政争议和社会矛盾。各级海关的行政复议工作人员能够将“以人为本、复议为民”的理念真正落实到工作中，贯彻到办案全过程，本着对海关事业和人民群众负责的态度，认真细致，务实高效，廉洁自律，秉公办案。
建立健全保障复议案件公正审理的制度和机制
行政争议得到公平、公正的处理不仅是管理相对人最关心的问题，同时也是海关行政复议机关追求的目标。《行政复议法》实施以来，海关总署高度重视行政复议的制度建设，逐步建立健全了复议合议、复议听证、复议调查、复议案卷查阅、复议答疑、复议廉政准则等制度，对提高海关行政复议综合能力起到了重要作用。合议制度通过明确主审人员与合议人员的分工，避免了独任审理可能产生的片面或武断；听证与调查制度作为书面审查方式的补充手段，为申请人提供了陈述、辩论的机会，切实保障了申请人的参与权和话语权，消除了申请人对行政复议“暗箱操作”的顾虑和怀疑；复议案卷查阅制度保障了管理相对人的知情权、监督权，使其全面了解海关作出具体行政行为的证据、依据及其他有关材料；复议答疑制度将法律宣讲和答疑解惑贯穿于行政复议全过程，澄清管理相对人认识上的误区，增进管理相对人对行政复议决定的理解和认同，促使其息诉罢争，避免出现没有实际意义的诉争。
各级海关认真贯彻落实海关行政复议的各项制度，办理行政复议案件的质量得到了较大提高，强化了海关行政复议制度的公信力和权威性，赢得管理相对人的理解、信任和尊重。
化解个案争议、维护复议申请人的合法权益固然是海关行政复议最直接的目的，但海关行政复议制度的价值却远不止于此。维护公民、法人和其他组织的合法权益既是海关行政复议的核心，也是海关依法行政的必然要求，从长远来看，实现这一目标有赖于法治海关的建设。海关行政复议立足于保障和监督海关按照权限和法定程序行使权力，促进海关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本理念，提高依法行政的能力和水平，减少、消除侵害公民、法人和其他组织合法权益行为的发生，从根本上实现海关行政复议维护管理相对人合法权益的目标。
海关行政复议6特点
海关行政复议制度由来已久，最早可以追溯到1957年颁布的《中华人民共和国暂行海关法》。全国人大常委会于1999年4月通过了《中华人民共和国行政复议法》，将行政复议与行政诉讼并列为两大法定救济渠道，使公民、法人和其他组织获得了更多的权利救济途径。通俗地说，海关行政复议就是从解决行政争议入手，运用海关系统内部的层级监督机制，由上一级海关对引起争议的具体行政行为进行审查，对合法的具体行政行为予以维持，对违法或不当的行政行为予以撤销或变更，以此来保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督海关依法行使职权。
海关行政复议的受案范围十分广泛
只要公民、法人和其他组织认为海关具体行政行为侵犯其合法权益的，都可以向上一级海关申请行政复议。所谓海关具体行政行为，是指海关及其工作人员依据《海关法》及有关法律、行政法规、行政规章和海关规范性文件的规定，在海关行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定事项作出的能够直接引起权利义务法律关系的海关行政行为。按照《海关实施〈行政复议法〉办法》的规定，对于海关作出的征税、监管、行政处罚、行政强制措施、企业分类管理等具体行政行为不服的，管理相对人都可以申请行政复议，行政复议所解决的争议事项涵盖了海关执法的各个领域。
海关行政复议的审查内容全面
在行政复议过程中，海关行政复议机关不仅要审查引发争议的具体行政行为是否合法，还必须判定其是否适当。一是具体行政行为是否有事实根据，是否有充分的证据予以证明；二是具体行政行为是否正确适用了法律、行政法规、行政规章或规范性文件；三是具体行政行为是否履行了法定程序，是否保障了管理相对人的知情权、参与权和救济权；四是具体行政行为是否属于海关职权范围，海关是否；五是具体行政行为是否符合法律目的和公平、公正的原则，是否受到不相关因素的干扰。上述五个方面有一项不符合法律规定，复议机关即可撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。
海关行政复议保护公民、法人和其他组织的财产权直接、彻底
一方面，管理相对人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认该行政行为违法的同时，应当要求作出原具体行政行为的海关给予赔偿。另一方面，即使管理相对人没有附带提出赔偿请求，海关复议机关对经审查认定属于违法或者不当的罚款、没收财物、征收税款、收取费用以及扣留、封存财产的具体行政行为，在作出行政复议决定的同时，也应当责令被申请人返还财产、解除对财产的扣留、封存等措施，或者赔偿相应价款。前述案例中，复议机关撤销原征税决定并责令A海关退还已征税款正是保护管理相对人财产权的具体体现。实践中海关行政复议机关还通过变更罚款数额、撤销违法收取保证金行为、确认扣留违法等方式纠正违法或不当的海关具体行政行为，使公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障。
海关行政复议可以对规范性文件进行审查
管理相对人不服海关具体行政行为的，除了可以就此申请行政复议外，还可以针对该具体行政行为所依据的有关规范性文件向海关复议机关提出合法性审查申请。海关在行使行政职权的过程中，不仅要以法律、行政法规、行政规章作为执法依据，为了实现行政效率还必须执行大量的规范性文件。如果规范性文件本身违反了上位法的规定，那么据此作出的具体行政行为也谈不上“合法、合理”了。行政复议制度赋予管理相对人有对具体行政行为所依据的规范性文件申请复议审查的权利，不仅扩大了行政复议的审查范围，也增强了复议机关保障管理相对人合法权益的力度。
海关行政复议效率高、不收费
申请行政复议的方式简便，既可以递交行政复议申请书，也可以口头申请，由复议机关当场记录申请人的诉求。按照法律规定，海关行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。案情复杂，不能在上述规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，且延长的期限最多不超过30日。如果没有法定中止情形，海关行政复议机关在受理复议申请后90日内必须对引发争议的具体行政行为进行审查并作出是否合法、适当的认定，与行政诉讼相比，审查期限大为缩短。另外，法律还规定了行政复议机关办理复议案件，不得向管理相对人收取任何费用，使行政争议得到迅速、经济的解决，为管理相对人节省了开支。
一、现行行政复议程序的概况及存在的问题
(一)、现行行政复议程序的概况
根据《中华人民共和国行政复议法》第三、四、五章的规定,我国现行政复议程序的内容主要有:
1、申请。认为具体行政行为侵犯自己合法权利的公民、法人、其他组织可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请(法律规定的申请期限超过60日的除外);复议申请原则上由申请人本人提出;申请人为公民死亡的,其近亲属可以提出;申请人为无民事行为能力或限制民事行为能力的,其法定人可代为提出;申请人为组织终止的,承受其权利的组织可以提出;同申请复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织可以作为第三人参加复议。
2、受理。行政复议机关收到复议申请后应在5日内进行审查,除不符规定不予受理并书面告知申请人和不属本机关管辖告知申请人并转送有权机关外,行政复议机关法制工作机构收到之日即为受理。属复议前置的申请,复议机关在法定期间内不作答复的,申请人可以自复议期满之日起十五日内依法向人民法院提出行政诉讼。
3、审查。行政复议原则上采取书面审查的办法;在行政复议过程中,被申请人不得自行收集证据。
4、决定。行政复议决定的种类包括维持、责令限期履行、撤销、变更、确认具体行政行为违法、责令重新作出具体行政行为。复议决定应自受理之日起60日内作出(法律规定少于60日的除外);情况复杂的,经复议机关负责人批准,可以延长30日。
5、送达。复议决定作出后,应依照民事诉讼法的规定送走。
6、责任。违反程序作出复议决定的直接负责的主管人员和其他直接责任人员应承担相应的行政处分。
(二)行政复议法关于行政复议程序的规定存在以下问题:
1、条文规范不严谨。如对申请人的规定没有规定当申请人的人身自由被行政机关限制时(如被拘留或劳教),由谁提出复议申请;再如非复议前置申请在法定期限内不予答复及不服复议决定申请人诉权的规定在行政复议法中没有明确,尽管在《中华人民共和国行政诉讼法》中有相应规定,但作为行政复议的专门法律,至于应规定“按《中华人民共和国行政诉讼法》的规定执行”。
2、不利于实现行政复议法的立法目的。
施行行政复议法,是“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权”,但对复议程序的一些规定并不足以保证该目的的实现。如对行政复议机关自动受理的规定,因没有规定行政复议机关对收到复议申请应出具收函,便无从监控复议机关的受理行为;又如行政复议法规定了最长达90日的作出复议决定的期间,同时又规定实行书面审为原则,不利于复议机关及时作出决定;再如对违反复议程序作出决定的责任承担上,只是相关人员受到行政处分,复议机关无责任,有违责任的公平负担;又由于复议机关出于“保护干部”的行政理论,往往不追究相关人员责任,使得责任追究规定形同虚设,不利于依法作出复议决定,还破坏了法律的严肃性。
3、复议参加人程序性权利没有明确规定。
行政复议法对复议参加人的地位和陈述权、申辩权、回避权、申请重新鉴定权等程序性权利没有明确规定,导致在复议实践中,复议机关不理会复议参加人的请求,复议行为随意性大,不尊重复议参加人的地位,复议参加人的合法权益有可能得不到维护甚至受到侵害。
二、行政复议程序应体现的价值
行政复议从法律性上看,属行政司法的范畴,即行政机关在行政管理中以裁判者的身份,按照特定的法律程序(准司法程序),依法解决行政纠纷或特定民事纠纷的活动。但行政复议制度毕竟是行政机关内部的层级监督制度,它与司法机关的行政审判活动有本质的区别,行政复议机关审查具体行政行为的活动是行政机关的职能活动,是上下级监督的形式,其适用的程序虽有司法的特点,但仍属行政程序的性质。因此,行政复议行为从本质上讲,是对具体行政行为合法性和合理性进行裁判的具体行政行为。
行政复议行为既是一种具体行政行为,则行政复议程序亦应体现行政程序的基本价值,笔者认为,在行政复议程序的设置上,应体现以下两种价值。
(一)效率
行政效率是行政权的生命,没有基本的行政效率就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能。而行政权的行使又依赖于权力行使的方式、步骤、时限等程序,因此,效率价值是行政程序的内在追求,要求行政程序要符合规律,不交叉、不重复、衔接有序。行政复议程序作为行政程序之一,同样要体现效率价值。
(二)公平(公正)
正当的行政程序,能保证行政主体公平(公正)地行使政权。程序参与人能够得到平等的对待。这对于行政主体而言,是树立行政权威的源泉;对于行政权对人和社会而言,是信任行政权的基础,也是行政权具有执行力的保证。公平(公正)的行政程序作为形式上的公平(公正),为实现内容上的行政公平(公正)提供了规则和保障。行政复议程序要体现公平(公正)价值,也是为保证复议决定的公平(公正)。
效率和公平(公正)作为行政复议程序要体现的两种基本价值,是紧密联系的。追求效率价值不能损害申请人、第三人的合法权益,不能违背公平(公正)的最低要求――听取申请人、第三人的意见和回避;追求公平(公正)价值不能不顾效率的要求,那种与效率价值相对立的公平(公正)就可能违背公共利益的追求,损害了社会公平(公正),最终丧失公平(公正)。因此,在行政复议程序的设置上,应将效率价值与公平(公正)价值相协调,在合理的基础上追求效率,在效率的追求中体现公平(公正)。
三、完善行政复议制度的几点构想
行政复议程序制度的设定应坚持效率优先,兼顾公平,反映行政监督直接、高效的特点,保障复议参加人的程序性权利,体现效率、公平价值。具体而言,应从以下几个方面作出明确规定:
(一)关于申请人资格问题
行政复议与行政诉讼都是为保障公民、法人和其他组织免受行政机关具体行政行为侵害而设置的制度,除复议终局的具体行政行为外,行政诉讼对具体行政行为合法与否具有最终裁决权。因此,行政复议申请人与行政诉讼原告应当具有一致性。但行政复议中对申请人资格的认定和行政诉讼中对原告资格的认定不一致。根据《行政复议法》第2条的规定,公民、法人或者其他组织(申请人)认为具体行政行为侵犯其合法权益的,有权提起行政复议。再结合该法第6条的规定看,行政复议申请人的资格仅限于具体行政行为的相对人,与《行政诉讼法》关于原告资格的规定基本一致。但在《行政诉讼法》的实施过程中,理论界已经看到在原告资格认定上的问题,并建议将原告的资格界定为所有与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织,最高法院关于行政诉讼法的司法解释则完全采纳了学界的意见,在其第12条中明确“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”,这种关于当事人资格认定上的差异所导致的结果就是对于同一个具体行政行为按照《行政复议法》的规定相对人可能无权提起复议,而按照最高人民法院的司法解释他又可能有权提起诉讼。此外,最高人民法院的司法解释还进一步明确了一些特殊的行政纠纷的原告资格,比如,同案原告为5人以上,应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼,在指定期限内未选定的,人民法院可以依职权指定。这一规定解决了行政诉讼中集团诉讼的诉讼代表人的资格及其产生办法;再如,联营企业、中外合资、或者合作企业的联营、合资、合作各方,认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受到具体行政行为侵害的,均可直接以自己的名义提起诉讼;非国有企业被注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的,除该企业可以提起诉讼外,其法定代表人亦可提起诉讼;股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的,可以企业名义提起诉讼,等等,这些规定都是在行政复议制度中至今尚未明确的内容,要保持行政复议与行政诉讼的协调,行政复议制度就必须吸收行政诉讼制度中的这些有益的规定,否则不仅会造成行政复议不能受理而行政诉讼恰可以受理的局面,而且会使一些已经受理的行政复议案件无法顺利审理(如集团复议的案件)。
(二)关于“自动受理”问题
行政复议法关于“自动受理”的规定对保护申请人的权利、提高行政效率具有积极意义,但在实践中申请人往往无从监督复议机关是否受理。因为法律并没有规定复议机关收到复议申请后应当出具收函。因此许多复议机关从方便本机关角度出发,不愿向申请人出具收函,这样申请人便无从证明复议机关是否收到申请,“自动受理”的规定也就流于形式,因此,行政复议法应当明确:复议机关收到复议申请时,应当向申请人出具收函。除此作为复议机关的一次法定义务,“自动受理”的规定才能得以落实。
(三)关于审查程序问题
在审查程序上除书面审查外,还应当明确开庭审查,同时明确应以开庭审查为原则,以书面审查为补充。在条文规范上,应明确书面审查的范围(如事实清楚、案情简单的;实行书面审查申请人无异议的等等),除此之外,均应实行开庭审查。在具体的开庭审查程设计上,可参考行政诉讼开庭审理程序,但不能照搬,应体现效率要求。以下几点应在开庭审查程序而明确:
1、申请人的回避权、陈述权、辩论权、举证权、申请重新鉴定权等程序性权利;
2、开庭3天前通知(书面或电话)申请人、被申请人开庭时间,审查人、记录员姓名,并明确申请人的回避申请应在开庭前提出;
3、开庭由1人或3人审查,1人记录;
4、庭审顺序按以下程序进行:申请人陈述,被申请人答辩,第三人陈述,申请人举证、质辩,被申请人答辩,第三人举证、质辩,最后陈述。申请人提出重新鉴定申请的,终止开庭程序,待鉴定结果出来后再行恢复。庭审应制作记录,交由复议参加人签名(盖章)。
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