工地管理协议(精选8篇)
时间：2023-08-06
时间：2023-08-06
乙方：******建设有限责任公司
按照平等互利、团结协作、优势互补、共同发展的精神，经甲乙双方友好协商，达成如下协议条款：
第一条 总则
1、本协议为双方长期性合作协议。
2、各项条款均应遵守国家颁布的各项法律、法规。
3、合作双方是独立的平等伙伴，按照双方的职责分工进行合作范围内的经济及生产活动。
第二条 工程项目合作的形式及收费标准
1、工程项目由甲乙双方共同努力承接，工程合同签定后双方视具体工程对象，商定由甲方或乙方施工。
2、施工方负责向另一方交纳管理费（管理费率标准，单列条款约定）；并负责承揽工程应该支付的前期费用。工程应付税、费等由施工方负责。
3、管理费率视结算值由施工方向另一方缴纳，管理费用收取分别为：
a:结算值为5000万元（含5000万元）以下收取2%管理费用；
b:结算值为5000万元至1亿元。分别按5000万元以下部分收取2%管理费用, 超过5000万元至1亿元部分收取1、5%管理费用；
c:结算值为1亿元以上。分别按5000万元以下部分收取2%管理费用, 超过5000万元至1亿元部分收取1、5%管理费用，超过1亿元部分收取1%管理费用。
4、双方在工程所在地设立银行共管账户，共同控制工程款的走向，取款或转账时需经一方加盖公章一方加盖财务主管章（皆为银行预留印鉴）共同掌控。工程款到位后，按到位额扣除相应的管理费用，余款在三日内拨付给施工方用于工程施工。
5、施工方对所承担工程的工期、质量、安全文明施工等承担全部经济及法律责任，施工方不能拖欠农民工工资，承担工程所在地政府及业主规定的各项规费。
第三条 甲方职责
1、甲方负责市场开发，信息跟踪筛选，并承担所发生的费用。
2、为便于双方联系及业务开展，乙方在北京设立****建设有限责任公司办事处，委派相关人员具体负责合作及日常业务。
3、甲方派员有权按乙方聘用的职务及权限范围，依托乙方驻京办事处对外开展业务，乙方驻京办事处费用由甲方负责（具体费用另议）。
第四条 乙方职责
1、乙方应充分发挥企业优势，在联合开发市场及项目合作中竭尽全力。
2、乙方对所承担的工程任务应具有强烈的责任感，以维护双方的信誉。
3、各方所提供的人员，在合作过程中因业务素质低，不能胜任其工作的，对方有权撤换，并由提供方更换。
第五条 违约责任
任何方不得违约，否则将由违约方赔偿因违约而与对方带有的损失。
本协议一式四份，甲乙双方各执二份，签字盖章后生效。
甲方：*****建筑工程有限公司 乙方：*****建设有限责任公司
（盖章） （盖章）
委托人：（签字） 委托人：（签字）
年 月 日 年 月 日
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甲方:上海十三冶建筑分公司温州滨海园区项目部
乙方:蔡陈潘
根据《中华人民共和国合同法》,《中华人民共和国建筑法》及其他有关法律,法规,遵循平等自愿,公平和诚实信用原则,双方就温州市滨海园区二期(b区)市政工程7标段工程合作施工事宜达成本协议,双方共同遵照执行、
一,工程名称:温州市滨海园区二期(b区)市政工程7标 段
二,工程地点:温州市滨海园区
三,工程内容:道路,桥梁,给排水,路灯基础及预埋管等
四,工程工期:
开工日期:以业主下达的开工令批准日期为准
工 期: 600日历天(20个月)
五,工程质量标准:合格
六,工程价款: $42372750、00元(大写:肆仟贰佰叁拾柒万贰仟柒佰伍拾元人民币)
本工程涉及的所有国家,地方税金和各项规费均由乙方缴纳(乙方向甲方提供完税证明和发票),其费用已包含在双方约定的工程价款内,甲方不再另行支付、
七,组成合同的文件
组成本合同的文件包括:
1,本协议书
2,本协议建设工程安全,环保管理协议;治安保卫,消防,交通管理协议;廉洁协议、
3,本工程总包合同
4,施工图纸
5,标准,规范及有关技术文件
七,乙方承包方式:包工包料,包质量,包安全,包环境管理,包文明施工,包治安保卫防火交通管理,包廉洁,包交工,包保修、
八,结算方式及工程价款的拨付
1,本协议价款及调整采用方式与总包合同一致、
2,乙方向甲方交纳结算总价3%的管理费、
3,乙方向甲方支付甲方派驻现场的管理人员保底薪金16万元(协议约定工期内),当超出协议约定工期时,乙方按每月8000元另行支付甲方现场管理人员保底薪金、
4,甲方现场管理人员办公,通讯,交通,差旅,食宿,招待等费用及甲方上级公司管理人员至现场检查工作所发生的差旅费用均由乙方承担、
5,工程价款的拨付
每月25日前乙方提交已完工程量报告,经业主和甲方确认后,根据业主的付款比例扣除甲方管理费(3%),管理人员薪金(8000元/月)及经乙方确认的本协议第八、4条甲方发生的费用后按下列顺序支付:
与乙方有合同关系的本工程劳务分包商工程结算价款、
与乙方有合同关系的本工程材料供应商及机械料具租赁商的工程结算价款、
其它费用、
当业主的付款扣除甲方管理费,管理人员薪金及经乙方确认的本协议第八、4条甲方发生的费用后不足以支付以上费用时,其不足部分由乙方自行筹款支付、
九,项目负责人
甲方委派驻工地履行本协议的项目负责人为: 、
乙方委派驻工地履行本协议的项目负责人为: 、
十,甲方义务
委派本工程项目经理和财务人员负责本工程全面管理和财务管理工作、
按协议约定支付工程款、
总包合同约定发包人应完成的工作、
十一,乙方义务
1,委派与本工程相适应的现场管理人员和施工作业人员并进行安全,质量,文明施工,综合治理等方面的教育,做好日常监管工作;组织及负责对乙方施工作业人员进行施工技术,安全措施等方面的交底、、
2,严格按照设计图纸,施工验收规范,有关技术要求及施工组织设计精心组织施工,确保工程质量达到约定的标准;投入足够的人力,物力,保证工期;加强安全教育,认真执行安全技术规范,严格遵守安全制度,落实安全措施,确保施工安全;加强现场管理,遵守国家有关环境保护法规定,严格执行建设主管部门及环保,消防,环卫等有关部门对施工现场的管理规定,制定实施保证措施;做到文明施工;承担由于自身责任造成的质量修改,返工,工期拖延,安全事故,现场脏乱造成的损失及各种罚款、
3,乙方必须遵守业主,十三冶制定的关于安全,质量,环境,施工技术,进度,文明施工,职业健康,治安保卫及消防交通等方面的管理规定、
4,自觉接受甲方及有关部门的管理,监督和检查;接受甲方随时检查设备,材料保管,使用情况,及其操作人员的有效证件,持证上岗情况、
5,做好施工场地周围建筑物,构筑物和地下管线和已完工程部分的成品保护工作,因乙方责任发生损坏,乙方自行承担由此引起的一切经济损失及各种罚款、
6,乙方须服从甲方及业主的指令,否则引起的经济损失自行承担、
7,乙方为甲方现场管理人员提供办公室一间并配备办公家具、
8,完成总包合同约定承包人应完成的工作、
9,乙方向甲方承诺履行总包合同中与甲方有关的的所有义务,并承担连带责任、
十二,安全施工与检查
1,加强施工现场安全检查,隐患整改率100%、
2,安全管理目标:无工亡事故,无重伤事故,无恶性险肇事故;职业健康安全管理体系运行过程中违法事件为零,千人负伤率:≤1、5‰、
3,杜绝质量,安全,交通,火灾,污染,机械,急性中毒等重大事故、
十三,安全防护及职业健康管理
1,乙方在动力设备,输电线路,地下管道,密封防震车间,易燃易爆地段以及临街交通要道附近施工时,施工开始前应向甲方和业主提出安全防护措施,经甲方和业主认可后实施、
2,实施爆破作业,在放射,毒害性环璄中工作(含储存,运输,使用) 及使用毒害性,腐蚀性物品施工时,乙方应施工前10天以书面形式通知甲方和业主,并提出相应的安全防护措施,经甲方和业主认可后实施、
3,乙方在施工现场内使用的安全保护用品(如安全帽,安全带及其他保护用品)按甲方和业主的要求配备齐全、
4,乙方接害工种的人员在进场前必须进行职业健康,安全教育培训,使其明确职业危害,并有教育培训记录;接害工种人员进场前必须到指定医院进行与其接害职业相关的健康体检,体检结果表交项目部备案,项目部根据接害人员档案及体检台帐、乙方不遵守甲方相关规定,发生人员伤亡,责任和费用乙方自理、
十四,事故处理
1,发生重大伤亡及其他安全事故,乙方应按有关规定立即上报有关部门并报告甲方,同时按国家有关法律,行政法规对事故进行处理、
2,乙方和甲方对事故责任有争议时,应按相关规定处理、
十五,保险
1,乙方必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险,并为施工场地内自有人员办理综合保险及生命财产和施工机械设备保险,支付保险费用、
2,保险事故发生时,乙方和甲方有责任采取必要的措施,防止或减少损失、
十六,材料供应
除总包合同约定外乙方负责本工程所有材料的采购供应,乙方采购的材料质量必须符合业主,设计,甲方,及国家,地方相关标准,规范的要求,并按甲方和业主要求提供相关资料、
2,乙方应按甲方要求提供材料,机械租赁及劳务费用等发票、
十七,竣工验收和结算
按总包合同相应条款执行、
乙方应按甲方要求委派(出具授权委托书)专人参加与业主的竣工结算资料核实工作,并对核实后的结算价款负责、
十八,工程保修
按总包合同质量保修书执行、
十九,违约责任
1,当发生下列情况时,甲方应承担违约责任:
甲方不履行或不按约定履行协议义务的情况,甲方承担由此造成的乙方的经济损失、
当发生下列情况之一时,乙方应承担违约责任:
(1)乙方因自身原因延期交工的,每逾期一天罚款 1000 元,逾期二天罚 XX 元,以此类推,总额不超过合同价的1、5%、
(2)乙方施工的工程未通过业主或甲方验收的,乙方无条件返工至合格,造成的损失和责任由乙方承担、
(3)乙方以甲方名义与其它单位签订合同协议的,甲方有权解除本协议,乙方已施工项目按80%付款,履约保证金不予返还、
(4)乙方不能按协议要求竣工,交工的应赔偿甲方的损失,同时甲方有权解除本协议,履约保证金不予返还、
二十,争议
甲方和乙方在履行协议时发生争议,可以自行和解或要求有关主管部门调解,任何一方不愿和解,调解或和解,调解不成的,可向上海市仲裁委员会申请仲裁、
二十一,其它
1,本协议未尽事宜按总包合同相应条款执行、
2,本协议双方约定项目负责人签字,盖章后生效、本合同正本两份,由甲方和乙方各执一份;本合同副本 六份,甲方执 五 份,乙方执 一 份、正副本具有同等效力、
甲方: 乙方:
项目负责人: 项目负责人:
项目负责人身份证号码: 项目负责人身份证号码:
市局成立工商局行政调解领导小组。
领导小组下设办公室，办公室成员为法规科、注册科、外资科、监管科、市场合同科、经检大队、消保科、消保委及基层分局主要负责人，按《工商系统行政调解工作实施意见》规定和各部门职能分工，负责行政调解的具体业务工作。
行政调解领导小组办公室设在法规科，负责行政调解行为规范、文书统一及牵头组织调解人员培训，收集调解工作有关信息，并负责与人民调解、司法调解组织衔接工作，负责向工商局、当地政府上报行政调解工作情况（统计口径为每月21日至下月20日）。
调解人员由相关科室、基层分局派出人员组成。调解人员负责调解各相关业务范围内的行政调解工作，各科室及分局法制员应于每月的25日前将行政调解工作信息、台帐报市局法规科。
二、指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以化解社会矛盾纠纷为根本，建立行政调解工作体制，创新行政调解工作机制，结合工商机关市场监管、行政执法、行政复议等职责，充分发挥工商机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用，推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，形成调解工作合力，有效化解矛盾纠纷，最大程度减少群访群诉事件，促进工商系统及社会和谐稳定。
三、目标任务
采取有效措施，建立健全各级工商机关行政调解组织机构和网络。通过行政调解，及时化解争议纠纷，维护公平交易、竞争有序的市场经济秩序，预防行政责任过错，遏制侵权纠纷，引导当事人通过法定渠道反映诉求，化解与工商管理有关的，维护社会和谐稳定。
四、调解原则
1、自愿原则。充分尊重当事人的意愿，不得强迫当事人接受调解方式或调解结果。
2、合法原则。遵循法律、法规、规章和有关规定，不得损害国家利益，不得侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。
3、平等原则。尊重争议各方表达意愿和诉求的权利，公正、平等地协商解决利益纠纷。行政机关作为当事人一方时，与行政管理相对人的地位平等。
4、优先原则。根据法律、法规、规章有关规定和争议纠纷情况，在征得当事人同意的基础上，优先选用调解的方式解决矛盾纠纷。
5、便捷原则。行政调解应当简便、快捷、高效，鼓励采取既灵活多样又诚信规范的方式方法化解矛盾。
五、行政调解的主要内容、要求
（一）执法监管争议调解
主要内容：在行政执法过程中，对于适用《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》等相关法律法规查处违法案件，当事人与被侵害人因损害赔偿产生的纠纷，及时组织开展工商行政调解。
调解要求：1、在市场监管过程中，执法人员要充分运用建议、提示、辅导、警示、回访等行政指导方式，规范行政管理相对人的经营行为，做到防患于未然，减少行政纠纷的产生。2、在行政执法过程中，对于已发生损害赔偿纠纷的，要找准争议纠纷的焦点以及各方利益的连接点，充分保障争议双方的陈述权、申辩权，采纳争议双方的合理化意见，采取灵活多样的方式，开展耐心细致的说服疏导工作，争取达成调解协议。
（二）商标侵权赔偿调解
主要内容：在行政执法过程中，根据《商标法》第53条、《特殊标志管理条例》第17条、《奥林匹克标志保护条例》第10条规定，对于当事人与被侵害人因损害赔偿产生的纠纷，及时组织开展工商行政调解。
调解要求：在商标侵权执法过程中，对于已发生损害赔偿纠纷的，可以根据法律法规的规定，立足商标监管，及时纠正违法行为，并通过教育、说服、引导等方式，促成当事人达成和解协议。
（三）合同争议调解
主要内容：工商机关根据《合同法》第128条的规定，对法人、个体工商户、农村承包经营户以及其他经济组织相互之间发生的以实现一定经济目的为内容的合同争议，组织双方当事人和解或者调解解决合同争议。
调解要求：1、工商机关收到调解申请后，应当认真审查有关材料。对被申请人同意调解，符合受理条件的，应当在五日内予以受理。2、受理合同争议调解申请后，应当指定调解员一至二人进行调解。简单的合同争议案件，可以派调解员就地进行调解。3、调解成立的，双方当事人可以签署调解协议或者签订新的合同。4、合同争议应当自受理之日起两个月内调解终结。遇有特殊情况确需延长的，可以适当延长，但延长期不得超过一个月。
（四）行政许可争议调解
主要内容：根据《公司法》、《行政许可法》、《企业法人登记管理条例》等相关法规规定，在实施企业名称预先核准、名称争议、企业登记核准（包括：企业开业登记、法定代表人变更登记、股权变更登记、外商投资企业董事成员变更、经营场地登记等环节）、外商投资广告企业项目审批等行政许可中，行政许可申请人或其他重大利害关系人就许可事项提出异议，产生行政争议的，可通过组织协商、座谈、约见或实施行政许可听证程序，解决行政许可申请人和重大利害关系人之间的民事争议。
调解要求：1、一般程序。工商行政管理机关可以通过组织协商、座谈、约见等方式，对当事人相关行政许可争议进行调解，调解成功的，制作调解书；2、听证程序调解。在工商机关做出行政许可决定前，当行政许可事项的其他重大利害关系人提出异议时，应当按《行政许可法》规定，及时制发《行政许可听证告知书》，送达行政许可申请人和相关重大利害关系人，并及时在二十日内组织听证，听证过程中，工商机关可以积极组织行政调解，促进社会和谐。
（五）消费争议调解
主要内容：根据《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第7条规定，对消费者申诉属于民事争议的案件，及时组织开展调解。
调解要求：1、工商机关应当自收到申诉书之日起五日内，通知申诉人是否受理并将是否受理情况书面通知申诉人；被申诉人收到申诉书副本后，应当在五日内提交答辩书和有关证据。2、调解时，应由两名以上工作人员参加，一人主持，一人记录。3、在调查核实的基础上，争议双方达成调解协议或者和解协议，并制作调解书。调解书应当写明申诉请求和当事人协议的结果。调解书由工作人员签名，加盖工商机关印章送达双方当事人。
（六）行政复议调解
主要内容：根据《行政复议法实施条例》第50条规定，对“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为复议的，或是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”不服申请行政复议的，复议机关可以依法进行行政调解。
调解要求：1、复议受理前调解，在收到复议申请后五个工作日内，主动与当事人、被申请人沟通，力争达成和解，定纷止争；2、复议受理后调解，根据复议申请人、被申请人、第三人中的一方提出的申请，经各方同意,可进行调解。当事人经调解达成协议的，行政复议机关制作行政复议调解书。载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，加盖行政复议机关印章并由双方当事人签字，申请人应当撤回行政复议申请。行政复议机构根据申请人的申请，作出行政复议终止决定。
（七）行政强制执行调解
主要内容：根据《行政强制法》第42条规定，工商机关在申请实施行政强制执行时，可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人就如何执行，以及是否予以减免加处的罚款或者滞纳金进行行政调解。
调解要求：1、在申请实施行政强制执行的过程中，由当事人主动向工商机关提出申请，要求对相关强制执行内容进行协商、调解；2、执行达成执行协议的，执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。3、工商机关应当督促当事人及时履行调解协议，调解不成功或当事人违反调解协议的，及时恢复行政强制执行程序。
六、行政调解工作程序及一般要求
各科室、分局要充分发挥专业知识优势，遵循符合法律、法规、规章和国家政策的原则精神，适时灵活地向当事人采取约见商谈、案例剖析、行政指导等方式方法，开展耐心、细致的说服疏导工作，促使各方当事人互谅互让，消除隔阂，引导当事人达成解决争议纠纷的协议。
（一）行政调解工作程序如下：
1、行政调解的启动。行政调解启动可以由一方当事人申请，也可以由工商机关依职权提出。一方当事人不同意调解的，是复议案件的，恢复复议程序；是其他纠纷的，恢复其他处理程序。2、行政调解的受理。调解申请经双方当事人同意后，应予受理，并告知当事人。
3、行政调解的实施。受理行政调解后，应当采取约见商谈、多方协商、案例剖析、行政指导、法规宣传等方式，及时组织开展调解。
4、调解协议的签订。调解达成协议后，双方当事人一般应当签订书面调解协议。调解协议不得对各方当事人增设超过法律法规规定的权利和义务。
5、调解协议的履行。调解协议经当事人签字或者盖章，再由行政机关加盖印章后，即对调解当事人具有约束力，当事人应当自觉履行。调解书当事人各执一份，行政机关留存一份备案。
6、调解协议的司法确认。经行政调解达成具有民事合同性质的协议，由主持调解的行政机关和调解员盖章后，双方当事人认为有必要的，可以共同向有管辖权的人民法院提出确认申请。
7、调解未达成协议的处理。调解未达成协议或者调解协议生效之前一方反悔的，行政机关应当终结调解，依法及时作出行政复议决定或者行政处理决定(含裁决)。一方当事人为促成调解所作出的不利陈述，不能作为行政机关作出行政复议决定或者行政处理决定的事实依据。
8、调解结果的回访。行政机关对达成调解协议的争议，应当及时对各方履行调解协议的结果进行回访，巩固调解成果，注意发现问题，督促调解协议的实现。
（二）行政调解工作一般要求如下：
1、认真仔细地制作调解协议书。经调解达成调解协议的，一般应当制作调解协议书。调解协议书主要载明下列事项：争议双方的基本情况；纠纷概况、双方达成调解协议的内容和履行的方式、期限。调解协议书自争议各方当事人签名、盖章或者按指印，调解员签名并加盖调解机关或调解机构印章之日起生效。调解协议书争议各方当事人各执一份，调解机关留存一份。当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，调解员应当记录协议内容。
2、建立行政调解记录和档案制度。调解员应当记录调解情况。调解机构应当建立调解工作档案，将调解申请、调解工作记录、调解协议书等材料立卷归档。
3、各科室、基层分局在行政调解工作中，发现可能引发重大的争议纠纷，要积极介入，制定周密的处置工作预案。对重大矛盾纠纷的调处要及时向当地党委、政府请示报告，严防发生，影响社会稳定。
范围：行政机关（包括具有行政管理职权的组织）与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议；公民、法人或者其他组织之间产生的与行政管理有直接或间接关联的纠纷。
行政调解工作应当遵循以下原则：
㈠自愿原则。行政调解要充分尊重当事人意愿，不得强迫当事人接受调解方式或调解结果。
㈡合法原则。行政调解要符合法律、法规和国家政策，不得侵犯国家利益，不得侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。
㈢平等原则。行政调解机关应当充分尊重行政管理相对人自愿、充分、真实地表达自己意愿和诉求的权利，公正、公平地调处争议纠纷。行政机关作为当事一方时，与管理相对人在调解过程中地位平等。
㈣积极主动原则。行政机关应增强行政调解意识，主动排查、化解行政争议，探索研究化解行政争议的新机制，主动加强与人民调解、司法调解组织的沟通配合。
二、坚持依法行政，做好行政调解工作
坚持依法行政是从源头上预防和减少行政争议的重要措施。各乡镇人民政府、各街道办事处、县级各部门要认真落实行政主管责任，充分运用调解的办法处理行政争议和与行政管理有关的纠纷，着力解决影响社会稳定的突出争议纠纷；根据需要，可以邀请有关单位、专业人士或者其他个人参加行政调解，被邀请的单位或个人应当予以支持。在调解行政争议时，要找准争议纠纷的焦点和各方利益的连接点，充分发挥专业优势，着力采取灵活多样的方式方法，开展耐心、细致的说服疏导工作，促使各方当事人互谅互让，消除隔阂，引导当事人达成解决争议纠纷的协议。经行政机关调解的争议纠纷，达成协议的，行政机关应当制作调解书。当事人应当按照约定自觉履行行政调解协议，不得擅自变更或者解除。对不愿进行行政调解的或未达成协议的行政调解，行政机关要积极引导当事人运用行政复议、裁决等方式解决，调解不成功或对行政复议和裁决结果不服的，应主动告知当事人救济权利和渠道。
着力构建和完善行政调解工作体系。县政府成立全县行政调解协调工作领导小组，下设行政调解协调中心，办公地点设在县政府法制办，代表县政府加强对各行政机关开展行政调解工作的日常考核，及时纠正行政调解工作中的错误或不当倾向。各乡镇人民政府、各街道办事处、县级各部门要成立相应的领导小组和办公室，全面加强本地区、本部门行政调解工作的组织领导。
三、落实职责分工，强化工作保障
各乡镇人民政府、各街道办事处、县级各部门要切实转变行政管理方式，强化行政调解意识，按照职责分工做好争议纠纷调处工作。县政府法制办要切实发挥牵头作用，加强对县内行政调解工作的指导、督促、协调。各乡镇、街道要按照“属地管理”的原则，做好辖区内行政调解工作；县级各部门要按照“行业管理”原则，做好本行业本系统行政调解工作。
各地、各部门要切实发挥行政调解的主体作用，确定分管领导和工作机构具体承担行政调解工作，解决好办公场所和必要的办公设施；要把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到行政调解队伍，建立调解员信息库，公布调解人员名单，并加强管理和培训，不断提高调解员的综合素质和业务能力；要严格落实行政调解工作责任制，建立健全行政调解相关制度，做好防范措施；要建立健全激励机制，对工作成绩突出的单位和个人给予表彰奖励。县政府将对组织领导不力、工作不落实、责任不到位导致争议纠纷突出的乡镇和部门，给予通报批评并限期整改；对工作敷衍塞责、无故推诿或拖延导致严重影响社会稳定的重大事件和案件发生的，要实行责任倒查、追究相关领导和相关人员的责任。
四、加强协调配合，建立长效机制
政府应急管理行政体制存在的问题
1、指挥部与同级的应急办之间的职责没有划清、关系没有理顺
议事协调机构同办事机构职责重叠，关系不顺的问题在危机处置和常态工作中都有发生。以全国防控高致病性禽流感指挥部（以下简称“防控指挥部”）和国务院办公厅应急办（国务院应急办）为例：
一是在危机处置过程中，按照中编办的批复，国务院应急办“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息、应急保障和国际救援等工作。”可见国务院应急办的职责是明确界定的，即：值守应急，信息汇总和综合协调。其处置权利有限定，须协助国务院领导处置。而防控指挥部的主要任务有“统一领导、指挥和协调全国高致病性禽流感的防治工作。”危机关头履行着临场指挥处置的职责。防控指挥部的总指挥是国务院副总理，防控指挥部等10个议事协调机构实际上也履行着“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”的职责。
二是在常态工作中，国务院应急办的职责包括“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”。防控指挥部的任务也包括“对各地防治工作进行指导、检查和督促。”随着应急办在应急管理中发挥的作用日益显著，这种职责上的冲突可能会日渐显露。
2、议事协调机构和联席会议的权威性不足
一是常态协调的权威性不足。在危机发生期间，各部门高度重视、积极配合议事协调机构的工作，议事协调机构（特别是指挥部）的协调能力是强的。但是“指挥部”不是常设机构，只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。一些相关研究表明，在没有严重灾情的平常年份，某自然灾害专项指挥部一年只开一两次会议，日常业务由设在某部委的办公室负责。
二是同级协调的权威性不足。现行的政府应急体制有在指挥部之外再组建部际联席会议制度的情况。例如，国务院抗震救灾指挥部和国务院防震减灾工作联席会议制度（都设在地震局）并存，联席会议及其办公室的组成人员与指挥部及其办公室组成人员相同。两块牌子，各有用处。即便如此，由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度。有些部门，例如发改委，出现在每一个议事协调机构中；财政部、公安部、卫生部和农业部也出现在绝大部分议事协调机构中。同级部门协调这些政府强势部门存在相当难度。即使副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理分管之外的部门也有难度。现有应急机构主要是针对某一领域的突发事件设立的，机构之间沟通相对不足，预警信息后难以形成统一应对合力。
3、一些领导小组和委员会与应急管理关联度低，部际联席会议的职责区别较大
有一些领导小组、委员会承担的是政府常态工作。例如国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院防治艾滋病工作委员会、国务院血吸虫病防治工作领导小组。绝大部分部际联席会议的任务是政府常态工作的一部分。例如煤矿整顿关闭工作部际联席会议的工作职责是“在国务院领导下研究煤矿关闭整顿的政策措施；制订工作计划和阶段性任务并组织落实；协调煤矿整顿关闭工作中的重大事项；组织开展联合执法活动；研究煤矿安全生产标本兼治的措施；协调解决有关问题。”按照国务院的批复，联席会议由牵头部门召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作规则是定期（大多为每年或者每半年一次，个别为每季度）或者不定期召开会议，讨论和协调解决指定的有关问题。以会议纪要形式记录议定事项，经与会单位同意后印发有关方面并抄报国务院。各成员单位按照部门职能分别落实。对难以协调一致的问题，由牵头部门报上级决定。但个别部际联席会议的职能却类似于指挥部。例如境外中国公民的机构安全保护工作部际联席会议。按照《中国公民出境旅游突发事件应急预案》规定：“在中国公民出境旅游重大和较大突发事件发生后，根据需要启动境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议，统一组织、协调、指挥应急处置工作。”
领导小组、委员会和部际联席会议制度的分类不清、职能不统一，因此不能仅从机构的名称推断其职能。政府应急管理行政体制的范围变得越来越大，边界不清晰，增加应急办协调的难度，也容易使应急办与办公厅等政府协调机构产生工作矛盾和职能冲突。
4、各地政府应急办机构设置不一，职责规定不同，影响协调、枢纽职能的发挥
从目前现状来看在30个省（区、市）级应急办中，有正厅级机构7个，副厅级13个，正处级10个。在20个正、副厅级应急办中，13个应急办的负责人由省政府秘书长、副秘书长或办公厅
主任、副主任兼任，另外7个应急办主任为专职。10个正处级机构的应急办主任全部为专职。除应急办的级别各不相同外，编制员额差距更大。多者45人，少的不到10人。各地应急办的编制、级别不同仍然是表面现象，更大的区别是在机构设置和职能确定上。应急办的机构设置和职能划分大致有如下三种情况：一是依托于政府日常工作协调机构。多数省（区、市）政府应急办的机构和职能设置与国务院应急办基本保持一致：应急办设在办公厅内；在应急办（或办设处室）上加挂值班室的牌子；应急办承担应急管理的日常工作和总值班工作，“履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。”有的让政府办公厅加挂应急办牌子，应急管理工作仍由厅内相关处室承担。有的应急办承担了与应急相关而且力所能及的其他职能。承担这些日常职责有利于接近政府领导同志工作，掌握信息，占有应急资源，强化应急办的协调能力。
二是应急办的职责与日常业务脱离。例如浙江、四川两省的应急办没有值班职能，值班工作分别由省委办公厅和政府办公厅办公室承担。深圳市应急办完全脱离了办公厅业务工作，与办公厅享有平级的待遇，但对于全面掌握市政府领导工作的情况、信息和动态打了折扣，干部交流和提升也是问题。其工作的难度大，其权威性受影响。
三是应急办的职责过宽，影响应急办履行其基本职责。例如北京市应急办将协调和指挥、调度权集于一身，削弱了议事协调机构原有的指挥、调度和处置职能，应急办却忙得不可开交。
综上所述，应急办各项工作在短期能迅速走上正轨是值得肯定的，其职能的确定还需进一步摸索和调整。但由于上述问题的存在，协调、枢纽职能的定位出现差距。首先，纵向上存在着信息报告上不够及时、准确和全面，迟报、漏报和瞒报问题仍然存在，不利于国务院及相关主管部门及时掌握情况，部署开展相关处置工作，对各地区、各部门信息报告情况的通报和责任追究制度也难以建立。其次，横向上，应急办限于人手少等原因，往往应付于信息接报、上传下达，与有关部门、应急机构之间的协调联动不够，影响了综合协调能力的发挥。有时政府领导也会将政策上没人管的、部门管不了的应急工作统统交给应急办，使应急办工作往往处于超负荷的溢出状态。
完善应急管理行政体制的基本思路
为了实现应急管理行政体制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地减小各类突发事件和危机事件带来的冲击和损失的目标，我们在分析现行体制问题、借鉴国际经验的基础上，提出进一步完善应急管理行政体制的思路。完善应急管理行政体制应该坚持这样的基本原则：预防为主、预防与应急相结合；注重效率；有利协调；循序渐进。基本思路是加强和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。这种模块化的行政管理体制有充分的弹性，有利于应急管理行政体制的逐步完善和及时调整（增减）。这也是从其他国家应急体制建设中取得的经验。
1、政府应急办与议事协调机构在职能划分上要各有侧重，避免交叉，分工明确协调互补
以议事协调机构为主体、依托专业部门的应急管理反应机制已经比较成熟。这是当前我国政府职能分工的实际。充分发挥议事协调机构的作用，有助于实现行政成本最小化和行政效率最大化目标。要加强和巩固议事协调机构在危机中的统一指挥和应急处置职能，要在政府层面上解决议事协调机构在事前的协调能力不足问题，以确保议事协调机构的权威性和指挥权。但是议事协调机构没有涵盖所有的危机，在危机处置中的职责参差不齐，在危机预防和善后处理方面缺少权威性，设立应急办是必要的。应急办尤其应该致力于发挥自己在危机预防和善后处理中的权威性，还应该致力于管理目前没有机构负责的危机，必要时可以协助国务院领导直接处置。应急办的设立不能替代议事协调机构，不能另起炉灶，不能重复建设。中央编办关于设立国务院应急办的批复中对应急办的职能规定是恰如其分的。国务院应急办综合协调和信息枢纽的功能应该明确和完善。要以中编办的批复精神为依据，进一步调整和划分各议事协调机构的职能。在常态由应急办综合协调多个议事协调机构实施应急管理；在危机时刻由指挥部行使指挥和处置权，或者按照预案处置危机。
2、各级政府应急管理办公室（应急办）应当逐步完善和加强
随着我国政府职能转变的深化，应急行政管理的重要性日益增强，行政资源需要及时重新分配并适当向应急行政体制倾斜。把应急管理机构作为事业单位、让其承担日常性意外事件处置指挥中心的做法，可能会矮化应急管理职能，削弱政府应对重大突发性事件的能力。由于各地区的经济社会发展程度和潜在危机不一样，各地的应急行政管理体制也可以有所不同，对编制、级别等行政资源的分配也不宜做出硬性规定，而应该让各地各级政府自行决定。但各级政府应急办人员编制要充实、落实，级别应该明确。为了提高应急管理机构的权威性和协调能力，国际上常见的做法是将应急管理机构的级别作适当的提升。这一做法值得我国借鉴。我国正处在经济高速发展、政府管理体制深刻转型时期，很多灾害是跨地区、跨部门甚至跨国界的，也是难以预测和控制的。专业处置机构的职责不可能涵盖所有潜在的危机。国务院应急办成立后，一些部门没人管、政策管不了的应急工作有向应急办集中的趋势，应急办协助国务院领导直接处置危机的工作量增加，各议事协调机构之间的协调工作加大，保证国务院应急办的编制充足和协调权威就显得更为重要。因此，在中央层面建立一个级别较高的办事机构是必要的。
3、应急办的设置应依托于该级政府的办公厅
我国应急管理行政体制的生命线在于其协调能力，而目前各级政府都以办公厅作为其协调枢纽，依托办公厅设置应急办有利于保证协调的权威性、低成本，同时由于贴近危机发生时作为决策中枢行使指挥权的行政首脑，有利于提高应急工作的效率。中央编办明确规定，国务院应急办“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”，“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”。这些职能的履行和发挥与其机构设在政府办公厅是紧密相关的。另外，与办公厅的日常职能结合有利于应急办随时对危机源、应急资源有准确的把握，增强与相关部门的沟通和联系，提高协调的效率和权威性。假如政府应急办与该级政府办公厅分设，那么即便给予应急办较高的级别、配备较强的干部和较多的人员，由于实际上形成了两个贴近政府首脑的枢纽，日常工作的交叉和冲突难以避免。应急办平时工作的权威性会打折扣，进而影响常态管理与应急管理的有效切换。
乙方：_________________________
甲、乙双方经友好协商，就以房抵工程款一事达成协议如下：
一、双方确认，甲方欠乙方修建_________花园工程款人民币_________元以_________花园_________套房屋抵偿。具体房号、面积、金额见附件三。
二、保证条款
1、甲方保证上述抵工程款的商品房未因其它事由被查封、抵押或出售；
2、甲方保证在本协议签订后不得因甲方原因导致抵工程款的商品房被查封、抵押，致使乙方权利无法实现；
3、甲方保证抵工程款的房屋无产权上的争议，现阶段已能办理房地产权证；
4、甲方保证在未征得乙方书面通知情况下，不得出售抵工程款的房屋。
5、甲方保证在本协议签订之日起30日内办理完毕抵工程款房屋的房地产权证。
三、本协议书签订后，乙方即拥有上述房屋的所有权（包括但不限于自用、出租、转让、抵押等）。
四、本协议书签订后，乙方有权立即办理房屋产权登记手续，或暂不办理登记手续时免费更名一次。乙方可用书面通知方式告知甲方，与第三人签订购房合同，办理房屋产权登记手续。
五、物业管理费用
1、如乙方或业主是在本协议书签订后12个月内入伙的，则以实际入伙时间计交物业管理费用；
2、如在本协议书签订后超过12个月入伙的，乙方或业主应按有关规定支付物业管理费用。
六、税费、交易费用等
1、甲方必须随时配合乙方或乙方指定的第三人办理抵工程款房屋手续，包括但不限于签订《商品房购买合同书》，开具发票，提供相关资料，办理房地产权证及其他各项工作；
2、甲乙双方需按照规定各自负担办理房地产权证的税费和交易费用。
七、房屋销售
1、乙方自用房屋时，甲方需配合将房地产权证办理至乙方名下；
2、自本协议签订之日起，乙方可委托甲方或第三方销售抵工程款的房屋。若委托甲方销售的，另行签订协议；
3、自本协议签订之日起，乙方可自行销售抵工程款的房屋；
4、不管乙方以何种方式处理房屋，甲方都应配合办理相关手续。甲方应根据乙方或购房业主的要求，办理相应一切手续（包括但不限于预购登记、办理房地产权证等）。
八、违约责任
如抵工程款的房屋因甲方原因被查封、抵押、出售或无法按时办理房地产权证，乙方有权要求甲方支付不能交付房屋价款10%的违约金，提供其它房屋抵偿或赔偿一切损失。
九、合同有效期至所有抵工程款的房屋办理完毕《房地产权证》为止。
十、未尽事宜，双方协商解决，协商不成，任何一方可向有管辖权的人民法院提讼。
十一、本协议，自各方签字盖章后生效。协议一式四份，双方各执两份。
甲方（盖章）：_____________乙方（盖章）：_____________
授权代表（签字）：_________授权代表（签字）：_________
1、甲方：_________(借用单位)
2、乙方：_________(借出单位)
3、丙方：_________(被借用人员)
二、协议内容
甲、乙、丙三方经友好协商，就甲方向乙方借用丙方事宜，达成如下协议：
1、甲方因_________需要，在征得丙方同意后，向乙方借用丙方至甲方_________工作，本协议借用期自_________年_________月_________日起至_________年_________月_________日止。
2、借用期间，甲方负责丙方的工作安排、考核、支付相应薪酬，甲方与丙方协议确定丙方的薪酬标准、核算及支付方式。
3、借用期间，甲方承担丙方的劳动安全和其他相关管理责任，并承担因此发生的所有费用。
4、借用期间，乙方停发丙方的职级工资等所有工资性待遇，保留人事关系、档案工资、并按规定及时调整。
5、乙方应协助甲方办理有关涉及人事管理的申报、证明和批准手续。
6、借用期间，丙方享受乙方医疗、住房、子女入学等公共福利待遇。
7、借用期间，乙方保留丙方的退休待遇，丙方到达法定退休年龄，按乙方人员同等条件办理退休。
8、甲方应就乙方为丙方提供的各项待遇和管理向乙方支付补偿金和借用管理费，补偿金以丙方档案工资为基数，按当年度属地各项社会保险及统筹缴费比率计算，管理费按补偿金的20%计算。补偿金及管理费按社会保险年度测算并报产业人事主管部门审核后缴入_________财务处。
三、违约责任
1、协议各方如不能履行本协议商定条款，应先由各方协商解决，协商无效的，违约方应承担由此给他方造成的损失并支付相应赔偿。
2、其中，协议期未满而提出提前终止协议的，违约方应分别向其他两方支付不少于_________个月丙方档案工资和乙方补偿金及管理费之和的赔偿。如有两方共同违约，第三方有权要求两违约方分别按上述标准赔偿。
四、其他
1、本协议一式四份，经甲、乙、丙三方签署后，报产业人事主管部门见证并备案后生效。
2、协议如有其他约定，可制定附件并在本条后注明与本协议同时有效。
甲方(盖章)：_________乙方(盖章)：_________
代表人(签字)：_________代表人(签字)：_________
_________年____月____日_________年____月____日
签订地点：_________签订地点：_________
丙方(签字)：_________
_________年____月____日
签订地点：_________人员借用协议范本人员借用协议范本
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借用人员劳务协议
甲方：法人代表：
住所：
邮政编码：
乙方：法人代表：
住所：
邮政编码：
甲乙双方经友好协商，就甲方员工派往乙方参与××项目管理工作事宜，达成如下协议：
一、甲方员工__________自_____年_____月_____日至______年_____月____日派往乙方参加××项目的管理工作。
二、甲方员工________在乙方工作期间，须遵守乙方的劳动纪律和各项规章制度，服从乙方的管理，完成乙方交给的工作任务。该员工如有严重违纪行为，乙方可将其退回甲方，由甲方进行处理。
三、乙方承担甲方员工_________的工资，标准为________元/月。每月_______日支付上月工资。
四、甲方承担其员工________的各项社会保险费用，并为之办理缴纳手续。
五、甲方员工________若提出离职，应提前30日书面通知甲方和乙方。否则，应向乙方支付一个月工资的代通知金。
六、甲、乙任何一方若解除或终止本协议，应提前30日通知对方。协议期满前一个月任何一方未提出终止合同意向，本协议自动延续一个周期。否则，协议期满本协议即行终止。
关键词 自愿性工具;环境政策;政策工具
中图分类号 X32 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)09-0089-06 doi:10、3969/j、issn、1002-2104、2010、09、016
环境政策的自愿途径(Voluntary Approaches)于20世纪90年代在OECD成员国、美国等国家迅猛发展,自愿性工具和以排污权交易为主的经济工具被称为“环保政策的第三波”,对该工具的研究也逐渐从描述工具特性到解释其效果。从20世纪90年代后半期我国开始采用ISO14001、生态标志,并在2004开始在某些城市进行自愿性协议的试点。大量的研究在讨论自愿工具特征、比较其与传统政策工具的优缺点,但多数研究都陷入了工具主义的视角,而没有考虑政策工具的运用情境。本文通过分析企业参与自愿性协议的动因以及自愿性协议有效地削减排污量的条件,总结影响该工具有效发挥污染控制作用的三个因素,并分析在中国情境下这三个因素的实际情况,从而尝试性地回答自愿性工具在中国的情景中能否有效的问题。
1 企业参与自愿性工具动因
在环境政策领域,传统的政策工具是命令-控制(mandandcontrol)的管制型工具,但随着管制工具的效率低下、效果不佳,并且管制成本高昂,以经济类工具和自愿类工具为主要内容的新环境政策工具开始在20世纪90年代广泛应用。自愿性工具最早在20世纪60年代运 用于日本,后来在法国推广。虽然,自愿性工具发展日渐成熟,但对于什么是自愿性工具曾经有过争论,自愿性工具也被称为“行动法则”(codes of conduct)、“盟约”(covenants)、“协商式协议”(negotiated agreements),称呼不一。EU(European Union)委员会将自愿性工具总结性为:企业和政府为了达到环境目标而订立的协议[1]。OECD将自愿工具定义得更加广泛,认为自愿性工具是企业为了执行提高环境水平的行动而遵守的协议[1],该定义被普遍接受,基于自愿性工具本质上是一种没有强制性约束的协议,本文将自愿性工具等同于自愿性协议。在自愿性工具中,包括三种主要类型:单边协议(unilateral mitments)、协商协议(negotiated agreements)、公共自愿项目(public voluntary programmers)和私人协议(private agreements)。单边协议是由企业或行业协会自己订立的环境改进计划,严格来讲,单边协议并不是政策工具,它没有涉及到政府的参与,它更多地提供了企业向公众展示他们在环保改进方面的工作。协商协议是企业和公共机构以解决特殊环境问题为目而订立的正式协议,有约束性。公共自愿协议是由公共机构单边订立环保条款,并规定成员资格,企业自愿决定是否加入该协[1]。
尽管自愿性工具存在不同的形式,但所有的自愿性工具都包含着共同的要素:协议并不具有约束参与者削减污染排放的法律效力[2]。根据经济人假设,企业自愿削减污染排放量的行为违背了经济最大化原则,因为企业被假定为追求利润,而削减污染排放量是有成本的,这些成本包括改变生产工艺流程或技术更新的资金资源、环境管理的人力资源等,这些成本将增加生产成本,导致企业利润降低[2]。那么,是什么动机促使企业违背经济最大化原则而选择参与自愿性协议?
1、1 管制性压力
企业的参与自愿性协议的动因成为理解自愿性工具必须要探讨的主题,最为首要的原因是管制压力。在理论上,企业参与自愿性协议避免了管制成本,企业只有在成本最小化的情况下才会选择自愿途径,有两种方法来降低在环保方面的成本,第一种方法是通过降低实现环境目标的削减成本,第二种方法是通过降低完成环境目标的服从成本。自愿性协议就是第二种方法的实践模式。在实证研究中,许多研究证实管制压力或管制威胁对参与自愿性决策协议影响最大。作为企业的外部性压力,管制压力对参与自愿性协议的影响最为显著[3],并对企业环境管理计划的制定产生正向的影响[4]。但管制压力的效用是一种未来威胁,它虽然对企业参与自愿性协议产生推动作用,但是企业并不是为了服从现有的管制威胁,而是由于未来可能出现的责任威胁[5]。环境管制的出现是为了要纠正市场在解决环境外部性问题的无效性,市场的低效率或无效率是命令-控制式的管制模式的理论基础,但管制压力的存在也是自愿性协议的最为主要原因。环境管制压力的大小不仅影响企业参与与否的行为,而且影响到自愿性协议中排污量削减目标的设定。如果管制或立法的威胁很弱,那订立的削减目标很低,甚至低于立法所规定的水平;只有在管制威胁很强的情况下,才能制定出超过法律规定的最优水平削减水平,达到改善环境质量的目的[6]。
王惠娜:自愿性环境政策工具在中国情境下能否有效?
中国人口•资源与环境 2010年 第9期1、2 非管制性压力
非管制性压力――消费者、资本市场、NGO、社区――同样能推动企业参与自愿协议。社会环境压力对参与有显著影响[3],消费者压力、投资者压力能对企业是否采用EMS产生影响[5],以及如环境正义理论所认为的:政治活动活跃的邻里社区更能促使企业制定环境计划[4]。
除了企业所面临的外在压力外,企业自身的特性和自愿性协议的特征也影响参与决策。排放更多33/55化学有毒物质的企业、规模更大的企业、和最终消费者距离越近的企业越有可能参与自愿性协议[7],对这些类型的企业,削减排污量所带来的品牌效应、成本节约巨大。企业内部的管制特征也对参与决策有所影响,具有多个分公司的大企业、由有跨国公司管理经验的管理人员、强烈服从外部环境的员工更会采用自愿性工具[8]。
在大部分的研究中,管制压力是最为频繁的解释变量,外部压力的存在是企业参与自愿性协议的主要原因,同时,越是接近最终消费者的企业越是容易受到外部压力的影响。
2 自愿性工具是否有效地削减排污量
外部压力对企业是否参与自愿性协议产生影响,这些压力是否持续地影响参与者的排放量的削减?参与企业是否能比未参与企业削减更多的排污量?这些问题用来回答自愿性协议是否有效。自愿性工具基于假设:参与者能自愿地削减排污量。但研究表明,需要谨慎地评估、看待自愿性工具的效果。一种观点认为,自愿性工具确实削减了排污量,但是在管制压力持续存在的情况下有效的。Brouhle、Griffiths和Wolverton以美国钢铁行业为实证研究对象,结果表明:参与自愿性协议的可能性高的企业比那些可能性低的企业能削减更多排污量,但是这一结果在统计上没有通过显著性检验。这意味着企业在参与自愿性协议时虽然具有削减目的,但实际上协议对他们并没有产生影响行为的效果。相对于参与对削减量的不显著性,管制压力则通过了统计的显著性检验,并且系数为正数,这一结果表明,管制压力不仅对参与决策影响显著,对排污削减也具有明显的影响,证明了自愿性协议并不能有效地取代管制性工具[3],管制性压力的存在是自愿性协议发生效用的条件之一。在外部压力中,管制压力被证实对削减产生了直接影响,但是却没能证实消费者压力、投资者压力等因素也对排污量削减产生直接影响,而只是一种间接影响,是通过引进更为全面的自愿性协议产生影响的[5]。
管制压力不仅影响着企业的参与决策,更影响到自愿性协议的效果,自愿性协议和管制在环境绩效存在微妙关系。以ISO14001为实证分析为例,环境管制并没有减弱ISO14001的效果,地方政府提供的支持项目,比如环境绩效标准,更能推动企业采用ISO14001,这意味着地方政府提供的绩效标准能提高企业参与ISO的可能性,企业可能将参与ISO14001 看作是对管制的一种服从,ISO14001能帮助企业降低环境影响,自愿途径的效果和现存的环境管理联系在一起的,政府可以同时运用命令-控制途径和自愿途径[9]。但如果排污量不能自愿地控制,提供惩罚威胁和强制性管制更能引导企业积极的环保行为,强制性管理和企业特征都对污染物削减产生直接影响。如果在排污量能自愿控制的情况下,参与项目者能显著降低污染排放量。强制管制和自愿性协议互相补充降低企业的排放量,自愿性和强制性管制应该作为互相补充的工具[10]。
但另一种相反观点认为,自愿性工具并没有削减排污量,没有实现环保承诺。以美国的33/55项目为例,管制机构目的性地选择企业参与自愿性协议,相对于没有参与自愿性项目的企业,参与者并没有降低污染排放量(healthindexed emissions of target chemical)。在那些被检测到排放量降低的企业中,项目参与者增加转移到工厂外的回收站污染物,因此EPA很有必要调查将污染物转移到回收站之后,是否实质性地降低危害,或者仅仅是简单地将其转移给另外的接收者。只有当企业愿意参与项目和降低排污量时,该项目才能被作为污染控制的项目[11]。33/55项目吸引某些大的污染企业降低排污量,但是在1991-1995年期间观察到的削减量是独立发展的一个趋势,并不是33/55项目的直接结果,参与33/55项目并没有对企业削减排污量产生直接的影响,即使有削减,该削减也是在项目开始之前(1991年),这种削减仅仅是一个不依赖于是否参与的趋势。在33/55项目执行之前1988-1990期间,企业排污量削减越多,越是有可能参与项目,因为这些企业可以基于过去的削减而搭便车(freeride on past efforts),这些企业在项目执行期间削减量比较低。他们的重要发现在于,对参与的可能性估计并没有在任何模型中统计显著[7]。这和其他的研究结果――“负的、显著”(参与自愿性协议能导致排污量削减)[10]――明显冲突,那些在项目开始之前排污量削减比较多的企业更有可能参与项目,而如果他们参与到项目中来,在项目期间,他们的排污量仍然比较高。在这些得出自愿性协议无效或低效的研究中,更提倡管制性压力的存在,需要具有权威的环保机构来持续地监督参与者的行为,监控排污量的实际变化。
基于现有的讨论,虽然对自愿性协议是否有效存在争议,但基本认同管制压力对自愿性工具发挥效用的积极影响,管制型压力的持续存在是自愿性协议真正产生效果的必要条件,这点证明自愿性工具并没有替代管制型工具。在现有的研究中,管制型压力对企业是否参与自愿性协议、是否在自愿性协议框架中削减排污量影响深远,管制型压力的存在和持续影响是自愿性工具存在和执行的必要条件。这个总结放弃了工具主义所认为的工具特性是工具效果的决定因素,而赞同工具所运用的制度情景对工具效果影响巨大,一个国家的制度背景深刻地影响着政策工具的效果,基于此,在中国特殊的管制情境下,自愿性协议参与和执行会是怎样进行、效果如何呢?因此,本文将试图解释这一问题:在中国现有的管制情境下,自愿性工具能否有效?
3 自愿性工具在中国的管制情景下能否有效?要预测性地评估自愿性协议在中国能否有效需要找出该工具成功运用的几个条件。根据上文对现有西方工业国家的文献分析,本文总结出自愿性协议生效的几个条件:管制型压力的存在并具有较大影响,非管制型压力――社区压力、消费者压力对企业环境管理的产生影响,以及协议的运用对象是规模较大的、直接面对消费者的企业。
根据自愿性工具的研究,即使在自愿性工具运用广泛的德国,自愿途径是政府正式立法之前“自我管制”的办法,该途径也常常和传统的法律工具相结合,从而使其适用性更强。在发展中国家的背景中,高法规、监测和执行费和低的预算、人力和管理限制之间的不匹配,严重地影响管制法规发挥作用[12],在这样的总体环境中,自愿性协议在发展中国家的效果如何呢?Allen Blackman采用案例分析的方法分析墨西哥和印度三个自愿性协议案例,指出:在环境管制薄弱的情况下,自愿性协议注定低效,甚至失败[13]。相反的观点认为,自愿性协议在发展中国家是相当有发展潜力的,因为这些国家往往缺乏强制执行环境政策的管制基础,而自愿性协议并不必然依赖于强制性的法规,自愿途径能克服缺乏强制执行的限制条件,并且运用自愿性协议的企业能获得各种补贴,该观点将自愿性协议作为管制无效的替代性选择。根据前文的分析,本文并不认同第二种观点,因为管制性压力的存在是参与自愿协议的原因,自愿途径通常和法规工具混合使用,并没有代替管制途径。
中国作为发展中国家,自20世纪90年代,开始运用清洁生产、 ISO14001 环境管理体系、环境标志等自愿性环境政策工具。2003年4月,山东省政府和济南钢铁集团总公司、莱芜钢铁集团有限公司于签署节能自愿协议,标志着我国已正式实施自愿协议试点。同年的十一月份,青岛市的15家企业与当地政府签订了节能自愿协议,截至2007年,山东省已有51家企业签署节能自愿协议[14]。在环境管理体系和生态标志产品上,我国在1997年全面建立了环境管理体系国家认证制度,目前获得 ISO14001认证的企业已超过 3 000家[15]。起始于1994年的中国环境标志计划,在1994-2005年期间,中国产品环境标志认证委员会对800家企业进行了评估,1、2万种产品被授予各种环境标志[16]。在清洁生产方面,我国在2003年开始执行《清洁生产促进法》,由40家全国的清洁生产中心提供的支持,已经使得污染排放减少了20%,同时每年产生5亿元的经济回报[17]。
自愿手段在中国的环境政策中虽然不是一项重要的手段[16],但以自愿手段和经济手段为主要内容的新环境政策工具(NEPIS)正在被越来越多的国家采用,成为环境治理创新的趋势。中国环境治理的政策工具箱中,从20世纪80年代开始就引入了“谁污染谁治理” 的理念,并全国性地推行排污收费体系,至少对那些超过污水排放标准的违规企业而言,排污收费是激励违规企业控制污染的有效的途径[17]。自愿性工具20世纪90年代开始在欧盟 国家盛行,中国在20世纪90年代中后期引入自愿性工具,总体上中国的环境治理并不缺乏新颖的政 策工具。但是,为什么中国的环境治理绩效并不佳呢?是这些新环境政策工具的工具特性无法有效的提高环境绩效,还是中国的制度背景影响了新环境政策工具的效果?正是出于这些困惑,在比较工业国家和发展中国家的运用自愿性环境治理工具的经验之后,本文将要分析自愿性协议在中国的情景下能否有效?中国是否具备自愿性协议有效运用的情景?要回答该问题必须分析一下中国环境管制情景是否具备让自愿性工具有效的三个条件。
3、1 中国环境管制压力的情况
根据OECD的研究,大多数的发展中国家命令控制性的法规并不起作用。在中国,尽管对政府和市场的关系有不同的观点,但都认为中国在改革开放过程中塑造了一种强有力的政商联合[18],具体而言,中国对经济发展的影响更多地体现在地方层面,是一种地方政商主义[19]。而正是这种地方的政商主义影响了环境政策绩效,地方政府出于地方利益,为了不降低地方企业的竞争力,地方政府往往对企业污染行为听之任之。地方政府对环境管制的力度与政府对产业的保护意愿往往相反,一个产业对当地政府的财政贡献大, 必然会导致政府对其产生依赖, 从而减轻了政府对其管制的力度[20]。甚至当出现污染严重的情况时,地方政府部门往往不愿意使用惩罚工具,因为这些企业是他们重要的税源[21]。因此,在中国,政府对企业的环境管制压力薄弱,甚至出现环境管制失效的情况[22]。
尽管我国环境管理制度不断完善,但政府环境管制乏力,环境管制对企业环境绩效虽有显著的正向作用,但影响强度较小[23]。在这样一种环境管制的背景下,自愿性协议是难于成功的,因为当企业不能很好地执行管制协议,管制者无法让企业产生承担巨大的违约成本,违约成本很小,但违约的收益是可以预料的,企业通常违反协议的规定。
中国的政商主义不仅导致了环境管制型压力薄弱,也容易导致出现自愿性协议订立过程中的寻租、捕获行为。自愿性协议常常被私人部门、游说集团捕获,在管制捕获的情况下所订立的自愿性协议,其削减基准线和削减目标、透明性、监督机制、执行机制都被扭曲,自愿协议被企业用来向公众传达它们有意愿削减排污量的消息,获得公众认同,但并没有真正采取削减行动。这种在管制者被捕获的情况下订立的自愿协议并没有真正起到削减排污量的作用,反而降低环境质量。
3、2 中国非管制性压力的情况
Wheeler在对东南亚国家的污染削减情况的研究中发现,这些国家的正式管制型压力非常薄弱,缺乏明确的、有约束性的法规制度,缺乏制度资本、缺乏污染监控设施和训练有素的环保人员以及充分的污染信息,在这种情况下,污染情况理应严重。但是Wheeler的研究发现,即使在非正式管制严重缺乏的情况下,在东南亚仍有些非常清洁的工厂,他们认为是管制压力之外的非正式压力――社区压力――对企业施加削减排污量[24]。可见,非管制性的社区压力、消费者压力是自愿性协议有效的另外一个因素。
与管制压力不同,社区压力、消费者压力经常通过影响立法过程和购买模式,或者等方式来对污染企业施加压力。在当代中国研究中心进行的一项全国性调查(1998-1999)中,四分之三的被调查公众在购买商品时不会考虑其环境影响,约有65%的被调查公众不愿意为环境友好产品多付钱[25],该项调查表明了公众并没有动力对污染企业施加压力。在对企业决定是否参与自愿性协议的实证研究中,中国的社区公民并没有真正影响企业决策,没有足够的影响力,社区压力不足对企业构成威胁。
非正式的压力是动态变化的过程,在中国公民社会日益发展的情况下,污染企业所面临的非正式压力渐渐变大,消费者和社区在越来越参与到环境治理中来。公民在面对环境污染问题时,从消极被动的态度逐步地转变为积极主动的参与者。根据1998-1999年的当代中国研究中心的调查,只有43、9%的公民会选择投诉,而47、7%的被访者则听之任之。2004年环境管理和政策中心的调查显示:大约有80%的人会想政府机构投诉,大约2/3的人在发现违法事件时会采取法律行为[25]。但问题是,公民的以及抱怨仅仅集中在容易识别的危险系数不高的污染问题,对那些致命的、难于识别的有毒污染物质,公民抱怨难于生效[26],甚至不会察觉。
3、3 中国排污企业的特征
OECD对发展中国家环境法规的应用情况研究得出,命令控制方法在发展中国不起作用,因为它根本控制不了成百上千的小型企业,他们每个都只产生少量污染,但合起来的量就很大。即使在技术上可能,在经济上也是不可能的。所以即便法规体系很健全,也会使中小企业出现大量的不遵从行为[12]。从总体上看,基于市场的经济激励手段要明显优于基于命令与控制的规制手段,它可以以最小的费用更有效率地实现既定的环境治理目标[27]。在中国,存在大量的民营企业、乡镇企业,环保部门难于对他们进行识别、检测和惩罚,这些小企业很少受到管制者、消费者、社区和资金市场的影响,它们通过零售收入而非资本市场、银行贷款来获资金来源。相反,规模大的企业容易受到管制机构的监督和惩罚,它们更需要银行的资金支持,它们的产品更有可能在国际市场上销售,更有可能成为环保NGO、消费者、社区注意的对象。中国的乡镇企业往往能给往往能给地方带来收入,因而得到当地社区的支持,乡镇企业对环保部门的管制遵从率比较低,Xu在对江苏秦山镇的环境治理的调查中证实:乡镇企业大多不遵从排污的相关规定,有54、8%的企业部分遵从和不理睬(分别为16、1%和38、7%),仅有3、2%的企业完全遵从[28]。
4 小 结
自愿性工具是环境政策工具箱中的新工具,其背景假设是“自我管制”,但“自我管制”并不排他性地取代强制管制,相反,潜在的强制管制是“自我管制”有效的关键外在因素。在中国的情景下,环境管制压力和非管制压力还是比较薄弱,极有可能出现的情况是:当企业不能很好地执行自愿性削减协议时,管制者、生产者、资金市场和社区无法对企业进行惩罚,企业不用承担巨大的违约成本,或者违约成本很小,但违约的收益是可以预料的,那么追求利润最大化的企业通常会违反协议。同样因为管制型压力和非管制型压力薄弱,政府和企业所订立的协议往往是寻租、管制捕获的结果,这些协议没有定量化的排污基准线和目标、信息公开、监督机制、惩罚机制等自愿协议成功实施的先决条件,这样的自愿性协议只能是企业用来自我宣传的幌子,而采取真正污染控制行动的可能性不大,环境质量不会真正改善。基于中国特殊情景,摒弃工具主义的观点,将自愿性工具放在中国环境管制情景下考虑该工具的有效性问题,自愿性工具的环境治理绩效将不理想。如果要让自愿性环境政策工具真正发挥作用,加强环境管制机构的管制权威、加大对环境治理的管制压力是急需考虑的措施。
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Can Voluntary Environmental Policy Approaches be Effective in Chinese Context?
WANG Huina
(School of Government, Sun YatSen University, Guangzhou Guangdong 510275, China)
关键词：煤炭工业环境；自愿协议式工业环境管理；政策
中图分类号：F42 文献标识码：A
近年来，我国煤炭的快速发展给生态环境带来了巨大的压力。2009年底中国煤炭总产能己经高达36亿吨，产量30亿吨，另净进口1亿吨，煤炭大国首次成为煤炭净进口国；预计2010年产煤将在33亿吨左右，上半年就进口了8，000万吨煤炭。然而，“十一五”规划的全国煤炭产量目标是26亿吨，“十一五”规划的煤炭总量控制已经“完败”。从2003年开始，中国煤炭产量几乎以每年2亿吨的增量上升。据估算，“十五”期间煤炭开采造成采空区地表塌陷面积新增约17万公顷，全国重点煤矿平均塌陷面积约占矿区含煤面积的1／10；煤炭开采耗地下水约140亿吨，污染和破坏了矿区及其周围水系，全国96个国有重点矿区中，缺水矿区约占71％，其中严重缺水占40％；煤矸石排放量新增约8，7亿吨，累计堆存40亿吨，占地约1、2万公顷。(图1)
“十一五”期间，国家对煤炭环境进行了一系列治理工作，出台了一系列政策法规规范煤炭工业环境。近年来，我国关于煤炭产业环境监管的力度加强，为合理开发利用煤炭资源、防治环境污染和生态破坏、保障人体健康、促进煤炭工业健康发展做出了很大的努力。
一、我国现有煤炭工业环境监管政策概述
近年来，我国煤炭工业环境保护不断适应新要求，通过一系列法规和政策的制定和实施，煤炭环境监管质量有了很大的提升，煤炭环境保护质量也有了一定的改善。
监管范围上，从以国有重点煤矿为主要监管对象，逐步改为向煤炭全行业的监管；监管手段上，从过去的行政管理，逐步转变为依法监督、行业指导、技术和信息引导的综合服务；工作重点上，从单一解决煤炭开发中的环境污染问题，逐步转变为解决污染问题与生态问题并重；技术路线上，从末端治理、以污染物达标排放为主向过程控制、生态整治、资源综合利用方面转变；在经济政策上，从单纯依靠企业筹资转向国家、地方政府和企业共同出资综合治理，投资量逐年增加，渠道较为稳定，这些转变都有力地推进了煤炭行业的环境保护工作。(表1)
二、我国煤炭工业环境监管中的主要问题
我国煤炭工业环境保护起步较晚、基础较差，法律法规在实施过程中存在很多问题，与国际先进煤炭生产国家的水平仍有较大差距。主要表现为：
1、煤炭建设项目的环境影响评价制度尚待完善。煤炭建设项目的环境影响评价，主要是针对环境可能造成的影响，以及拟采取的措施进行评价、论证，从而选取对环境危害较小的最佳可行方案，为决策部门提供方向性意见。虽然环境评价报告通常详述了对矿区生态环境保护及防治的技术方案，但方案落实情况较差，矿区开发后的生态环境在不断变化，因此应在整个过程中进行评价。而目前仅做事前一次性的评价，缺乏后续跟踪评价。
2、煤炭工业环境监管相关部门协调、统一管理机制有待完善。煤炭企业以及矿山生态环境的管理涉及环保、国土、水利、发展改革、科技、司法等部门以及人大、政协监督机构，各部门环境管理根据自身领域侧重点不同，往往只重视本部门的职能，没有从矿区生态环境整体出发加以管理，部门间难以协调一致。国家制定相关机制虽有规定负责的部门，却没有突出各部门的如何协调合作。国家应该完善相关协调机制，同时赋予煤监局环境监管职责，强化中央政府协调解决跨省界煤矿区域生态环境问题的能力，督促检查突出的煤矿工业生态环境问题。
3、煤炭工业环境改善资金投入不足。由于煤炭环境治理需要资金额度巨大，全国各大煤炭矿区长期遗留下了大量环境旧账。随着煤炭的大量开采，生态环境遭到更多的破坏，而相关环境治理资金一直欠缺。20世纪后期，七部委联合下发维简费使用办法，在更改资金中提取7％作为生态环境费用，但其作用有限，煤炭产销两旺的今天，这部分资金只能做到平新账而还不了旧账。
鉴于我国煤炭工业法律法规体系的建立健全和政策监管的这些不足之处，我国应该促进煤炭企业法人积极自愿进行煤炭矿区的环境治理，改进政府部门和相关企业的制约关系，引进“自愿协议式工业环境管理”是有效的改进方法。
三、自愿协议式工业环境管理机制
1、自愿协议式工业环境管理的发展。自愿协议式工业环境管理方法是工业企业为改进环境管理主动做出的一种承诺，它是建立在企业自觉自愿基础上，以契约形式承诺改进环境质量的环境政策工具。自愿方法有两种主要类型：一种是单方面承诺，企业主动提出采取减少污染排放、改善环境的措施，并通报各相关利益人；另一种是协商协议，政府部门和企业之间通过协商达成协议，协议中提出环境目标，明确各自的环境保护责任。自愿协议受到奖励和惩罚机制的约束，并受到公众和第三方的监督，体现了政府部门与工业企业之间的相互制约关系。在大多数的情况下，自愿协议等同于合同，有法律效力。
自愿协议方法源自于日本，20世纪七十年代在欧盟国家开始使用。在上世纪九十年代，为了尽量避免“命令式”和行政管理中出现的问题，工业企业和政府部门建立了自愿协议式环境管理模式。因此，自愿协议既不是政府干预的结果也不是政治科学家的理论。而解决复杂环境问题需要更灵活的方法，自愿协议式环境管理正是这一需求的必然产物。欧盟从大量的自愿协议式环境管理中积累了超过30年的实践经验，目前它已经成为欧盟混合环境政策框架中的重要组成部分。
2、我国实行自愿协议式工业环境管理的机遇
(1)我国已具备实施自愿协议式环境管理的法律法规体系。实践证明，只有“命令式”环境管理进入了较高阶段，才具有实施自愿式环境管理的可能。“命令式”环境管理是以法规和标准为依据的，近年来我国已经逐步建立了较为完善的煤炭工业环境管理法律法规体系。
(2)推行清洁生产与实施循环经济为实施自愿协议式环境管理开辟了道路。国家实施循环经济和推行清洁生产，将替代传统经济的高消耗、高废弃生产模式，减少对环境的污染和破坏。同时，在工业企业中普及清洁生产的概念和做法为自愿协议式工业环境奠定基础。
(3)我国已有了自愿协议式环境管理的雏形。我国一些地区政府采用与企业协商的方式确定污染物减排指标；施行排污收费贷款减免措施；对布局不合理的污染企业采用协议搬迁的方法，并施以土地优惠政策；协议建设生态环境恢复工程等，都是自愿协议式环境管理的范畴，属于协商协议。
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