环境经济政策手段范例(3篇)

环境经济政策手段范文

关键词：epr政策；生产者；私法保障手段

epr即extendedproducerresponsibility的缩写，一般译为生产者延伸责任。单纯的epr仅是一种关于环境保护的理论对策而已，在被国家认可后，即可转化为一项环境公共政策，得通过多种多样的政策工具加以实施。

一、epr政策中的责任落实条件及手段

（一）责任落实条件

1.发达的市场经济。epr作为一项环境政策，本身并不排斥市场手段的运用，不但如此，epr对市场还有着特定的要求，可以说是以发达的市场经济为依托的。综观一些先行接受epr理念并将其成功内化为其国内政策以有效影响着环境策略的国家，在市场经济方面都有着一些共同的特征，至少在市场的一体化和发达的要素市场两方面是不可或缺的。

2.善治有效的政府系统。epr政策要求以生产者为主承担原来由政府承担的废弃物处置责任。从社会公平层面上来看，这种责任转移的安排是在人们对传统环境政策的深刻检讨基础上，由政府运用政策影响力以解决环境问题的系统尝试。政府积极作用的有效发挥，有赖于政府在推行epr政策方面所做的努力，包括：设定适合当地的政策目标、选择适当的政策工具、严密谨慎的监管措施等。

3.坚实的市民社会基础。民众的理解、认同与广泛参与是生产者延伸责任抑或产品延伸责任落实的关键条件之一。就宏观层面来说，鉴于任何强大的政府监管都不可能将其触角深入至社会经济的所有领域，这些留空领域是属于民众自治范畴的，只要给足空间和手段，自发的组织和自觉的行动会对epr政策的责任落实形成强大和持久的推动力。

（二）责任落实手段

在具备以上三个条件的社会中，epr政策的责任落实手段是不可穷尽的，这是epr政策功能得以充分发挥的有力保障。

在epr政策下，生产者的环境义务由法律事先加以确定，如有违反，生产者承担的是根本责任。至于促成生产者责任实际承担的手段，包括市场手段、公法手段和私法手段。所谓市场手段，指在市场中经由谈判形成一系列协议明确生产者责任，从而联接民众、社区、生产者、供应者、废弃物处置者等主体，以求得epr政策目标的实现。所谓公法手段，主要指在法律中确定包括生产者在内的各种主体应承担的法定义务，在特定主体未履行法定义务，或找不到法定的义务主体承担责任时，由政府依行政手段落实生产者责任。

二、中国面临的困境及其解决之道——私法保障路径

（一）中国面临的困境

1．中国的epr政策的责任落实条件现状。（1）发育不足的市场经济。中国存在着严重的地方性市场分割。分割性地方市场阻碍了市场要素和市场信息的自由流动，也给epr政策的推进造成了诸多困难。因为epr政策的推行势必要投入大量的环境专用性资产，有些环境专用性资产可以转让，有些则很难转让，由此造成的损失会形成企业或社会的沉没成本。在分割的市场体系下，这种沉没成本无疑会放大，这必然也会反过来影响企业或社会对环境专用性资产的投入，使得环境专用性资产的投入相对于产品废弃物的产生量更为不足。（2）准法治化的政府系统。目前，中国政府仍然掌握着主要的资源配置权力，权力和市场尚不能有效地加以区隔。这使得在推行epr政策时，该准法治化的政府系统会产生一系列消极影响，诸如政府的经济增长和劳动力就业的现实目标对epr政策的消极影响、国家特定的资源产权状况决定的政府法律地位偏移对epr政策的消极影响等。（3）衰弱的市民社会。在传统上，中国是没有市民社会的，国家和政府的触角几乎充塞着社会经济生活的全部空间。并且，长期以来我们也没有能够着力培养之，虽然近三十年有向市场经济转型的举国努力，但尚不足以生发出坚实的市民社会基础。直接表现为无论在城市还是农村，社会动员机制仍然相当薄弱，民间自治组织的生发土壤非常贫瘠。这导致中国epr政策无法与社区动员机制和自治机制相衔接，更无法形成促使生产者履行epr政策项下责任的社会压力。而且，近年来，中国居民收入差距不断拉大，国际上通常把0.4作为收入分配贫富差距的“警戒线”，而中国的基尼系数在2007年已徘徊在0.50左右，表明中国缺乏中产阶级的成长土壤，这也印证着中国市民社会的衰微。收入结构与消费结构有密切的关系，低收入群体的理性消费模式就是低端消费和超低端消费。而低端和超低端消费模式的主要特征是对产品的品质没有太多要求，即使该产品不符合epr政策目标。

2．中国的epr政策的责任落实保障手段落空。如果说欧日美等国家或地区在推行epr政策时所面临的或大或小的困难可通过技术水平的提高加以消解的话，则中国面临的困难要严峻得多。

（二）中国epr政策推行的私法化保障路径

1．中国相关法律法规中epr政策的责任落实保障手段分析。（1）行政法规与部委规章中的相关规定。1989年由国家建筑材料工业局、物资部、财政部、建设部颁布的《旧水泥纸袋回收办法》已要求水泥厂或受水泥厂委托的纸袋收购单位对废旧水泥袋进行回收，并规定了回收比例、押金制度、财务处理方法等内容。但该办法排斥市场手段，①也未规定回收单位未履行回收义务时的任何保障手段，包括公法手段和私法手段。2003年10月国家环境保护总局、发改委、建设部、科学技术部、商务部颁布的《废电池污染防治技术政策》规定了废电池的分类、收集、运输、综合利用、贮存和处理处置等全过程污染防治的技术选择。其中对涉及的epr政策的内容却没有提供任何保障手段。2007年3月1日起施行的《电子信息产品污染控制管理办法》规定设计者、生产者、销售者和进口者为控制和减少电子信息产品废弃后对环境造成的污染，在设计、生产、销售以及进口过程中应承担的法定义务，该办法在保障手段方面只规定了由有关管理部门在各自的职责范围内依法予以处罚，至于如何处罚则没规定，更谈不上规定私法保障手段。从整体看，这些行政性文件的主旨在于理顺和规范政府监管关系，其中涉及到的epr政策中的生产者延伸责任的落实取决于政府的监管力度，即单纯的公法保障手段。（2）法律中的相关规定。2003年1月1日施行的《清洁生产促进法》第27条第1款和2005年4月1日施行的《固体废物污染环境防治法》第18条第2款规定，“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对产品和包装物进行回收。”前者相应的保障手段只是由县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门责令限期改正或罚款，属纯粹的公法手段。后者相应的保障手段包括责令改正、罚款责令停业、吊销许可证等公法手段。除此外，《固体废物污染环境防治法》第84条、第85条、第86条、第87条规定了受到固体废物污染损害的单位和个人的损害赔偿请求机制。但考虑到在中国现行的法律框架下，这种私法保障手段的顺利实施的现实可行性也需打上一个很大的问号，如诉讼主体的直接性、因果关系确定的高难度、损害范围的法定局限性等均构成私法主体损害救济的障碍。2009年1月1日实施的《循环经济促进法》在epr政策的保障手段方面未超出上述两部法律的框架。

2．私法化保障路径。在epr政策推行过程中，私法保障手段相对于其中的一系列公法保障手段，有着独特的运行方式和动力来源，更能契合目前中国的社会、经济及法制状况。（1）从运行方式看，公法手段的突出特点在于其直接管制的强制命令性，其缺点在于管理者与被管理者之间的对立关系、定型化的程序以及权力主体的有限性。在epr政策推行过程中，仅有或主要依靠公法手段是不能完成对生产者之于环境的行为的全面控制或全过程控制的，只会使得有关行政官署背上沉重的包袱，疲于应付，从而使得epr政策面临被架空的尴尬境地。而私法手段则能弥补这一缺陷，其最大的特点在于其自治性，表现为主体间的法律地位平等，灵活的协调程序和权利主体的广泛性。私法手段如果设计合理，会成为一种督促生产者承担责任以保护环境的全民皆兵机制。（2）从动力来源看，公法手段保障的内容虽不排斥私益，但主要涉及公共利益，其力量源泉在于对公共利益的强调和尊重。这意味着即使有关法律对生产者延伸责任做出了明文规定，却不赋予社会公众责任追究者的法律地位，则该责任的落实会因缺少直接的利益诱因，而主要建基于国家工作人员的责任感，无法保证有关国家官署及时地、主动地启动公法保障手段。

三、结语

鉴于中国的经济、社会及法制现状，我们有必要反思和正视epr政策推行过程中存在的问题。其中，不单是现行法律法规中更多地倚重于公法保障手段以至epr政策的推行沦为只属于政府的事，而置广大民众于“看客”的地位的问题，而且，更是如何运用市场手段、私法保障手段以从根本上为epr政策提供持续动力的问题。经验显示，民众、社区、自治组织在共享经济发展成果的同时，从未放弃对清洁环境的期待，该期待经由私法保障手段会形成与生产者的良性互动，无疑有助于epr政策目标的实现。

参考文献：

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环境经济政策手段范文

关键词资源型城市生态破坏环境政策

中图分类号：F293文献标识码：A

0引言

近几年来，鄂尔多斯市经济飞速发展，但伴随经济发展的是生态环境逐年恶化，人与自然矛盾凸显，环境的破坏也在制约着经济的发展，生态改善和环境保护日益成为改革发展的重点。这主要是由于当地片面追求GDP，忽视了生态文明建设，导致环境经济政策在制定和实施过程中存在诸多缺陷。也从侧面反映出制定科学合理的环境经济政策已经迫在眉睫。

1环境经济政策的理论基础

1.1环境经济政策的内容

环境经济政策是以经济建设和环境保护协调发展的手段，按照市场规律的要求，综合利用财政、税收等工具，对环境经济活动进行调节的一类综合性政策体系。环境经济政策属于通过经济手段进行的行为激励，它以市场机制为基础，使外部不经济的成本费用内部化，改变生产和消费领域原有的经济刺激模式，改善环境状况的行为。环境经济政策有两种基本形式：

（1）调节市场型。又称命令控制型，其环境经济政策主要是通过“看得见的手”（即政府干预）来解决环境问题，其核心是由政府给外部不经济性确定一个合理的负价格，由外部不经济性的制造者承担全部外部费用。

（2）建立市场型。主要是通过“看不见的手”（即市场机制）来解决环境问题。

1.2环境管理的经济手段

环境经济政策调节、控制、和引导经济主体行为的功能，主要是通过实施各种环境管理的经济手段来实现的。采用的经济手段主要有排污收费、绿色信贷、环境税、排污权交易、生态补偿政策等。这些经济手段适用于污染控制、自然保护、资源利用、流域、区域综合环境管理、国际和全球环境问题以及生产、消费等领域。

2鄂尔多斯存在的环境问题

鄂尔多斯深居祖国内陆，全年降雨200-400毫米，属于干旱和半干旱的过渡地带，植被也呈现出荒漠和草原共生的特点。东部地区地表侵蚀强烈，水土流失严重。中部有毛乌素和库布其两大沙漠，占全市总面积40%。鄂尔多斯探明的煤炭储量1700亿吨，占全国的1/6，预测远景储量一万亿吨。随着近年来对地下煤炭和天然气的开采，生态破坏日益加剧。地表塌陷是资源开采过程中产生的主要问题，目前当地已探明老空区面积为300平方公里，塌陷区面积10平方公里，据统计鄂尔多斯每年因开采煤炭造成的地表塌陷接近0.4公顷。在煤炭开采的同时造成大片土地产生积水和盐碱化，由于对表土的破坏，使得草原自身的恢复能力大大降低。煤炭在开采、装卸和运输的过程中，会产生大量细小的粉尘和固体颗粒物，会对矿区周边的空气造成污染。不断燃烧煤炭产生了大量的一氧化碳、二氧化硫以及一些其他工业废气，PM2.5和烟尘排放量在近年都有明显上升。同时，煤炭的开采以及煤化工，都需要耗费大量的水，由于当地水资源有限，造成鄂尔多斯水位的不断下降。而且工厂排放的废水又会加速地表水和地下水体的污染，更加威胁到用水安全。

生态环境的破坏，笔者认为原因在于国民经济结构的不合理。分析污染源来看，它们主要来自于那些高污染、高耗能、高排放的重工业。与农业和服务业相比，工业在鄂尔多斯的产业结构占比中显得尤为突出。2014年，鄂尔多斯市三大产业比例为2.1：60.5：37.4，工业处于绝对的主导地位，其中以“三高”为代表的重工业又占据绝对优势，煤炭、电力、天然气这三大部门的规模以上企业占工业总产值比重高达70%以上。重工业部门是当地污染物的主要来源，传统经济模式下，人们片面追求经济效益，忽视了环境外部性。从投资结构来看，一二三产业投资占比为4.2：67.4：28.4，一三产业相对有所增长，但仍旧难以撼动工业的主导地位。政府为了让企业具有竞争力，往往给予政策扶持，比较典型的就是降低收取排污费，而政府对污染的治理停留在表面，这就导致治污的速度远赶不上排污的速度。这种片面追求GDP的高污染、高耗能、高排放、低效率的经济增长模式正是中国环境问题的根木症结所在。

3环境经济政策存在的弊端

还未形成科学完备的环境经济政策体系。目前我国仅构造了一个基础的环境经济政策框架，包括财政收支、环境税费、排污权交易、生态补偿、环境金融等。除财政、环境税费发展相对完善外，其他几个方面还处于起步和试点阶段。环境经济政策的结构安排与分工，哪些是主要政策需要优先考虑，哪些是次要政策需要辅助执行，面对现实复杂的问题，如何打出科学、有效又迅速的政策“组合拳”，都需要在环境经济政策的不断发展中逐步明晰。

环境管理体制还不完善。在现有的环境管理体系中，环保部门和其他部门之间，中央政府和地方政府之间，地方政府和地方政府之间存在职责权限划分不清和互相博弈，是环境管理过程中面临的最复杂的问题。涉及鄂尔多斯市环保管理工作的机构主要包括环保局、税务局、发改委、国资委、财政局、农牧局、卫生局等。政府的各个部门虽有工作的分工，但多部门共同管理，必会出现多个执法主体，部门之间职能交叉，工作协调难度大，宏观调控和监管效率不高，很容易出现越位管理、互相“踢皮球”、监管不力的现象。有些环保机构身份定位也存在模糊不清，既是“运动员”又是“裁判员”，部分机构不仅为环保项目开展环评工作，同时还对环保项目建设实施审批，把原本归属于两个机构的职责范围，统归于一个部门。

环境保护与经济发展存在脱节。长期以来，衡量一地区发展水平的唯一指标是GDP，在“以GDP为宗旨”的思想下，GDP的高低直接决定着领导干部的仕途。鄂尔多斯市部分地区为了完成既定的财政收入和经济增长的各项指标，不断增加对“三高”企业的投资，普遍秉承“先污染、后治理”的理念，优先建设主体工程，环保措施严重滞后，在实现经济增长的同时，环境压力和治理成本也在逐年提高。这主要是因为在官员政绩考核中，集中反映于GDP的各主要经济指标处于绝对优势，而环保工作处于次要地位，不受重视。官员政绩考核维度不全面，考核内容有限，尤其对环保工作的成绩考察没能和官员的政绩产生有效关联，激励效果不足。

4鄂尔多斯环境经济政策的发展方向

如今的生态环境问题，早已超过一区一域而成为全人类所共同面对的难题。生态环境问题的实质是社会公平问题，而解决社会公平的唯一途径就是发展。制定科学有效的环境经济政策，将对地区的可持续发展起到关键性的作用。首先要进行体制改革，改变“政出多门”、各自为战的局面，统一交由环保部门管理；其次以市场经济为依托，正确处理好政府与市场的关系，转变政府职能和管理理念；最后加强监管，对违法单位或个人要严厉查处。

4.1明确各部门的管理职能

在环境管理过程屮，鄂尔多斯的各级政府都要对工作进行统一部署，明确划分相关部门的管理职责，并设立统一的协调机构，及时掌握工作情况。整个管理体系中以环保行政主管部门为主导，牵头协调其他部门的工作，其他协管部门处于辅助地位和补充地位。在管理范围上，环境问题的所有管理工作由主管部门来解决，本区域的工作由下辖分管部门解决，不得超过自己的职能区域行使权限。环境保护的监管工作由主管部门统一安排，分管部门要进行自我管理，主管部门要定期审核分管部门的工作，对监管不力的集体或个人进行问责。出台相应的环保法律法规，保障执法人员有法可依，对违法者追究法律责任。

4.2合理定位政府与市场的关系

环境经济政策能否有效实施，市场机制如何体现，关键在于政府和市场的关系，而二者关系的核心问题又在于政府的角色定位。环境经济政策要求政府改变过去大包大揽的做法，转而运用间接的宏观调控，综合运用经济、行政等多种手段；要求政府改革管理创新，有效释放市场活力，建立服务型政府，这与简政放权、放管结合和转变政府职能的任务一致。环境经济政策是“以环境保护优化经济发展”的典型，市场在资源配置中起决定性作用，并且更好地发挥政府作用，也体现了国家转变经济发展方式的具体要求。

4.3改变传统观念

鄂尔多斯要根据当地产业发展的实际情况，着力转变经济发展方式，把经济发展的立足点转到提高质量和效益上来，不仅要加快促进传统产业升级，还要在培育产业新优势上下足功夫，特别是以节能环保、信息技术、高端装备制造、新能源新材料等为代表的战略性新兴产业。全力打造国家清洁能源输出基地、国家煤制燃料储备基地，促进经济持续健康发展。

指出：不以GDP论英雄。要改变传统的政绩观念，不是说废除GDP考核，而是要提高经济增长的质量。不仅要加强宣传教育扭转思想，还要在体制方面采取相应的改革措施。首先，建立一个更加科学的指标体系。降低GDP考核的比重，加入单位GDP能耗和单位GDP产出的税收等指标，综合反映发展的质量和效益。把环境保护放在优先考虑的位置，并将环保工作纳入官员政绩考核中；再次，严格执行环境保护的问责机制。对既定的环保政策和目标要予以坚定的贯彻执行，对执行不力的人员要严格追究其责任。

4.4创新公众参与机制

与发达国家相比，我国的公众参与机制起步较晚，公众参与环境管理也仅仅是在政府的倡导下进行，参与人数较少，流于形式，而且广大群众缺乏参与意识和参与渠道。由宏观来看，公众参与是环境保护今后的主要动力，只有民众发扬“主人翁”精神，保障公众知情权，把个人利益融于集体利益，环境才能得到改善。鄂尔多斯市地方政府应该组织人员深入基层，建立公众参与试点，掀起示范效应。做好宣传引导工作，在制定环保政策时，应事先充分调查民众意见，举办研讨会、听证会等形式，并在主要媒体平台进行数据公布和政策解读，这是公众参与环境管理的基本途径。同时大力发展环保的非政府组织，能充分集中民间力量，调动公众积极性，有效补充政府工作的不足。

5结论

生态文明建设不仅是事关少数民族地区持续健康发展的关键环节，更是实现“中国梦”的重要内容。环境经济政策又是生态文明建设中的主要内容，是非基本制度的改革，通过政策手段的主动调节实现环境成本内部化。它符合人类发展过程的一般规律，也符合我国现阶段的基本国情。环境经济政策只是一种工具，它能否发挥预期的作用，关键还在于政府各部门、社会各阶层对环境重要性的判定，以及在环境管理过程中能否协调一致。环境经济政策在环境管理体制改革，乃至政府职能转型、产业结构升级、社会文明转型中都是一个重要环节，在社会转型中发挥着重要作用。

参考文献

[1]杨朝飞，王金南，等.环境经济政策改革与框架[M].北京：中国环境科W出版社，2010.

[2]潘岳.7项环境经济政策当先行[J].资源与人居环境，2008（5）.

[3]程宇航.发达国家公众参与环境保护制度[J].老区建设，2011（21）.

环境经济政策手段范文篇3

关键词可持续发展政策；五年规划；生态文明

中图分类号F061.3文献标识码A文章编号1002-2104(2009)02-0122-05

自20世纪90年代后期，随着我国的经济发展不断增强，相伴随的环境问题越来越制约着我国国民经济与社会的进一步发展，对可持续发展政策的关注，研究者们从过去单纯讨论环境保护与开发，开始向环境、经济与社会三生协调转变。本文通过对我国6个五年计划中有关环境、经济和社会内容进行梳理，明确当下我国可持续发展政策变迁的基本走向，判断未来我国可持续发展政策需要更为重视和强调环境、经济和社会3类政策的相互包容和协调设计。

16个五年规划中可持续发展政策的总体趋势分析

1.1经济包含社会与环境的反包含模式阶段(从“六五”计划到“八五”计划的效率论阶段)

1978―1995年是中国单个支柱的政策发展阶段，经济增长成为发展的主要内容，虽然环境与社会并没有完全忽视，但是社会与环境方面的政策相对于经济政策是明显弱化的。效率优先是这一时期国民经济发展的主要策略，三者关系所呈现出来的是经济包括社会，环境一定程度上包含于社会之中，三者的地位处于不平等、不均衡状态。规划的内容设计表现为：

“六五”规划强调的基本任务是继续贯彻改革、整顿、提高的方针，进一步解决过去遗留下来的各种发展问题，取得实现财政经济状况根本好转的决定胜利。其中经济类政策规划占据主要地位。社会政策规划重点强调科学研究和教育发展，人口、劳动、居民收入和消费水平，以及城乡建设和社会福利事业、文化事业、卫生体育事业。环境政策规划包含于第五篇社会发展规划中。仅仅在第三十五章环境保护中，提出制止对自然环境的破坏，努力控制生态环境的继续恶化，使一些重点地区的环境状况有所改善。

发展到“七五”规划，所提出的主要任务依然是进一步为经济体制改革创造良好的经济环境和社会环境，努力保持社会总需求平衡，使改革更加顺利地展开，力争在五年或更长一些的时间内，基本上奠定有中国特色的新型社会主义经济体制的基础；同时保持经济持续稳定增长，在发展生产和提高经济效益的基础上，继续改善城乡人民生活。经济政策规划依然占据主要地位。社会政策规划主要在第九篇中，强调重视人民生活和社会保障，控制人口增长，规划劳动力就业，以及提高居民收入，引导居民消费结构调整。并强调加强卫生、体育和社会保障事业。环境政策规划包含于第九篇人民生活和社会保障中。在第五十二章环境保护中强调到1990年使工业的主要污染物50％～70％达到国家规定的排放标准；保护江河、湖泊、水库和沿海的税制；保护重点城市的环境；保护农村环境；改善生态环境。

“八五”规划的基本任务仍然是以提高经济效益为中心，促进经济的适度增长。但已逐步强调在经济发展中注重兼顾社会和环境。篇章规划中专门设置第八篇人民生活和消费政策。环境政策规划包含于第四篇地区经济发展的布局和政策中。把环境治理提升到国土开发整治和环境保护的层次中来，强调有重点对大江大河大湖进行综合治理；严格控制农业建设占用耕地，加快土地综合利用总体规划制定；加强对海岸带、海岛、海域的海洋资源调查、勘探和规划；加强环境监测系统的建设和管理；重视对乡镇企业污染的防治和管理等内容，环境政策的设计有了与社会、经济相对平衡的位置。

1.2经济、社会、环境并列的阶段(“九五”计划到“十五”计划期间的协调论阶段)

1992年中国参加21世纪议程，开始在理论上注意到三个支柱的发展，1995年最高领导提到了可持续发展，但是只是到了2001年的“十五”计划才提出了与可持续发展的三重底线有对比意义的三生协调发展思想，并且在计划编制中对资源环境问题有了充分的注意。然而，那个时候无论是从内容上还是形式上对三个支柱的理解仍然是并列式而不是包含式的。规划中的内容变化表现为：

“九五”规划是我国国民经济与社会发展规划中的转折点，在五年规划基础上提出我国2010年远景目标纲要，把可持续发展和科教兴国作为我国的两大重点战略规划。国民经济和社会发展的指导方针中，强调牢牢把握“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”的大局，是今后必须长期坚持的基本方针，要正确处理好改革、发展、稳定三者的关系。提出今后15年保持国民经济持续、快速、健康发展，努力做到速度和效益相统一、微观活力和宏观调控统一，总量增长和结构优化的统一。社会政策规划表现在将原有的人口和就业内容提到宏观调控目标和政策篇章中；教育与科技合并为第五篇实施科教兴国战略。规划中明确提出实施可持续发展战略，推进社会事业全面发展；保持社会稳定，推动社会进步，积极促进社会公正、安全、文明、健康发展。环境政策规划表现为第九篇可持续发展战略。第一条国土资源保护和开发中强调依法保护并合理开发土地、水、森林、草原、矿产和海洋资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制，加强土地管理。第二条环境和生态保护强调坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，所有建设项目都要有环境保护的规划和要求，在各类项目建设中逐步强调经济、社会与环境的协调。

“十五”规划继续坚持把发展作为主题，坚持把结构调整作为主线，坚持经济和社会协调发展。国民经济和社会发展的主要目标按照宏观调控，经济结构，科技、教育发展，可持续发展，提高人民生活水平5个方面给出预期目标设计。内容结构有了清晰的经济、社会、可持续发展三大类区分。经济政策规划从原来的效率优先转变为注重农村经济的全面发展，各地区间的协调发展，以及城乡的共同发展。环境政策则内化于可持续发展规划中，人口、资源和环境篇章强调了人口增长(社会因素)与保护资源、保护环境间的关系，明确提出把改善生态、保护环境作为经济发展和提高人民生活质量的重要内容。坚持把发展作为主题，高度重视经济、社会、人口、生态、环境和科技等因素的协调前进，把贯彻可持续发展战略提高到一个新的水平。

1.3环境引导社会、经济发展的阶段(从“十一五”计划开始的优先论阶段)

2006年以来，中国的五年规划政策开始出现了环境引导发展或者环境优先的政策趋势。“十一五”规划的总体目标是促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，以科学发展观统领经济社会发展全局。衡量经济社会发展绩效的主要指标构成分为经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活3类。规划强调三类政策发展的有效协调和融合。经济政策规划提出立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变。同时把增强自主创新能力作为国家战略，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。社会政策规划中提出建设社会主义和谐社会。目标是立足以人为本推动发展，把提高人民生活水平作为根本出发点和落脚点，促使发展由偏重于增加物质财富向更加注重促进人的全面发展和经济社会的协调发展转变。环境政策规划中提出发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会。经济、社会和环境三个支柱的协调发展成为当前可持续发展政策的主旨。

然而分析具体的五年规划，政策的设计在理论上仍然停留在并列或者融合的论述上。因此，当前需要开展基于包含模型的政策理论、指标和工具研究，以便到2022年的时候中国真正走向强可持续性的文明发展道路。

2确立以生态规模控制为基础的可持续发展政策目标

围绕可持续发展的具体实施战略、规划与领域、手段等，国内学术界展开了众多的论述。但是现有研究的一个重要不足在于没有将环境政策的研究包容于经济社会的实际发展路径和政策规划中，三者的政策关系呈现的是并列或分立的状态。所提出的政策内容由于与社会经济的发展态势脱钩，缺乏实际的指导意义，所应用的市场和社会类政策工具也就流于形式，无法产出真正的效益。从可持续发展的角度看，包含模型相对于并列模型更能够反映当前自然资本稀缺下的世界发展状况和中国发展状况。但是目前国内的研究还鲜见这方面的深入讨论，特别是国内有关经济、社会、环境三者关系的观察往往是简单并列的。显然，对于三者之间关系的认识不同，将会影响与此有关的政策研究。戴利曾经提出，针对3个不同的人类发展目标即生态上的规模问题、社会上的公平问题、经济上的效率问题，需要研究3套不同的政策。他强调，从三个支柱的包含模型出发，生态上的规模控制政策应该决定其他两个方面的政策，例如污染排放上的总量控制政策应该决定污染效率的改进政策和环境公平的分配政策。

我国自20世纪90年代以来的可持续发展政策逐步重视经济、社会和环境政策的协调。从1996年3月全国人大第八届四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中第一次以最高法律形式把可持续发展和科教兴国并列为国家战略，到2003年10月，中共十六届三中全会提出“科学发展观”，并概括为：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，实施5个统筹；2005年10月，中国十六届五中全会决议更是中国发展历史上的里程碑，坚持以人为本，创新发展观念，转变增长模式，提高发展质量，提升自主创新能力，构建和谐社会，落实“五个统筹”，实现社会公平，切实把经济社会发展转入全面协调可持续发展的轨道中来；再到2007年3月，全国人大通过“十一五”规划纲要，提出建设“资源节约型、环境友好型社会”，明确实现节能减排的约束型指标。这些变迁和发展表明我国可持续发展政策方向正逐步朝向基于三重底线的可持续发展目标前进。

然而这一政策目标的演进和发展过程中还面临许多约束，如诸大建教授提到的生态文明建设的“三个门槛”，即生态门槛、福利门槛和治理门槛。还有牛文元教授描述的“三个零增长”的台阶，即人口自然增加率的零增长，在人口总量基本保持平衡后的实现资源能源消耗率的零增长，在前两个零增长基础上的生态环境退化速率的零增长。这些内容都制约着我国生态文明内容的实现，要求在政策推动的下一步行动中，全面提升我国的可持续发展能力，创新可持续发展政策的框架和内容。

3构建基于包含模型的我国可持续发展政策内容

围绕上述目标和能力发展要求，需要创新当前我国的可持续发展管理模式和政策类型，促进基于包含模型的可持续发展政策变革，建立基于包含模型的我国可持续发展政策的框架体系。

不同于政府导向的行政命令式政策管理方式，本文认为可持续发展的政策框架首先需要建立基于公众参与的治理模式(可持续管理化)。可持续发展的推动需要政府、企业、社会三方的共同参与，以政府为主导，企业和社会多元主体共同参与的治理架构，以便最大可能地实现可持续发展的政策目标。其中，政府主要进行政策支持和制度约束；企业按市场规律和规则运作，履行其经营和扩大生产的责任；社会其他主体一方面作为社会发展中的一员，贡献其智慧和力量，另一方面又作为政府和企业在执行可持续发展政策中的影响者，承担监督的作用。

其次，变革可持续发展政策系统模型。在可持续发展政策内容设计中，根据可持续发展建设的领域和内容的不同，设计不同的政策类型和工具。当前可持续发展的建设过程中，可借助世界银行提出的3类政策工具，形成3类不同的政策机制(见图1)。相应的政策机制内容体现为规制性政策、市场性政策和参号性政策。行政机制表现为政府自上而下的努力，社会机制促进非政府力量自下而上的努力，市场机制则充分发挥盈利企业的横向作用。

当前我国的可持续发展政策体系主要是以政府为核心，政策的单项度明显。自上而下的政策过程设计注重内部的行政控制，缺乏与外部的互动，具体表现为政策类型偏重行政规制，使用的行政命令手段较多，市场和社会参与的政策应用不高；对资源与环境的分类局限于部门领域，总体规划目标与实施过程缺乏连贯性，社会性政策手段与方法的运用少；政策评估聚焦于内部和后果，缺乏前瞻性。因此迫切需要改变不适应的政策系统模型，在生态文明政策操作中，建立基于治理导向的三类政策的组合系统。

再次，在具体政策管理中形成基于利益相关者视角的制度建设内容。具体包括从问题提出、到平衡利益、再到决策执行3个环节。每一环节与关键的利益相关者结合。首先在发现问题方面，政府主动介入捕捉信号。决策者在一开始就注重发动多方面的力量，并积极主动提供比较通畅的合作与沟通渠道。其次在决策过程中，社会努力达成共识，寻求各方利益的平衡，尽力达成共识方案。再次在执行角度，通过建立良好的信息沟通网络，坚决有效地执行共识目标，形成承诺和实施机制。

上述政策框架在具体实践中还会面临操作问题，生态文明的建设目标同政府、企业和社会的行为选择可能存在比较大的偏差甚至冲突。这就需要通过构建一系列激励与约束机制，来改变各主体的决策范围和行动集合，达到

最后的相容。

4中国可持续发展政策变革的有效路径

魏楚和沈满洪在《建设环境友好型社会的政策矩阵》一文中提出3类促进环境友好型社会建立的机制，即别无选择的强制机制、权衡得失的选择机制和道德约束的自愿机制。别无选择的强制机制是一种基于“命令一控制型”的刚性约束机制，又称为管制手段，是实施管制的主体。根据相关的法律、法规和标准，对经济主体的经济活动加以约束和限制，从而直接影响经济主体的行为决策。强制机制运用的主要手段包括法律手段和行政手段。

权衡得失的选择机制是以激励为基础的分散管制，又称为经济手段。管制当局不做出详细的行动规定，而是设计出一套合理的制度，行为主体在给定的外部环境下自行选择对自己最适宜的行动，从而拥有更多的行动余地。选择机制通过市场信号使行为主体做出行动决策，促成行为主体在追求自身利益的同时客观上实现管制者设定的环境目标。

道德约束的自愿机制属于非正式制度安排。通过伦理道德的软约束，激发人们内心理念来实施一定的行为，从而达到一定的目标。强调的是一种道德教育和自我约束，可以从两个角度来观察：一个是以习俗、道德伦理为主体的社会精神对人们价值取向的影响；另一个是以习惯、知识等形式累积下来的非正式制度对人们经济行为的制约。所构成的环境友好型社会建设的政策矩阵见表1。

结合这一政策矩阵，本文提出当前建设可持续发展政策路径可从形成3类政策内容入手。

4.1支持可持续发展战略形成的规制性政策

首先制定相关法律法规。包括3个层面内容：第一个层面为基础层，进一步完善与生态文明、可持续发展相关的基本法律法规；第二个层面是促进环境保护和发展的综合性法律；第三个层面是促进不同部门领域形成包容性政策内容。

其次，以环境优先为策略，建立行业淘汰制度和市场准入制度。从环境保护和促进资源节约角度，建立和实施高污染落后技术、工艺和产品的强制性淘汰制度，明确鼓励类、限制类和淘汰类产业项目。对高污染行业新建项目建立严格的绿色评价体系，从环境方面提出更为严格的最低技术水平准入标准和产业准入标准。

再次，建立绿色政绩考核机制，改变政府行政管理手段。在政府管理方面，建立综合反映经济发展、社会进步、环境保护等体现科学发展观、政绩观的指标体系，建立绿色绩效评估体系，将环境建设和实际效果纳入各级政府目标责任制和干部考核体系中，彻底改变片面追求GDP增长的行为，保证在决策中综合考虑经济效率和环境建设的协调发展。使各政府部门自觉表率，带头做好生态建设和环境保护工作，推行政府机构节能绿色采购，减少政府自身环境污染行为。

4.2支持可持续发展目标建设的市场性政策

利用市场政策包括减少或取消补贴；征收环境税费，按照“谁污染谁付费”的原则，对单位污染物排放数量(或者按照排放浓度)征税(费)，使之成为排污企业的内在成本，纳入企业的经济决策中，从而改变企业排放行为，达到减少污染排放量的目的；押金一退款制度(对可以循环利用的产品征收押金，当产品废弃部分回到储存、处理或循环利用地点时成为退还押金的一种手段)；专项补贴等。

创建市场政策包括明确产权，私有化和权力分散，建立可交易的许可证与排污权，建立国际补偿等。此外，市场类政策还可通过建立企业环境绩效综合评价体系，通过信息披露制度实现声誉激励。在除了以经济利益为激励动力之外，也可以发展和使用以企业的声誉、形象(包括好的声誉、形象和差的声誉、形象)等间接利益(如投资人的投资决定、消费者的消费选择、市场准入、市场份额等)为激励动力的政策手段来实现。通过消费者“用脚投票”的方式，可以影响企业的实际行为和决策，一定程度达到绿色经济的目标。

4.3支持可持续发展的参与性政策