行政案件诉讼法(精选8篇)

行政案件诉讼法篇1

一、行政附带民事诉讼的必要性

首先，这是诉讼程序效益原则的要求。司法实践中出现行政纠纷与民事纠纷并存时，通常有以下几种处理方式：（1）行政诉讼先行，民事诉讼中止。根据行政诉讼的结果确定当事人之间的民事关系；（2）行政诉讼与民事诉讼同时进行。可能导致行政判决结果与民事争议处理结果矛盾；（3）先立案的先审理，后立案的中止诉讼。以上的处理方式或者导致案件久拖不决，或者造成两种判决结果相互冲突，而且增加诉讼成本。行政附带民事诉讼有利于节省当事人的诉讼费用和时间，提高审判效率，节省诉讼成本。

其次，能确保法院裁判的权威性和公信力。司法权威性主要表现在两个方面：其一是对于当事人而言的权威性，当事人不仅在诉讼过程中要充分尊重审判人员，而且必须服从法院作出的判决；其二是其他机关、社会团体和个人必须尊重司法机关的地位及司法权的行使，不得对法院审批进行不适当的干涉。 而司法裁判的权威主要体现之一就是裁判的最终性，如果法院针对同一案件所作出的裁判相互矛盾则必然影响和削弱法院的权威。实践中不同法院作出的判决相互矛盾或同一法院内部不同审判庭之间裁判相互矛盾冲突的现象比比皆是，使当事人无所适从，争议无法得到解决。法院裁判相互矛盾的情况最经常出现在行政争议与民事争议相互关联诉讼案件中，因此将其合并审理，行政附带民事则是一种很好的解决途径。

二、行政诉讼附带民事诉讼可行性

行政附带民事诉讼不仅必要，而且可行。现代社会由于大量的民事争议具有极强的专业技术性，由法院来审理这些案件有时难以胜任。因此专门行政机关被法律授予权力以解决这类民事争议，如有关房屋、自然资源、专利、商标等的争议。但是这些领域中行政机关所作出的行政确认、行政裁决等行为往往并不能解决民事争议，而且还会引发民事争议双方当事人与行政机关之间的行政争议，从而出现行政争议与民事争议并存的局面。法院在解决行政争议的基础上附带解决民事争议，是否会造成行政审判权对行政权的干预？在司法实践中，法院也多是基于这种考虑，在这类案件中往往会作出两项判决：一是撤销行政机关的决定；二是责令行政机关重新作出决定。笔者认为这种担心是多余的，因为法律虽然赋予了行政机关解决民事争议的权力，但最终解决争议的权力仍然保留在法院手中，行政机关对民事争议不拥有最终裁决权，因此当事人对裁决或确认行为不服向法院，法院对行政争议与民事争议一并加以解决并不是对行政权的干预。

而且，在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在对行政案件进行审理的过程中事实上已经对民事争议进行了审理，虽然民事争议的解决要依赖于行政争议的解决，然而行政争议的解决不可能完全抛开民事争议，法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议，以林木确权行政案件为例，法院的判决书查明的事实几乎完全围绕着原告与第三人（林木产权争议的另一方当事人）之间的林木所有权争议，原告与第三人所提供的证据主要也是以林木所有权为中心。双方在行政诉讼过程中竭力想要证明自己对争议林木拥有所有权，法院在审理过程中主要针对民事争议作出裁判，结果却是撤销或维持行政行为，民事争议无从解决。这种做法既不符合诉讼程序效益原则，也可能会造成民事诉讼判决与行政裁判相矛盾的局面。

司法实践中已经有法院尝试将行政诉讼与民事诉讼相结合，用行政附带民事诉讼的方式处理行政争议与民事争议相关联的案件，通过这种方式彻底解决以往行政诉讼中“官了民不了”的难题。

三、行政诉讼附带民事诉讼符合的条件及范围

（一）行政诉讼附带民事诉讼符合的条件

1、以行政诉讼的成立为前提。如果行政诉讼被法院裁定不予受理或判决驳回，则附带民事诉讼也将被裁定不予受理或判决驳回。

2、民事争议与行政争议具有关联性。这种关联性表现为：行政争议因民事争议而发生；或民事争议因行政争议而发生；或行政争议夹杂着民事争议。

3、两种争议的诉讼请求之间具有关联性。这种关联性表现为：两种性质的争议是由同一具体行政行为引起的，且民事争议的解决有待于行政争议的解决。

4、民事诉讼必须在行政诉讼过程中提起。至于具体在什么时间提起，理论界尚未定论，有学者认为“可以在提起行政诉讼时同时提起，也可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提起。” 也有学者认为“附带提起的民事诉讼，最迟应在一审法庭辩论结束前提出。”

（二）行政附带民事诉讼的范围

行政附带民事诉讼的范围，有的国家由法院判例加以确定，有的国家由法律加以规定。但附带民事诉讼的范围宽窄不一，最窄的仅仅附带解决行政行为所引起的行政机关与相对人之间的损害赔偿，最宽的可附带解决所有与行政案件相关的民事争议。从理论上而言，如果把两个不同性质但又有关联的案件一并审理有利于实现诉讼程序效益原则，有利于保障法院判决的统一性，就可以考虑采取“附带”的方式加以解决。然而也不能无限制地拓宽行政附带民事诉讼的范围，否则会与建立行政附带民事诉讼制度的初衷南辕北辙。结合实践，行政附带民事诉讼应当包括以下几种情况：

（1）对行政确认行为不服提起的诉讼。所谓“行政确认，是指行政主体依法对行政行为相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为”。 行政确认属于准行政行为中的一种。行政确认行为的特点是并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。由于这种确认来源于国家授权，所以不同于民间的确认，是能够间接产生行政法效力的行为。行政确认行为主要采取以下几种形式：确定、认定、登记、鉴证、证明等，实践中常见的主要有确定、鉴定、责任认定和证明行为。其中确定主要包括颁发土地使用权证、宅基地使用证与房屋产权证书；认定包括对解决合同效力的确认，对交通事故责任的认定；证明包括各种学历、学位证明及居民身份、货物原产地证明等，鉴证包括工商行政管理机关对经济合同的鉴证，此外还有医疗事故鉴定、劳动局对工伤事故确认等等多种形式。

（2）对行政裁决行为不服提起的诉讼。所谓“行政裁决，是指行政机关依照法律法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行为。” 在一些特殊领域，行政裁决得到了广泛的运用，其形式包括以下几种：其一，权属纠纷的裁决，即双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议时双方当事人依法向有关行政机关请求裁决；其二，侵权纠纷的裁决，即一方当事人的合法权益受到他方的侵犯产生纠纷，当事人请求行政机关予以裁决，如商标权、专利权的侵权纠纷分别由工商行政管理部门和专利管理机关进行裁决。其三，损害赔偿纠纷的裁决，即一方当事人的权益受到损害后要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷，这种纠纷广泛存在于治安管理、仪器卫生、药品管理、环境保护等领域。

由于行政裁决是由法定的行政机关依照法律、法规授权，居间裁判某一领域中与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民事争议并存。行政相对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质是为了解决民事争议双方当事人之间的民事争议。例如，甲、乙两村因一片耕地的所有权发生争议，县政府依申请作出裁决确认该耕地所有权归甲村所有，乙村对此裁决不服，遂提起行政诉讼，认为该裁决错误，耕地应当归自己所有。在该诉讼中乙村的根本目的不在于撤销县政府的确权决定，而是在于通过法院纠正县政府的行政裁决，确认自己对耕地的所有权，这类案件民事争议的解决与行政争议的解决密不可分。如果采取行政附带民事诉讼的方式，法院在判决撤销行政裁决之后继而对民事争议作出判决不失为一个便捷的方法，同时也彻底解决了民事争议。

（3）存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件。行政诉讼中最常见的行政处罚案件，但是并非所有的行政处罚案件均须用行政附带民事诉讼的方式来解决，应仅限于存在侵权行为被害人的行政处罚案件，即因侵权行为而发生损害赔偿。损害赔偿是指“当事人之间原无法律关系之联系；因一方之故意或过失行政不法侵害他人权利（或法益）运行时。前者为侵权行为之行为人，后者为侵权行为之被害人。行为人因其行为而加害于被害人，因而应负赔偿之责任。” 这类案件中被采取行政处罚的公民、法人或其他组织所实施的某一行为既违反了相关行政法律法规，同时又构成了民事侵权，因而既要承担行政法律责任，又要承担民事法律责任，这两种法律责任基于同一行为而产生，因而具有紧密的关系。实践中最常见的是某些治安处罚案件、环境保护行政处罚案件等。最适宜的解决办法是法院在解决行政争议的同时附带解决民事争议。

四、如何完善行政附带民事诉讼制度

（一）当事人问题。行政附带民事诉讼中行政诉讼部分当事人地位是明确的。原告为有权提起行政诉讼的公民、法人或其他组织，被告是作出具体行政行为的行政机关。附带民事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告和第三人既可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告。但行政机关不能作为附带民事诉讼部分一方当事人，因为行政机关并非民事争议的当事人。

（二）行政附带民事诉讼的审理。

1、证据问题。行政附带民事诉讼涉及到行政法律关系和民事法律关系两种不同性质的法律关系，行政诉讼部分或附带民事诉讼部分应当分别适用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定。在证据问题上，行政诉讼部分遵循《行政诉讼法》所遵循的证据规则。以举证责任为例，在行政诉讼过程中被告行政机关对具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程不得自行向原告和证人收集证据。在附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，附带民事诉讼双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自己的主张。

2、调解问题。根据现行行政诉讼法的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解，但行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质上而言属于民事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解原则当然适用。根据《民事诉讼法》第9条规定：人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。因此，法院对附带民事诉讼当事人之间的民事争议在双方自愿的前提下应当依法进行调解，经调解达成协议的，审判庭应当及时制作调解书，如果经调解无法达成协议或者调解书在签收之前，当事人反悔的，法院应当将附带民事诉讼部分与行政诉讼一并审理判决。

3、审理方式问题。行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式：其一，附带民事诉讼与行政案件一并审判。附带民事诉讼与行政诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简明无异议时，人民法院就将两种诉讼一并审理及判决，以迅速、及时地解决争议。其二，附带民事诉讼与行政案件分开审理，一并作出判决。这种方式下人民法院首先对行政案件进行审理，然后在此基础上审理民事争议、附带将其解决。其三，附带民事诉讼与行政案件分别审理、分别判决。附带民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清、一时难以查明，如果一并审理，会超过行政诉讼的法定审理期限，影响行政案件的及时解决。此外，如果附带民事诉讼当事人因故不能出庭的，也应当考虑先对行政诉讼案件审判后再解决民事争议。在此情况下，人民法院应当将两种诉讼分开审理，先审理行政案件，待行政案件审理完结后，再由同一审判组织继续审理附带民事诉讼，并另行作出判决，这样处理有利于人民法院按照法定程序、集中时间和精力，准确、谨慎地解决好两种不同性质的争议。

4、审理期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决，《民事诉讼法》则规定适用普通程序的案件审理期限为6个月。行政附带民事诉讼的审理期限一般应为3个月，一般在3个月之内法院能够将案件审结，但如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在3个月之日审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但必须在受理附带民事诉讼之日起3个月内审结。值得注意的是，如果附带民事诉讼是在行政诉讼进行过程中提起的，附带民事诉讼的审理期限应当自人民法院受理附带民事诉讼之日起计算，而不是一律从行政诉讼立案之日起计算。

5、审判组织问题。《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。行政诉讼排除了简易程序的适用。但根据《民事诉讼法》的规定，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件适用简易程序处理。简易程序可以由基层法院或基层法院的派出法庭审理。对于行政附带民事诉讼而言，其审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。

6、判决问题。在审理的第一种方式和第二种方式下，法院对行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当一并作出判决，并制作一张行政附带民事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行为合法性的事实和民事争议的事实应当予以叙述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带民事诉讼部分的判决理由；判决主文部分应当将行政诉讼部分与附带民事诉讼的主文分开撰写。

如果由于客观原因行政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作判决，但是两份判决书对各自未处理的民事或行政部分应当有所交代。

如果附带民事部分是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。

（三）行政附带民事诉讼的诉讼期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者期限的，根据最高人民法院司法解释，该 期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年；公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或应当知道该具体行政行为之日起计算，具体为涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，其他具体行政行为以作出之日起不超过5年。这是以行政机关作出具体行政行为时是否告知公民、法人或其他组织诉权或者期限以及公民、法人或其他组织是否知道具体行政行为内容为界限，分三个不同层次的诉讼期限。

根据《民法通则》的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年，对涉及身体受到伤害要求赔偿等四种情况，诉讼时效期限为1年；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。相比较而言，行政机关作出的具体行政行为，相对人期限为3个月，这是最短的诉讼时效；在行政机关未告知诉权或者期限时诉讼时效期限为2年，正好与民事诉讼中的一般时效期限相吻合。

那么，在行政附带民事诉讼中应当如何确定诉讼时效期限呢？行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分与附带民事诉讼部分分别适用各自的诉讼时效期限。若民事争议的当事人提起行政附带民事诉讼已经超过行政诉讼法上所规定的诉讼期限，则民事争议当事人只能单独提起民事诉讼，不能提起行政附带民事诉讼。

行政案件诉讼法篇2

关键词:行政诉讼调解协调撤诉

我国行政诉讼审判的现状和问题

我国行政诉讼法第十五条规定:人民法院审理行政案件,不适用调解、"公权不可处分"明确禁止对行政诉讼案件进行调解,但调解毕竟是中国的一项优良传统,加上行政诉讼本身脱胎与民事诉讼,有些案件兼有行政案件与民事案件的性质和特点,使得行政案件的承办人员在不知不觉中运用协调解决问题,总是尽力地做调解工作、虽然人民法院审理的行政案件数量在不断增加,但与其同时行政诉讼案件的撤诉率也在不断上升、在这些撤诉的案件中,因被告改变具体行政行为或做出原告要求的行为,原告认为目的达到,申请人民法院撤诉,然后人民法院准许撤诉,从而诉讼就此了解、或在人民法院的默认乃至协调下解决,而使原告撤诉,从而获得法院的准许、行政诉讼案件越来越多的通过协调或用调解的方式来结案,使行政诉讼案件的撤诉率不断上升、我国行政诉讼法第五十条规定:人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许由人民法院裁定、《行政讼诉法》施行至今,据有关资料显示,几乎没有哪个人民法院审查撤诉申请后,作出过不准撤诉的裁定①、在人民法院的行政诉讼案件结案的方式中,原告撤诉的比例从27%上升到51%②、从一些行政法官的报告中,我国个别地区的撤诉率竟然高达81、7%③、那么,为什么在行政诉讼调解的问题上,理论与实践不一致呢行政诉讼以撤诉的方式结案为何如此高呢显然高比例撤诉的背后是人民法院做了大量的动员息讼工作和协调工作、人民法院对撤诉进行审查的规定名存实亡、法律对有关撤诉的规定起不了什么作用:一方面由于缺乏法律上的依据,诉讼中的调解游离于制度之外不受法律的规制,另一方面,人民法院在行政诉讼案件中往往在各项利益的权衡下作出撤诉的裁定、于是人民法院只有变相调解,进行庭外和解常被称为协商,庭外工作等;人民法院与原告,被告"合谋"用人民法院裁定终结了大量的行政诉讼,在撤诉的案件中,人民法院的随意性很大,这实际上采取了逃避司法审查,进行庭外和解的方法是有悖于法律精神的、有人认为这种人为高比例的撤诉率已给行政审判的正常开展带来了危害:表现在(1)严重影响了行政诉讼所追求的社会效果(2)法官的公信度下降(3)法院的威信降低(4)影响了法律的严肃性(5)影响法官素质的提高④、我国行政诉讼法虽然明文否定了调解,但事实上阻止不了当事人庭外和解以及实践中高比例的撤诉率,大量的撤诉率就说明了这一点、

二,建立行政诉讼调解制度的原因

行政诉讼法中的调解是指行政主体和行政相对人在人民法院审判组织的主持下,基于自愿,平等协商的原则,经过双方协商解决行政纠纷的一种解决途径⑤、行政诉讼调解制度的建立具有深刻的法律基础、

(一)发展的行政诉讼实务为行政诉讼调解奠定了基础

从行政诉讼审判实践看,调解其实大量存在,基表现形式为和解既通过和解,行政机关改变了具体行政行为,行政管理相对人接受并向人民法院申请撤诉,然后人民法院准许撤诉进而案了事了,实践中这样的做法收到了良好的社会效果和法律效果、从客观上讲,行政诉讼适用调解虽有悖于立法规定,但在许多情况下,却取行了较好的社会效果,既然可用调解的方法促成原告和被告双方和解不违反,那么,讳言调解以及将调解结案的方式排斥于行政诉讼法大门之外,是不科学的、法律规定行政诉讼不适用调解,其初衷主要是防止被告即行政机关利用其特殊的地位而迫使原告放弃其合理的请求、但是,诚如有学者言:事实上,允许调解未必损害原告利益和公共利益,不允许调解也不见得能能够保护原告利益和公共利益⑥、在实践中,我国大部分的行政诉讼案件是通过以撤诉的方式结案的,相当多的案件是通过原,被告协商并达成一致意见而结案,或者人民法院协调后被告改变了原具体行政行为,然后原告向人民法院申请撤诉并得到人民法院的准许撤诉、倘若建立行政诉讼调解制度,那么撤诉率将会自然下降,人民法院可用"行政调解书"的方式或用其他的调解方式来结案,其诉讼功能就会显示出来、据此,一些司法工作实务者认为,由于上面的原因导致原告撤诉,实际上就是在行政诉讼中实施了调解⑦、也有一些学者以为当前由于前述原因导致的高撤诉率已使行政诉讼适用调解成为必然⑧、

对建立行政诉讼调解制度的展望

作为人民法院审理行政诉讼案件的一种手段和方法,在实践中大量运用调解已是不争的事实,我国应适时把调解作为一种正式制度加以确定,以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端,调解能在民事,诉讼刑事诉讼中适用,相信也可以适用于我国行政诉讼当中,并会运用的很好、

注释:

①:何海波著:"行政诉讼撤诉的思考",《中外法学》,2001年第2期、

②:参见杨海坤,朱忠一《我国行政诉讼制度步履艰难的原因探析》,裁于《行政法学研究》,1999年第4期、

③:孙林生,刑淑艳:"行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下-----对365件撤诉行政案件的调查分析",《行政法学研究》,1996年第3期、

④:参见罗应鹏《对行政诉讼中法官息讼行为的重新认识及评判》,裁于《人民司法》,2000年第11期、

⑤:胡肖华著:《权利与权力的博弈》,中国法律出版社,2005年版第337页、

⑥:参见《完善行政诉讼法专家谈》,裁于《法律日报》2005年3月29日、方世荣著:《论行政相对人》,中国政法大学出版社,2000年版第113页、

⑦:王振清主编,吉罗洪副主编:《行政诉讼前沿实务问题研究》,中国方正出版社,2004年9月第一版第322页、

⑧:申涛:《关于行政诉讼适用调解的探讨》,武汉大学研究生学报人文社会科学版2005年3月6日、

⑨:王振清著:《行政诉讼前沿实务问题研究:问题,思考,探索》,中国方正出版社,2004年版第322页第323页、

参考文献:

徐静琳主编:《行政法与行政诉讼法学》,上海大学出版社2005年版、

李牧主编:《中国行政法学总论》,中国方正出版社2006年第一版、

应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社2005年版、

胡锦光著:《行政法案例分析》,中国人民大学出版社2006年版、

行政案件诉讼法篇3

摘要：随着司法实践的不断深入和社会关系的日益复杂，民事争议与行政争议交叉在一起的纠纷日益剧增，理性地构建其解决机制实为必要。在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。对民事与行政交叉案件处理机制的设计不可简单划一，应对交叉案件作出类型划分，适用不同程序，以实现纠纷解决的效率化，同时应完善相应的法律与制度建设。

关键词：民事；行政；案件审理；民事诉讼

本文将对行政与民事交叉案件进行全面审查，拟从民事、行政交叉案件的产生原因，表现形式，处理民事与行政交叉案件的意义以及处理方式等方面进行阐述，从我国民事与行政交叉案件的立法现状中找出问题所在，从而对民事与行政交叉案件的审理方式等多个问题进行深入探讨。本着依法、遵循程序的理念，本着法院、法院的法官应当是保守的社会属性，从有利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发，我们提倡对在审判实践中碰到的行政民事争议交叉的案件实行法官行使释明权，中止正在审理的争议诉讼，解决需要先行解决的争议，依照诉讼法规定的程序循序渐进的开展民事行政交叉案件的审判，解决民事争议与行政争议交叉案件。

一、问题的提出

（一）什么是民事与行政争议交叉案件

民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件。wwW、133229、COm包括两种情况：一是行政诉讼中的民事交叉问题；一是民事诉讼中的行政交叉问题。

（二）民事与行政交叉案件的类型

实践中采用何种模式，应根据案件的具体情况和其自身性质来选择不同的审判模式。实践中比较常见大致两类案件：

一类案件由民事争议引起的，无论是民事诉讼抑或行政诉讼，本质是民事争议，民事争议是前提和基础，当事人最关心的也是民事审判结果。此类案件最好采用“民事先行”或民事附带行政一并解决，这要看当事人选择了何种性质的诉讼，如果当事人先提起民事诉讼，民事诉讼把行政机关发放的证书作为证据来审查，不应中止民事诉讼，动员当事人再去打行政官司。

另一类案件的性质是行政争议在先，行政争议是核心和焦点，民事争议来源于行政行为，一般采用“行政先行”，如当事人对认为行政机关对他人作出的具体行政行为损害了自己的民事权益，提起行政诉讼，同时要求民事赔偿，可采用行政附带民事一并解决，一并审理难处理的，应采用先行政后民事分案处理。此类案件主要是由于行政行为在先引发的民事争议案件，如行政处罚、行政许可、行政确权、行政裁决引发的民事赔偿案件。无论采用何种审理模式，法院均应尊重当事人诉权，尽量使争议实质、公正解决，实现社会秩序的和谐稳定。

二、我国民事与行政交叉案件的立法现状

（一） 我国民事与行政交叉案件的立法原因

由于我国的行政诉讼制度不发达，行政诉讼法也不受重视，因而行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有完全形成独立的体系。如我国行政诉讼没有规定的问题适用民事诉讼法的规定就是一例。另外，《中华人民共和国民事诉讼法》第111条规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决”。这样立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予行政机关行使，如《土地管理法》、《治安管理处罚条例》等，这种立法必然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉问题。[1]由于在实践中民事与行政案件的大量出现，因此，我国民事与行政交叉案件的相关立法

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也亟待完善。

（二）我国民事与行政交叉案件的立法现状

虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议交叉的案件，在行政诉讼法中没有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理”，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。

三、对我国民事与行政争交叉案件审理模式的思考

（一）寻求处理民事与行政交叉案件方法的意义

民事行政审判工作是我国审判机关工作的重要组成部分。

据权威统计，我国审判机关每年审结的民事行政案件约500万件之多，从事民事行政审判的人员占法院全体人员的50%左右，在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉问题经常存在，设法处理好二者的交叉问题，有以下重要意义：1、有利于更好地树立司法权威，提高法律和法院在人民心目中的地位。2、有利于行政机关依法行政，提高行政机关的工作效率。3、有利于保护公民，法人和其他组织的合法权益。4、有利于更好地化解社会矛盾、构筑平安和谐，维护社会稳定，坚定和巩固公众对法律的认同感和信仰度，并从根本上推动依法治国这一基本方略的实施。

（二）对构建我国民事与行政交叉案件审理模式的思考

随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等，人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。

1、民事与行政交叉案件的处理方式

在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。

（1）民事诉讼中解决行政争议的问题

所谓民事诉讼中解决行政争议，是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是上面所陈述的以民事争议为主、涉及行政争议解决的案件。

笔者认为，在民

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事诉讼中，法官应当行使释明权，告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否另行提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查；若当事人另行提起行政诉讼，则应中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下，人民法院可以审查行政行为的合法性，但应先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判。

(2)行政诉讼中解决民事争议的问题

行政诉讼中存在民事争议，是指法院在行政诉讼过程中，根据当事人的请求，解决与行政诉讼相关的民事争议的诉讼活动。

随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。[2]

2、行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序

当行政诉讼与民事诉讼分开审理时，首先要考虑的一个问题，即是先中止行政诉讼还是先中止民事诉讼，先审理民事诉讼还是行政诉讼。笔者认为，应该根据不同案件的情况分别处理：（1）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，没有因果关系时，即不会影响两种诉讼顺利审结时，人民法院就应实行“行民并行”的原则，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理。（2）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生因果关系时，民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先行后民”，中止民事诉讼。（3）当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先民后行”。

参考文献：

[1]刘晓芬、论民事与行政交叉案件的审理与解决[eb/ol]、/xingzhengfa/080618/09485495、html、

[2]范跃如、民事行政争议关联案件程序研究[c]、审判前沿新类型案件审判实务,总第12集、

abstract: with the deepening of judicial practice and the increasing plexity of social relations, civil disputes and administrative disputes the growing dispute with the sharp increase in cross-rational mechanism to build its solution is indeed necessary、 cross administrative disputes in civil cases growing number of cases, how to address and coordinate administrative proceedings and civil proceedings, is separately or bined, and has bee theorists, practitioners of the hot issues, has bee controversial within the court need resolved, must be addressed、 civil and administrative cases on cross-handling mechanism is not simple and uniform design, should make a cross-type cases, the application of different procedures to achieve the efficiency of dispute resolution, and s

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hould improve relevant laws and institutional construction、

行政案件诉讼法篇4

我国行政诉讼包括一审、二审程序，审判程序中的附带赔偿程序，以及单纯的行政赔偿程序，这些程序统一构成了我国现行行政诉讼审判程序的基本框架。综观我国三大诉讼程序可知，它们具有一定的相似性，主要体现在受案、回避、公开审判、辩论等具体程序环节上。但行政诉讼又具有自身的特性，就诉讼的原被告双方而言，他们之间的地位不平等，且当事人举证责任的分配，也与其他两大诉讼程序不同。更为特殊的是，行政诉讼在诉讼理由和诉讼类型的关系问题上，与刑事诉讼、民事诉讼存在本质的区别，这集中体现在行政诉讼的诉因与诉讼类型紧密联系在一起，有何种诉因，便有何种诉讼类型。我国一些学者普遍将行政诉讼的类型分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等。而马怀德教授将其分为撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等七类;[1]。诉讼程序主要围绕上述几种诉讼类型展开。然而，在理性审视现行的行政诉讼程序后，不难发现其中存在的问题，主要表现为总的诉讼程序中缺乏一个可以进行适当分流的程序，即所有起诉至法院的案件均需在既定的一审、二审程序中完结。且不说案件之受案范围如何，适用的法律依据如何，单在程序设计上，现行的行政诉讼程序并未实现诉讼经济、快捷和效率的完美结合，取而代之的是眉毛胡子一把抓，将各种类型的诉讼一概纳入到传统的两审终审体系中来。

另从诉讼类型上看，凡是诉至法院的行政诉讼案件，均要进入第一审普通程序。由于我国尚未建立起行政诉讼简易程序，故一审程序承担起了全部类型案件的起诉工作。因案件的审理程度有简单与复杂之别，故对那些通过简单程序就能够有效解决的行政诉讼案件，实无必要过多地耗费有限的司法资源，采用一审普通程序处理，否则案件久拖不决，当事人的诉讼成本也可能超出其预期借助诉讼想要获得的利益，由此进行利益权衡，当事人往往会选择为减少损失而放弃诉权，这又导致行政争议无法及时获得解决;[2]。对于那些分歧不大，当事双方仅就履行义务、确认违法、确认关系等存在争议的案件，尽管不排除在事实与证据认定上具有一定的复杂性，但它们仍有归于简单案件的可能性。笔者认为，为保障诉讼活动顺利进行，有必要事先针对案件的难易程度来选择程序，而不是针对案件类型。此外，因受强职权主义诉讼模式的影响，我国传统的法院审判体制呈现出一定的弊端，欲重新构建适合于当代主流发展趋势的行政诉讼程序，必须率先构建起一个既具有程序分流功能，又能实现当事人权益的合理配置，强力保证效率和质量，有效解决实际问题的行政诉讼体系。

二、关于行政诉讼程序重置的设想

（一）以被告确定管辖

现行《行政诉讼法》第十七条规定：行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。;从表面上看上述规定，并不觉得现行管辖权划分存在什么问题，但是对于复议前置案件，经过复议后维持原复议机关决定的，反而由原作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，似乎呈现出管辖倒流;的局面。立法规定必须经过复议方能开启诉讼程序，说明案件之事实认定，较一般行政诉讼案件存在特殊性。例如在认定过程中会涉及某一专业知识或技能的使用，故在管辖问题上，由复议机关所在地法院审理，似乎更能体现这种特殊性。而且，从宏观层面来说，当行政相对人不服行政机关所作出的具体行政行为欲寻求法律救济时，是直接向法院起诉，还是先向行政复议机关提起复议后再向法院起诉，是摆在其面前的现实问题。行政相对人的这种选择不仅关系到国家能否及时有效地维护其合法权益，也关系到行政权与司法权在国家机关之间的分配与协作，最终影响到两种权利救济方式的功能能否得到最大程度的实现。;[3]客观地说，复议前置的案件类型并不多，将其纳入到复议机关所对应的法院的管辖范围中，具有完全的可行性。只是在诉讼结果问题上，需要上级机关督促原行政机关服从　行政诉讼案件是否适用简易程序，不仅需要一个认知过程，还需要专门的审判机构进行确认。为使程序能够发挥有效分流的作用，有需要将案件先行过滤。为完成此项任务，西方一些国家在诉讼程序中设置了预审程序。预审程序除了发挥过滤功能之外，还可以进行适当的裁决，如简易案件的实体裁决、程序性裁决（不予受理、移送审判法院、裁定驳回起诉等）。笔者认为，我国行政诉讼案件需要建立繁简分流体系，设立与其职能相适应的预审程序，即案件是否适用简易程序，应由预审法官决定，同时预审法官还可以具体审理简易案件并作出实体性裁决和程序性裁决。通过预审法官的裁决，一些案件初步审查后，认为不适宜用建议程序的，则决定移送审判法庭并告知当事人，由正式审判法官审理（预审法官不能是审判法官）。预审程序具有非正式性，其审理一般为书面审理，转为简易程序的，则可以采取会晤、开庭方式。

2、即裁程序。预审程序中的预审法官可以根据案件情况进行速裁。速裁的范围应包括其职能所覆盖的范围，既有中间速裁也有审结速裁，具体包括案件的管辖、被告主体适格、诉讼时效的超过、证据的调取、裁定简易案件等情形。因即裁程序在行政诉讼案件中与简易程序有部分重合，且范围更广，故其并非一个单纯的程序，而是众多程序决定类型的集称。实践中，法院立案承担着将案件推进诉讼门槛的作用，却不能立即解决案件的实体的问题，但即裁程序将一改现有立案体系的职能配置，预审法官之预审可以直接进行实体裁决，同时行使着将部分案件推进诉讼门槛的职能，双重过滤保证了案件的准入资格。同时，即裁程序也不限制案件的类型，前述的行政诉讼程序问题或案件类型均可以进行速裁。

简易程序设置的主要出发点在于诉讼快捷和及时保护行政相对人的合法利益。对于申请抚恤金、申请生活抚养费、申请人身保护、申请急用的简单的许可执照等情形，简易程序一方面可以保护当事人的急需权利，另一方面又能督促行政机关提高行政效率，真正发挥其应有机能。但简易程序毕竟是一种诉讼程序，其简易的处理方式必然会忽略 掉某些诉讼价值如公正。而预审法官径直裁决，则充分体现了职权主义审理模式的特征。

3、正式普通程序。简易程序理论上属于一审程序，而正式审判程序属于二审程序。行政诉讼的原被告双方如果对简易案件裁决不服的，可以在一定期限内向正式审判庭提出正式起诉；而未在一定期限内向正式审判庭起诉的，简易裁决生效。在预审程序中，如果预审法官认为案情相对复杂，在限定期限内无法审结的，有必要转到正式审判庭进行审理的，此时简易程序就会转为正式普通审判程序，视为一审。而对于经历简易审理后向正式审判庭起诉的，正式审判庭得依照一审普通程序的要求进行正式审理。根据我国法院的审级设置，在各自审级法院的一审管辖范围内，如果设立预审程序，则需将预审机构与正式法庭设于同一法院之内，以保障诉讼活动的连贯性和诉权的落实。

4、上诉程序。上诉程序总体分为两种，一种是简易程序中的起诉，即当事人不服简易程序裁决，可以起诉到正式审判庭，其范围包括实体性裁决，部分中间裁决，不予受理、超过诉讼时效、变更管辖等。而对于可起诉到正式审判法庭的案件，当事人如果对裁决不服，依然可以向上一级法院再行上诉。但对于程序问题的上诉，上诉法院依然可以不开庭的方式审理。另一种是未经简易程序直接起诉到正式审判法院的案件，或者被转为正式审判程序的案件，此类案件则遵循我们一贯施行的两审终审制。

5、附带程序。在行政诉讼案件中，对于有附带赔偿诉讼请求的，我国法律曾规定，行政赔偿需以具体行政行为确定违法为前提，而行政赔偿附带程序的审理依然可以适用简易程序之规定。然而，在未经诉讼程序而由行政机关确认具体行政行为违法的情形下，则需要考虑与现行法院赔偿委员会的职能衔接问题。因法院的赔偿委员会附设于法院内部，故其不是一个完整的诉讼程序，倒像一个半协商半职权主义审理程序。如果当事人在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼的，则应使用并行程序，即在简易程序、正式程序、上诉程序中一并提起。但经过行政机关确认具体行政行为违法的，就应脱离于诉讼程序，由法院赔偿委员会行使案件管辖权。

在行政诉讼程序中，若当事人提出作出具体行政行为所依据的规范性文件涉嫌违反上位法规定时，案件应中止审理，此种附带程序必须等待有权机关作出答复。笔者认为，在此情形下适用正式审判程序审理方能适应程序之要求。

（三）行政公益诉讼中检察机关的角色定位

在行政诉讼中，针对法院违法以及不适当的判决，检察机关主要是以抗诉的方式履行其法律监督职能。对于行政公益诉讼，虽然我国现行法律暂时没有规定，但其出现于立法之中将是历史发展的必然。而且，近来有许多学者主张在行政公益诉讼中，以检察机关或者相关社会团体作为诉讼原告，因为检察机关凭借独特的资源、能够独立行使检察权以及其工作人员可以娴熟地运用法律知识等得天独厚的优势，可以代表国家而作为行政公益诉讼的原告，满足行政公益诉讼之公益性;[4]。笔者认为，由检察机关作为公益诉讼的原告，表面上无可厚非，但仔细分析后会发现问题，若由检察机关充当原告，其诉讼原告身份势必与法律监督者的身份相冲突。此外，公益诉讼的着眼点在于社会公平正义，有时难免与司法公平正义存在冲突。尽管在行政公益诉讼中，检察机关可以发挥其在现行体制内的一种自我协调能力，但毕竟行政公益诉讼具有不同于普通行政诉讼的特殊性，为避免检察机关在日后的诉讼中处于尴尬境地，故不建议其作为行政公益诉讼的原告而与行政机关抗衡。

参考文献：

〔1〕马怀德，吴华、对我国行政诉讼类型的反思与重构[J]、政法论坛，2001（5）、

〔2〕董治良，张光琼，等、简化行政诉讼程序 进一步提高审判效率海南高院关于行政诉讼简易程序的调研报告[N]、人民法院报，2011-6-23（8）、

〔3〕顾磊君、论我国行政复议与行政诉讼之程序衔接[J]、成都行政学院学报，2013（3）、

〔4〕周孜予，张弛、论我国行政复议与行政诉讼之程序衔接[J]、黑龙江省政法管理干部学院学报，2013（3）、 诉讼结果，此种关系转化模式可概括为：诉前行政复议诉讼主体偏离诉讼结果的行政指令。另一种管辖模式则是复议改变管辖，在此种模式下，改变具体行政行为的复议机关成了真正被告，而原作出具体行政行为的行政机关不能作为真正的诉讼主体，且在诉讼结果上，复议机关认为需要原作出具体行政行为的行政机关配合完成某一事项的，依然可以行政指令方式为之。

（二）案件分流与程序设置

行政案件诉讼法篇5

一、变相诉讼案件的审理现状

由于目前中国法律没有对变相诉讼案件的审理作出规定，亦没有相关司法解释可以参考，审理案件时无法可依，导致人民法院在司法实践中的操作极为混乱。据了解，大体上有如下几种处理方式。

1、先行政诉讼后民事诉讼。这种案件审理方式在理论界以及司法实践当中所占的比重都是最大的，即人民法院在审理变相诉讼案件时，先中止民事诉讼程序，进行行政诉讼，将行政诉讼的结果作为民事案件审理的依据。这主要是具体行政行为的效力先定性、行政行为的社会公益性优先于民事个体利益体现在司法程序上的结果[2]。但人民法院一律先审理行政诉讼，由于行政诉讼的时效与民事诉讼的时效差异，往往会有许多案件超过行政诉讼时效而没有超过民事诉讼时效。一方面，行政案件法院以超出诉讼时效为由不予受理，错误的行政行为得不到撤销；另一方面，因为行政案件未得到审理，不能为民事案件的审理提供证据，民事审判庭直接采纳已有证据作出裁判，这时则可能导致民事案件的错判。另外，先行处理行政争议而中止民事诉讼，可能会导致周期过长，使当事人陷入诉累。

2、行政附带民事诉讼。近年来许多法院在实践中逐步探索如何适用这种审理方式。行政附带民事诉讼，即该类案件一律由行政审判庭审理，在行政诉讼过程中顺带解决民事纠纷。这一做法的依据是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第 61 条“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。但是，因为中国行政诉讼法对此没有规定，各地法院的认识和做法各不一致。没有具体程序的制约，一些法院将本不属于附带诉讼的案件纳入附带诉讼中来解决，影响了案件的正确审理，损害了人民法院公平公正的形象和司法权威。

3、行政诉讼、民事诉讼各自进行。即行政争议由行政审判庭审理，民事审判庭审理民事争议。如黄玉园诉永春县人民政府给郑一军颁发国有土地使用权、房屋所有权证案与郑一军和黄一苹离婚案。2005 年 2 月 2 日黄玉园以其是诉争房屋所有权人为由，向一审法院提讼，请求撤销永春县人民政府颁发给郑一军永国用[2003]字第 149 号国有土地使用证、永房权证桃城（环翠）字第 0318 号房屋所有权证，在法院未作出生效裁判之前，2005 年 12 月 21 日，黄一苹向一审法院提起与郑一军离婚的民事诉讼，一审法院判决准予离婚并对财产处理，包括黄玉园提起行政诉讼请求撤销房屋所有权证的房产，郑一军不服上诉，二审以房屋产权登记争议正在进行行政诉讼为由裁定发回重审。在这种审理方式下，两个审判庭互不沟通，各自审判，案件矛盾率较大，因此实践中采用这一方式的法院较少。4、不予受理或驳回。如前所述，中国法律对于变相诉讼案件还处于立法空白，没有相应程序可供操作。一些法院以没有法律规定为由对案件不予受理，或者及时受理后，审判庭以案件不属于其管辖范围为由驳回。这类案件没有得到及时解决，影响了社会稳定，损害了司法公正。

二、当前该类案件审理机制存在的缺陷

1、裁判结果互相矛盾。民事案件审理过程中，对于已经存在争议的行政行为，在民事审判中，对于存在争议的行政行为，有的法院在未经法定程序解决争议之前，便以该行政行为为根据判案，后因该行政行为被依法判决撤销，而出现民事判决与行政判决相矛盾；有的法院虽然经过询问行政机关的意见才作出裁判，但行政机关的意见可能与法律不符，导致民事案件错判；或者在民事审判中对违反行政法律、法规的行为直接采取制裁措施，与法律、法规的规定相悖；或者遇到在民事诉讼中举出行政行为为证据时，既不否定，也不采用，采取置之不理的态度[3]。人民法院在民事审判中疏于对可以作为案件审理依据的行政行为进行审查，或者当发现作为证据的行政行为错误时没有及时纠正，是造成判决矛盾的根本原因。

2、因审理期限长而给当事人造成诉累。笔者认为，造成变相诉讼案件审理期限较长的原因主要有以下几点：第一，如前所述，中国没有规定变相诉讼案件的相关审理程序，人民法院在审理这类案件中没有具体的操作规范，案件往往久拖不决，不能及时高效地得到审理。第二，很多当事人选择变相诉讼，先行提起一种诉讼，直到败诉后才提起另一种诉讼。但因为民事争议与行政争议互为前提、相互影响，当事人不断上诉、申诉，案件循环往复陷入诉累。“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”的当事人就是选择变相诉讼，而历时十余年，“张某子女诉动力区民政局撤销结婚登记案”也历时近四年。第三，变相诉讼案件同时在行政审判庭和民事审判庭审理时，可能出现相互等待、相互中止的现象，延长审理期限。由于案件审理期限较长，当事人陷入诉累，不但不能及时高效地解决纠纷，同时也耗费了当事人大量人力和财力。

3、一审结案率不高。变相诉讼案件的当事人大多采取两种诉讼方式来解决纠纷：或者先提起一种诉讼，后提起另一种诉讼，或者同时提起两种诉讼。因此，该类案件大多要经过同一个法院两次立案，两个不同的审判庭审理，这就要求审理该案件的一审法官至少达到 4 人（行政诉讼不得适用简易程序），无形之中加大了人民法院的人力投入，浪费了司法资源。另外，变相诉讼具有行政争议、民事争议相互影响的特点，案件在审理过程中错综复杂，当事人对两个审判庭不完全一致的裁判结果难以信服，一审结案率不高，案件循环往复。法院不断立案、裁判，当事人不断上诉、申诉，法院和当事人都承受着巨大压力，司法公正也受到质疑，严重阻碍了社会主义法制建设的进程。

三、构建变相诉讼案件审理机制的对策

1、完善立法。司法实践上出现审理变形诉讼案件局面混乱的根本原因是人民法院审理案件时无法可依，缺乏规范的程序指导。因此，完善立法，特别是现有的《行政诉讼法》、《民事诉讼法》，或者与此有关的司法解释，建立统一、规范的诉讼程序来解决目前司法实践的混乱局面。另外，还可以明文规定行政机关的执法范围和程序，严格限制行政机关的自由裁量权。

行政案件诉讼法篇6

关键词：民事诉讼 行政诉讼 关联 附带 处理模式 冲突

一、由一则案例引出的问题

甲与乙系夫妻，在婚姻关系存续期间，甲与乙共同购买了房屋1套，但该房屋产权证上登记的产权人仅为甲一人。后甲与乙感情不和，甲一人持房屋产权证将房屋出卖给了丙，双方签订了房屋买卖合同，并到房管局办理了变更登记。房管部门向丙颁发了房屋产权证。乙得知后，以房管局为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销颁发给丙的房地产权证。法院经审理认为，房屋系甲与乙在夫妻关系存续期间所购，应为夫妻共同财产。房管局在颁证时未审查房屋共有人是否同意即向丙颁发房地产权证，属认定事实不清，遂判决撤销该颁证行为。

法院之所以作出上述判决，其法律基础在于依据我国《婚姻法》的一般规定认定涉案房屋系甲乙夫妻共有财产。但是本案是行政诉讼案件而非民事确权案件，当当事人在行政诉讼中对颁证的基础民事法律关系即对房屋权属产生争议时，法院直接对当事人的权属作出认定，在理论上尚需探讨。司法实践中，就房屋权属争议，当事人往往同时进行民事和行政诉讼，在此情形下，就出现民事和行政诉讼的关联问题。

二、民事行政争议关联案件的概念

目前，国内对民事争议与行政争议相交叉、牵连并引起民事诉讼与行政诉讼相冲突的现象，究竟应如何定义，尚无统一结论。有的称之为行政附带民事诉讼或民事诉讼中的行政附属问题，有的称其为民事行政交叉案件，还有的称为竞合（重合）诉讼。马怀德教授称其为行政争议与民事争议相互关联案件。综合以上各种概念，都是从不同角度对民事行政争议相互关联现象的定义，应当说都反映了这一法律问题的某些特征。但笔者认为，所谓附带就必然有主诉，但无论是以行政附带民事，还是民事附带行政，都有以偏概全的问题；而交叉说，也只是反映了民事、行政争议相互关联的一种情形，而有时二者的关系并不是一种交叉，可能只是一种牵连而已，所以也不够准确；所谓重合竞合也未能全面、准确概括二者的关系，而所谓民事诉讼中的附属问题，只是讲了问题的一个方面。因此，笔者倾向于将这一问题定义为“民事行政争议关联案件”，它是指行政争议与民事争议因在法律事实相互联系，在处理上互为因果或互为前提、相互影响的案件。

三、民事行政争议关联案件的处理模式及其选择

在民事行政争议关联案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，就是一个值得探讨的关键问题。

针对这种情况，近年来，我国学者提出了一些理论模式，并使其一度成为理论界和实务界探讨的热点。主要是行政诉讼与民事诉讼是单独进行还是附带审理的问题。具体包括两大问题：一是民事诉讼中是否可以一并审理涉及的行政附属问题？一是行政诉讼中是否可以一并审理涉及的民事争议问题？第一个问题就是所谓的“民事诉讼中的附属问题”；第二个问题就是所谓的“行政附带民事诉讼”问题。

（一）民事诉讼中解决行政附属问题的可行性

所谓民事诉讼中的行政附属问题，是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的正确认识为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却决定着民事案件的裁判结果。

在民事审判实践中，有的法院往往对行政机关的行政行为合法性不予审查，直接援用进行裁判。一方当事人在民事诉讼中知道对方持有行政机关颁发的不利于自己民事诉讼的证据时，往往又针对该具体行政行为提起行政诉讼，由此而出现民事诉讼中作为有效证据适用的具体行政行为，在行政诉讼中被撤消或被确认违法，当事人又据此对民事案件申请再审，不仅严重损害了法院裁判的权威性，而且使当事人陷入民事诉讼、行政诉讼和再审的累讼泥潭。也有的法院完全规避对行政机关行政行为合法性的审查，而直接根据案件事实和民事法律做出裁判，例如，在引人注目的“贵阳老干妈公司诉湖南华越食品公司侵权”一案中，一审法院就尊重行政权，直接授用行政机关的行政行为，认定湖南华越食品公司享有专利权；二审法院在完全撤开行政权，不考虑湖南华越食品公司是否享有专利权的问题，直接切入实体，确认湖南华越食品公司的行为系侵权行为 [1]、

在民事诉讼中是否可以审查行政行为的合法性问题，是一个我们无法回避的问题。如何解决这个问题？理论中目前主要有三种不同的主张[2]：（1）认为人民法院在民事诉讼中无权审查具体行政行为的合法性，应直接将其作为民事裁判的依据，其主要理由是：行政行为是具有行政管理职权的机关在其职权范围内作出的具有法律约束力的行为，根据现行行政诉讼发及有关行政法律、法规的规定，该行为非经行政诉讼程序和行政程序，不得被改变，因此，民事诉讼中不能对行政行为的合法性进行审查，否则属民事审判权对行政权的不当干预。（2）认为人民法院在民事诉讼中应当避免对行政行为的合法性进行审查，而迳行运用民事法律和其他事实根据作出裁判。（3）认为民事诉讼中的人民法院可以审查行政行为的合法性。

笔者认为，在民事诉讼中，人民法院可以审查行政行为的合法性问题。其一，行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现，根据证据审查规则，人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此，对行政行为的合法性审查，属于人民法院的职责范围。其二，也是最重要的一点，从司法权与行政权的关系来看，尽管行政权与司法权是相互独立的权利，但是，根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政机关的行政行为进行审查。从现行法来看，这主要表现为通过行政诉讼程序，对行政行为的合法性进行审查。尽管现行法对行政行为合法性予以审查的只能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭，但是，我们应当看到，行政审判庭、民事审判庭甚至刑事审判庭等都属于法院内部的分工问题，它们行使的都是国家的司法权，相互之间并非矛盾对立关系，其内部分工主要是为了更好地审理案件而已。因此，不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性，就等于越权审查。而且，从英美国家来看，其法院系统是单一的，行政案件与民事案件、刑事案件一样，均有普通法院管辖，所有类型的案件都是由同一法院同样的法官审理的，这也从一个侧面表明，行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之间的只能并非必然对立。只要有利于案件得到公正迅捷的处理，是分开审理还是合并审理，都应当被允许。此外，民事、行政案件一并审理，也有利于避免民事审判结果与行政审判结果发生矛盾，避免由此而产生的讼累问题。

（二）行政附带民事诉讼的可行性

一般认为，所谓行政附带民事诉讼，是指法院在行政诉讼过程中，根据当事人的请求，附带解决与行政诉讼相关的民事争议的活动。

对于民事行政争议关联案件，选择什么程序来解决这两种性质不同而又相互关联的问题，学者们之间的一大分歧，就在于行政诉讼中能否提起附带民事诉讼？有学者认为，行政诉讼中不存在附带民事的条件，即使一定要在行政诉讼中附带民事诉讼对附带的民事纠纷进行解决，也将造成不利的影响，并会减弱行政诉讼制度的目的。因此，宜将行政争议与民事争议分开审理[3]、有的学者认为，在行政诉讼中附带解决民事争议，不仅符合行政诉讼的目的，而且还能体现附带诉讼的优益性：实现诉讼经济，方便审理，符合判决的确定性、严肃性原则，维护司法统一，等等[4]、

其实，随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予了行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等，人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为的合法性的同时，附带审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权利得到司法救济[5]、而且，笔者认为，设立行政附带民事诉讼制度，会产生以下两个方面的积极作用：

其一，有利于简化程序，符合诉讼经济的需要。行政附带民事诉讼与刑事附带民事诉讼一样，可以达到诉讼经济的目的。主要表现在两个方面：首先，从法院的角度来讲，把行政争议和民事争议合并在一个诉讼程序中审理，可以减少审判庭在审理内容上的重复，使办案经费降低，办案时间缩短，诉讼成本减少，而工作效率会大大提高，并且能够缓解当前民事案件繁多、民事审判庭压力过大的矛盾。其次，从当事人的角度来讲，倘若为解决一个问题而必须向人民法院提起两个诉讼，则必然会增加讼累，花费大量的人力、物力，相反，允许当事人提起行政附带民事诉讼，则不存在这些问题。

其二，有利于避免法院作出相互矛盾的判决。将行政争议与民事争议分开审理，分别适用行政诉讼程序和民事诉讼程序，一般情况下，法院对这两种不同性质的诉讼作出的判决不会发生什么矛盾，但是，在民事行政争议关联案件中，行政争议与民事争议分别由行政审判庭和民事审判庭审理，就难免会出现两个审判组织对相互关联的问题作出的判决相冲突的情形。从判决的既判力来讲，生效的行政判决和民事判决都是法院代表国家作出的终审裁判，都具有法律约束力，不存在哪一个判决效力优先的问题。无论是认可其中那一个判决，还是完全否定两个判决，都不利于维护司法的尊严和法律适用的统一。与之相对，适用行政附带民事诉讼制度，由同一审判庭对相关联的行政争议和民事争议一并审理，则不会出现内容相互矛盾的判决。

当然，关于行政附带民事诉讼的范围，由于认识不一，各地司法实践相互矛盾，严重影响了法律适用的统一性。其争议主要集中在两个问题上：（1）行政赔偿诉讼是否为行政附带民事诉讼；（2）当事人对行政机关的行政裁决不服而提起的诉讼应否为附带民事诉讼[6]、

关于当事人对行政机关的裁决不服而提起的诉讼应否为行政附带民事诉讼的问题，有两种不同的观点：一种观点主张应为行政附带民事诉讼[7]；另一观点则主张不应为行政附带民事诉讼，而应为行政诉讼[8]、作者认为，行政机关以第三者的身份对平等的民事主体间的民事法律关系所作出的具有法律效力的裁决干预或影响了相对方的民事权利或义务，相对方不服向法院，要求撤销行政机关的裁决并要求人民法院重新确认民事法律关系，这种诉讼既有行政争议，又有民事争议，并且两者相互关联，完全符合行政附带民事诉讼的条件，应为行政附带民事诉讼。但必须指出的是，如果当事人对行政机关的行政裁决不服提起行政诉讼仅要求人民法院撤销行政裁决而未同时要求人民法院重新确认民事法律关系，应为单纯的行政诉讼。只有当事人既要求撤销行政裁判，又要求确认民事法律关系，才为行政附带民事诉讼。从现行司法解释来看，司法解释采取了第一种观点，即最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉》第61条明确规定，“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”

根据行政附带民事诉讼的成立条件，结合行政审判实践，笔者认为，行政附带民事诉讼的范围至少包括以下三个方面的内容：

（1）对权属争议的行政裁决不服而引起的行政附带民事诉讼。具体包括：其一，当事人不服行政机关对其与他人之间的权属争议所作出的裁决，要求撤销裁决并要求确认该项权利归自己享有而提起的诉讼。如当事人不服行政机关有关土地、河流、湖泊、矿产等自然资源的所有权、使用权或知识产权的归属所作出的裁决而提起的诉讼。其二，当事人一方不服行政机关对其与对方之间的权属争议所作出的裁决，要求撤销裁决，而另一方则要求法院解决因对方的侵权行为造成的损害赔偿问题而提起的诉讼。

（2）对涉及民事损害赔偿的行政裁决不服而引起的行政附带民事诉讼。具体包括：其一，当事人不服行政机关的行政处罚决定，同时对行政机关就有关民事赔偿问题所作出的裁决也不服，要求撤销或变更处罚决定，并就民事赔偿问题重新作出裁判而提起的诉讼。其二，当事人不服行政机关的行政处罚决定并要求解决行政机关在作出处罚决定时理应处理而未作出处理的民事损害赔偿问题而提起的诉讼。其三，当事人不服行政机关对其民事赔偿所作出的裁决，要求撤销裁决并就损害赔偿重新作出裁判而提起的诉讼。

（3）对行政机关作出的强制性补偿决定不服而引起的行政附带民事诉讼。当事人对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服，依法提起行政诉讼时，同时就与第三方的补偿纠纷提起附带民事诉讼。如房屋拆迁主管部门对拆迁人与被拆迁人之间的拆迁补偿纠纷作出的行政裁决不服而提起的行政附带民事诉讼。

（三）处理模式的选择

尽管我们上面已经探讨了民事诉讼中解决行政附属问题的可行性和行政附带民事诉讼的可行性，但是，就所有民事行政争议关联案件而言，由于不同案件中行政争议与民事争议的关联情况不同，有的案件形式上是民事争议案件而实质上是行政争议案件，有的案件形式上是行政争议案件而实质上是民事争议案件，有的案件中行政争议与民事争议完全可以分开处理，因此，在处理程序上则不可能实行“一刀切”的做法。根据上文对民事行政争议关联案件的类型化分析，不同类型的民事行政争议关联案件应当适用不同的处理方式：对于行政争议与民事争议并重的关联案件，其行政诉讼与民事诉讼完全可以分别进行；对于以民事争议为主、涉及行政争议的关联案件和以行政争议为主、涉及民事争议的案件，则适用民事诉讼中解决行政附属问题和行政附带民事诉讼的合并处理方式。这是一般规则，但也不能绝对。

笔者认为，对于民事行政争议关联案件，行政诉讼与民事诉讼是单独进行还是附带进行，还应当考虑以下因素：

第一，行政争议与民事争议联系的紧密程度。行政诉讼与民事诉讼是分别审理还是附带一并审理，要考虑行政争议与民事争议联系是否紧密。如果行政争议与民事争议的联系非常紧密，则采用附带审理方式；如果不够紧密，则单独审理。是否紧密，应当考察行政争议是否为民事争议处理的前提或者民事争议是否为行政争议处理的前提，行政争议与民事争议之间虽无依赖关系但在处理时是否便于分开裁决等。本文的案例就是一个行政争议与民事争议联系非常紧密的案件，为了提高诉讼效率，及时保护当事人的合法权益，应当将两个纠纷合并审理。同时，由于案件本身以民事争议为主，因此应当采取民事附带行政的方式进行审理。

第二，案件本身的复杂程度。在行政争议为主或者以民事争议为主的关联案件，一般可以分别由不同的审判庭审理。但是，如果具体的案件本身比较复杂，由一个审判庭合并审理，可能使庭审过于复杂，不能减轻当事人诉累，这种情况下，宜有两个不同的审判庭分别处理两个争议。判断某一案件本身是否复杂，主要要考察该争议所涉及的法律关系是否简单、诉讼标的是否复杂等因素。就像本文案例那样，房管部门对所颁发的房产证上面所记载的房屋类型进行重新审核应当是比较简单的事情，不牵扯到复杂的法律关系，因此采取合并审理的方式不会增加案件的审理难度，适宜合并审理。

第三，法院的管辖问题。由于行政诉讼与民事诉讼适用的管辖原则并不完全一致，因此，有可能出现某一行政争议归甲法院管辖而与此行政争议相关的民事争议归乙法院管辖的情形。当相互关联的行政争议和民事争议按照管辖原则不应由同一法院管辖时，一般不能采用附带诉讼的方式，除非当事人的同意。

第四，尊重当事人的选择权。当事人作为程序的主体，应当有权选择相关的程序，以实现其利益的最大化。此即程序选择权原理[9]、对于民事行政争议关联案件，应当赋予当事人选择其所涉及的行政争议与民事争议是采取分别审理的形式还是合并审理的形式。当然，当事人运用这种选择权的前提是行政争议与民事争议符合合并审理的条件，否则，当事人无权选择。而且，当事人一旦作出选择，就不得翻悔。

四、行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序

当行政诉讼与民事诉讼分开审理时，首先要考虑的一个问题，即是先进行行政诉讼还是先进行民事诉讼。对此，学术界和司法实务部门长期存在争议。有人主张确立“先行后民”原则，即对民事行政争议关联案件，在审理程序上，由行政庭对行政争议案件作出判决，然后由民庭解决民事争议；如果当事人先提起民事诉讼，则应先中止民事诉讼程序，由当事人提起行政诉讼，待行政争议案件有裁判结果后，再恢复民事诉讼程序。持这种观点的人认为，“先行后民”是行政权优先原则在诉讼领域的体现，“先行后民”既有利于关联争议的实际解决，也与法院的内部分工相一致。也有人主张，对于此类案件，“先行后民”是一般方式，“先民后行”是特殊方式，“行民并行”是个别方式[10]、

笔者认为，其实，不论是“先行后民”，还是“先民后行”，抑或“行民并行”，均有其一定的合理性和可行性，但是，无论其中哪一个原则，均不能涵盖所有的民事行政争议关联案件。不同的民事行政争议关联案件的基本属性不尽相同，其具体做法也应有所不同。

具体而言，从行政诉讼与民事诉讼的相互关系出发，可以根据行政诉讼与民事诉讼的先后关系作出正确选择：（1）当因民事行政争议关联案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，孰先孰后并不影响两种诉讼顺利审结时，人民法院就应实行“行民并行”，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理。（2）当因民事行政争议关联案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生冲突，民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先行后民”。（3）当因民事行政争议关联案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先民后行”。

五、行政诉讼与附带民事诉讼的冲突处理

行政诉讼与民事诉讼有一些共同适用的原则、制度和程序，也有一些各自特有的明显不同的原则、制度和程序。正是这些区别，势必造成行政附带民事诉讼在适用法律上的相互冲突问题，因而需要协调处理。笔者认为，总体而言，行政诉讼与附带民事诉讼的冲突可以归为两类：一是法律原则方面的冲突；二是诉讼程序方面的冲突。

法律原则方面的冲突：（1）处分原则上的冲突 行政诉讼中，作为被告的行政机关不享有对实体权利的处分权，而在民事诉讼中，当事人双方均享有实体上的处分权。那么，在行政附带民事诉讼中，对行政机关已作出行政裁决的民事争议部分，当事人是否也能自由处分？作者认为，对于附带民事诉讼部分，也应适用当事人自由处分原则，因为法律在赋予行政机关主管部分民事争议的职权的同时，但并未排除民事争议的当事人双方在不违背法律、法规规定的情况下对民事权益的自由处分权。因此，法院在审理行政附带民事诉讼时，一方面，不能要求行政机关对依法作出的具体行政行为作出某些让步，以求得争议的解决；另一方面，也不能以行政机关已作裁决而限制当事人就有关民事争议部分的处分权利，应当允许附带民事诉讼的当事人作出有关让步，放弃或者部分放弃自己的合法权益。（2）调解与反诉原则上的冲突 民事诉讼中适用调解原则和反诉原则，但行政诉讼中则不能适用调解原则和反诉原则。就行政附带民事诉讼而言，既然当事人对民事争议部分有处分权，也就应当允许法院就附带民事诉讼部分主持调解。在附带民事诉讼中，被告仍然有权根据民事诉讼法的有关规定提出反诉。（3）举证责任原则上的冲突 民事诉讼中一般实行“谁主张，谁举证”的原则，而行政诉讼中则要求被告行政机关负举证责任。为此，法院在审理行政附带民事诉讼时，对于行政诉讼部分和民事诉讼部分，应当分别适用各自的举证责任规则。不过，考虑到附带民事诉讼的原告在行政管理活动中始终处于被动地位，可能不了解行政机关作出行政行为所依据的事实和法律，因而在提供这类事实和法律的相关证据时，法院不宜过分强调原告的举证责任，而应把作为行政诉讼被告的行政机关的举证责任结合起来审查。（4）案件审理原则上的冲突 民事诉讼中，法院审理案件时要审查有关行为的合法性和合理性，且受当事人诉讼请求的限制；而在行政诉讼中，法院仅仅审查具体行政行为的合法性，而不审查其合理性，且审查范围不受当事人诉讼请求的限制。由于行政附带民事诉讼是两种诉讼的结合，因此，在行政附带民事诉讼中，对行政诉讼部分和附带民事诉讼部分，应当分别适用各自的审理原则。

诉讼程序方面的冲突：（1）诉讼管辖上的冲突 根据管辖理论和我国法律的有关规定，附带民事诉讼与行政诉讼必须属于同一法院管辖，并适用同一审判程序。然而，民事诉讼法规定的民事案件的一般管辖原则是“原告就被告”，而行政诉讼法规定行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。这就产生了一个问题：当附带民事诉讼的被告与行政机关所在地不同时，究竟由哪一个法院管辖？笔者认为，在行政附带民事诉讼中，当行政诉讼与附带民事诉讼发生管辖冲突时，应以行政诉讼管辖地为准。如果当事人就此提出异议，根据程序选择权原理，当事人完全可以另行单独提起民事诉讼；一旦当事人选择了行政附带民事诉讼的形式，就应以行政诉讼管辖地来确定管辖法院。（2）诉讼时效上的冲突 根据行政诉讼法的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。对于申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起或复议期满之日起15日内向人民法院提讼。逾期不的，当事人将丧失胜诉权。民法通则则规定向人民法院请求民事权利救济的一般诉讼时效为2年。这样，可能出现一种情形：某一行政机关作出的包括有关民事权益争议在内的行政裁决因行政诉讼时效逾期而生效，但民事诉讼部分的时效尚未逾期的情况。这时，附带民事诉讼是执行行政诉讼时效还是执行民事诉讼时效呢？笔者认为，由于行政裁决因行政诉讼时效已过即发生法律效力，其中行政机关对于民事争议部分的处理自然随同行政裁决一并生效，这时，当事人显然不能继续提起附带民事诉讼。因此，附带民事诉讼应当执行行政诉讼时效，但当事人单独提起民事诉讼的，则适用民事诉讼时效的规定。（3）审理方式、判决和上诉问题上的冲突 人民法院审理行政附带民事诉讼案件，一般情况下应由同一审判组织通过开庭一并审理、一并判决（即两案一判），但是，如果一并审理会造成过分迟延、影响行政诉讼结案的情况下，应当允许分别审理、分别判决（即两案两判）。行政诉讼与民事诉讼上诉审的审理原则有所不同，行政诉讼上诉审实行全面审查原则，而民事诉讼的上诉审则受上诉请求范围的限制。在行政附带民事诉讼中，如果当事人对行政附带民事诉讼中的两份判决分别提出上诉或者仅对其中一份提出上诉，自然应依照行政部分和民事部分分别适用各自相应的审理原则。但是，如果行政附带民事诉讼采取的是两案一判的情形，当事人提起上诉的，不管对判决的哪一部分提起上诉，因这种情况下行政争议与民事争议联系紧密，且为了维护当事人的合法权益，宜采取全面审查原则。（4）执行上的冲突 民事诉讼中，被执行人不履行生效裁判的，申请人可以申请法院强制执行：而行政诉讼的判决则可由人民法院和依法享有执行权的行政机关来执行。行政附带民事诉讼的判决应如何执行呢？作者认为，这应当根据判决的情况来确定。如果属两案一判的，应由人民法院来执行。如果属两案两判的，可以分别依照行政诉讼执行程序和民事诉讼执行程序的有关规定来决定执行机关。

参考文献：

[1]参见王达：“司法权与行政权关系之探讨——对‘老干妈’一案二审判决的异议”，载《法律适用》2001年第10期。

[2]杨荣馨主编：《民事诉讼原理》，法律出版社2003年版，第738页。

[3]翟晓红、吕利秋：“行政诉讼不应附带民事诉讼”，载《行政法学研究》1998年第2期，第48页。

[4]张开恩：“行政附带民事诉讼刍议”，载《河北法学》1998年第2期，第24—25页。

[5]马凤鸣、宋金林：“论行政附带民事诉讼制度”，载《人民司法》1997年第8期，第37页。

[6]严本道：“行政附带民事诉讼有关问题探讨”，载《法商研究》1999年第5期，第85—86页。

[7]杨伟东：“行政附带民事诉讼探略”，《行政法学研究》1998年第1期。

[8]林莉红：“关于行政机关居间裁决诉讼性质的探讨”，载《法商研究》1997年第4期。

行政案件诉讼法篇7

一、主要做法

通过三年实践和探索，全市法院在涉及计划生育行政诉讼和非诉执行案件审判工作中，积累了一套行之有效的经验和做法。

一是加大培训和宣传工作力度，增强执法水平，营造浓厚法治氛围。《人口与计划生育法》颁布实施后，两级法院内部在业务培训中将其列入重点进行辅导学习。另外，行政庭的法官们还适时深入各乡镇组织召开计划生育执法辅导培训会议，认真宣讲《行政诉讼法》、《人口与计划生育法》和有关法律法规及司法解释，提高行政执法人员素质水平。汉滨、平利法院等区县法院的法官还现场解答执法过程中遇到的疑难问题。三年来，全市法院共举办有关计划生育执法方面的法律讲座15次，听讲干部群众5000余人，收到良好社会法律效果。

二是严把立案关，切实保护公民合法权益，维护和监督行政机关依法行政。两级法院严格把握立案条件，坚持计划生育部门申请强制执行时必须有强制执行申请书和征收社会抚养费的处理决定书。立案后深入细致审查：一查计划生育管理部门的处理决定是否合法；二查处理决定书是否送达生效；三查被执行人是否确未履行。对处理决定合法、已依法送达、计划生育管理部门申请强制执行符合法律规定的，及时受理，抓紧执行；对处理决定合法、已依法送达，但申请强制执行的手续不齐备的，要求计划生育管理部门限期补办；对处理决定不合法的坚决予以退回。同时，对于计生行政部门申请执行的案件做到了快审查、快立案、快执行。如20__年3月，汉滨区法院在执行李某一案时，在对李某夫妇耐心说服教育无果情况下，迅速对李某采取了司法拘留，促使其交纳了部分抚养费，并出具剩余款缴款计划。

三是立足于宣传教育，使强制执行过程成为计划生育国策和法律的宣传过程。计划生育工作涉及面广、影响大、政策性强，而需要法院强制执行的大多是法律意识薄弱、传宗接代思想浓厚的“钉子户”、“观望户”。因此，在强制执行过程中，两级法院采取集中被执行人开会宣讲法律与召开小型座谈会或走访谈心相结合的方法，宣讲我国人口发展的严峻形势，以及有关计划生育的法律规定，使被执行人意识到计划外生育是一种违法行为，应该受到处罚，从而自觉交纳社会抚养费。如20__年初，平利法院对八仙镇鸦河村朱某夫妇违反政策生育二胎案件执行后，及时进行了法制宣传，促使该村其他违反计生法的村民也自觉履行了义务。汉滨、紫阳和旬阳法院，对在限期内没有交纳的被执行人，反复宣讲法律，动员交纳，不轻易适用强制执行措施。对于生活困难、暂时无力交纳社会抚养费的经本人申请、法院审查，依法准予其暂缓交纳或分期交纳。20__年以来，全市法院办结的计生行政非诉执行案件中，仅10案适用了强制执行措施，50案自动履行，8案经法院调解后当事人达成和解。

四是多方配合，密切协作，保证执行工作顺利进行。紫阳和旬阳法院等县法院，每次集中执行都邀请党委、人大和计划生育管理部门密切配合，利用广播、电视等新闻媒介大造声势，宣传《人口与计划生育法》。县人大对法院审理征收社会抚养费强制执行案件既大力支持、密切协助，又依法监督，配合法院工作，帮助法院解决困难。党委、政府更是把法院强制执行当作一件大事积极支持。正是由于有了党委的支持、人大的监督和基层干部、计划生育干部的配合，才使法院的涉诉计划生育执行案件得以顺利进行。如20__年，汉滨法院在办理汉滨区计生局申请执行征收楚某夫妇社会抚养费一案时，针对楚某夫妇均系再婚，双方再婚前的子女均不在身边，以及周边群众和当事人思想认识不够的情况，行政庭法官主动与计生等部门配合，多次到当事人居住地现场宣讲法律、耐心说服，最终促使当事人双方自觉履行。

五是通过依法维护计划生育管理部门行使计划生育管理权，坚定了基层干部做好计划生育工作的信心和决心。紫阳、旬阳等县过去计划生育工作阻力大，谈起征收社会抚养费，有的基层干部总感到不好办，有的还对行政审判存在错误认识，认为行政审判束缚了计划生育干部的手脚，使他们两头为难。经过配合法院执行工作，广大基层干部对行政审判有了正确认识，明确了行政审判所具有的维护和监督行政机关依法行政的作用，增强了依法管理计划生育信心，县域计划生育工作日趋法制化、规范化。

二、存在问题

近三年来，全市两级法院在计划生育涉诉案件审判工作方面做了大量富有成效的工作，但是工作中仍然存在着一些问题：一是少数基层法院及法官对新《计生法》和相关条例在认识方面还存在一定差距。少数审判和执行人员的素质亟待提升，同时基层法院、人民法庭目前还普遍存在着执行力量不足的问题。

二是少数计生执法人员业务素质不高，有的案件由于适用法律不当或没有严格按照行政程序交代诉权，使相对人合法权益不能得到及时保障，而且个别申请执行案件也无法进入执行程序。

三是部分被执行人在法院受理案件后，外出躲避执行且下落不明，或家中无可供执行的财产，故案件只能中止或发放债权凭证处理，计划生育行政非诉案件执行难问题依然不同程度存在。

四是部分被执行人由于履行能力有限，但按照有关规定，当事人在首付执行款40后，对下余部分可采取分期付款的方式执行，这在一定程度上拖延了社会抚养费征收的实际到位时间。

五是有些区县的计生部门对被征收户的基本事实方面查询不清，调查取证过于草率、简单，或是对于做出征收决定的相对人未能及时提出执行申请，使执行申请超过法律规定的申请期限，从而被法院裁定不予执行，导致无法进入正常的执行程序。

六是中级法院与市级计划生育管理部门经常性沟通不够。计生非诉执行案件一般在基层，中院对基层法院业务指导须加强。

三、应对措施

第一，强化司法服务保障意识，全面提升审执工作水平。两级法院应组织审判人员，认真学习行政诉讼法和《人口与计划生育法》，进一步认识做好涉及计划生育案件审执工作的极端重要性，提升思想观念和工作作风，坚持公开、公正、公平原则。

第二，加大宣传教育工作力度，营造良好法制舆论氛围。两级法院应充分利用多种形式向群众宣传计划生育政策，不断增强育龄妇女的法制意识，使其牢固树立科学文明进步的观念，并从思想深处根除一些封建落后的旧观念，自觉实行计划生育。

行政案件诉讼法篇8

一、我市行政执法工作取得了新的进展

随着我国民主法制建设的不断完善和依法治市工作的有序推进，我市行政执法整体状况明显改观，队伍素质和执法水平进一步提高，执法作风进一步转变，执法效率和质量明显提高。2003年-2005年全市两级法院共受理行政诉讼案件341件，审结341件，结案率100%（无一起超审限案件，无一起违法违纪问题出现）。其中，2003年受理122件，行政机关胜诉44件，胜诉率为37、6%；2004年受理111件，政机关胜诉45件，胜诉率为38、8%，同比上升1、1个百分点；2005年受理108件，行政机关胜诉39件，胜诉率为36、1%、

从以上数字分析可以看出，法院受理的行政诉讼案件逐年下降，行政机关胜诉率呈上升趋势，虽然2005年胜诉率比上年下降了2、7个百分点，有所波动，但整体趋势趋于稳定。这些都表明了我市行政机关依法行政能力有了提高，依法行政取得了新的长足的进展，主要表现在以下四个方面：

一是行政机关依法治国观念增强。过去行政机关在行使行政职能的过程中，往往以非法律性质的规范性文件作为执法依据，把法律和政府意识、领导指示混为一谈，作为执法依据进行执法，造成行政行为的执法依据上的混乱，出现滥用职权，违法行政的现象，严重影响了行政机关的执法形象。近年来，黑河市委、市政府加强依法治市工作，通过组织领导统一学习、执法机关业务培训、开展法律知识竞赛、纳入机关考核评比等多种方式，提高认识，加强监督，使执法水平不断提高。行政机关普遍遵从依法行政，依据国家法律、行政法规和部门规章行使职权，在实施行为上走上了法制化的轨道。体现在数据上，表现为连续三年“民告官”案件呈下降趋势，年下降幅度分别为9%和3%、

二是行政机关依法办事意识增强。行政机关实施的具体行政行为，是一种行政法律行为，必须履行严格的法律程序，没有这种程序的保障，就会影响行政行为的合法性。如有些行政机关既不履行告知义务，也不作必要的调查取证。“我认定你违法，你就是违法”，这样的行政处罚一旦被行政管理相对人提起诉讼，其结果都是以行政机关败诉而告终。近几年来，行政机关依法办事意识提高，重视执法程序，保证了具体行政行为的合法性。《行政处罚法》、《行政许可法》等法律的实施，客观上起到了促进行政机关重视行政程序的作用，为提高执法水平奠定了基础。全市行政机关在对行政管理相对人作出具体行政行为之前，都能够按照行政处罚法和相关法律规定，严格履行立案手续，并依法向待处对象送达“行政处罚告知书”、“行政处罚听证（权利）告知书”，告知相对人依法享有的权利，并启动听证程序，给被处罚对象提供申辩场所和机会，使行政处罚应具合法性和合理性，体现了以人为本的行政理念。

三是行政机关证据意识增强。在行政法律关系中，作为行政主体的行政机关处理管理者地位，它依法拥有管理权、强制权、制裁权等权力，而作为相对人的另一方处于被管理地位，只拥有申辩、质证以及事后请求救济等防卫性的权利。因此，在行政诉讼中为了保护处于弱势地位的相对人的合法权益，对诉讼证明实行的是举证责任倒置原则，即由作为被告的行政机关承担举证责任。在过去的行政案件中，有的行政机关在作出具体行政行为之前不注重证据的搜集，认为只要被处罚对象有违法事实就行；有的是诉讼开始后再仓促取证，甚至不惜违反法律程序对相对人采取强制措施搜集证据；还有的采取消极的态度不依法举证，不敢出庭应诉，导致的后果是，行政机关承担败诉的风险。近年来，行政机关认真学习行政法律法规，深刻理解行政诉讼中举证责任倒置原则，注意执法中做出具体行政行为时证据的收集，使执法行为走上规范、法治、民主的科学轨道。特别是《最高人民法院关于执行的司法解释》出台后，人民法院对被告不举证或者不及时举证的，应当认定被告的该具体行政行为没有证据，法院据此直接判决被告败诉。这一规定促使作为行政诉讼被告行政机关注重了证据的搜集和举证。现在，行政机关不但在行政行为作出前全面搜集证明相对人存在违法行为的证据，而且提供其作出行政行为的法律、法规依据，便于人民法院依法审判，化解诉争。

四是行政执法人员素质有了提高。近年来，全国范围内“三讲”、“保持共产党员先进性”教育、“八荣八耻”等一系列活动的开展，促进了执法队伍思想政治水平的提高。行政机关实行严格的执法资格审查制，特别是公务员逢进必考制度的实施，改变了进人上的“暗箱”操作，一大批德才兼备的优秀人才被录用，使行政执法队伍的素质大幅度提高，为公正执法奠定了坚实的基础。与此同时，一系列便民措施，如一站式服务、首问责任制、领导接待日等措施的实施，方便了群众，加强了监督，执法水平有所提高，工作作风有所转变，体现了为人民服务的意识，树立了行政机关的良好形象。

二、当前行政执法存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

在近三年来受理的行政诉讼案件中，涉及行政管理部门20多个，主要集中在土地、房产、拆迁、治安管理等领域，约占受理案件数的80%、通过数字分析并查阅卷宗，行政执法中存在的突出问题主要有以下几个方面。

一是行政机关作出具体行政行为认定事实不清，证据不足。行政机关作出具体行政行为前，要有充足的证据来证实所作出的行政行为是合法的。如果不善于去搜集证据，往往导致认定事实不清而导致行政机关败诉。例如我院审理梁锡友不服嫩江县人民政府为第三人梁丽丽颁发房产证一案，被告嫩江县人民政府为第三人梁丽丽颁发房屋所有权证之前，没有对该房屋所有权的主体进行认真审查。新胜村村委会出具证明证实张玉平将房卖给苗俊德后，由于梁丽丽奉养转给其继承，这一证实与事实相悖。买房时梁丽丽13岁，不具备奉养的条件，也没有证据证实有继承关系。故被告嫩江县人民政府为梁丽丽颁发房屋所有权证的具体行政行为属认定事实不清，证据不足，房产部门在颁发房屋所有权证之前没有认真审查，法院依法予以撤销。

二是程序违法。行政执法人员在执法过程中，不严格按照法律法规规定的程序去执法，如法律文书的送达、作出行政处罚前要告之当事人处罚的事实根据和法律依据，告之其有陈述和申辩的权利等程序上的要求，这些往往容易被行政执法人员忽视而导致行政机关败诉。例如我院审理孙德山不服某县财政局行政处罚一案，财政局以原告孙德山违反财经纪律，对孙德山作出罚款、没收违法所得具体行政行为，但未向原告孙德山履行告知程序，也未向其送达任何书面通知、处罚决定。财政局所作的具体行政行为违反了《行政处罚法》第三十一条、四十二条及财政部财法字（1998）18号《财政部门行政处罚听证程序实施办法》第五条（六）项，第六条的规定，在作出罚款、没收违法所得具体行政行为前履行告知程序。法院依法作出撤销财政局具体行政行为的判决。

三是适用法律不当。行政机关的行政行为必须依据国家法律、法规的规定进行。从法律层面上讲，适用法律不当，既包括行政机关在作出具体行政行为时所依据的法规或规章不适当，超出了宪法和国家法律的授权，或与宪法、现行国家法律相抵触，也包括行政机关作出具体行政行为所依据的法律、法规及规章所调解的法律关系不适当，还包括行政机关在行政时适用了未生效的法律法规或已经失效的法律法规。例如我院审理逊克县邮政局不服社保局作出工伤认定决定一案，逊克县邮政局职工王某2003年9月26日上午10时左右感到头痛，中午王某到县医院入院被诊断为脑出血，经抢救无效于2003年9月27日8时死亡。后其所在单位和死者家属因工伤认定问题意见不一致，2004年8月16日逊克县劳动和社会保障局提出工伤认定申请，作出了劳社伤险认决字（2004）001号《工伤认定决定书》，单位不服诉至法院。经审查，王某因脑溢血死亡时间是2003年9月27日，而国务院颁布的《工伤保险条例》于2004年1月1日实施。应当适用劳动部的《企业职工工伤保险试行办法》，逊克县劳动和社会保障局依据《工伤保险条例》作出工伤认定属适用法律不当。

四是不履行法定职责。有权颁发证照的行政机关或有法定职责义务的行政机关，没有合法理由拒不向行政管理相对人颁发证照或履行职务上的义务，是一种“不作为”的违法行政行为。“不作为”的违法行为一旦成立，被告行政机关会被法院判决限期履行或确认违法而败诉。如我院审理黑龙江省龙铁房地产开发有限公司请求黑河市房产局履行法定职责一案，龙铁房地产公司要求房产局履行法定职责，但房产局未予答复。龙铁房地产开发有限公司诉至法院。虽然在诉讼过程中，房产局作出了书面答复，但法院仍判决房产处不予答复的行为违法。

（二）产生问题的原因

产生上述问题的原因是多方面的，既有主观方面的，也有客观方面的，既有内在因素，也有外在原因，综合起来，主要包括以下几个方面：

一是特权思想还不同程度存在。个别领导放松党的方针政策法律法规的学习，为人民服务观念淡薄，官本为思想严重，有的不从大局出发，不依法行政，而是唯我独尊，以行政长官身份发号施令，“我说怎么办就怎么办”，有的甚至以“权”代法，以“言”代法，以“令”压法，具体到行政行为上，直接导致程序违法，认定事实不清，一旦产生诉讼，败诉可能非常大。

二是法律法规不完善，行政执法无“法”可依。近年来尽管行政立法有了长足进展，但与形势的发展还有一定差距，在实践中地方部门说了算，一个地方一个说法，没有统一标准，没有统一原则，一旦行政管理相对人提出异议，行政执法行为没有法律依据，极易产生问题。

三是政府职能的转变相对滞后，行政执法不能依法行政，而是受政府干预，领导电话指示或口头叮嘱，使行政执法有法不依，盲从于领导意见，导致具体行政行为违法。

四是个别单位轻受利益驱动，为了多收钱，下任务、定指标，置法律法规于不顾，随意提高收费标准，片面追求地方、部门经济利益，以钱代罚，发生纠纷，由于违法事实在先，导致诉讼中行政机关败诉。

五是个别执法人员执法随意性大，执法标准不统一，因人而异，因事而异，同事不同人，同事不同罚，该作为时不作为，不该作为时乱作为，有的甚至作风粗暴，野蛮执法，激化执法人员与相对人的关系，被当事人抓住“证据”，告到法院，造成败诉。

三、推进我市依法行政的建议

为了提高我市行政执法水平，推进依法行政，作为司法机关提出如下建议：

一是牢固树立依法行政意识。深入贯彻依法治国方略，按照科学发展观的要求，从构建社会主义和谐社会的高度来认识和推进依法行政，统一思想，更新观念，提高认识。坚持以人为本，树立“权为民所用、得为民所谋、情为民所系”的观念，正确认识“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”，摒弃“人治”思想，以全心全意为人民服务为宗旨，开展行政执法工作，提高行政机关依法行政的自觉性和主动性，努力做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，维护和树立法律权威。

二是切实提高行政执法人员的素质。依法行政能否顺利推进，执法者的素质是一个至关重要的因素。因此，要加强对行政执法人员的政治和业务培训，通过以制度约束、以考试促进、以学习强执法、以执法树形象等措施，提高执法人员的政治业务素质。特别是要提高行政执法人员准确适用法律的能力。去除在执法过程中存在的重实体轻程序的错误观念，在注重对案件事实调查的基础上，更加注重正确适用法律及规范执法程序，确保行政执法行为实体公正和程序公正。要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，深化干部人事制度改革，形成“能者上、平者让、庸者下”的用人机制，增强活力，为依法行政提供人才保证和支持。

三是建立和完善行政执法监督机制。强化行政权力监督，是依法行政的保证。要全面落实行政执法责任制，健全有关责任追究制度和相应的操作办法，真正做到“执法权限法定化，执法责任明晰化，执法程序公开化，执法行为规范化，执法监督制度化”，保证执法人员严格按照法律法规履行自己的职责。要大力推行政务公开，通过多种途径将工作职责、执法程序、执法时限、服务承诺、责任追究等各项制度公示于众，增强执法的透明度，自觉接受社会和人民群众的监督，坚决杜绝暗箱操作，真正做到阳光执法。