银行监管论文(收集5篇)

银行监管论文篇1

金融市场的一体化进程，促使各国及国际层面努力探索金融国际监管的统一规范的法律框架。无论是《全球金融服务贸易协定》，还是巴塞尔协议体系，都力图统一国际金融交易和监管的国际规则。这些国际规则对各国银行的监管立法产生了不可忽视的影响，对我国外资银行的监管立法提出了挑战。

一、我国在外资银行监管中存在的法律问题

(一)从现实情况看，我国现行外资银行法律、法规与我国金融业的对外开放要求还有一段差距，未能体现出国际规则应有的监管框架

1.对外资银行的监管立法未从国际合作与协调出发。巴塞尔委员会于2001年5月的《加强银行监管者之间合作声明书的基本要素》中强调了信息共享和持续协调，而我国外资银行监管立法是从本国的角度考虑的，对金融监管立法的全球化趋势及国际合作考虑欠周全。重新修订的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其《实施细则》只要求外资银行在市场准人、变动投资额或股权及市场退出时，提供所在国或者地区有关主管当局的监管意见，而在外资银行设立后的具体规范经营和风险防范以及与外资银行所在国监管当局之间的合作监管并未体现在立法中。

2.在对外资银行的监管立法中，没有涉及国内法律与外国法律之间的冲突及解决方法。一般情况下，当我国法律与外资银行的母国法律有冲突时，可适用国际条约或国际惯例，但若国际条约或国际惯例对某些问题也无规范时，应适用何国法律或应采用何种手段处理问题，在我国外资银行的监管立法中没有提及。

3.在我国的外资银行监管立法中，对外资银行不断推出的创新业务品种与经营模式缺乏法律约束力，既没有原则性规定，更谈不上具体操作办法。外资银行全新的业务品种(如高端客户外汇理财业务)以及先进的经营模式(如采取聘用营销人员外包形式推广某个人银行业务产品甚至外汇账户异地开立)等，对我国现有的法律法规及监管执法理念产生了不小的冲击，并引起了我国监管当局的极大关注及社会的争议。外资银行认为：这些业务品种是其在世界上大多数国家的通行做法，属于国际惯例，且我国法律对此并无明确规定，故在我国开展此类业务应该没有法律障碍。而我国监管当局通常只能以没有法律明文规定为由来禁止其开展这些创新业务。

(二)从立法角度来看，我国一方面缺少一部规范外资银行的基本法，另一方面已出台的法律法规对有些问题还留有空白点

1.缺少一部统一调整和规范外资银行的基本法。

在我国，对外资银行的监管主要依据的是国务院颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，没有进一步上升到法律层次的基本法，而对中资商业银行监管主要依据的是经全国人大审议通过的《商业银行法》。同一监管当局对外资银行和中资银行所依据的监管法律在效力层次上的不一致性，易使被监管者对监管当局监管的公平性和执法的可靠性产生疑问。

2.部门规范性文件繁杂、稳定性差。

自国务院2001年12月重新修订和颁布《中华人民共和国外资金融机构管理条例》后，在一年多时间里，中国人民银行及其办公厅又制定并了一些法规和规章，如《外资金融机构管理条例实施细则》、《关于授权分行、营业部审核批准外资银行驻华代表处展期申请的通知》、《关于外资金融机构市场准人有关问题的通知》、《关于调整外资银行并表监管工作分工的通知》等。又如外资银行对国内企业的外汇贷款，仍被作为短期外债管理，这与调整后的外债统计口径不相符。这些不断修改、纷繁复杂的部门规章不仅法律效力低下，而且稳定性也较差。

3.法律、法规仍留有许多空白点。

我国对外资银行监管的在法律法规上仍留有空白点，如：外资银行出现清偿能力危机时，能否由我国监管当局对其进行接管；在外资银行出现支付危机时，能否对其适用中央银行的再贷款制度。诸如此类操作性较强的问题在对外资银行的监管法规中均未有规定，使监管当局在执法中不易掌握。

(三)从权力与责任看，未充分体现监管者权力与职责分配以及外资银行分行与其母行各自应承担的法律责任

1.法律赋予监管当局的权力和职责如何实施与分配未能体现。外资银行违法、违规经营后，我国的监管当局与其母国的监管当局对其如何处分，彼此所拥有的权力及职责分工没有明确规定，这极易造成监管的真空。

2.外资银行违法、违规经营后所承担的法律责任没有体现出跨国性。尤其是外资银行分行在我国违法、违规后，其母行是否应承担责任，以及彼此之间如何承担法律责任，都没有在法律上界定。

二、对策

(一)外资银行的监管立法应具有前瞻性、统一性，与国际法规接轨

一是在外资银行监管立法中应增加监管当局之间合作监管条款。这既是国际规则的要求，也是由外资银行业务经营与机构设置的跨国性所决定的。而与外资银行的这一特性相适应，监管法律中理应包括不同国家监管当局之间的沟通与合作条款。在实践中，新西兰的做法值得我们借鉴：该国监管当局每年与具有系统重要性的母银行所在国监管当局召开一次会议，就母银行经营状况、隶属区域的金融系统状况以及审慎监管和政策发展交换意见。该国监管当局还与其他提供有效信息的中央银行或国际金融组织保人只持经常的联系。故我国在外资银行监管立法中，应借鉴别国的先进理念，既能使我国立法具有前瞻性，又能符合国际组织所提出的监管要求，体现国际性。

二是从维护我国利益出发，当国内法律与国外法律发生冲突时，应优先适用我国法律。但在我国金融市场稳定受到影响或对我国债权人与债务人不利的情况下，可采取申请保留事项。我国《民法通则》第一百四十二条第一款规定“涉外民事关系的法律适用，依照本章的规定确定。”第二款规定“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”第三款规定“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例。”外资银行是根据我国法律、法规在我国境内设立的金融机构，应适用我国法律，但鉴于其业务经营的国际性，还应根据国际法原理进行规范，如银行贷款合同一般采取银行所在地法律，但若当事人在合同中未规定时，可适用最密切联系原则。

三是对于外资银行不断创新的业务需求，应在遵循我国现行法基础上，同时更新监管立法理念。外资银行在执法时实行的是“法无明文禁止即可为”，而我国在监管中一直以来是“法无明文规定即不可为”。可见，外资银行的业务创新与我国原有的监管立法和监管执法产生了法律理念上的冲突，这种冲突随着外资银行开放度的加大，会越来越明显。其实，所谓的国际惯例是指在国际交往中，经反复实践而逐渐形成的不成文的行为规则，而不是外资银行所称的其在大多数国家所适用的规则。因此，外资银行的业务创新首先应适用我国法律及对法律的解释，而不能将自己一贯的经营规则当成国际惯例，以此作为规避中国法律的借口，但同时，我们的监管立法也需更新理念，应仔细研究外资银行的创新业务，在法律法规中明确界定禁止经营的业务范围，尽量避免监管立法观念与外资银行执法思想的冲突及法律法规认识上的歧义。

(二)应加快对外资银行基本法的立法步伐及其相关法规、规章的调整

第一，首先应制定一部调整外资银行基本法律关系的法案《外资银行法》，提高外资银行的立法层次，增强法律的稳定性；其次，在基本法颁布实施的基础上，制定一系列与之配套的特别法如《外资银行监管法》、《外资银行市场退出法》等；再次，尽量避免出台过多的行政文件或内部通知，应加强法律、法规的建设，以增加监管当局执法的严肃性。

第二，可根据具体实践的需要，用司法解释等方式对已经制定的法律、法规经常进行拾遗补漏，使之不断趋于完善，增强监管当局执法的可操作性，避免出现监管中的漏洞。例如：为保护公众利益，限制外资银行风险的扩散，世界许多国家都规定了中央银行的最后贷款援助，用于解决外资银行的临时流动性困难，采取的形式大致有以下几种情况：一是加拿大、美国、意大利等国采取的中央银行提供抵押贷款措施，《美国联邦储备法》规定联邦储备银行可以向会员银行提供临时性抵押贷款；二是德国等实行的中央银行提供票据贴现模式。在这种模式下，多数国家的中央银行都要求银行申请票据贴现时，必须以合格票据为限。三是直接提供贷款支持。比利时法律规定，比利时国民银行可以提供短期透支以帮助外资银行解决暂时的流动性困难。由此可见，我国在外资银行监管立法时，宜根据我国国情，选择一种或几种手段作为中央银行对外资银行的最后贷款支持，解决其资金流动性问题，避免出现系统性风险。

(三)对不同国家之间的监管者权力和职责的划分以及被监管者法律责任的承担，应以法律的形式予以明确

其一，一方面，从法律上赋予监管当局权力的同时，也应使其承担相应的责任，做到权力与义务的对等；另一方面，不同国家的监管当局应通过充分的磋商，明确彼此之间对于外资银行的监管权力和职责，并使之法律化。

银行监管论文篇2

关键词：银行银行监管我国银行监管法制

作者简介：李金泽，法学博士，现在中国工商银行总行法律事务部工作，已发表法学学术论文50余篇，独著《跨国公司与法律冲突》（武汉大学出版社2000年版）。

一、我国银行监管法制的现状及存在的问题

自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。

《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2]

《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。

与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。

从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面：

第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个大法缺漏的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，《人民银行法》和《商业银行法》已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽在两大法出台后的数年内产生不少，却无此两大法的系统实施细则。其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如1996年6月1日的《贷款通则》中第4、5、13、24（第一项）、29（第一款）、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，与此同时，它还与1994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》[3]等规章有许多重叠的内容。《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章（共32个条文）绝大多数内容均直接来自1996年4月1日的《信用卡业务管理办法》。[4]人民银行制定的规章之间有不协调或抵触的情形也不少。同时并行适用的《支付结算办法》（1997年）和《信用卡业务管理办法》（1996年）就有此种现象，前者的第132条规定“商业银行（包括外资银行、合资银行）、非银行金融机构未经中国人民银行批准不得发行信用卡。……”后者的第5条则指出“商业银行未经中国人民银行批准不得发行信用卡。”“非金融机构、非银行金融机构、境外金融机构的驻华代表机构不得经营信用卡业务。”很显然，《信用卡业务管理办法》已排除了“非银行金融机构”发行信用卡及经营信用卡业务的可能性，而《支付结算办法》则只要求非银行金融机构“不经批准不得发行”，两者已明显抵触，况且《支付结算办法》第133条已明确规定符合法定条件的非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》[5]等便属此类。从这两个文件的名称及的时间来看，分别历经14年和10年的规章仍然处于“试行”和“暂行”的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具体内容来看，其中与经济现实或现行法律、法规不相符之处也不乏：1）“专业银行”的用语在两个文件都出现了，但自《商业银行法》出台后，“专业银行”的用语不仅不合“时宜”，而且可谓不合法了。2）《再贴现试行办法》仅限于对“专业银行”的贴现也与《人民银行法》第22条第（三）项规的“为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现”不相适应。3）《再贴现试行办法》第5条规定的“再贴现率暂定为3.75‰，略低于对专业银行的一般贷款利率”也不合时宜了。因为人民银行于1997年3月15日的《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》第5条规定：“再贴现利率按同档次再贷款利率下浮10%执行。”[6]

我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，绝不在于重复强调法律法规的某些内容，因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。

第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。事实上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。[7]笔者并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制。但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。反过来，因这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。从德国《银行法》[8]的框架来看，该法第一章界定了信用机构的法律意义及联邦监督局的法律地位；第二章“关于信用机构的条款”仍然是法律赋予信用机构的“公法性义务”，诸如自有资本、信用机构集团的自有资本、清偿能力、对投资的限制、企业之间的关系[9]、高额信贷[10]、信用机构集团发放的高额信贷、近亲信贷、对近亲信贷的申报义务、责任条款、资信证明等等，即使其中的“储蓄业务”也是法律赋予信用机构的强制性义务；第三章“对信用机构的监督条款”；第四章“特别条款”，主要处理监督局监督与其他监督及在外国注册之后的监督等问题；第五、六章“处罚条款、罚款条款”、“过渡条款和最终条款”。这些规则几乎没有直接针对信用机构与其客户之间的私法关系作出规制的内容。日本在56年修改后的《银行法》及其配套施行令也未对私法关系作出规制。法国1984年《银行法》虽在第四、五章分别规定了“信贷机构与其客户的关系”及“对企业贷款的发放”。但从内容上来看，第四章只有两个条文，仅提及活期帐户的开立问题及授权咨询委员会研究信贷机构与客户间的关系及有关建议，而未直接针对具体的私法关系。第五章第60条原则性规定了信用机构对企业的贷款安排的履行问题，第61条则针对贷款接受人的债权之转让问题，这两条属私法关系。

当然，我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。

另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。[11]具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：（1）业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是我国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。（2）广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。

从美国联邦储备委员会所制定的重要监管条例（28个）[12]来看，其中直接针对银行业务的规则有：《平等信贷机会的规定》（B条例）、《电子资金转让的规定》（E条例）、《金融证券交易的延伸贷款规定》（G条例）、《支票托收和资金转移的规定》（J条例）、《银行对证券交易的信用贷款比例的规定》（L条例）、《诚实信贷条例》（Z条例）等，其余大多为银行与联储及银行之间、银行业务的谨慎性要求等方面的规定，而且即使前述的几个条例也侧重于对银行业务的谨慎要求作规制。

第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定，如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”；第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规制有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺少详尽的规定，这使得诸多权力不便于操作，尤其是无法促成监管权力的合法运作。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“……随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银行法》则与此不同，该法虽然在“征询和稽核”上仅有两个条文，[13]但是第44条所设计的机制可操作性强，该条从如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：（1）要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别许可；（2）赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室；（3）监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现；（4）可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。

其次，法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的，”“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。[14]这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。新加坡1971年《银行法——审批银行执照和规定银行业务的银行法》则明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，如该法第60条的责任主体都是“银行的任何董事、经理、信托人审计员、职工或人”，“故意漏记帐”、“故意做或嗦使别人做假帐”、“故意将某项记录改变、抽出、隐藏或销毁，或故意嗦使别人这样做，”这些“均作为违反本条例处以50000元以下罚款或不超过3年的徒刑，或二者并行。”[15]

再次，法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，笔者认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题，在《人民银行法》第49、50条有所规制，另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单，有待立法进一步完善。

第四，监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此，自20世纪70年代以来，不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。

市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时，中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构，以及其他原因主动退出市场时，中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章)，但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外，我国尚无针对一般企业的破产法，[16]何况银行不同于一般企业，它的破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题，并在20世纪80年修正支付法，公开对商业银行援助，运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。

在谨慎要求方面，《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标，前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标；后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回收率、资本利润率、资产利润率等指标。[17]这些补充使资产负债比例管理方面的监管制度已比较完善。但是《商业银行法》对关联贷款(对关系人发放贷款)的规定尚有如下不足：1)对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人(尤其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属)借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。德国《银行法》对近亲信贷增设了“仅当根据全体业务领导人的一致通过的决议，且得到监督机构的明确同意时才提供”。[18]2)立法未给监管主体——人民银行具体实施监督创设有效的机制。德国《银行法》设定的“申报义务”[19]机制值得借鉴。3)“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东(尤其是持有较高比例股份的企业)纳入关系人的范围。事实上，这类人也可能因其持股关系而取得“方便”的贷款，从而徒增银行的经营风险。

我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20]

第五，监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文，即第59、60和61条。第59条要求健全企业规则和制度；第60条要求健全稽核和检查制度，并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督；第61条规定业务报告。这种规制有如下几个缺陷：其一，规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善。业务报告的要求既未对报告应涉及的具体(尤其是那些强制性要求报告的)内容进行明确，也未就报告的时间、报告的形式、程序等作出规定。其二，未对内容专门性的稽核检查途径——审计予以规制，这无疑会大大削弱该途径的有效性。因为内部审计员只有在任命、其职权及法律责任等方面有严格而强制性的法律依据，才足以保证其履职的客观、及时与合法。银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约。如新加坡《银行法》便规定：尽管公司法已规定，但每家银行每年必须由当局批准后任命一名审计员；并授权当局在法定情形下可直接任命一位审计员。[21]德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局，并可要求另任命一名其他的审计员，监督局还可在法定情形下申请登记法院指定审计员，同时，进一步为审计员的特别责任作了专门规制。[22]其三，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视。对银行内部工作程序过于简单，部门之间、员工之间的职责划分过于粗放，缺乏完善的管理信息系统，没有明确合理和透明的业绩评估程序(如缺乏详细的业务标准、明确的业务标准考核程序)[23]等问题均无再监管的标准、强制性制裁措施。另外，加上我国银行评级机制不健全，同业自律机制不健全，倘不强化中央银行对内部控制系统的再监管，势必使该机制处于虚设的状态。

在同业自律方面，我国法制尚未对此给予足够重视。尽管已经组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。同业组织及其自律机制在我国法制中的完善尤为重要，这是因为，首先同业组织的自律与协助管理银行业可以充分发挥其专业性优势——组织的管理与工作人员普遍熟悉银行及其经营业务，可弥补我国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。其次，同业组织还可通过其灵活地制定、修正同业自律规则来补救我国银行监管法制严重滞后的缺陷。特别是我国尚处于市场经济体制确立和发展的阶段，金融体制及一系列的具体制度都处于不断地变化中，仅靠相对稳定而普遍化的法律法规来反映改革的具体情况是不够的，而且法律的相对稳定性也不允许朝令夕改，同业自律规则的相对灵活性或许可以起到一定的补充作用。再次，同业组织及其自律性的监管银行业务可在一定程度上起到“约束”法定监管主体滥用权力的作用。我国现实的监管机制充分体现集中监管的特质，但权力的过度集中会促使权力的滥用和腐败，因此培育监管主体的“多元化”，尤其是辅的监管主体极为必要。另外，银行同业组织也可以借助全行业的力量来促成法定权威监管机制的完善——特别是监管规章的及时废、改、立和抵制不当的监管权力之运作。

第六，监管法制在适应银行业国际化方面存在不足。我国在银行业国际化方面的监管法制已有1994年4月1日施行的《外资金融机构管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《离岸银行业务管理办法》等。综观这些法规、规章，仍有如下不足：1)规范性文件的权威性不高。这些文件除《外资金融机构管理条例》是国务院通过和的行政法规外，其余多为中国人民银行颁发。这种状况不利于对外塑造“法制完备”和“依法监管”银行业的形象，但国际上通常把银行信用及银行监管法制的完备状况联系起来。尽管《商业银行法》在其“附则”中规定：“外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，适用其规定”，但是《商业银行法》毕竟是立足国内银行及其业务，因此对外资金融机构的监管可能难于有效实现，特别是《商业银行法》自身尚有诸多不足会强化这种效果。2)在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作。如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确要求，对其业务资料的报送及稽核与核查的规制也甚为原则和简单。这极不利于监管目标的有效实现。美国的1991年《加强对外资银行监管法》及1996年的《K条例》，不仅要求外资银行必须接受联储一年一度的检查，而且法律法规所确立的银行现场和非现场检查制度，特别是现场检查制度尤为完善。现场检查中极为重要的保障程序是：检查官员一进入银行，将控制银行所有帐本和资产，如现金、证券等，检查官员除对银行资产、业务资料进行检查评估外，还对管理组织（包括高层管理人员和经理层的监管能力等）进行评估。[24]3)在监管领域的选择上，法制很明显倾向于对境内外资金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。因为我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管极为简单——只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。这种监管法制取向，表现看来有助于我国金融机构境外业务的拓展，但是事实上并不利于这一目的的达到。因为各国在接受外资金融机构之发展时，往往把母国的金融监管制度作为一个考虑因素(正如我国立法也如此)。如美国在审查1996年2月13日生效的《K条例》修正案中便明确提出：那些不受母国统一监管的外资银行是否可以继续在美国从事经营活动，要经过严格审查。[25]美国立法也重视对海外金融机构的风险监管(如要求考察存款的波动性、借款频率与数量、依赖利率敏感性资金的比重、易变现资产数量、银行本身向货币市场的借款能力等)、准备金(要求对海外分支机构〈包括分行〉及其他外资银行的借款，以及海外机构对非居民的直接贷款都按10%缴纳准备金)[26]均有要求。而且在检查审核方面，对海外分行和子行都要进行现场检查，尤其是常对海外子行实施现场检查。[27]新加坡《银行法》也明确地规定：“当局可随时秘密检查每一家银行以及每一家在新加坡注册、但设在新加坡以外的分行、行或办事处的帐册、帐户及业务情况”。4)银行监管法制还面临着我国即将加入WTO后的诸多国际标准的冲击。既有的银行监管法制尚无法接纳市场准入、国民待遇、最惠国待遇、透明度和逐步自由化等原则，因为目前的法制对外资银行的限制性待遇还甚多，要为外资银行的市场进入提供完善的许可和国民待遇的监管，尚需监管法制及有关政策的修订。

此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。我国银行监管法制中存在的诸如监管主体地位和具体权责的落实问题等，已不仅仅是法律问题，它还涉及到国家权力的分配和制约机制，与国家的政治体制改革息息相关联；对国有商业银行的监管困难也直接关涉到金融体制、国有企业转制等重大问题。相关的配套法制诸如企业破产法制、会计法律制度、审计法律制度等的健全都直接关系到银行监管制度能否顺利地进入现实经济生活中去。正如克莱因指出，要防止金融风暴的爆发，必须具备三个条件：要建立健全企业破产法、会计和交易制度，增加市场的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我国银行监管法制的若干思考

鉴于我国银行监管法制仍存在许多不足和缺憾，今后的监管法制建设需注意如下问题：

1.在法律、法规及规章的制定与废改上要突出监管法制体系内部的协调和完备。要达到这一目标，首先法律法规及规章的创制者必须重视立法的整体规划。由于我国专门针对银行监管的法律只有两个，行政法规也不多，引发监管法制内部不协调的主要原因来自于人民银行制订的一系列监管规章。人民银行要克服此弊病，一方面要尽可能对近期需要制定的规范性文件进行规划；另一方面也要注意切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，这种作法既不便于监管者执法，也不便于银行自觉地守法，同时还可能引发相关规章之间的不协调不照应。要作好立法和制定银行监管规章的计划性，也需要制定者具有前瞻性地把握国内金融体制改革的动态，也需要制定者熟悉市场经济体制成熟国家相关制度的具体内容。其次，法律、法规及规章的制定者必须充分重视对既有的法律规章不合时宜的内容进行处理，尤其是那些与新法律法规相抵触的规章更应及时地废止或修改。我国处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，目前的法律法规，特别是在《人民银行法》、《商业银行法》出台以前的法规和规章都有必要进行清理。再次，人民银行针对具体监管领域的个别规章在条件成熟时应注意系统化。美国联邦储备委员会将其管理条例按26个字母序号编列的管理方式值得借鉴。对既有规章的系统化管理可为规章内部之间的协调和及时修正不合时宜的规则均有帮助。我国人民银行的监管规章数量太大，分门别类地逐渐系统化不仅必要，而且是当务之急。否则会徒增监管者履职的成本，也会增大各银行遵守有关规章的困难。

2.充分重视在结合国情的基础上借鉴外国立法经验，尤其是那些银行监管法制行之有效的国家之经验，并使我国银行监管法制大胆接纳国际通行的规则和制度。银行监管是一项技术性很强的活动，银行监管法制则既是技术性、专业性并具的法律制度。这种技术性、专业性很强的法制不同于那些与文化因素联系紧密的婚姻、家庭、继承等领域的法律，后者因体现文化的稳定性、继承性，[29]而不便于学习和借鉴，而技术性强的法制则便于借鉴和移植。为此，我们应创造条件积极主动地学习、研究国外银行监管法制的经验，特别是中国人民银行有必要重视此项工作。要学习和借鉴，首先就要注意收集、翻译和整理国外的银行法律制度，有关部门应为此提供必要的资助；其次，集中理论界和实务界的力量对监管法制成效显著的美国、德国、新加坡等国的法律制度及实施机制作系统的研究；再次，应注意引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人才来国内传授经验和技能；此外，重视调查分析国内现有监管法制及其实施的局限性，结合实际在法制的完善和实施上借鉴外国的经验，绝无必要为中国监管法制之特色而拒绝外国具有参考价值的经验。

3.要处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系。我国监管法制由于打上了由计划经济体制向市场经济体制转轨的烙印，诸多制度具有一定滞后性，特别是在我国加入WTO后，我们必须直面放松监管与改善监管、严格监管的冲击与协调。放松监管是指我国既有法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制，这势必增大我国银行业及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性。为了防范风险，银行监管只能走向改进监管质量和提高监管效率，将全面的严格监管发展为有重点的高质量监管。在监管法制上也必须作出回应，逐步地放弃和修正旧法制的过严监管，及时地有步骤地健全应该监管方面的法律制度。有鉴于此，银行监管法制的废、改、立不仅需要勇气，更需要“技术”。

4.完善监管主体自身建设相关的制度。监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。监管主体建设需法律进一步明确其地位和权责，要把防范地方政府干预、提高银行监管效率的具体措施制度化。监管主体内部职能部门的划分也应顺应监管新形势的需要进行改造，要突出金融监管职能部门的地位，注意处理金融监管与金融管理服务之间的关系。监管主体中工作人员素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员(特别是主要负责人)对金融业务知识和技能的掌握，对银行法制及其实施机制的熟悉等要求，应建立银行监管业务知识资格试和职业道德评价等制度。现代社会复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责。尤其是在中国加入WTO后，中国银行业国际化进一步深化，银行监管工作人员的责任更加艰巨，其素质也就更有必要作出更高要求。

5.在具体的监管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善监管主体对银行进行稽核检查的保障制度。对于非规场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此人民银行应对银行报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、年度决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这才有助于监管者作出准确非现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，可借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权——一旦进入被检查银行，检查当局便控制了银行的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。与此同时，法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。现场检查的内容应包括：被检查银行递交报告的准确性、真实性、银行的总体经营状况、银行风险管理制度和内部控制措施的完善程序、贷款资产组合的质量和贷款损失准备的完善程度、管理层的能力、会计和管理信息系统的完善程度、非现场或以前现场监管过程中发现的问题、银行遵守法规和规章的情况。

其二，完善银行内部控制制度及其再监管制度。人民银行应对银行内部控制度的完善提出一个规范化的细则要求，并规范各银行实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，内部控制应从组织结构(职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序)、会计规则(对帐、控制单、定期试算等)、“双人原则”(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等)、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计职能进行补充，以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。与此同时，监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计职能对监管主体工作出报告，以便及时发出纠正的通知。

其三、构筑必要的应急措施[30]。我国《商业银行法》规定了“接管”和“破产”制度，但对于银行的紧急情形——无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施未作规定。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取如下措施：1)禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款；2）禁止银行将可动用支付手段参股投资等；3)禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制；4)禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制；5)派驻监督人员监督银行业务等。对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，人民银行可直接进行贷款援助或由中央银行提供担保，以帮助解决短期困难。

其四，规范信息坡露。信息披露是风险监管的必要补充。为保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而及时的信息极为必要。如德国联邦监管局设置了公告目录单，优先公告的为风险公告，此外还有经理的委任或退休、股权的变化、法律地位的变化、可偿资本的变化，尤为重要的是超过25%的亏损；同时《报告规则》还规定了公告的性质、范围、时间和编制格式。[31]我国监管法制也应对披露的有关要求进行规定。当然，由于信息公开披露的范围是有限度的，否则会损害银行的合法权益，也不利于金融市场秩序的稳定，因此慎重确立此范围甚为必要。巴塞尔委员会已建立了一个系统委员会来研究与披露有关的问题，以便为银行业提供详细的指导。

其五，进一步健全市场退出监管制度。我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。今后的法规应完善破产程序中的破产申请程序，法律应规定银行申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行定为向法院申请银行破产的唯一主体，而不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查。同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。_

通讯址：（100032）北京市复兴门内大街55号中国工商银行总行法律部李金泽

--------------------------------------------------------------------------------

[1]《中华人民共和国人民银行法》第4条第(三)、(四)、(五)项规定。

[2]《中华人民共和国人民银行法》第30—36条。

[3]这几个规章均未被明确宣布废止。

[4]中国人民银行在1997年9月19日《关于印发<支付结算办法的通知》中只明确废止了1988年12月19日印发的《银行结算办法》，而未对其它有关文件作废止。实际上，1996年4月1日的《信用卡业务管理办法》中还有些规定未被《支付结算办法》纳入。

[5]这两个文件尚未被废止，亦的文本。参见陈小云：《我国金融法制建设的历程与展望》，载《中国金融》1998年第12期，第34页。

[6]银发[1997]81号《中国人民银行总行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》及1997年5月22日《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》均未提及1990年《再贴现试行办法》的效力问题。

[7]《商业银行法》规定的私法关系在新出台的《中华人民共和国合同法》（1999年3月15及10月1日起施行）中的第十二章“借款合同”大部分都有体现。这事实上造成了立法的重复。

[8]参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1940—1955页。

[9]指股权参与关系。

[10]规制高额风险的集中问题。

[11]参见《常用票据、结算、信贷法律法规》编选组编：《常用票据、结算、信贷法律法规》，人民法院出版社1999年版。

[12]这些条例按26个字母的编排为序，即A——Z，另有AA、BB两条例，其中《W条例》已于1952年取消。对这些条例的内容，联储可随时有权修订。参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第346—348页。

[13]该法第44条规制国内范围的征询和稽核；第44条之一则规定超越国界的征询和稽核。参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1951页。

[14]1999年2月22日国务院的《金融违法行为处罚办法》第12条作了部分补救，即对于提供虚假或隐瞒重要事实的财务报告、会计报告可追究主管人员和直接责任人员的责任。

[15]参见1971年新加坡《银行法》，载王国乡、樊志刚主编《银行法全书》，第1970页。

[16]我国于1986年12月2日通过《中华人民共和国企业破产法》(试行)，该法仅针对全民所有制企业，另外该法还有许多缺陷，实践中的难以推行与该法的不足有一定的关系。

[17]有关这些指标的分析，参见杨卫红：《商业银行监管比较》，民事与建设出版社1998年版，第149—153页。

[18]德国《银行法》第15条。

[19]德国《银行法》要求近亲信贷“1.对自然人的信贷超过25万马克者；2.对企业的信贷超过信用机构责任自有有资产5%或超过25万马克者”，须向监督局和联邦银行报告。

[20]1997年巴塞尔银行监管委员会推出的《有效监管的核心原则》为持续性监管方法的运用提出了15项原则，并对非现场检查、现场检查和(或)聘用外部审计人员、综合并表监管等作了简释。

[21]即在“银行没有任命一位审计员；如果当局认为有需要委派一位审计员与按本条第(1)项的规定任命的审计员一起工作，并可随时订出该审计员的薪金，由银行支付”。参见新加坡《银行法》第53条第(2)项。

[22]参见德国《银行法》第29条。

[23]参见王国刚主编：《进入21世纪的中国金融》，社会科学文献出版社2000年版，第459—464页。

[24]参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第339页。

[25]同上书，第191—192页。

[26]此要求自1969年9月开始。1980年《存款机构放松管制与货币控制法》则进一步把准备金征收的范围拓展到所有的境内银行(增加非成员银行和外资银行)及国内银行的海外分支机构，交易性存款准备金率降到3%。SeeDepositoryInstitutionsDeregulation&MonetaryControlActof1980.

[27]也有不少国家很少对海外分支行进行现场检查，如日本则以母行检查为主，另随机地选取海外分行进行检查。

[28]转见易宪容：《金融市场与制度安排》，经济科学出版社，1999年版，第168页。

[29]参见李金泽：《法律互异与冲突：文化因素透视》，载《民商法论丛》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331页。

银行监管论文篇3

关键词：中央银行；国库监管；体系建设

中图分类号：F203文献标识码：A文章编号：1672-3198（2007）07-0045-02

1国库监管体系建设的总体要求

（1）国库资金风险监测与控制的充分性：我国中央银行国库资金风险监测与控制体系建设要充分考虑我国金融、财政体制改革、发展的总体要求，要与世界经济、金融、财税发展的趋势接轨；满足社会政治、经济、人民生活稳定的需求，体现建设社会主义市场经济的生态金融环境、生态财税环境需求和对外开放的要求；体现以人为本的原则，提高民族生活质量的要求；保证货币政策和财税政策执行的有效性；保证业务操作的规范性、合法性，提升央行国库的管理质量和服务水平。

（2）国库资金风险控制体系的有效性：国库资金风险控制要达到控制的目标就必须得到有效实施。国库的风险控制体系必须要保证有效地履行经理国库职责，维护国库资金安全、完善结算手段、保证服务质量，促进经济发展。

（3）国库资金风险控制体系的可操作性：国库风险控制必须具有可操作性，能够满足各国库的内部风险管理、风险控制和风险治理工作需求，只有可控的才是可行的，才能确保证国库资金安全。

（4）国库资金风险控制的目标性：国库资金风险控制体系是为实现国库工作目标体系服务的，国库的资金风险控制必须保证更好地履行职责，实现央行国库工作目标。

（5）国库资金风险控制的科学性：国库资金风险控制实际上是方法和程序的结合，只有保证风险监测与控制的科学、合理，才能保证方法的可行、程序的适用，否则南辕北辙，达不到预期效果。

（6）国库资金风险控制体系的效率性：国库资金风险监测与控制要有讲求效率，只有高效的监测与控制机制，完善的组织结构，才能保证目标的实现。

2国库监管要素

2.1控制环境

影响国库资金安全的因素很多，既有外部因素，又有内部因素，对建立和实施控制这些因素的内外态度和采取行动总称就是控制环境。

（1）诚信和道德价值观；无论是国库组织最高管理层（库主任、库副主任）、中层（部门负责人）、还是一般业务人员都应当严格一致地保持诚信行为和道德标准。通过加强央行的内部审计、纪律监察机构的监督职能和国库的实地，使其客观监督国库管理者和员工，并提供道德方面的指导，通过制定国库行为准则和业务标准，使所有员工在一般和特定环境下能够保持正确的操作行为，规避不诚实、非法和不道德行为。

（2）管理理念和管理风格；央行国库内部无论高层、中层、还是一般管理者都必须树立科学的发展观和正确的政绩观，提高内部控制重要性认识，支持、配合、参与机构内部资金风险监测与控制，加强风险管理、控制和治理。

（3）组织结构控制：国库组织结构是指为国库活动提供计划、执行、控制和监督职能的整体框架。具体应考虑：组织结构的合适性，及其提供管理国库所需信息的沟通能力;各主管人员所负责任的适当性;按照主管人员所担负的责任，判断其是否具备足够的知识及丰富的经验;当环境改变时，配合改变其组织结构的程度;员工、尤其是负责管理及监督职能的员工人数的充足程度。组织机构要科学、可行，具有相互配合、相互制约的机制。

（4）权力的分配和责任的划分：国库部门敏感职位较多，因此权力分工要准确明晰，只有明确授权和分配责任的方法，才可以大大增强国库部门的风险控制意识，以规避管理风险和操作风险。

（5）人力资源政策和惯例：建立有效的员工调配、培训、待遇、绩效考核、提升政策和执行机制，才能保证央行国库员工的胜任能力和正直品行。

（6）人员的能力：包括领导在内的全体员工，都必须具备相应的政治、业务素质和业务操作技能，只有具备相应的能力，才能确保各项政策、措施的有效落实。

（7）完善的内部检查制度：建立完善的国库内部检查制度是促进国库履行职责的需要。检查方案要完善、科学，检查内容全面、完整，检点准确，检查方法和程序要符合效率、效益的原则。

此外，金融生态环境、财政、税务政策和地方利益分配也将对各级国库的内部资金风险监测和控制产生重大的影响，各级国库组织必须引起高度的重视，加强辖区金融生态环境建设，妥善处理与地方政府和政府部门关系。

2.2国库会计业务核算和资金清算系统

（1）国库会计核算系统。规定各项国库会计业务的鉴定、分析、归类、登记和编报的方法，明确预算收入收纳、划解、入库和支付的管理责任。健全的国库会计系统应实现下列目标:鉴定和登记一切合法的核算业务;对各项业务按时进行适当分类，作为编制财务报表的依据;确定国库业务发生的日期，以便按照会计期间进行记录;在财务报表中恰当地表述核算业务以及对有关内容进行揭示。

（2）国库资金清算系统。国库资金清算系统包括：资金支付系统、内部行来系统和同城清算系统。

2.3控制程序

控制程序指各级国库部门所制订的用以保证达到资金安全目的的方针和程序。它包括下列不同的控制程序:

（1）业务授权：国库各项业务和活动通过依法授权，合理界定各级国库的业务权力，确保各级国库依法治库。

（2）责任划分：明确各个人员的职责分工和岗位互控，防止有关人员对正常业务图谋不轨的舞弊行为。

（3）凭证与记录的控制：指派不同人员分别承担记录业务和保管重要凭证的职责；凭证和账单的设置和使用，应保证业务和活动得到正确的记载。

3国库监管的内容

从中央银行国库职能和业务性质看，央行国库资金风险监测与控制应包括以下内容：

（1）职务岗位分离控制：中央银行国库的各项业务岗位要达到互相制约，相互牵制要求。责任的分配与授权，强调对于国库内部的全部活动要合理有效地分配职责和权限，并为执行任务和承担职责的工员、特别是关键岗位的人员，提供和配备所需的资源并确保他们的经验和知识与职责权限相匹配，要使所有员工知道:他们的工作行为，以及职责担负形式和认可方式，与达成央行国库资金安全目标的联系。

（2）金融政策、法规的执行监督控制：建立健全央行国库依法行政机制和责任追究机制，保证国家各项财政政策的贯彻落实，使国库所有的员工都能够掌握国库业务所必要的法律、法规知识，成为金融政策、财政政策的忠实执行者和监督者。

（3）授权批准控制：授权必须符合实际，过度授权可能造成下级机构权力过大，风险难以控制，一旦出现权力乱用、滥用现象，就会造成较大的损失；若权力收缩过大，易影响下级机构的工作积极性，造成工作效能低下。只有通过合适的授权程序、方式进行适度的授权，才能保证权力的可控、风险的可控。

（4）业务程序控制：包括预算收入收纳、划解、入库、退库、拨付和国债兑付等业务的会计核算控制、国库资金清算控制等。员工必须充分掌握所从事工作的业务操作规程，知道不按规定业务程序操作的危害，能够依照法定程序进行业务操作，就可以有效地防范国库操作风险。

（5）网络系统控制：国库网络系统要进行不断的完善和优化，加强网络登录的管理与权限控制，加强计算机病毒实时监控，提高网络核算的可控性。

4国库监管手段的类型

中央银行国库风险业务是以序时操作为基础的，这就决定了其内部监测与控制也应是以序时控制为主。具体可分为事前控制、过程控制和结果控制三类

（1）事前控制：就是为了保证央行经理国库职责在履行中不发生偏差，进行的事前控制。如：各项预算收入退库审批业务、预算收入的更正审核业务、大额预算支付的审核业务、国债兑付的审批业务等等；

（2）过程控制：就是对央行国库业务活动中针对正在发生的行为进行的控制。如：会计核算记录、重要事项的登记、重要空白凭证的登记等等；

（3）结果控制：对国库会计业务活动最终结果采取的各项控制措施。如：对会计核算业务的事后监督、国库风险业务的定期排查、国库的内、外部对帐等等。

我国中央银行国库的业务活动应逐步建立事前、事中控制机制。国库核算事前控制有利于国库资金的风险预防；过程控制往往能在事中发现问题、解决问题，比结果控制更可靠、更完善，更符合国库资金风险大的特点。

5对国库监管体系的评价

对国库资金控制所作的研究和评价可以分为三个步骤：①调查了解资金风险监测控制情况，并做出相应的记录；②实施符合性测试程序，证实有关内部控制设计和执行的效果；③评价资金监测与控制的风险，确定资金监测与控制的薄弱环节和领域，实施扩展监督领域，降低风险。

5.1了解国库资金风险控制的方法

现场观察法：通过现场观察记录关键控制活动、潜在的关键点、控制缺陷或控制过度情况。

流程图法：就是用符号和图形来表示中央银行国库部门业务和凭证在组织机构内部有序流动情况。

调查表法：就是将与保证业务记录正确性和可靠性以及与保证业务完整性有关的事项列作调查对象，并列表由有关人员填写。

5.2进行符合性测试

符合性测试：为了确定内部控制制度的设计和执行是否有效而实施的程序。主要包括：实质测试、凭证测试和模拟测试；

实质性测试：对央行国库的控制程序检查、业务处理程序检查、数据信息可信程度检查。

凭证测试：就是要查阅国库内部有关文件、资料；查阅国库业务、会计帐目；核对有关帐证、账账、账表；进行对比分析，进行科学的判断与评价。

模拟测试：就是按实际业务处理过程进行模拟作业，核查资金风险监测与控执行情况。

5.3国库资金风险控制的评价

国库资金风险控制体系风险评价步骤：（1）确认国库政策执行、业务管理、操作中可能发生哪些潜在风险；（2）确认哪些控制可以防止或者发现这些风险；（3）执行符合性测试，获取这些控制是否适当设计和有效执行的证据；（4）评价所获得的证据；（5）评价该项认定的控制风险。

国库资金风险监测与控制体系的风险评价：国库资金风险监测与控制体系风险可评为高水平，也可以评为低水平。

评价为高风险内部控制：（1）控制政策和程序与认定不相关；（2）控制政策和程序无效；（3）取得证据来讨价控制政策和程序显得不经济。

评价为低风险内部控制：（1）控制政策和程序与认定相关；（2）控制政策和程序有效。

5.4控制风险评价的记录

控制风险评价高水平时，只需记录评价结论；控制风险评价低水平时，还必须记录评价的依据。

银行监管论文篇4

关键词：银行监管成本；执行成本；政策建议

1银行监管成本的含义

银行监管引起的成本可以划分为两大类：(1)静态成本，指监管机构执行过程中所消耗的资源与被监管机构应遵守监管条例而消耗的资源等，包括固定成本和可变成本两类。固定成本主要是指监管机构的各种设施和设备等不随监管工作频率增加而增加的成本。可变成本是指银行监管机构及被监管机构付出的随着监管工作频率增加而增加的成本，主要包括监管人员工资和监管人员培训费用，以及在监管过程中由于监管人员知识或工作经验不足，造成工作的重复、时间的浪费等引起监管人员“素质成本”；银行监管的现场检查和非现场监管工作形成的“实施成本”以及被监管者因执行监管条例而付出的执行成本。(2)动态成本，指由于监管加强而影响银行业长远发展的成本，它不表现在政府与政府预算支出的增加上，也不表现为监管机构直接负担的成本的加大，但是整个社会的福利水平却由于这种监管的实施而降低了，尤其整个银行体系的运行效率的下降。①监管过严有可能妨碍银行业务的创新。②监管有可能削弱竞争。③监管措施设计不合理，被监管机构会出现道德风险。④监管可能造成对银行业务人员的激励机制作用下降，对业务的发展有所牵制。

2我国银行监管成本的构成及表现

（1）直接成本主要有以下几个方面：①监管机构的设施、设备配备成本。我国金融监管的主体有主要监管单位和其他监管单位，而且其机构设置一般是从中央到省市，人民银行的分支机构更是设到县，对于这么庞大的一个系统，仅从办公场所、监管部门所必备的办公设备就是一笔巨大的成本投入。②监管活动的组织实施及运作，即现场检查和非现场监管工作成本。我国每年都要进行现场检查，每一次的现场检查尤其是全国性的现场检查，都需要大量的人力、物力和财力。③监管的人力资源配备及培养成本。金融监管为了能适应金融业务的日益发展和不同类型金融机构的不断涌现，提高金融监管的有效性，就必须要使金融监管人员的知识层次和业务能力、水平不断提高，尤其是在金融全球化的新形势下，为同国际金融监管接轨，就更需要配备高素质的人才，这必然会加大培训成本。④被监管者的守法成本。被监管者为遵守监管法规需要建立新的制度、提供培训、花费时间和资金等，这也是一笔巨大的成本。据有关资料实证分析，2004～2006年我国银行监管的直接成本在600亿～800亿元人民币左右,并且每年以10%以上的速度增长。而且监管过程中由于一些原因导致出现一些违法乱纪的行为，这一方面对监管主体产生一定的工作压力，无形中增加了监管主体的工作量，增加了监管的无形成本，而且不良金融道德行为的发生也反映了隐性效率的损失，也是变相的监管成本的一部分。

（2）间接成本主要表现在以下几个方面：①我国近几年为了有效防范和化解金融风险，金融监管部门制定了不良贷款责任终身追究制度，这使得对金融机构从业人员的激励机制作用下降。②监管对金融机构业务发展有所牵制。1993年以来，中央银行制定了比以前更为严格的规章制度，并加大了处罚力度，这会使金融业务不能得到有效运营。③我国金融监管信息系统不完善，没有解决监管信息共享的矛盾，增加了各监管部门之间的磨擦成本。④金融监管对金融机构的业务创新有所遏制。我国金融监管当局对金融机构实行无所不包的金融管制，这严重遏制了金融机构的业务创新，降低了金融资源配置效率。在银行监管的间接成本方面,由于监管机构对资本充足率的硬性要求,使得银行过于寻求补充资本金的途径,一方面导致银行的融资成本加大,提高了经营风险；另一方面也造成银行激励机制下降,贷款发放集中于某些行业,而忽视挖掘中小企业客户。另外,由于中国商业银行的市场定位大体相同,银行业整体创新能力和水平较低,也是与银行监管分不开的。

3我国银行监管成本存在的问题

（1）我国银行监管机构设备尚不完整。我国银监会的机构现设有银行监管五个部门，每个部门分别对不同性质的银行进行监管，如果各部都设立相应所属银行的网络银行业务管理机构，那将对银行设备和人员造成很大的浪费。由于我国尚未建立网络化的监管信息系统，没有可供监管人员随时调阅和分析监管数据的监管信息处理平台，从而导致非现场监管信息滞后，按季、半年和年度生成的《非现场监管统计报表》不能满足监管部门对银行经营状况和财务状况进行持续监控的需要。同时由于现有的固定格式报表不能完全满足监管分析需要，监管人员需花费大量时间精力重新收集、核对和加工处理数据，加重了商业银行的工作负担。随着科学技术发展和网络技术普及，银行业务也从支持简单的网络电子交易发展到网络银行，并且随着经济全球化的发展，网络银行必然成为一种银行主流业务。这都给我国银行监管带来了不小的挑战。

（2）执行成本不合理。①现场检查和监管合力不足，造成资源浪费。主要表现在监管机构庞大，人数众多，人力成本较高；监管手段比较落后，大规模的跨地区的现场检查成本高，效果差；现有的现场检查缺乏连续性，大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场监管和以前现场检查结果之间缺乏有机联系。还有，大量的现场检查在检查报告完成后，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏有效的后续跟踪检查，并且检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象较为突出。②目前监管手段方面非现场监管力度明显不够，不能有效地发挥作用，存在一些亟待解决的问题。一是数据的真实性问题。二是数据范围问题，信息还不够全面和完整。三是分析工具问题。从监管人员撰写的银行监管报告看，大量的分析停留在非现场稽核报告书列出指标的增减分析上，非现场分析的深入性不足，非现场监管的有效性没有得到发挥，难以通过非现场监管体系及早发现银行存在的问题，影响了非现场监管体系功能的发挥。而西方发达国家借助计算机系统，建立对银行信息的历史和分组分析体系，通过对银行指标的纵向和横向分析发现问题，并进一步通过建立模型工具，进行银行损失或倒闭的可能性预测，极大地提高了非现场监管体系的效率。

（3）监管人员素质不高。我国银行业监管水平及人员素质与发达国家及一些发展中国家相比还存在较大差距。在基层监管部门，大部分监管人员没有经过正规高等财经教育，缺乏系统的金融理论基础，对国际金融知识知之甚少，加上缺少高水平的管理、法律、会计、审计、计算机和外语等相关专业人才，基层监管很难跟上银行发展步伐。我国银行中存在的众多违规违法行为在很大程度上正是与基层监管人员不能敏锐察觉其经营违规性，或察觉后未能依法采取措施，及时加以制止有关系。尤其是现阶段，外资银行大量涌入的情况下更体现了监管人员能力及素质与监管要求的差距。在监管高层，虽然拥有高学历文凭的各相关专业的监管人员占有较大比重，但是他们中的大多数人只熟悉或掌握本专业知识和技能，综合素质高的人才十分匮乏，尤其是既精通监管业务又具有较强监管领导能力的人才更是凤毛麟角。

（4）银行监管外部运行环境不容乐观。2003年4月银监会成立，将使中央银行和银监会以更细的分工专司其职，迅速提升货币政策和银行监管的专业化水平，从而加快金融改革与发展的进程。但是，我国目前的分业监管由于缺乏一套监管协调机制，金融监管支持系统薄弱，存在一些问题。①各监管机构之间缺乏协调，造成监管真空或重复监管；②监管主体和被监管对象之间缺乏协调，监管当局对金融机构缺乏科学、规范的评价体系，这不仅使金融机构在应对监管当局时有机可乘，而且由于对金融机构的风险识别严重滞后，可能形成风险的蔓延和滞后；③监管部门内部缺乏横向协调；④银行开放条件下，缺乏与国外银行监管合作与沟通，这不仅形成对监管理念的滞后性，也造成了跨国银行的监管信息损失。

4合理控制我国银行监管成本的政策建议

合理控制和降低银行监管成本不仅能提高监管的效率，而且有利于经济金融的稳定。(1)要加强监管组织体系和银行业机构内控制度建设。合理设置监管机构,健全完善监管制度,优化配备监管人员是降低监管成本的最直接、最见效的手段。而有效的内部控制制度和完善的银行机构自我约束机制可以在一定程度上提高金融机构的效益和防范风险的发生，而且相应地可以减少银行监管的成本投入。(2)要强化查处力度,依法进行行政处罚，同时加强对高管人员的道德培训，建立银行监管的激励和惩罚双重机制，确保杜绝金融风险和降低监管成本。再次，要积极转变监管理念、增强成本意识和加强监管队伍建设、提高监管队伍综合素质。在金融发展全球化的趋势下,我们必须在转变监管理念的同时,教育监管人员不断增强成本监管意识，吸取国际上先进的监管理念和模式。同时要努力通过多种途径把精通金融、法律、电脑等高水平的人员充实到监管队伍中去，要有针对性地对现有的监管人员进行金融经济理论、法律、计算机等方面的培训，以提高其在评价金融机构经营业绩、操作管理的基础上迅速判断金融机构风险大小的能力。(3)要把握宏观经济形势，建立信息共享机制。应及时、充分地了解国家宏观经济政策信息，把握金融经济走向，科学制定相应的监管规划。同时要建立监管系统内部的信息交流机制，既要有纵向的信息共享、沟通体系,还要强调相关监管机构之间的横向信息共享沟通，提高监管决策的正确性。(4)要创新监管手段，实施有效监管。①建立健全金融风险预警体系，把金融风险消灭在萌芽之中，以达到此时所需花费的监管成本远远低于风险产生以后所需的化解成本的目的。②将现场检查和非现场监管有机结合起来。③加快银行监管信息系统建设的步伐，充分运用现代网路通讯手段来改善信息传递方式和速度，增加信息的透明度和准确性，及时对症下药实施监管，以减少因信息不畅通而耗费监管成本。

参考文献

［1］张强,汪东山.提高金融监管效率的成本收益分析［J］.金融理论与实践，2004,(4).

银行监管论文篇5

论文摘要：激励规制理论认为，消除规制与被规制机构之间的信息不对称问题，关键是激励规制制度的建立要使两者的目标尽可能保持一致。激励规制理论中的事先承诺制在我国银行监管中的引入就较好地符合了这一要求，从而有助于提高监管效率，防范金融风险，促进社会福利最大化。

随着我国银行体制改革的深化，商业银行“逐利”的市场经济行为得到进一步强化，由信息不对称导致的银行道德风险问题和逆向选择问题更趋复杂，银行监管当局的监督成本和监督难度也大大增加。激励规制理论认为，消除规制与被规制机构之间的信息不对称问题，关键在于激励规制制度的建立，若规制者能设计出一套使被规制者“说真话”的激励规制制度，并将二者的“目标函数”有机地融合在一起，就能提高其监管效率。本文试图运用相关的激励规制理论，对事先承诺制在我国银行监管中的引入作一探讨。

一、激励规制理论在银行监管中的运用

20世纪70年代以后I在美、英等西方国家，对垄断行业运营效率的不满引发了一场声势较大的放松规制运动。然而，放松规制、引进竞争并没有解决该行业存在的低效率问题。90年代以后，随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法被更多地引入产业经济学的研究，一种新的自然垄断规制理论——激励规制理论或称新规制经济学（NewRegulatoryEconomics）得以产生。激励规制理论认为，由于信息的非对称性以及规制双方行为目标的差异，垄断行业的规制问题就可以作为一个委托问题来加以处理。其核心就是要解决信息不对称条件下的最优激励问题，规制者须设计出一套既能为被规制机构提供适度激励，又有利于实现社会福利最大化的机制。传统规制理论由于没有认识到规制过程中的信息不对称性，也就不能制定出有效克服逆向选择和道德风险问题的规制方式，这是导致传统规制方式效率低下的根本原因。而激励规制理论中的事先承诺制则较好地解决了这一问题。

事先承诺制（Pre-CommitmentApproach）最早是博弈论中的一个专用术语，它的基本特征是当事人做出承诺后，原先在没有承诺情况下的一些最优选择在事后变得不再是最优，这就使当事人自己在事后的选择余地减少；而剔除事先最优的某些选择，也迫使对手重新考虑你的策略，从而使做出承诺的一方得到利益。将其运用到银行监管中，就是指银行或金融机构对自身的风险控制水平事先向监管者承诺，承诺在一定时期内的累积损失不超过一个最大限额，从而依据事先预测可能出现的最大损失留有充足的资本准备。在这一损失最大限额内，监管者不会介入，各机构自行管理和控制风险，如果在此期间任何一个时点违反了这一承诺，即损失超过了预定限额，监管者就会介入其具体活动，对其进行处罚。监管者只需设计或选择出一种合适的激励惩罚机制来涵盖监管对象任一水平的风险暴露，分析问题机构风险损失的起因（是个别机构的冒险行为造成损失的发生还是由于整个经济形势的变化导致整个行业都面临损失的风险），对于个别机构的冒险行为和整个行业面临的风险导致的损失给予惩罚（区别对待），对于执行规制合同较好的机构给予奖励。

为什么银行会告诉监管者他对未来最大损失的真实估计？因为如果他低估了损失，他就冒着违背事先承诺而经常被惩罚的风险，这样做的成本很大而且会使监管机构干涉自身的业务；而高估损失则意味着要求更高的资本充足性要求，这对银行同样是没有什么吸引力的，这样就满足了激励制度的激励相容要求。同时，由于规制合同是商业银行根据自身风险控制状况主动向规制者提交的，其所得效用也必然大于其保留效用和机会收益。

那么，这种规制制度安排究竟具有什么优点呢？

1有助于减少对金融机构业务的干涉

和传统的监管方法相比，事先承诺制有了更进一步的改进，更多地利用了市场和竞争，减少了监管当局对银行经营业务的影响，使监管工作不会太多干涉到金融机构的业务经营，也使得监管机构对金融机构的评价和惩罚更为合理。同时，它也是一种软约束，注重的是投资组合的整体风险，注重于结果而不是过程，不会影响到商业银行的内部组成结构，使监管更具有灵活性。

2有助于金融机构在风险管理上更具有主动性

由于有国家信用担保，我国商业银行的信誉明显高于其实际支付能力，极大地削弱了市场约束的力量，使商业银行承担风险的成本部分被转嫁给了政府，而金融机构无需承担太大责任，一旦出了问题则把责任推卸到监管机构一方，认为监管机构制定的规则不合理，结果不仅没有降低银行风险，使银行实际承担的风险超过了没有国家信用时承担的风险，而且使监管陷入了一种恶性循环：市场约束力量越弱，就越需要增加监管和保护，而监管和保护越多，市场约束力量就越弱。但在事先承诺制下，各银行的风险管理目标是由各机构根据自己的风险管理水平和经验建立的，资本准备的最大限额也是自己计算并上报的，一旦发生超额损失时，也就无法推卸责任，从而强化了金融机构提高内部风险管理能力的激励，增加了监管的有效性。

3有助于降低监管成本

不管是对监管机构还是被监管机构而言，事先承诺制与传统方法相比都大大降低了监管成本。从监管部门的角度看，只需审查金融机构的风险管理结果，无需再审查管理过程，这降低了监管成本。从被监管部门看，巴塞尔资本协议对不同风险资产进行不同权重设置的要求，使金融机构在进行金融业务时必须考虑该项业务对资本准备的影响，而事先承诺制注重于结果而不是过程，使商业银行自身的业务不再受资本准备的间接影响；显然，这也同时降低了商业银行应对监管机构审查的各种成本，有效防范了监管者寻租行为的发生。

4有助于提升监管者的整体声誉

事先承诺制的运用，使监管者可以针对每家银行的具体情况“差别对待”，就像教学中的“因材施教”、市场营销中的“度身定做”一样，根据不同银行的复杂程度、管理水平、外部环境、经营业绩等，确定不同的监管要求，真正做到“客户化监管”，从而有助于提高监管的有效性，提升监管者的整体声誉。

二、激励规制制度的条件安排

激励规制制度——事先承诺制在我国银行监管制度中的引入，无疑能较好地解决银行监管者与被监管者之间的目标冲突，起到事半功倍的效用。但在现阶段，还需要一定的环境支撑。

（一）确保银行数据的真实性和准确性

事先承诺制把风险控制的选择权交给了银行，着眼于结果而非过程，这样对银行的诚信度和数据的准确性都提出了较高的要求。对此，建议：1加快商业银行会计制度改革，强化会计对金融风险与收益的揭示功能。规范会计信息制度设计，统一各行会计处理方式，按审慎性原则提取准备金和应收未收利息等。2选择和设计一些不易造假或“造假成本”较高的考核指标，以贷款五级分类法替代四级分类法等。2科学制定对违规银行的处罚标准。罚金比例太小起不到惩罚和告诫的作用；罚金比例过大，又会增加银行的负担，甚至会使银行为了避免支付罚金，希望通过高收益弥补降低超额损失而采取更冒险的行为。建议：!在制定处罚标准上，不以超额损失为依据，而以个别机构相对整个行业的风险损失比和个别机构一定时期的最大风险值与剔除该最大值后的剩余平均值的相对比，以此两项标准进行考核。按个别机构与整个行业的风险损失比为依据进行分类，高于行业平均水平的即为问题机构。在此基础上，以最大风险值和剩余平均值的相对比为基数进行处罚。个别——行业比率可以区分金融机构承担的风险是市场风险还是个别风险，最大——剩余比率可以约束金融机构恪守日常经营的审慎原则，避免棘轮效应和羊群效应的不良影响。"在惩罚制度安排上采用延期处罚的方法。即在损失发生当期不进行处罚，而在以后的经营期间再处罚。罚金的规模，依据最大——剩余比，分档递增，损失比重越大，惩罚力度越大。这样可以防止金融机构采取更冒险的行为，企图以不确定的超额收益来弥补超额损失的行为。同时在损失以后的经营期进行处罚，也不会加重金融机构的额外负担，也鼓励了银行进行自助，起到了告诫和激励的双重作用。

3健全相应的银行信息披露法律法规。对《公司法》、《会计法》、《统计法》、《商业银行信息披露暂行办法》等法律法规中不适应现阶段发展要求的款项进行适当修改，严格规范银行的会计财务信息，制止由于不正当行为导致的信息不对称条件下的金融交易和风险转移，使监管当局在行使监管职责时有法可依，规范执法的科学性和严肃性。

（二）大力培育银行经理人市场

在实行事先承诺制下，由于监管机构不干涉各金融机构内部的风险管理模型的选择和运用，这样，就存在领导人的短期行为的选择损害银行长期利益的可能，因为他可以获取短期利益而让离任后的银行来承担长期成本。为避免上述短期行为的发生，建议：1创造条件，力求形成活跃的、公平竞争的银行经理人市场，对在职银行管理者产生强大压力。2打破职务“终身制”、能上不能下的束缚，变任命制为市场遴选。3切实落实离任审计制度，并将结果公开，以制度来确保监督行为不出漏洞。

（三）进一步强化市场约束力量

1取消商业银行信息披露方面的一些限制1让新闻界以及独立的金融服务机构(包括会计、审计、资信评估等机构)自由、充分地金融信息，尤其是披露不正当行为，改善金融市场信息不对称的状况，树立公众的风险意识和债权人意识，逐步加大市场约束力量。2明确规定监管者的职责，强化监管者的金融管理人角色，实行规制承诺制度，向社会进行公开承诺，引入市场监督机制，提高其工作的主动性和积极性。

（四）积极提高监管者素质

事先承诺制的运用，无疑对监管者的素质提出了更高的要求，不仅要对商业银行经营业务进行审查，还要对涉及计算利润、损失的会计政策和财务政策、风险管理模型的选择等方面进行审查。建议：1创造条件，吸引、鼓励监管者研究学习有关金融资产风险与收益，优化资本组合、风险资产组合、资本资产定价和企业融资结构等方面的现论知识，提升其鉴别银行风险的能力。2更新监管技术手段，充分运用计算机网络，实现实时监控。

参考文献：

[1]张运鹏.事先承诺制的再思考[J].CCER学刊，2003,(1).

[2]杜传忠.激励规制理论研究综述[f].经济学动态，2003,(2).

[3]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海人民出版社，1996.

[4]申海等.激励机制[M].广东:中山大学出版社，2000.