公共行政的科学观(6篇)

公共行政的科学观篇1

[关键词]公共行政学;教学对象;教师素质

一、公共行政学的学科特点及其发展

(一)公共行政学的学科特点

公共行政学作为一门独立的学科来进行研究,已经有一百多年的历史。到目前为止,这门学科还在不断的完善和发展之中。作为一门理论与应用相结合的系统科学,公共行政学科特点比较突出,具体表现在如下几个方面:

第一,公共行政学是一门综合性学科,它的内容是丰富的、交叉性的、广泛的。行政学的发展史则从另一个侧面说明了行政学的综合性特征。综合性是行政学最大的学科优势和特点之一。

第二,公共行政学是一门实用性学科。这种实用性表现为两个方面:首先,政府的行政管理活动是一个实实在在的过程,行政学研究的均为行政实践中出现的具体的、常规的问题,否则行政学就失去了存在的意义;其次,行政学是对行政现实进行研究的结果,是提出具体的解决问题的方式、方法的过程,这一解决问题过程本身是客观的,而提出解决问题的方式、方法又必须在实践中得到有效的应用。实用性与效用性是行政学的生命力所在,是行政学存在的价值所在。

第三,公共行政学是一门工具性学科。它是在复杂的行政现象与现实问题中来探求、寻找共通的、具有一定普遍意义的条理和法则,并依据这些条理与法则去对行政活动实践加以规范的学科。正是从这个意义上讲,公共行政学是一门关于方法的、工具的知识体系的学科。

第四,公共行政学是一门系统性学科。公共行政学本身的知识体系是建立在对各种行政现象与事实进行系统观察、实验、比较、分析及研究的基础上所获得的系统知识。它的知识并非是支离破碎的,而是具有一定科学性、完整性、统一性的理论与知识体系。

第五,公共行政学是一门发展性的、动态的、进步的、不断创新的学科。国家行政活动是人类社会发展的产物,它必定要随历史的发展而不断地变化。与此相一致,研究国家行政现象的公共学也必然要随之不断地发展和更新。正因为如此,行政学才会历久不衰,充满活力与生机,并越来越为世界各国政府和相关学科所重视。

(二)公共行政学的发展

随着时间的推进,社会中新的问题和矛盾不断出现,这些因素无不影响着公共行政学的发展。

1.企业家政府理论的兴起。企业家政府理论是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的,它不仅对政府的本质及其存在的必要性作出了新的回答,还对企业家政府的本质与特征作了简洁而形象的刻画。该理论认为,政府是我们用来作出公共决策的一种机制,是我们解决共同问题的方式的载体,对于一切文明社会来说,政府都必不可少。遗憾的是,政府的现状并不令人满意,它并没有像人们所期望的那样有效运作。然而,问题不在于政府中工作的人,而在于工作的体制,正如奥斯本和盖布勒所言,政府中的大多数公务员是负责的、有才能的、立志献身的人,只是受制于陈旧体制的桎梏,创造性得不到发挥,精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变,释放出政府公务员身上巨大的能量,提高他们为公众服务的能力。

2.新公共服务理论的提出。所谓新公共服务,它指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理论,新公共服务理论认为,公共行政已经经历了一场革命。目前,与其说公共行政官员正集中于控制官僚机构和提供服务,倒不如说他们更加关注“掌舵”而不是“划桨”,即他们更加关注成为一个倾向于日益私有化的新政府的企业家。但是,在他们忙于“掌舵”的时候,他们是否忘记了是谁拥有这艘船呢?在新公共服务理论家看来,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。他们的工作重点既不应该是为政府航船“掌舵”,也不应该是为其“划桨”,而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

二、公共行政学教学对象的新变化

公共行政学进入我国的高校教育已经有20多年的时间了,在这期间,它的教学对象也有了新的变化。如今接受高校教育的大多是“90后”的学生,这和最初“80后”学生有了很大的不同,具体表现在以下几个方面:

(一)个性独立自信,但过于以自我为中心

“90后”的孩子大多都是独生子女,生活条件相比“80后”更加好了。但是,他们过于以自我为中心,更加张扬自我个性,相对比较缺乏合作意识和团队忠诚感,人际关系应对力和心理承受力相对薄弱。虽然“90后”渴望思想上的独立,但不少学生在生活上对家长依然有较强的依赖性。

(二)关注社会主流思想,但价值观更务实

由于身处市场经济发展和社会变革的大环境,信息的逐步开放和透明化,使得“90后”大学生对社会的认知比他们的前辈更加丰富和趋于理性化。他们关心国家前途和命运,关注社会现实问题的解决。“90后”在学习马克思主义、邓小平理论的这个领域很积极,在这些方面的领悟非常快。市场竞争的压力和利益关系的复杂多变,让他们更加务实,很早就明白应该把价值取向关注于具体的事情,而不是关注抽象的哲学。他们认为社会是在要求他们成为更加务实的人,而不是像“80后”一些年轻人那样乐于过多的坐而论道。

(三)网络时代形成的速食文化

速食文化,原本是指那些快餐文化,就是指那种很快而无营养的快速食品。现在引申为,在社会的快节奏的生活下,都市人追求快、新、奇的生活方式。

由于网络普及和教育民主程度的提高,传统的教育模式和学习模式发生改变,“90后”大学生获取信息更加快捷,知识更加丰富,对自己的人生表现出的信心和理性远超过他们的前辈,在某些方面比老师知道得多。现在的“90后”一代在知识结构上的复杂和多样性远远超越了以前。信息量的极大丰富和创造力的提高,使得他们渴望成熟独立,希望能跟老师进行平等的交流,而不是被动接受单向的知识和观念灌输。网络时代是“90后”大学生的生存环境特征。因特网的便捷和低成本,使得“90后”迅速掌握了利用网络获取信息和知识的本领,接受信息的渠道方式趋向多元化,因此扩大了知识面,开阔了视野,心智发展超前。他们的大脑在接受互联网上大量新奇的信息以后,这种强烈的刺激反而会使他们内心更加空虚。信息通过音像、图文和其他网络语言,在网络上的多样化展现,符合他们快节奏的生活方式,符合追求个性、强调效率、注重时尚的心理特征。而读书则通过印刷媒体阅读文字,理解内容,内馈为自己的感受,则是一种深层的生活方式。而且,网络使人的虚拟沟通能力远远超过实际沟通能力,容易形成一种在网络中的虚拟人格,影响在现实生活中与他人的交往。

我国高校教育思想和行为上的变化,一方面表现为他们对信息和知识有了新的需求层面;另一方面表现为他们对高校教师提出了新的要求。公共行政学是一门理论与实践相结合的学科,所以作为公共行政学的授课教师,既要紧跟学科发展的步伐,又要满足授课对象的新的需求,这些就对授课教师的素质提出了新的要求。

三、公共行政学对教师素质的新要求

传统时期,高校专业教师应该具备良好的思想品德素质、身心素质、业务素质、创新素质、综合素质,等等。爱因斯坦就曾说过:“仅用专业知识教育人是不够的,他们可以成为一个有用的工具但是不可能成为和谐发展的人”。进入21世纪以后,公共行政学科新的发展和高校大学生思想的变化,都对承担公共行政学的高校教师素质提出了新的要求。

(一)具备跨学科悖论研究的能力,真正实现公共行政学的综合性特征

跨学科悖论就是指在某一背景知识条件下同一学科的不同研究领域或不同学科之间出现的悖论。公共行政学的学科特征中包括综合性的特征,这也就意味着这门学科在研究中或者现实中都会涉及到很多其他的学科,如政治学、经济学、社会学等。可是,随着科学研究的深入发展,跨学科研究也面临着悖论的困扰,以致不同学科之间难以进行充分的交流。跨学科方法的出现,打破了科学传统的统一体系,动摇了以分化为主导的科学体系,但同时又在推进新的分化。实际上,这种跨学科悖论的发现,不仅向人们提出了跨学科研究何以可能的问题。而且也拓展了悖论研究的视野。作为新时期的公共行政学教师在教学过程中,也会面临这种问题,这就需要教师清理悖论中的逻辑矛盾,由此抓住悖论中提出的根本性问题,使科学理论逐步走向精确化、严密化和系统化。这也是推进学科理论创新的重要方法。

(二)提高公共行政学教师的学习能力,既包括学习学科的新发展和新变化,又包括学习教学对象的新思想超级秘书网

公共行政学是一门发展性的学科,自20世纪80年代以来,学科有了新的变化。直到目前,公共行政学仍然处于不断完善之中。既然学科在不断变化和发展,作为授课教师就需要不断了解和学习这些新的信息和知识,及时把握学科发展的趋势和发展方向。只有授课教师掌握了这些知识,才能够不断推进公共行政学的研究,并实现信息传递的及时性和有效性,让教学对象掌握最新的信息。

另外,当代教师一种新的素质和能力还应体现为向教学对象的学习。这不仅需要教师观念的转变,更需要一种勇气。古人有云:师者传道授业解惑者也。这是古人对老师的一种概括和解释。但同时还有一句古语:三人行,必有我师焉。结合这两句话,作为新时期的教师既有“传道授业解惑”的责任,也要善于学习和吸收他人的智慧。作为公共行政学的教师,在平时的教学中要让学生参与到学科的研究和讨论中,调动学生的积极性,集思广益。教师要把教学模式从单向教学变为双向教学,把教学观念从单纯的“教与学”转变为“以学促教,教学相通,共同学习”。

(三)了解教学对象的需求,掌握目的性教学的能力

我国高校教育中,“90后”具有鲜明的时代特征,要想更好地保证教学任务的完成,首先要了解他们的需求。“90后”最大的一个特征就是价值观的务实性,他们更关注知识的社会价值而不是它的理论价值。他们最常说的就是,“这门学科对我有什么用处”,这种强烈的功利欲望与学术的理念形成了鲜明的对比。作为公共行政学教师,可以通过改变教学方式来引导学生达到教学的目标。针对教学对象务实性的特征,公共行政学教师可以实行目的性教学。所谓的目的性教学即是根据学生的需求,总结出他们的学习目的,从而将教学内容设计成围绕学习目的而展开的教学方式,在完成教学内容的同时实现教学对象的学习目的,从而达到双赢的一种教学。这种目的性教学最适合这种理论与实际相结合的学科,能让教学对象掌握解决实践问题的方法,又能满足教学对象对理论的需求,更能实现教师教学效果的改善,是一种一举多得的做法。

[参考文献]

[1]张成福.变革时代的中国公共行政学:发展与前景[J].中国行政管理,2008,(10).

[2]丁煌.当代西方公共行政理论的新发展[J].公共新政,2006,(3).

公共行政的科学观篇2

本文作者：兰华工作单位：山东大学

作为一个独立的专业领域，公共行政学出现的时间并不很长，但公共行政学的思想理论却已是源远流长。它早期的思想同政治学不可分离的交织在一起，他们的思想都有明显的价值理性的取向，要求公共行政更多地关注民权、正义、自由和责任等价值目标。早期著名公共行政学者伦纳德•怀特认为，公共行政由于与政治过程相联系而独具特色，公共行政研究需要与涉及正义、自由、服从和国家在人类事务中的作用等问题的政治学理论相结合②。可见，在公共行政学产生之前和产生之初，人们是肯定价值理性在公共行政学中的地位与作用的。但在公共行政学其后的发展中，价值理性却渐渐被忽视和规避了。19世纪后期西方资本主义国家经过两次技术革命的洗礼，生产力水平大大提高，经济的快速发展要求政府扩展职能以适应这种需求，但是当时的政府存在机构臃肿、部门林立、官员腐败、效率低下等诸多弊病，不仅不能适应这种需求，反而严重阻碍了资本主义的发展，改革的需要让理论呼之欲出。1887年，美国学者威尔逊发表《行政学研究》一文，主张政治与行政相分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。自此开始到20世纪的60年代，是传统公共行政学形成、发展的时期，同时也是价值理性逐渐让位于工具理性、工具理性逐步走上主导地位的时期。首先，传统公共行政学把效率作为公共行政的首要目标和指导原则。可以说，行政学能够从政治科学中分离出来的动因之一，就是它对于效率的追求。威尔逊认为，行政学研究的目的在于“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”③。他还认为，行政科学的指导价值是效率，有效的公共行政要求由单一的领导中心行使政府权力。古利克也曾说:“在行政科学中，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理”④。早期公共行政学者所追求的行政效率科学，既反映了早期公共行政学研究的理论成就，又充分体现了它对于工具理性的推崇。其次，马克斯•韦伯(MaxWeber)的官僚制理论。韦伯将合理性作为一种社会分析框架和方法论，并从价值中立的立场出发，使用这种分析框架对现实世界作了纯粹工具性的客观分析，在此基础上提出了他的官僚制理论。官僚制是基于工具合理性而规避价值合理性的理论形态和制度设计，它只考虑活动的效率和技术可能性，而尽可能地祛除了价值理性的影响。“在公共行政的领域中，根据科学的和技术的原则建立起来的官僚制体系就如一架庞大的机器，官僚即行政人员只是官僚制体系运作所必要的补充因素，……人必须完全从技术的视角去看待事物，完全受制于技术的视野，自觉或不自觉地按照技术的需要去行动……官僚制在整个公共行政的领域及其权力运行机制中，排除了人的价值和人的行为主体意义，而且同时在整个社会的范围内进一步推动道德价值衰落的运动”⑤。工具化、技术化的官僚制体系排斥人类的价值判断和道德自觉，因此，在以工具理性原则为核心的官僚制体系中，人的主动性完全被压抑了。最后，19世纪末20世纪初工业领域中的科学管理运动对公共行政学的产生和发展也有很深远的影响。科学管理运动源于资本主义生产者对于效率和效益的追求，并逐渐成为一种占主导地位的学术思潮和管理方式，弗雷德里克•W•泰勒和亨利•法约尔等都是这一学派的代表。早期公共行政学者从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发，并把应用于私营部门中的这些方法运用于公共部门中，想要找到一种提高行政效率的最好方式。这在一定程度上，也推动传统公共行政学背离价值理性，走上了工具理性的道路。对效率的追求、对科学管理理论及原则的应用促使传统时期的公共行政学开始重视工具理性，而官僚制理论与制度更是对工具理性推崇备至。因此在传统公共行政学时期，价值理性不得已让位于工具理性，价值理性的光芒被工具理性的一枝独秀掩盖了。

以工具理性作为公共行政的主导理性形式，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任，其结果是经济快速发展的时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病和绝望，导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。从20世纪40年代到60年代，可以说是对传统公共行政学的批评与反思时期，传统公共行政理论所倡导的效率至上原则受到越来越多的质疑。对传统公共行政学较有影响的批评来自罗伯特•达尔(RobertA．Dahl)。达尔指出了传统公共行政学理论所遇到的三大难题:一是公共行政学与规范价值的关系问题。达尔认为，传统的公共行政学把价值因素排除在学科研究的范围之外，它所追求的政治与行政二分法以及效率标准是不考虑价值因素的，而这是做不到的。二是公共行政学与人类行为的关系问题。公共行政学应当是一个研究人类行为的某些方面的领域，而传统公共行政学用形式上和技术性的术语来看待行政组织及行政活动，并且把作为行政组织构成因素的个人、团体或多或少地当成一种“物质”，这是不合理的。三是公共行政学与社会环境的关系问题。传统公共行政学的范围太狭窄、太局部化，缺乏对公共行政管理的社会背景的了解，忽视了公共行政与它的社会环境的关系⑥。达尔对传统公共行政学的批判，可以说击中了要害，指出了它的三个最主要的缺陷。类似这样的批判还有很多。这种批评与转变的结果是新公共行政学的出现。1968年，由《公共行政学评论》的主编沃尔多发起，一群青年行政学学者在锡拉丘兹大学(SyracuseUniversity)的明诺布鲁克(Minnowbrook)会场举行研讨会，会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学:明诺布鲁克观点》为书名结集出版，本书可以说是“新公共行政学”的宣言，也是它出现的标志。新公共行政学以公平为核心，抛弃了包括政治———行政二分法在内的一系列传统公共行政学的观点。行政管理者并不是价值中立的，他们应该对好的管理与社会公平做出承诺，以此作为价值取向、奋斗目标或理论基础。在此基础上，新公共行政学的学者们提出了一系列不同于传统公共行政学的新观点，如强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础;主张政治与行政的关联性;重视人性和行政伦理研究;倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制的研究等⑦。从这里我们可以看出，新公共行政学已看到了传统公共行政学单独推崇工具理性的弊端，并希望通过自己的努力，用社会公平和民主等一系列目标的引进，在公共行政中促进价值理性的回归，纠正传统公共行政学重视技术而轻视价值的错误。但遗憾的是，新公共行政学在概念和理论上缺乏连贯性，最终未能生根立足、取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。它很快便被新公共管理运动的洪流所淹没。

新公共行政学未能成为行政学研究的主导范式，其一是因为它缺乏全面而连贯的理论体系，更重要的原因在于它无法回答和解决20世纪后期政府机构所面临的种种管理危机和信任危机。进入20世纪70年代以来，政府面临着前所未有的严峻挑战，经济的长期“滞涨”、技术革新和全球化挑战都呼唤一个强有力的反应迅速的政府，这和政府机构臃肿、效率低下恰恰形成鲜明对比，官僚体制模式与经济社会发展不相适应的弊端暴露无遗。人们对官僚体制的组织结构、目标、绩效考量、内部管理及其公共服务的提供都产生了深刻质疑，由此催生了二十世纪七八十年代西方政府改革的浪潮。在公共部门改革实践和社会科学理论发展的基础上，20世纪80年代中后期美国出现了新公共管理运动(NewPublicManagement，NPM)。新公共管理的理论研究中融合了西方经济学、工商管理学、政策科学等多学科的理论和方法，它以工商管理领域的经济人假说、市场竞争、成本—效益分析、交易成本等理论作为研究工具和方法，提出用“企业化模式”来重塑政府，在公共部门管理的理论和实践中引入了绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等管理的理论、方法和技术。经济合作与发展组织在一份报告中指出新公共管理作为一种新的管理典范强调:根据成本—收益分析来确定结果;运用目标管理方法实现任务;运用市场及市场机制;竞争和选择;通过权力、义务、责任的协调一致向工作人员下放权力。显然，新公共管理学极大地张扬了工具理性，这与它的理论基础有很大关系。它用经济学方法、市场化理念和效率主义将工具理性推上了高峰，工具理性的主要观念在新公共管理中得到了最充分的体现和发展。需要明确的指出的是，新公共管理学与传统公共行政学同样都是工具理性的体现者，但两者还是有明显的不同之处:一是理论基础不同，传统公共行政学的理论基础是政治学的政治———行政二分理论，倾向于通过体制安排和制度约束来解决问题;新公共管理的理论基础是现代西方经济学的公共选择理论，倾向于通过市场来解决问题。二是效率的实现方式不同，传统公共行政学推崇专业技术和科学分工，效率来自于科学精密的组织结构和完备有序的制度;新公共管理则主张以市场竞争和绩效评估来实现效率。新公共管理学的出现拓展了公共行政学研究的领域，反映了20世纪80年代以后西方在这一领域研究的新成就以及当代西方公共行政实践发展的新趋势，它代表了一种管理方式的改革，同时也是一种新的政府管理理论和政府管理模式。另一方面，行政的复杂性和市场的复杂性完全不同，庞大的政府体系也远非企业组织所能相比，更为关键的是，公私部门的本质目标是相悖的，新公共管理学对公私部门本质区别的漠视容易导致对手段的过分强调以及对管理方法的盲目借鉴，以至价值理性被掩盖。

新公共管理对政府管理理论产生了极大的影响，在实践中对改善政府绩效也做出了一定贡献，但同其它理论一样，世人对它的批评和质疑从其产生开始，就没有停止过。这些学者们对于新公共管理的批评都隐含着对其工具理性原则的反思与批判，同时也显示出了他们对价值理性原则的呼唤。他们反思着以利己经济人为基础的新公共管理和在此基础上的各项改革，对公共利益、责任、公平、正义等价值观的式微表示担忧。在诸多对新公共管理的批判中，以罗伯特•B•丹哈特为代表的新公共服务理论逐渐兴起并引起世人关注。新公共服务理论充分肯定了新公共管理对西方国家产生的重大影响，但同时也注意到，新公共管理通过“一套大部分从私人部门引入的价值观来寻求管理变革”，这种把商业的价值迅速转移到公共部门的做法给公共行政及其人员带来了一些棘手的问题⑧。所以，新公共服务理论从一开始便强调它是以价值理性为指导的理论，将公共利益、公民、责任等观念置于理论的中心位置。建立在公共利益观念之上的新公共服务，与建立在个人利益最大化的经济观念之上的“新公共管理”是截然不同的。前者对后者的工具理性特征进行了针锋相对的批判，并在价值理性的指引下对后者进行了超越。这主要体现在以下三个方面:首先，新公共服务把公共利益放在理论的中心位置，而不是个人利益。公共利益是政府及其公务人员所要实现的核心目标，而不是政府在完成绩效目标、满足公民个体短期的私利目标后的副产品，政府与公务人员不仅要关注市场，还要关注宪法、法令，关注社会价值观、政治行为标准、职业标准和公民权益。其次，新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务反对新公共管理将公民视为顾客的观点，认为这样的观点不符合公共利益与公共行政的公共性，容易导致社会中的不公正、不公平和公民对政府的不信任。新公共服务认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。公民就是公民，身为公民的人表明他们关心更广泛的社会，而新公共服务也试图鼓励更多的人履行他们作为公民最应承担的责任。最后，新公共服务要求政府重新界定自己的角色与地位。在新公共服务看来，政府不是掌舵者，而是服务人。新公共服务反对“政府是掌舵者”的说法，认为“从划桨到掌舵的转变不仅仅是让行政官员掌控船只(即选择船只的目的地和航向，并确定到达目的地的路径)，它也会赋予行政官员更多的权力去掌控船只”⑨。也就是说，我们在赋予政府与行政官员管理国家与社会的权力时，也应强调他们服务于公民的责任，政府不仅肩负着管理经济事务和市场的职责，还肩负着维护和实现公共利益、保障公民权利、实现公共目标的公共责任。政府是服务者，而非掌舵者。总之，“新公共服务”以公共利益、公民权利、公民等价值观为核心，针对新公共管理存在的缺陷，提出了重要的、切实可行的替代性选择方案。在它的理论观点中，暗含着对价值理性的呼唤与推崇，其最终的结论是:“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的，效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主社区和公共利益这一更广泛的框架体系中”⑩。随着公共服务理论与实践的深入发展，价值理性开始回归于公共行政学，并散发出其应有的光辉。我们应呼唤这种回归，赞扬这种回归，并推动这种回归的最终完成。但这也并不是说我们要规避甚至排斥工具理性，就像哈贝马斯所强调的，“我们务必小心翼翼，切莫将婴儿连同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主义的天空中”瑏瑡。公共行政的学科发展和实践必须是建立在工具理性与价值理性的统一之上，并且工具理性应从属于价值理性，在价值理性所提供的目标和前提下发挥作用。新公共服务理论从社会事务管理，提供公共服务的角度，提出了理想的政府模式———服务型政府，形成了服务型政府的系列理论。2004年2月21日总理第一次正式提出我国服务型政府的改革目标，强调在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。2007年10月，中共中央十七大报告明确指出我国政府机构改革的总体目标是要建设服务型政府。从2008年开始我国进行第六次大规模的政府机构改革，这次改革正是以建设服务型政府为价值取向的。新公共服务理论对于我国的服务型政府建设的理论与实践有着重要的启示和借鉴作用。

公共行政的科学观篇3

内容摘要:公共管理学科是在不断克服“身份危机”的过程中成长起来的。100多年的公共管理发展史使其呈现出学术繁荣与多元格局,这与公共管理思想流派的争锋有很大关系。本文从不同思想流派着手分析公共管理的发展历程,明晰了公共管理理论的内在逻辑,以期为今后的研究提供参考与借鉴。

关键词:公共行政公共管理流派

流派归类与公共管理理论的历史沿革

(一)公共管理原则导向的流派

White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;MaxWeber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。

其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。

最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。

(二)公共管理“理性”质疑的流派

20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。

理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

(三)公共管理多元化扩散流派

20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。

系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottParsons和JamesE.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授JohnM.Gaus。其追随者FredW.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

(四)公共管理价值重塑流派

历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以DwightWaldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。

Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

GaryWamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。

(五)公共管理思路创新流派

任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。

20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

意义及启示

公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:

(一)政治与行政

公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。

公共行政的科学观篇4

那么，要走出“诸说之争”，出路何在呢？笔者认为，其基本思路应该是在明确“行政法理论基础”范畴本身涵义的前提之下，对“诸说”进行重新整合，并予以合理的理论定位，以充分发挥它们各自应有的理论价值和实际功效，从而真正地促进行政法学沿着正确的轨道健康地发展，并为行政法制实践真正提供切实可行的理论指导。本文拟遵循这一思路展开论述，以期有助于行政法理论基础问题的深入研究。

一、行政法理论基础范畴的科学界定

“不同科学之间的沟通、对话、合作很大程度上是借助于范畴进行的。如果没有自己的范畴或者范畴的内容模糊不清，就不能引发共识，各门科学就无法正常地、有效地沟通、对话和合作。”（注：张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第6页。）当前，行政法学界关于行政法理论基础问题的讨论之所以陷入“热而无序”的“乱局”，其原因主要在于论者各方尚缺乏共同的对话基础和规则，有人高谈此“论”、彼“论”，甚至忙于造“论”，却连“理论基础”到底指什么都未弄清。也就是说，大家争来争去，却对相互讨论的主题-“究竟何为行政法的理论基础”在概念上还没有达成清晰、一致的认识，以致各自从不同的视角、根据对“理论基础”范畴的不同理解提出各自不同的观点和主张。这就难免造成各有所指，无法沟通、交流和融汇的“乱局”。因此，科学界定“行政法理论基础”范畴的涵义，是研究和讨论行政法理论基础问题的前提和基础。如果这一范畴的内容模糊不清，就无法讨论这一共同话题。笔者以为，科学界定“行政法的理论基础”这一范畴，可从解决下列问题入手。

（一）行政法的“理论基础”与“基础理论”范畴

从行政法学目前的研究情况中我们会发现，理论界常常把行政法的“理论基础”与“基础理论”这两个不同的范畴混在一起，而没有很好地分析它们之间的界限。这正是目前“诸说之争”陷入“乱局”的症结之所在。

笔者以为，行政法的“理论基础”属于行政法的“基础理论”之一，但又不能简单地与之相等同。从系统论的视角来看，整个行政法的理论体系可被看成为一个大的“理论系统”，由若干处于不同地位的“理论元素”所构成。其中处于基础或基本地位的理论就是行政法的“基础理论”或称“基本理论”。在这个作为“基础理论”的子系统中又可以进一步区分为不同层次的理论。其中属于第一层次的基础理论，也就是最基本的理论或称普遍性的基础理论即为行政法的“理论基础”的范畴。因而，行政法的“基础理论”有多个，除了最基本或普遍性的基础理论之外，还有反映行政法的产生和发展、内容和形式、地位和功能、目标和宗旨等某一方面基本现象的理论，后者可统称为“一般性的基础理论”。而行政法的“理论基础”则只能为一个，否则就无所谓“最基本”的理论。而且，其他一般性的基础理论都是建筑在这一“理论基础”之上，以这一“理论基础”为基点和归宿；整个行政法理论体系的“大厦”也应是建构在这一“理论基础”之上，否则它也不能称为“最基本”的理论。所以，行政法的“理论基础”与“基础理论”是两个既有联系又相区别的范畴，我们不能将两者相混同。

（二）作为行政法的理论基础所应具备的条件

相对于行政法的一般性基础理论而言，究竟什么样的理论才是最基本的理论或普遍性的基础理论呢？换言之，作为行政法理论基础的理论应当具备什么样的条件？笔者以为，它至少应具备以下条件：

第一，从理论深度来看，它必须能够深刻地揭示行政法赖以存在的基础。行政法的理论基础作为一种理论，属于意识形态领域的范畴，归根结底是由行政法赖以存在的客观的社会基础所决定，并建筑在这一客观基础之上的。同时，任何科学的理论或正确的观念都“必须以社会本身为基础”（注：〔法〕狄骥：《宪法论》，商务印书馆1962年版，第8页。），科学的行政法理论基础同样必须以社会本身为基础，而无法从行政法现象本身或行政法某个一般性理论的角度去寻找其“基础”问题。再次，行政法作为一种上层建筑也是由其赖以存在的客观的社会基础所决定的。因此，作为行政法的理论基础必须是能够深刻地揭示这一客观的社会基础的理论，并建筑于其上。

第二，从理论的广度上看，它必须能够全面阐释各种行政法的现象。行政法的现象即行政法本身所具有的各个方面的内容和特色，包括行政法的产生和发展、内容和形式、功能和地位、目标和宗旨等方面的基本现象及其他各种具体现象。仅能解释其中某一种现象的理论只能是具体理论。而行政法的理论基础作为行政法最基本的理论，作为整个行政法理论体系“大厦”的基点，应有广泛的涵盖力和精密的浓缩力，所有的行政法现象都能以此为逻辑起点，在此基础上派生滋长，并由此得以全面地阐释终结。不具有这种作用和意义的理论就不是贯穿于整个行政法理论体系的行政法理论基础。

第三，从理论高度来看，它必须在一定高度上具有对行政法学研究和行政法制建设进行正确指导的价值。作为行政法的理论基础，同时也应该是行政法学的理论基础，必须能够指导行政法学的研究，尤其是行政法学体系的合理建构。即哪些内容属于行政法学的研究范围，行政法学不应研究哪些内容，或应重点研究哪些内容都能通过这一理论基础得以合理的说明，从而使行政法学的体系不致过小或过少，也不致过多或过杂。其次，作为行政法的理论基础，还必须能够作为行政法制建设的指导，使行政法制建设沿着正确轨道前进。就我国现阶段的情况而言，它应能够促进行政机关“依法行政”，解决“公平与效率”的关系，为行政立法、行政执法和行政诉讼等实践活动提供正确的导向，从而推动我国行政法制建设的发展。

至此，我们可以给“行政法的理论基础”这一范畴作一科学的界定：所谓行政法的理论基础是指能够揭示行政法所赖以存在的基础，并用以解释各种行政法现象以及指导行政法学研究和行政法制建设的最基本理论。

二、行政法理论基础诸说的重新整合

在明确了行政法理论基础范畴本身涵义的前提之下，就可以此为参考点来对“诸说”进行整合了。据此，笔者认为，行政法的理论基础应当是公共利益本位论，而不能是其他学说。

（一）行政法的理论基础应当是公共利益本位论

公共利益本位论的基本观点是：从利益关系分析的角度出发，认为法的基础是利益关系，行政法的基础是一定层次的公共利益与个人利益关系；这种利益关系又是对立统一的，以公共利益为本位的利益关系，它决定着行政法的内涵和外延、性质和特点、内容和功能、产生和发展等（注：参见叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第53页以下；另见叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）。笔者认为，公共利益本位论能够满足作为行政法的理论基础所应具备的条件，作为行政法的理论基础是能够成立的。

首先，该论科学而深刻地揭示了行政法的基础。历史唯物主义认为：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第82页。）从历史唯物主义的这一观点出发，该论认为法的基础是社会关系，实质上是一种利益关系，归根到底是一种物质利益关系。利益在质上可分为两种，即公共利益和个人利益，利益关系在质上也就可以分为公共利益与公共利益、个人利益与个人利益、公共利益与个人利益三种关系；同时，利益又有量上的区别，利益关系在量上又可分为三个层次。不同质、量利益关系的分解和组合，决定了部门法的划分（注：详见叶必丰：《论部门法的划分》，《法学评论》1996年第3期。）。其中，一定层次的公共利益和个人利益关系，构成了行政法的基础。可见，该论从历史唯物主义的观点出发，不仅科学地揭示了行政法赖以存在的客观的社会基础，而且也使行政法的理论基础构筑在这一科学的基础之上。

其次，该论科学而全面地解释了行政法诸现象。该论根据马克思主义辩证统一原理，进一步分析了行政法的基础即一定层次的公共利益和个人利益关系的内部矛盾运动，从而为阐释行政法诸现象提供了科学的依据。该论认为，公共利益与个人利益之间的关系是一种对立统一的关系，两者之间既相互依赖、相互包含，因而是统一的；同时，又互相离异、分化和制约，因而又是对立的、矛盾或斗争的。在公共利益与个人利益这一矛盾体中，由于公共利益规定着该矛盾是对抗性矛盾还是非对抗性矛盾这一性质，在总量上也始终大大超出单个社会成员所具有的个人利益，因而，是该矛盾的主要方面。也就是说，公共利益与个人利益之间的关系又是一种以公共利益为本位的利益关系，当个人利益与公共利益相冲突时始终应服从公共利益（注：参见叶必丰：《论公共利益与个人利益的辩证关系》，《学术季刊》1997年第1期。）。以此为逻辑起点，公共利益本位论回答了行政法的适用范围这一涉及行政法的内涵和外延及与其他部门法相区别的问题，认为行政法是“以一定层次的公共利益和个人利益之间的关系为基础和调整对象的法律规范的总和”，换言之，“凡是以这一利益关系为基础或调整对象的法律规范，都属于行政法的范畴”（注：叶必丰：《行政法的理论基础问题研究》，《法学评论》1997年第5期。）。同时，该论解释了行政主体与相对人之间权利义务关系的性质，揭示了行政法的本质特点和功能，认为行政法在本质上是以公共利益为本位的法，并集中表现在以下几个方面：其一，代表公共利益的行政主体在地位和权利上优于个人利益的主体即相对人；其二，行政主体的意思表示具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力；其三，行政主体所作的意思表示必须真正基于公共利益，并不能基于自己或他人的个人利益等（注：参见叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）。就行政法的功能而言，该论认为行政法以维护公共利益为首要功能，其次也兼顾个人利益的保护。（注：参见叶必丰：《论公共利益与个人利益的辩证关系》，《学术季刊》1997年第1期。）此外，该论考证了行政法的产生和发展，认为行政法是随着利益关系的分化和组合，出现了一定层次的公共利益与个人利益关系的独立，从而形成的一个独立部门法；同时，公共利益与个人利益关系之间的矛盾运动，推动着行政法的量变和质变，使行政法日益发达（注：参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第66页。）。该论还提出并阐释了行政法应以促进公共利益和个人利益的协调一致为目标，以建立服务与合作关系为宗旨等思想。总之，公共利益本位论从行政法赖以存在的客观基础及其内在矛盾运动出发，科学而全面地阐释了行政法诸现象，不仅使其本身形成了一整套科学的理论体系，也为建立整个行政法的理论体系奠定了真正的理论基础。

再次，该论合理地确定了行政法学体系。公共利益对个人利益而言的主导地位理论决定了行政法学除了研究行政法的基础理论之外，在具体理论上应以公共利益为主线，主要研究行政主体、行政行为和行政救济三大基本内容。行政主体即公共利益的代表者，包括代表公共利益并对公共利益进行维护和分配的行政机关和其他组织；行政行为即行政主体维护和分配公共利益的活动；行政救济即审查行政主体的行政行为是否真正符合公共利益，并予以相应补救的制度。可见，以公共利益本位论为理论基础来建构行政法学体系，能够比较合理地解决行政法学的研究范围，既不遗漏，又突出了重心。

此外，公共利益本位论还是正确指导行政法制建设的基本理论。公共利益本位论在解决公共利益与个人利益的关系上，强调两者既对立又统一的关系，在两者发生冲突时“以公共利益为本位而告终”。这表现在“公平与效率”的关系处理上，就是行政法所要遵循的特有的“效率优先、兼顾公平”原则，从而为行政法制实践中合理处理“公平与效率”的关系提供了基本的指导思想。同时，公共利益本位论强调现代行政法在本质上不仅是以公共利益为本位的法，更是以追求真正公共利益为规则的法，“为此行政权限规则、程序规则和审查规则成了行政法不可缺少的重要组成部分”（注：叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第108页。）。其中，权限规则和程序规则是一种预防规则，即防止行政主体所作意思表示违反公共利益的规则；审查规则是一种补救规则，即对行政主体违反公共利益的表意行为予以纠正的规则，从而使行政主体的表意行为限制在真正公共利益即法律的范畴之内。而所有这些，正是实现“依法行政”这一行政法制建设目标的关键之所在。另外，以公共利益本位论作为行政法的理论基础，在行政诉讼实践中还能达到“准确地认定法律规范和案件的性质，从而正确地适用法律，科学地完善法律设施”（注：叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第108页。）的目标。

综上所述，公共利益本位论既科学地揭示了行政法赖以存在的客观基础及其内在矛盾运动，又以此为逻辑起点，科学地揭示了行政法的产生和发展、内涵和外延、本质和功能等问题；既为行政法诸现象的阐释奠定了科学的理论基础，又为指导行政法学研究和行政法制建设提供了正确的理论依据，因而能够且应当作为行政法的理论基础。

（二）行政法的理论基础不能是其他学说

除公共利益本位论之外，国内外行政法学界在关于行政法是什么和行政法理论基础的认识上，还存在着其他各种学说。诸如在法国，先后存在“公共权力学说”、“公务学说”、“公共利益学说”、“新公共权力学说”等（注：参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第22页以下。）；在英美法系国家，行政法学界几乎都主张“行政法是控制政府权力的法”（注：〔英〕威廉·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第5页。），人们称之为“控权说”；在苏联，一些行政法学者则认为“行政法是国家管理法”（注：〔苏〕b·m·马诺辛著：《苏维埃行政法》，黄道秀译，群众出版社1983年版，第29页。），人们称之为“管理说”（注：英美法系国家的“控权说”和前苏联的“管理说”都是人们从它们的一些行政法学者关于行政法的定义和相关的理论体系中进行抽象、概括而命名的。）；在我国，更是“学说纷呈”、“观点林立”，先后有所谓“人民服务论”（注：参见应松年、朱维究、方彦：《行政法学理论基础问题探讨》，《中国政法大学学报》1983年第2期。）、“马克思主义政府论”（注：参见杨海坤：《论我国行政法学的理论基础》、《北京社会科学》1989年第1期。）、“控权论”（注：受英美法系国家“控权说”的影响，我国部分学者也提出应将“控制行政权力”作为行政法的理论基础。参见张尚＠①主编：《走出低谷的中国行政法学-中国行政法学研究综述》，中国政法大学出版社1991年版，第694页以下。另外，还有学者提出所谓“新控权理论”，参见程干远、李载华：《市场经济下行政法学“控权理论”的思考》，《学海》1994年第5期。）、“平衡论”（注：参见罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期。该文首次提出了“平衡论”，尔后又有一系列论文对其进一步予以阐述，如沈岿：《试析现代行政法的精义-平衡》，《行政法学研究》1994年第3期；罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》、《中国法学》1996年第4期。此外，有学者基于对“平衡论”的一种完善，后又提出所谓“控权-平衡论”，参见郭润生、宋功德：《控权-平衡论-兼论现代行政法的历史使命》，《中国法学》1997年第6期。）、“马克思主义的公共权力论”（注：参见武步云：《行政法的理论基础-公共权力论》，《法律科学》1994年第3期。）、“服务论”（注：参见陈泉生：《论现代行政法学的理论基础-服务论》，《法制与社会发展》1995年第5期。）及其他若干学说和观点。这些学说和观点概括而言，大体可归为三类：其一是“权力论”，该论按其对行政法功能的认识不同，又可分为“保权论”（包括法国的“公共权力学说”、“新公共权力学说”和我国的“公共权力论”及苏联的“管理说”等）和“控权论”两类；其二是“平衡论”；其三是“服务论”（包括法国的“公务说”及我国的“人民服务论”、“马克思主义政府论”、“服务论”等）。

笔者以为，既然前述行政法的理论基础应当是公共利益本位论，那么该论之外的关于同一论题的其他学说就不能成立；同时，将这些学说作为行政法的理论基础也存在着明显的不足和缺陷，难以满足作为行政法理论基础所应具备的条件。

第一，它们都只是旨在解答行政法某一方面的特征或现象，而无法从总体上全面回答行政法的各种特征和现象。在这些学说中，可以说多数都只是旨在解决“行政法的作用或功能是什么”。如有人认为行政法的主要功能在于控制行政权力。“控权论”便由此提出。有人认为行政法的作用在于保障国家行政权的有效行使，因而有“管理论”之说。还有人则认为行政法融“控权”与“保权”于一体，具有双重作用，于是又有“平衡论”之说。也有人认为现代行政法的功能在于“服务与授益”，由此提出“服务论”之说，如此等等都属于“作用论”的范畴。在前述学说中，法国的“公共权力说”、“公务说”等也都只是旨在解决“行政法调整的范围是什么”，特别是行政法调整的范围与其它法律调整的范围如何划界。我国的“公共权力论”也只是说明了行政权力的性质：“人民服务论”、“马克思主义政府论”则只是力图通过说明人民政府的性质来解决“行政法的根本宗旨是什么”，等等。如前所述，作为行政法的理论基础应该是整个行政法理论“大厦”的基础，应该能够用以科学地解释行政法所具有的各种现象，全面反映行政法各个方面的征，而不能仅仅是用以解答行政法的作用、或范围、或宗旨等某一方面问题的理论。而上述学说都只是反映了行政法的某一个侧面，并非行政法的全貌，因而无论其是否科学，都是不能作为行政法理论基础的，否则就有“以偏概全”之嫌。

第二，它们都只是解答了行政法本身所具有的某种特征或现象，而没有从根本上深刻地揭示行政法赖以存在的客观基础。也就是说，它们仅仅解答了行政法本身所具有的某种特征或现象，而没有找到这些特征或现象的基础，以这些特征或现象来说明、解释行政法，不过只是以行政法解释行政法而已。同时，它们这些学说不仅未能从根本上揭示行政法赖以存在的客观基础，从而以此来解释行政法，反而将行政法本身的现象或特征认定为行政法的客观基础，这与历史唯物主义的基本原理也是不相符合的，因而又是不科学的，所以它们是不能作为行政法的理论基础的。

公共行政的科学观篇5

公共政策分析作为一种新兴研究领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，但它在其基本分析单位——公共政策——的认知上仍存在着巨大的歧异。为建立完整的学术对话机制，本文首先对学界不同的公共政策观进行了独特的梳理，进而通过对公共问题解决途径的分析，得出结论：公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。

【关键词】

公共政策；价值；利益；分配；公共问题

【作者简介】

黄仁宗，男，山东菏泽人，北京大学政治学与行政管理系硕士研究生，研究方向为公共政策分析。E-mail：hrz2001@263.netTel:010-62762849。地址：北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。著作权所有，转载请联系作者。

一、导言

自哈罗德·拉斯维尔(HaroldD.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(DanielLerner)于1951年发表《政策科学：范围与方法的新发展》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”（德罗尔语）、当代西方政治学的“最重大的突破”（冯贝米语）以及“当代公共行政学最重要的发展”（罗迪语）。正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在中国社会科学院作报告时指出的：“目前已经发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的教育科目，仅仅是在短短的的20年里，这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹，又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”[1]（p166）

然而，必须指出，公共政策分析至今尚未在学理研究和实证研究、行为科学和管理科学以及学术界和实务界之间构架起哪怕是一座真正稳固、一致的桥梁。换句话讲，公共政策分析的科际整合任务并未完成，人们迄今尚未就公共政策的本质内涵达成真正共识。

二、传统观点的述评

学界关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致可分为以下几种：

（1）“现代行政学之父”伍德罗·威尔逊认为：公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[2]（p4）这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先，公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的计划、指示、决议，甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次，参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政国家”时代，随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用，行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。基于此，亚伯雷比（PaulAppleby）指出：“决策不仅仅属于政治”，换言之，“公共行政就是制订政策”。[3]（p27、170）

（2）政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）认为：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4]（p8）这个定义既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的价值理性（目标和价值），应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策，但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他符号系统。

（3）托马斯·戴伊（TomasR.Dye）认为：“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。”[5]（p1）这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示；所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革，这是在执行“为”的政策；同时，朱镕基总理指出：“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式，也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。但是，下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵循公共政策”，显然不是遵循政府的行为，而是遵循一定的规则和符号表示。因此，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。

（4）罗伯特·艾思顿（RobertEyestone）的定义则最为宽泛。他认为：“从广义上讲，公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。”[7]（p18）这个观点显然受到了生态行政学的影响。事实上，公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间交相策动的函数，即P＝f(G，E)，这里P指公共政策，G指政府系统，E指生存环境。政府做出一定的公共政策，本质上必须考虑对公共问题的因应。但这种因应必然会渗有政府自身的偏好和利益。无论从哪种角度看，公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求。因此，艾思顿的观点是比较深刻的。但是，政府环境究竟是什么？难道仅仅是其周围环境吗？对此，他并未做出令人信服的回答。

我们认为，政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。封闭系统之间的界线是固定的、不可渗透的，而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则是可渗透的。同时，环境既有一般（社会）环境，又有具体（工作）环境。“一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的，而这种界线又在不断变化着。一般环境中的力量不断地‘突破’到一个具体组织的具体环境中去。甚至在工作环境之外，还有可能影响组织（或被它影响）的因素与现象。很清楚，环境是个连续统一体，其中相关性只是个程度问题。’”[8]（p156）甚至，迈意尔·R·路易斯把组织本身就看作是“产生文化的环境”。[9]（p274）可见，作为一种开放系统的社会组织，政府与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因而，仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。

（5）后行为主义政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）从其政治系统分析理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[10]（p4-5）换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[11]（p123）这个观点指出了公共政策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。但是，这一定义本身存在四个问题：

首先，究竟什么是价值？根据戴维·伊斯顿的理解，这里的价值不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而，在社会科学研究中，价值本身就是一个含糊不清的概念。作为一种哲学话语，价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用；而另一方面，价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策，显然违背了这一原则。

其次，公共政策仅止于分配吗？公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗？与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在？我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1）政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务（尽管各国的国有化程度不同）。这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。2）通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。如今我国积极推行的“入世”政策，本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠；3）通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。如果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失去了存在的意义。

再次，全社会的价值都能够分配吗？在戴维·伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值；财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人化价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。但这只是就极端状况而言。事实上，随着人与自然分离鸿沟的日益弥合，许多社会价值有二极融合的趋势，换言之，既有人为性又有自然性的社会价值越来越多。譬如在传统社会中，阳光是纯粹的自然价值，政府的政策无法实现对阳光的分配。但在法制完备的现代社会中，政府可以通过保护公民的住宅采光权，实现对阳光的分配调节。然而，这种分配又是不完全的，任何公共政策都无法给阳光清晰地划定产权，使得一部分人拥有阳光，而另一部分人却付之阙如。因此，并非全社会的所有价值都能通过公共政策加以分配。

最后，价值的分配对象一定是或选吗？在戴维·伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形；二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值；三是只有非受益者，没有受益者，比如前苏联政府的对外扩张政策，并未给苏联人民带来任何福祉，反而造成国力衰微和民生凋敝，这是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策的实质并非分配的或选性。

综上可见，公共政策分析在其基本分析单位——公共政策——的认知上亦存在着巨大的歧异，这阻碍了学术对话通道的建立。因此，从严格意义上讲，公共政策分析尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制，它只是关涉诸类领域、杂糅多种学科的研究途径。借用科学史家托马斯·库恩（ThomasKuhn）的话说，公共政策分析的“各个途径正处于‘不可共量性’(incommensurability)的交战状态。”[12]（p14）所以，公共政策分析如果欲在科学界和实务界寻求认同、实现突破，就必须在方法论、分析单位和理论基础上能有所共识，同时建立完整的学术对话机制。其中，最为紧迫的就是在其基本分析单位——公共政策——上率先取得突破。

三、公共政策的本质内涵

公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。”[13](p51)同样，公共政策也应该是体现公意的行为。在当今世界上，人类开发自然和改造社会的能力空前提高，但各种各样的公共问题又随之而来，如环境恶化、人口爆炸、气候变暖、网络诈骗、垃圾处理、地下水位下降、恐怖主义猖獗。在中国，经过20多年改革开放，市场经济的宏观建制有了相当发展，人民生活也得到了持续改善。但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。面对这些公共问题，显然是任何私人组织所不能解决。因此，只能诉诸于政府采取灵活高效的公共政策，着眼于可持续发展，培养解决公共问题的适当机制，激励公民社会在政府引导下与政府努力协作，共同解决公共问题。

综合人类文明史尤其是现实情境，我们认为，作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。美国学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多。”[13]（p133）所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”[14]（p78）简言之，问题即应然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题（或者说社会问题）。

所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成本对称性就会遭到扭曲。“一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性，充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全权处理私人事务的自由权利；而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉，以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私人事务

之自由权利。”[15]因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。

但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会解构”或“社会失调”。比如艾森斯塔德就认为：公共问题“通常系指相当数量的人在社会行为方面的崩溃或离轨，而许多身处产生离轨现象社会的成员对此又极为关切。”[16]（p26）

社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程；也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。在前一情形中，可能是由于：1）公民社会的发达，使得公众敢于和能够组织起来，向政府提出诉求；2）开明、民主的政府，愿意倾听民众的呼声；3）即使是非民主宪政的政府，由于担心公共问题不解决会触发社会的动荡，进而危及自身的合法性，因而明智地把公共问题纳入政策议程。

在后一情形中，原因则可能是：1）公民社会的软弱，使得公民缺乏向政府提出纳入政策议程要求所需的足够资源和勇气；2）专制独裁政府可能毫不顾及社会的需求，视民众为草芥；3）即使是所谓的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作为特种利益的经纪人”[17]（p56）一旦公共问题的解决不能给其带来好处甚至会危及其自身利益时，政府会作壁上观。至于政府如何将公共问题纳入政策议程，使之成为公共政策问题，鉴于学界多有探讨，此处不再赘述。

前已述及，问题本身是一种差距。同时，无论是私人问题还是公共问题，其发生源都有两个：一是主观希求；一是客观情势。相应地，公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：

(1)减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造世界政坛一大奇迹，根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。结果，通过车臣战争，俄国人民的视线由国内一直不景气的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消灭了车臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京敞开了。

诚然，减少主观差距的政策做法颇具明显的马基雅维里主义的色彩，往往给人以玩弄权术、麻痹公众之感。政府“必须有足够的明智远见，知道怎样避免那些使自己亡国的恶行（vizii）”，甚至如果必要的话，“还要保留那些不会使自己亡国的恶行。”[18]（p74）因此，这种公共政策的做法在特定情境下能够起到一定的作用。

但是，任何公共问题都是基于利益而产生的。恩格斯深刻指出：“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原则。”[19]（p551）同时，任何公共问题的产生都必然有一个从萌芽到发展以至事态扩大的自然过程。公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图通过减少人民的主观差距来回避公共问题的做法很可能得不偿失，最后矛盾越积越大，直至引发大的社会动荡甚至革命。因此，公共政策在减少了人民的主观差距进而暂时减缓了问题的表层严重性后，应该毫不犹豫地转向公共问题的根本解决之道——减少客观差距。

（2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益；分配社会利益；交换社会利益以及消费社会利益。在前述对戴维·伊斯顿观点的批判中，笔者已经指明，他所谓的“价值”是比较含糊的，因此“为免于对‘价值’一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把‘价值’改为‘利益’。”[20]（p5）所谓利益，就是指人们认为对其生存与发展、自由与幸福具有现实必要性的一切资源和条件。同时，公共政策的实际功能决不仅仅止于利益的分配，还包括利益的生产或创制，利益的交换，利益的消费。详细的阐释可见上文对戴维·伊斯顿观点的批判，此处不再赘述。通过对社会公共利益的生产、分配、交换和消费，公共政策能够减少客观差距，实现公共问题的根本解决。

综合上述分析，公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观差距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此，我们认为，公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。

转贴于参考文献

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ResearchontheEssenceofPublicPolicy

Abstract:Publicpolicyanalysis，asanewresearchfield，isbecomingoneofthewordsofmainstreaminacademiccirclesandrealaffaircircles.Butthereisstillenormousdifferencesinthecognitionofitsbasicanalysisunit——“publicpolicy”.Withanattempttosetupanintactacademicdialoguemechanism，thisarticlefirsthasauniqueresearchofdifferentviewsonpublicpolicy.Andthenbyanalyzingthesolutionstopublicproblem，thisarticleconcludes:theessenceofpublicpolicymeansthatafterconsideringit'sowninterestsandpublicinterests，governmentmakeschoicesbetweenreducingsubjectivedisparityandreducingobjectivedisparity，andtheneffectivelysolvespublicproblemsintime.Botharepossibleforpublicpolicytoadjustsocialinterestsrelationshipdirectly，reduceobjectivedisparity，includingtheproduction，distribution，exchangingandconsumingofpublicinterests，andtoignorepublicinterestsandonlyreducepeople’ssubjectivedisparityandpacifypeoplebyreducingorshiftingtheiranticipation.

公共行政的科学观篇6

从我国思想政治教育及其学科理论研究现状来看，一方面，执政党主导的思想政治教育活动尚未真正生成为一种普遍性的社会现实，另一方面，思想政治教育专业学科研究也缺乏应有的专业深度和学科维度。思想政治教育者――尤其是大学思想政治理论课教师，无法在现实生活中获得自我价值实现感，进而生成自我认同。究其原因在于思想政治教育未能形成有效规范的学科研究，未能达成是其所是的自我存在理据和信念，从而极大影响了其作为现代性学科的合法性认同，更与其在现实政治生活中理应担当的使命存在较大距离。

在此背景下，河海大学马克思主义学院的金林南教授立足学科范式立场，运用哲学反思，对思想政治教育进行了全面剖析和深入解读。《思想政治教育学科范式的哲学沉思》成为建构思想政治教育学术家园的一次尝试，是金林南先生多年来对思想政治教育实践与理论反思的思想成果。全书立场明确，逻辑严谨，表达清晰，对思想政治教育的本质、过程、价值等提出了许多独到的见解。

一、学科范式：思考思想政治教育的学术立场

“范式”理论由美国科学史家托马斯?库恩提出，是其历史主义哲学的核心。所谓“范式”，是由一群经历了相同的教育、技术训练以及共同的经典文献阅读的从事者组成的“科学家集团”或“科学共同体”的成员们所共同具有的东西。显然，库恩是将范式理解为科学家集团的共同教育背景、思维框架、共有的传统和学科信念。“取得了一个范式，取得了范式所容许的那类更深奥的研究，是任何一个科学领域在发展中达到成熟的标志。”同时，库恩又进一步指明了范式的历史性，即新范式会不断取代旧范式，而科学知识正是在这一过程中获得发展的。作为一种历史性的理论方法假设，范式包含了不同时代的科学家集团群体在阐释科学现象时所具有的不同方法、传统及信念。“因此，就学科研究而言，库恩的范式理论本质上就是一种学科认识工具或学科研究视域，尽管很多思想家对库恩的‘范式’理论进行批判。”需要指出的是，根本而言，学科范式强调以学者身份对研究对象进行学术思考。

借助于库恩的范式理论，通过对现有的思想政治教育研究成果的梳理，作者指出已有研究表现出三个明显特征：“一是从思想政治教育的社会功能角度进行思考；二是从思想政治教育与马克思主义理论一级学科之间的关系角度进行思考；三是具有浓郁的理论与实践混同色彩”。这些特征清晰地表明：思想政治教育缺乏学科范式――即未能形成自身独特的理论逻辑分析“元点”，没有自己独特的研究方法，也没有成熟的学科交流平台和自觉的学术共同体。因而，为了更好地研究思想政治教育，就必须建构思想政治教育的学科范式。

对思想政治教育学科范式进行研究，就是建构思想政治教育的学术家园，其意义在于：其一，让思想政治教育获得真正意义上的学科地位。依据范式理论，思想政治教育要成为一个成熟的学科，就应当有自己的理论逻辑架构、问题意识和问题群、价值定位与诉求、思维方式、理论风格和学术传统。其二，让思想政治教育研究拥有特定的理论平台。如此不仅可以产生本学科内的理论交锋和思想争鸣，而且能够以自身独特的学科存在与其他学科进行平等的交流与对话。其三，让思想政治教育者形成学科归属，真正实现职业认同、价值认同和自我认同。这其中蕴含着两层意思：一是对思想政治教育的思考是基于学术性的；二是思想政治教育者是以学者身份来进行思想理论表达的。

二、哲学反思：面向思想政治教育的思维向度

哲学是人类把握世界最为深刻的方式，试图寻找的是人类安身立命的最高支撑点。哲学的特点在于其批判性、反思性，即哲学总是对思想产生的前提条件、逻辑规则、思想本身提出质疑，形成新的提问。哲学始终蕴含着内在的矛盾：哲学以特定的思维前提和方式去解读世界的存在，而同时又对自身的思维前提和方式产生质疑。这一矛盾是哲学发展的内在张力，亦是哲学的精神所在――永无止境地怀疑、探索、求真的精神。

马克思实现了现代西方哲学的实践论转向，其伟大意义在于：哲学从天上降到人间、从观念意识走向实践空间、从单纯的抽象思辨变为现实的具体生成。因而，在现代实践论哲学语境下，一方面任何学科的发展都离不开哲学的观照，另一方面每一门学科哲学就应当表达该学科的理论信念、方法论以及其特有的思维方式。而思想政治教育哲学就是要“为思想政治教育学科范式确立学科理念和价值，奠定学科思维方式。它是思想政治教育学科范式形而上、精神层面的东西，是学科范式的‘灵魂’”。

在对思想政治教育的哲学沉思中，金林南先生提出了颇具见地的思想观点。

首先，不同的哲学观将产生不同的思想政治教育哲学。哲学观是人们对哲学的根本看法、观点，有多少种哲学观就有多少种对哲学的认知，而由此带来的则是哲学反思的不同的思想成果。“思想政治教育哲学是以哲学的方式对思想政治教育实践和知识进行批判和反思的思维活动。”这是一个极具开放性的形式化的定义，它意味着思想政治教育哲学应当不囿于某种单一的哲学理论，而需博采众长，以与时俱进的精神保持哲学应有的时代精神特质，为思想政治教育提供丰富的思维资源。故而，思想政治教育哲学具有实践性、反思性、批判性、价值性特征，其意义在于生成思想政治教育合法性、追忆思想政治教育历史、澄清思想政治教育学科知识和理论、革新丰富思想政治教育实践智慧。

其次，立足实践视域，金林南先生将思想政治教育置身于现实空间架构和具体生成活动之中，对其做出了深刻反思，提出了全新的解读方式。在历史与逻辑相统一的方法论原则下，金先生以意识的政治为思想政治教育本体的理论假设，以思想、政治、教育为思想政治教育本体追问的三个平台。在对思想政治教育进行历史的梳理和深入阐发后，提出“思想政治教育是在思想领域展开的以教育为主要形式的政治实践”。这是对思想政治教育的生成性解读。与以往对思想政治教育的静态结构分析不同，这一全新的解读方式给予思想政治教育以生命的活力，其生成的不仅是理论观点，更重要的是思想和实践智慧。

最后，运用学科范式理论，金林南先生深层剖析了思想政治教育学科现象、理论研究与实践工作、历史演变与现实存在、学科范式与实践范式等，提出了一系列不同于已有思想政治教育哲学成果的思想观点。他认为思想政治教育学科具有社会科学和人文科学的双重学科属性；思想政治教育过程研究的本质是对意识形态政治权力运行的研究，其主要空间不是思想观念意识，而是它们的载体，其研究立场也不仅仅只是立足于如何让受教育者简单地接受教化等。这些观点的提出，不仅表现了金先生的哲学智慧、学科自觉和学术自律，而且更重要的是反映了他在现实思想政治教育活动中的全身心投入以及对思想政治教育事业的认同感、尊严感。

三、公共性：构建思想政治教育的生命空间

范例是学科范式研究不可或缺的组成要素，为此，本书的最后一章作了以思想政治教育公共性为思想政治教育学科范式研究的范例分析。这是对学科范式的操作化、工具化的运用，同时公共性更是思想政治教育本身生命活力的空间表达。

思想政治教育自其诞生之日起就存在于公共政治生活之中，但其公共性却始终未能获得学者们的真正关注口。就公共性的基本意蕴而言，公共性意味着非私人性、共享价值和独立的社会空间。思想政治教育的本质是意识形态政治，是现实的政治活动。而政治的核心在于参与，参与最重要的则是有公共空间。因而，探讨公共性便成为了思想政治教育学科研究的应有之意。

在对自由主义、共和主义、西方马克思主义和马克思主义公共性理论进路进行阐述的基础上，金林南先生重点解读了马克思主义公共性视域的生成。他从西方政治哲学传统人手，以劳动与历史作为马克思阐释公共性理论的重要平台，深刻揭示出马克思劳动的政治哲学的意义在于塑造了最广泛而具体的公共性基础，而由人的实践活动生成的具体的有主体的历史弥合了在资产阶级思想家那里无法弥合的政治公共性中“是”与“应当”之间的鸿沟，给出了人类文明生成的整体图景。劳动与历史构建的是具体生动的社会空间，是人在其间生产同时又生产人自身的空间。马克思主义公共性视域生成就意味着必须有公共性关怀和实践。马克思主义公共性理论为现代公共性理论提供了最为扎实的社会基础。