农村土地流转工作总结(6篇)
时间：2025-07-26
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关键词农村土地经营权；现状；问题；对策；浙江苍南
中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1007-5739（2013）22-0348-02
农村土地承包经营权是法律赋予农民最基本的生存和发展权利，是农民根本利益所在。开展农村土地承包经营权登记是国家明确土地承包经营权的归属、发挥土地效用、保护土地承包经营权人合法权利的重要手段；是巩固农村基本经营制度、健全社会主义市场经济体制、加快城乡统筹发展的必然要求；是解决农村土地二轮承包以来普遍存在的承包地面积不准、四至不清、空间位置不明等问题的紧迫任务；是促进土地规模流转、发展现代农业、减少土地纠纷、维护农村稳定的一项重要基础性工作[1-2]。为了解和掌握苍南县农村土地确权登记的总体情况，探索土地承包经营权保护和现代农业发展相适应的经营权管理机制，根据《浙江省农业厅办公室关于开展完善农村土地承包经营权登记制度试点调研工作的通知》（浙农办便〔2013〕10号）和市、县领导要求，在对各乡镇进行调查的基础上，结合当前确权登记工作实际，针对相关问题提出对策。
1苍南县农村土地承包经营权确权登记及流转基本现状
全县有12个乡镇共776个行政村，现有农业人口逾115万人，实行土地二轮承包的村767个，实行家庭承包经营的总农户22.99万户，实行承包经营的耕地面积为2.61万hm2，从事常年农业生产的劳动力有18.63万人，是浙江省闻名的农业大县和粮食生产先进县。自全市开展城乡统筹综合改革、实行“三分三改”以来，苍南县完成组建村土地合作社732个，完成地改工作任务732个村，占应完成总数的99.73%；截至2013年9月，已完成土地承包信息化管理电脑录入共71846户，已完成农村土地确权登记的村33个；全县土地流转总面积达1.04万hm2，其中2013年新增土地流转面积1576.53hm2，土地面积13.33hm2以上整村流转的村10个，新增土地规模流转率6.03%。
1.1统一思想，抓好落实
根据市委、市政府《关于深化城乡统筹综合改革推进城乡一体化发展的若干意见》（温委发〔2013〕1号）文件精神，县政府领导在2013年初农村工作会议上认真做好深化股改地改、农村土地确权登记、土地规模流转专题工作部署，并与各镇乡签订《2013年度重点目标任务责任书》，将年度要完成的农村土地确权登记294个行政村、新增土地流转面积1320hm2等任务分解量化，并纳入年度考核，进行按月报进度，分季排名公布。
1.2突出重点，打好基础
为扎实推进农村土地确权登记及规模流转工作，在县委、县政府的直接领导和上级主管部门的指导下，前期基础工作重点有以下几点：一是筹备建立县农村土地承包经营权确权登记领导小组和完善县土地流转领导小组工作班子；二是拟提《关于全面推进农村土地承包经营权确权登记工作的实施意见》及工作方案，并出台新的《苍南县农村土地承包经营权奖励办法》（苍农〔2013〕73号）；三是根据工作需要，于2013年5月初向县政府请示追加确权登记工作专项经费500万元；四是在2013年4月初对镇乡举办农村土地确权登记及土地流转业务培训班，主要熟悉掌握确权登记有关法律法规及政策、程序、业务操作、灵溪镇桃湖村确权登记试点及土地规模流转经验等知识；五是根据《关于2013年农经工作安排的通知》（苍农〔2013〕65号），对乡镇进行定期不定期督查指导[3]。
1.3结合实际，全面推进
按照《浙江省农业厅等6部门关于做好2013年完善农村土地承包经营权登记制度试点工作的通知》（浙农经发〔2013〕7号）及市委、市政府领导工作要求，苍南县开展广泛宣传，坚持保障稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则，从各乡镇实际出发，以不同形式全面加以推进。目前，马站镇在梳理装订57个村在2012年地改中已形成并经农户、村级组织、镇政府确认的《苍南县农村土地二轮承包确权登记情况表》；宜山镇27个村在完成入社申请的基础上，各村根据村整体底图标明承包户姓名、承包地位置及面积等，通过电脑修整已绘制成确权登记草图；矾山镇已发动驻村干部进村入户确权调查核对；赤溪镇为掌握确权登记基础资料，拨经费向档案局全面复印二轮土地承包档案；金乡镇在2012年地改工作中就要求重点村完成确权登记底表，最近对炎亭社区落实专人负责登记；桥墩镇对有开展确权登记的村首先安排启动资金3000元；钱库镇已完成二轮土地承包信息化管理电脑输入36个村，为确权登记作铺垫。
2存在的主要问题
2.1农村土地确权登记工作进度进展缓慢
2013年是开展农村土地承包确权登记工作的第1年，根据有关文件规定，整个温州市都作为省再增加2013年试点地区之一。苍南县是在结合2012年地改工作的基础上开展的，也碰到了不少的新情况和诸多困难问题，必须通过不断实践、探索、完善加以解决，在一定的程度上也影响工作进度的时间，如市、县确权登记工作领导小组班子未正式出台，苍南县确权登记工作的实施意见（讨论稿）未经成员单位讨论通过、专项工作经费未能落实等。
2.2基层干部缺乏思想重视
一是较多乡镇领导对农村土地确权登记工作布置不够，宣传不够，工作落实未到位，存在推诿、观望思想，尤其是个别大镇至今未启动；二是农经队伍不稳定，人员不统一，责任未到人，对村级没有进行统一培训，加之经费未下达，难以调动工作积极性。
2.3专业技术工作难以跟上
一是实测地块面积难度大，“确权登记，入册上图”工作涉及千家万户，原承包户大部分外出不便配合；平原地带承包土地进行流转，成片大棚种植，打破了原承包界址现象相当普遍；山区旱地承包早已成为抛荒地，杂草丛生，人迹不至，或是通过造地开发，难以进行定位；二是依靠村级人员绘制草图困难，依托专业队绘制图纸资金费用很大；三是二轮土地承包资料不全、面积不准、位置不明、四至不清情况较多，难度增加[4-5]。
3对策
3.1切实加强组织领导
农村土地承包确权登记工作量大面广，政策性强，关系到广大农民群众的切身利益和农村社会的稳定发展，各级党政领导必须高度重视，把该项工作纳入“三农”工作的重要位置。市、县要抓紧出台确权登记工作领导班子及相关政策，精心组织，狠抓落实，明确分工；镇乡要进一步制定和细化工作方案，落实工作措施，科学安排进度，强化考核制度，要采取驻村包干、村驻组包干等形式，做到责任到人。农业局、财政局、国土资源局、农办、法制办、档案局、考绩办等相关单位要加强协作，统一政策意见，形成合力。农村土地承包经营权确权登记所需工作经费，县、镇（乡）要纳入本级财政预算予以保障，以确保工作顺利推进。
3.2加强宣传和督查指导
县、镇（乡）政府部门要结合群众路线教育活动加大宣传力度，充分利用新闻媒体、横幅标语、手册提纲、大小会议等形式，深入广泛宣传《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权证管理办法》、近年中央1号文件等有关法律法规政策，使每个农民都了解此次确权登记工作的重要意义、基本原则和工作要求，做到家喻户晓，发动广大农户群众积极参与。县农业局要会同农办、财政局、考绩办等单位继续对各镇乡确权登记工作进行督查指导，及时掌握和解决工作中出现的新情况、新问题。按照承包地块、面积、合同、证书“四到户”，证、账、簿、地“四相符”的要求，对法律法规和现行政策尚未明确规定而群众反映较强烈的涉土确权问题，要坚持原则，讲究方法，结合实际，妥善处理；同时要强化制度建设，引导当事人依法、理性地反映问题，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道及时化解矛盾纠纷，保障合法权益。
3.3不断优化专业技术服务
根据《农业部办公厅关于印发〈农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）〉的通知》（农办经〔2012〕19号）规定和市、县确权登记工作流程要求，在业务上主要把握好以下几方面环节：一是开展宣传发动，制订切实可行的工作方案，并对相关人员进行培训；二是以二轮土地承包合同等资料为基础，按村、按户清查核对；三是与土管部门协调，并取得卫星图片、航拍等资料作为基础底图；四是进村入户调查核实，填写《苍南县农村土地二轮承包确权登记情况表》（底表），并经农户确认，必要时开展实地权属调查；五是实地测量上图。根据核实的农户数据，委托或外包专业测绘单位，由村（社）及小组成员陪同对每一块承包地进行测量，实测结果进行记录、编号、上图；六是做好公示、表决与数据录入上报。村（社）要把农户承包地承包情况、实测面积、绘制图纸等结果按时进行公示，并经村社员代表表决通过上报；七是镇（乡）政府对村级上报的确权登记资料进行审核，并安排相关人员进行数据电脑录入与汇总，并按要求报送县主管部门登记备案；八是完善确权登记资料，适时开展变更、换发、补发土地承包权证，建立健全土地承包信息系统，实行信息化管理；九是对阶段性及年度完成的工作进行总结，按规定要求对确权登记形成的一整套资料进行整理，并以组为单位装订归档管理。
对测绘问题可按地改确权试点的桃湖村做法：根据本村现状和习惯，按片区划分几个版块，绘制平面草图，标出每一小块田地的承包户姓名，由村民小组和农户代表确认方位后，再实地丈量标出每块土地的面积，经公示无异议后，通过电脑专业绘制比较正规图纸保存。各地在具体操作中要结合当地实际，积极探索于法周全、于事简便的确权工作流程，尤其是对山区、半山区的长期抛荒地，人员难进不能实测，要尊重历史和惯例情况，通过落实权属后，绘图方面可借鉴桃湖村、宜山镇相关经验，简明上图入册，优化服务。
3.4加强农村土地承包与流转机构及队伍素质建设
苍南县乡镇基层没有专设土地承包与流转管理机构，日常业务归口综合服务中心，没有固定专人负责。针对目前确权登记工作未到位、土地流转不规范等问题，县和乡镇领导要从农村政治高度出发，强化基层机构和农经队伍素质建设，进一步提高法律和政治意识，同时发挥村党组织、村干部的战斗堡垒与第一线作用，根据《关于加强完善农村土地承包经营权流转服务体系建设的实施意见（试行）》（苍政办〔2012〕141号）的要求，将农村土地承包及流转队伍建设延伸到村，形成以镇乡农经部门为主体的县、镇（乡）、村“三级”土地承包、土地流转与确权登记的管理指导体系，建立健全土地承包长效管理机制，为农村土地承包确权登记工作顺利实施提供组织机构和队伍素质保证。
4参考文献
[1]屈冬玉.认真做好农村土地承包经营权确权登记工作[J].共产党人，2013（10）：10-12.
[2]遂宁市做好农村土地承包经营权确权登记工作[J].四川农业与农机，2013（3）：26.
[3]农村土地承包经营权确权登记加快土地流转促进农民增收[J].四川农业与农机，2013（4）：24-25.
一、村土地流转现状
到年底，全村土地经营权流转604亩，占全村耕地总面积1778亩33.97%，流转土地农户183户，占全村总农户数484户的37.81%。其中：大宗土地经营权流转四起，流转土地农户153户，占全村总农户数484户的31.61%，流转土地面积580亩,占全村耕地总面积1778亩32.62%；农户之间零星的土地经营权流转30户，占全村总农户数484户的6.20%，流转土地24亩，占全村耕地总面积1778亩的1.35%。土地经营权流转的形式主要为为转包、转让、出租、互换，土地经营权流转后的用途为农业用地。
二、村农村土地承包经营权流转的特点
1、大宗土地经营权流转已开始起步。从年至2011年村委会班子成员根据《中华人民共和国农村土地承包法》和国家出台的农村土地流转政策，解放思想，结合村情，以增加农民收入为目的，抓住机遇，深入到户宣讲土地流转政策。先后引进现代农业展示园、御景园、脱景园和兴农蔬菜专业合作社等企业实体，落户村，形成了“三园一社”以土地流转为为基础，促进农业经济发展的格局。大宗土地经营权流转四起，流转土地580亩，占全村耕地总面积1778亩的32.62%。涉及农户153户，占全村总农户484户的口31.61%。
2、土地经营权流转，土地规模经营效益增加。村大宗土地的流转，使土地规模经营效益凸显。一是大宗土地的流转，使土地的投入加大。承租土地的企业对土地进行平整和水、电、路、沟的综合整治，以及高效农业设施的引入，对土地的投入不断加大。年，现代农业展示园入住该村，租地210亩，并对流转的土地进行水、电、路、沟的综合整治，并根据全县经济发展的要求，引进高农公司、赤诚生物、县农科所等七家企事业单位入住展示园，进行花卉、优质茶苗、五倍子、油茶苗的培育，投入500多万元，产值近1000万元。二是土地经营权流转户的年收入增加。土地流转户土地收益稳定。土地流转户每亩土地的租金为500元，加上国家的各项惠农补贴60元左右，土地流转户每亩土地的固定收入可达560元左右；土地流转户务工收入增加。农户的土地流转后，承租土地企业的用工都优先雇用土地流转的农户，使其在获得稳定的土地收益的基础上，又取得了相应的务工收入。年土地流转户在展示园务工收入户平达17000元。其中最高的户达20000元，最低的户也有3000元。
论文关键词:农村土地;流转;保障困境;农民养老
论文摘要:农村土地作为一种重要的生产资料，其生产功能的实现在一定程度上关系到农民的生活水平。同时，农村土地也长时期扮演着保障角色，为农民提供相关生活与养老保障。但是随着经济社会的发展以及农村土地市场的发育，农村土地承担的养老保障功能日益受到冲击。该文通过时土地流转行为较为普遍的江苏省句容市进行实地调研，揭示了农村土地养老保障困境的存在。调查结果显示，在非农收入占总收入比率高的地区，农村土地养老保障功能弱化，但农村土地流转对农民养老行为的影响维持在一个较低的水平。结合调查研究，提出通过完善养老保障制度、保障农民权益、创新土地流转方式、扩大农民就业市场等4种途径来促进农村社会养老保障的发展。
1、农村土地“保障困境”分析
从理论上看，农村土地“保障困境”主要是指农村土地保障功能弱化的现实和农民对土地保障功能的“依赖”的矛盾。温铁军在其文中强调:“中国农村的耕地不仅具有双重功能，而且越来越多地转变为以承担农民的生存保障功能为主”。可以看出我国农村土地扮演着保障功能的角色。这种保障的功能主要建立在农业生产功能的基础之上。赵海林通过对我国农村土地产权制度设计的分析也指出“家庭联产承包制度突破了集体所有制，农民获得了土地的有限使用权，但并没有改变土地集体所有的现状。相反，家庭联产承包责任制将土地这一重要的生产资料的经营、转让及收益权赋予农民，从而为土地保障功能的实现莫定了基础”。我国农村土地的产权制度的设计决定了其保障功能。但是这种保障功能设计的愿景由于社会的变迁而受到冲击，这就是农村土地“保障困境”的出现。农民往往将承包土地当作保障的最后一道防线，但这道防线对于农民的保障功能是有限的。正如刘书鹤在其文中阐述的农民将由于劳动能力下降以及土地的收益的减少而使得这种保障无法有效实现。
通过对调查数据分析，农村土地保障功能弱化主要体现在农民从业特征和农户的收入结构变化等方面:
(1)农业对于农民从业的主体性地位发生改变。农民从事农业主要就是指通过土地生产来获得收入的途径。调查数据显示，分析户主从事的工作类型来看，犯户的户主从事的主要工作是务农，占调查样本的30.2%，低于以打工为业的户主数量。38户户主的次要工作是务农，占调查总体的39%。从事农业为次要工作的户主超过了从事农业为主要工作的户主数量，农业在农村的主体性地位已经发生了改变。
(2)农民收入结构发生变化，农业收入的绝对数降低，占总收入的相对比例也降低。以户为对象，2009年每户的农业收入平均为4214.2元，2008年平均为5059.59元，2007年为5307元。2009年每户平均农业收入与2008年相比下降了16.7%,2008年与2007年相比下降了4.6%;农业收入占总收入的比重下降，而2009年的农民总收入与2008年相比呈现增长的趋势，可见农业收入占总收入比例的下降，非农业收入的增加。通过对106户农民2009年收入结构调查数据的分析，非农业收入占总收人的比重远远超过了农业收入，平均为84%，是农业收入占总收入比重均值的5.2倍。
农业对于农民从业的主体性地位发生改变及农民农业收入下降的趋势，表明了农村土地的生产功能弱化的现实，但是这种现实并不能断定农村土地保障功能的丧失。农民对其土地的保有量及其变化就充分显示了农村土地仍然具有保障功能，显示了农民对土地保障功能的“依赖”。农民保留口粮田地的行为就可以充分证明这一点。在长期有非农业工作的前提之下，村民流转土地的意愿明显高于没有稳定非农工作时的意愿。前者愿意流转出土地的比重平均为70%，而后者为40%。同时从这些数据分析中也可以看出，非农就业的稳定性将有利于促进农村的土地流转，土地依然承担着农民的就业保障和其他的保障功能。
2、土地流转对农民养老保障的影响
2.1土地流转对土地保障功能的影响通过土地流转可以将土地资产转化成为土地资本。从土地流转的收入对农民收入的影响来分析，土地流转收入占农业收入的比重为14.59%，占总收入的比重为0.65%02008年土地流转的收入平均数(以户为计量单位)较2007年上涨了66.4元，上涨率为13.06%,2009年土地流转收入与2008年基本持平。但是由于土地流转收入占农业收入比重低，土地流转收入不能对农业收入产生较大变化，从而对土地养老保障功能产生较大影响。在非农就业收入高的地区，农村土地流转对土地养老保障功能的直接影响水平更低。相反，非农就业对农民总收入的增长影响较大，非农就业对农民养老保障行为的影响更明显。农村土地流转对农民养老保障行为的影响的另一个层面，就是通过土地流转，转移农村劳动力，促进非农就业方面显示出来，但是在土地约束劳动力的机制已经不明显的情况下，这种影响也不太明显。
2.2土地流转对农民养老保障行为的影响农村土地流转对农民的养老保障行为影响保持在较低水平。主要表现在以下几方面:
(1)从调查的数据(见表1)可以看出，参与流转土地的42户农户，其中有15户(占调查参与土地流转农户的33%)担心土地流转会影响到养老。9户农户主认为土地重要，其他的则认为土地升值流转后则体现不出来或认为劳动能力下降等原因。67%的农户则认为不会影响到其养老水平。持这种观点的理由:一是土地到期后使用权依然归自己(持此看法有7户，占16.6%);二是土地的收入占总收入的比重不高，(持此看法有18户，占42.8%);三是通过流转后获得租金(持此看法有3户，占7.1%);四是认为可以通过养老保险和子女赡养来实现养老(持此看法有6户，占14.28%)，与土地流转的关系不大。
(2)从土地流转户与非土地流转户家庭的参保率(此处的家庭参保率二实际参保人数/应保人数x100%)比较分析来看，土地流转户42户的参保率与非土地流转户64户的家庭参保率在统计上没有显著的差异。利用stata软件，做两样本的参保率均值t检验。我们将土地流转与否变量表示为traps，土地流转户该变量取值为1，非流转户为0;家庭参保率变量表示为join。
从表2可以得出，土地流转户与非流转户的家庭参保率差异并不明显，标准差也较小。由于流转户与非流转户在参保率取值上的分布的方差并不相同，因而采用添加unequal选项的均值t检验。过程与结果如下:
以上结果显示，土地流转户与土地非流转户的家庭参保率均值没有显著差异。因而在目前土地流转发展的水平上，土地流转对农民的养老保障行为的影响并不突出。
(3)在研究中“假设租金上涨”，有25%的被调查村民愿意增加参保人数或缴费额，有50%的农户则认为，其不会增加参保人数或缴费额，还有25%左右的农户则认为，这两者之间不存在直接的联系。农村的土地流转与农民参保行为之间的关系并不显著。
(4)从养老保障的支出来看，土地流转的所得小于参保支出。89户家庭的土地流转所得均小于参保支出，占调查总户数的83.9%。由此可推断，大多数农户的土地流转收入无法支撑参保支出。同时由统计表可以计算出土地流转收入占参保支出的比重为25.8%，无法维持一户家庭的参保支出。所以可以推断土地流转对农民社会养老保障行为的影响很小。
3、农民养老意识和认可的养老方式的变迁
3.1农民的养老意识已发生改变农民的养老意识则主要是指农民选择养老方式的观念。我国农民传统的养老意识倾向于家庭养老，但是随着社会的发展，农民的养老意识也发生了变化。通过对访谈数据的分析，农民的养老意识已有两个方面的转变:(1)被动性的养老观念向主动性的养老观念转变。从对参保户的调查中可以了解到，84户被调查农户中，有79.2%的农户认为参加养老保险“可以减轻儿女的负担，老有所养”，与传统的“养儿防老”的意识已经有了很大的区别;从传统意义上的对人的依赖向对社会投资来达到养老的转变，开始了由家庭式的养老意识向社会化的养老意识过度。(2)静态的养老观念向动态的养老观念转变。农民的养老不再局限于家庭和土地，社会化的养老途径增加了农民养老的可靠性。有15户(占回答此问题户数的30%)表示适当条件下可全部流转，不留存土地，因为他们认为随着年龄的增长劳动能力会减弱。
3.2农民认可的养老方式更加倾向于养老保险在对“农户认为最可行的养老方式”的调查中，有70.75%的被调查农户认为自己以后的养老方式是依靠养老保险养老，而传统的“土地+家庭(儿女养老)”的养老方式只占18.87%。农民在养老方式上的选择更加倾向于通过养老保险的途径来实现养老保障(见表5)。
4、新型农村养老保险在农村的运行状况
从句容市三村的调查结果来看，新型农村养老保险在三村的试点时间短(2008年试点)，发展较快，截止2009年底参保率达到27.5%。通过调查发现新农保在句容市三村的运行主要存在以下3个方面的不足:
4.1农民对于农村养老保险政策认识不足，存在一定的盲目性主要表现在不清楚养老金水平的户数占调查总户数的65%(见表6);当问到养老金是否合理时，61.32%的农户都选择了“无所谓合不合理”这一选项(见表7)。
4.2新型农村社会养老保险在实际的运行中.多层次、差异化的缴费制度设计没有得到充分的体现在缴费的档次上，只有一个档次设计，年均缴费438元。这种硬性的缴费没有顾及到农村人均收入的差异性。农村人均收入差距的存在，显示了这一制度的设计不完善。一方面是由于新农保增加了农民的现实的负担，另一方面就是缴费额度的设计，没有设计出适合不同农民群体的缴费标准。
农民对新型社会养老保险制度的认知不足和多层次、差异化的缴费制度在实践中的缺位，这些因素都不利于推行新型的农村社会养老保险制度。
5、土地保障困境背景下的农民养老保障出路设计
农村土地保障困境的存在，一方面表明农民养老保障需要通过社会保障来加以完善，另一方面又要考虑到农村土地“保障困境”所显示的另一种现实，即土地仍然有一定的保障功能。在“保障困境”的背景之下，结合农村养老保障发展的实际情况，可从以下4个方面来促进农民养老保障的发展和完善。
5.1完善农村社会养老保障制度，提高农民保障水平农村土地“保障困境”的出现，呼吁农村社会养老保障制度的完善。农村的养老保险制度的设计也要基于这种现实考虑，这样的制度设计才能确保其适应性。一是农村社会养老保障的定位要明确，我国农村的养老保障水平因受到国情的影响必然是低水平的。二是农村社会养老保障制度的设计必然要考虑到公平的要素，其受惠的普遍性、公正性应当得到重视。三是要加强宣传，提高农民对新农保这一制度的科学认知水平，提高村民参保的积极性。四是作为农村养老保障制度重要组成部分的农村养老保险制度的设计应当考虑农村人均收入的差异性的存在，多层次缴费的保障制度设计有利于确保不同收入群体支付保障支出的可行性。五是由于农村养老保险制度在农村的长期性缺位，农民的年龄结构也处于不同的层次，设计时应当注重灵活性。六是由于农村土地保障困境显示，农民通过保留口粮地来实现保障的客观存在，有其自身的意义。可以考虑将农村养老保险制度设计成为农民养老保障的一个补充，多元化的养老保障是提高农民养老保障水平的必然选择。
5.2保障农民的土地合法权益，保证农民选择的自主性一方面要严格依法进行土地流转，充分尊重农民的自全陛，规范土地流转市场。土地流转只有在尊重农民的自主性和保障农民合法权益的基础上，才能保障农村土地流转市场化发展。行政干预、集体流转这些流转途径的存在，可能出现对群众自主性的践踏，因而要确保农民在土地流转中的有效参与。另一方面要结合农民生活生产的实际情况，科学促进农村土地流转的发展。土地“保障困境”所显示的农民保留口粮地的行为，应当值得关注。农村土地承担着生产和保障等多重功能，甚至还是农民精神生活的重要组成部分，简单的以“土地换保障”的做法应当慎重从事。
按照市、区委学习实践科学发展观活动的部署，在“三进三帮”活动中，**区政协领导和机关的同志一道，深入到我区农村，对土地流转规模经营情况进行调研。先后在部分村召开了两委班子和部分村民代表座谈会，又走访了土地流转的主管部门区农村合作经济经营管理站，做了深入细致的调查研究工作，现将调研情况及建议报告如下：
一、我区农村土地流转的基本情况
党的十七大和党的十七届三中全会之后，区委、区政府按照中央、省市关于改革发展的要求，结合区情实际，把土地流转规模经营作为优化农村资源配置，加速农村发展的有效途径来抓。坚持“依法、自愿、有偿”原则，严格执行“三不”规定，做到因地制宜，量力而行，循序渐进。进一步加强领导、强化服务、扩大宣传、落实责任，制定优惠政策和措施，积极引导和鼓励土地流转，激发农村群众参与农业经济结构调整，创建农民专业合作社的热情，有效地推动了全区农业农村经济发展。
全区村级耕地面积14．5万亩，其中二轮承包土地面积13．7万亩。农业人口25135人，农业承包经营户6889户。截至2009年4月末，全区土地流转面积35000亩，涉及农户1895户，分别占全区土地承包总量的25．5％和27．5％，与去年同期相比分别增长40％和46％。随着《农民专业合作社法》的颁布实施，我区农民自发组建专业合作社23个，其中2009年新发展专业合作社12个，比上年翻了一番，为农村土地流转规模经营提供了有效载体。我区农村土地流转规模经营呈现良好的发展态势。主要体现在以下几个方面。
(一)规模经营逐渐扩大化。通过土地流转，土地经营权向种植大户和养殖大户集中，极大地促进了各类合作社的建设，土地资源得到充分利用，真正实现了农业增效、农民增收。例如，流转出土地的农户平均每年每亩获得的流转收入，由原来的30元至50元提高到现在的80元至100元，稻田和菜田高达300元至500元。流转的土地大多实行规模经营。全区规模经营达9116亩，涉及大户54户，其中种植规模在50亩至100亩的48户，100亩至200亩的5户，200亩以上的l户。
(二)流转行为逐渐规范化。我区农村合作经济经营管理站在指导土地流转工作中，始终坚持多宣传、多指导、多服务。通过有效工作，一方面避免了强制农民进行土地流转的“越位”现象；另一方面避免了土地违规流转放任自流的“缺位”现象。农民的法律意识进一步增强，土地流转经历了从农户自发随意流转到村中介组织委托流转，从零星流转为主向产业结构调整、土地项目开发流转相结合为主，从口头协议流转向书面协议、建立台帐转变。土地流转市场逐步完善，操作程序不断规范。2009年4月末，通过农村土地流转服务站流转土地4825亩，涉及农户14l户，分别占流转总量的13．8％和7．4％。
(三)流转经营模式逐渐多样化。一是能人大户租赁模式。农民按市场价格把土地出租给当地或邻村的种植、养殖能人发展种、养业。三江省村种植大户田国富，今年初从7户农民手中流转土地200亩种植玉米和大豆。二是股份合作经营模式。能人大户以技术、资金人股，农户以土地经营权量化入股，系统经营、风险共担、利益共享，农户按服务分配经营收益。九里村水稻合作社采取农民带地入股。三是通过农村土地流转服务站转包模式。群众将土地委托给流转服务站，服务站按照群众意愿，将土地租赁给大户或合作社，兴华村玉米专业合作社从服务站转包土地管理经营。
(四)流转的成果突显效益最大化。我区实施土地流转时间虽短，但效果好，对农村经济发展、农民增收的推动作用明显。农民受惠、经营户放心、政府满意。提高了土地收益。20**年初，兴华村由9户农民(27口人、18个劳动力)组建的玉米专业合作社，承包了90户农民的1360亩耕地，当年实现玉米总产149．6万斤(亩产1100斤)，总收入82．28万元(玉米价格每斤0．55)，其中费用支出30．6万元(亩承包费75元、种子、化肥、人工等费用150元)，纯收入51．82万元(亩毛收入605元、纯收入380元)。经营土地一项户均收入5．742万元，人均收入1．914万元，是全村上年人均纯收入的3倍还多。同时，9户农民利用农闲和冬季增加收入，秋季9户农民贩运西瓜增收13万元。何立杨、于修华等3户农民贩卖大米，一个多月时间，每户增加收入6000元。于增革、马玉军两户农民分别购买了玉米脱粒机设备，为本村和周边村屯农民脱粒玉米增加收入3万元。兴华村玉米专业合作社9户农民，20**年户均纯收入实现7．542万元，人均纯收入2．51万元，比兴华村上年人均纯收入增长四倍还多。土地流转是农民收入增加的重要因素。
二、土地规模经营带来的好处
(一)推动了农业产业结构调整。土地流转和规模经营，使大批劳动力从土地中解放出来，从事畜牧业生产。目前全区养殖户1847户；奶牛规模养殖达到334．户，奶牛存栏7430头，占全区去年年末饲养量的57．15％。
(二)实现了生产要素的优化组合。土地流转使资金、技术等生产要素实现了优化配置，培育催生了一批农业科技户和种粮大户、农民专业合作社、股份合作、公司+农户等新型农村经济组织形式。并实行了“七统一”，即：统一购买生产饲料、统一整地、统一播种、统一施肥、统一作业标准、统一防治病虫害、统一产品销售。同时提高了规模经营的科技含量，开发了麦饭石水稻、无公害小米、玉米、蔬菜、林果等。实行标准化生产，提高了产量，提升了质量。
(三)加强了农田水利化建设。为了使规模经营的土地增强旱涝保收能力，建设高产稳产农田，兴华村在玉米专业合作社承包的1360亩土地中新打井11眼，实现了旱能灌、涝能排，为高产稳产提供了有力的保障，为实现农业水利化奠定了基础。
（四)推进了农业机械化进程。我区兴华村、九里村通过土地连片开发，规模经营，为实现农业机械化创造了条件。兴华村20**年通过享受农机补贴，购买了904胶轮一台、水稻收割机一台，农用四轮拖拉机已达到480台(套)。九里村水稻专业合作社新购置504拖拉机一台、水稻收割机一台、插秧机4台。
(五)促进了农业产业化经营。我区兴华村与区种子公司合作培育玉米、小米种植基地，形成科研、示范、生产、销售一条龙。建立蛋鸡产业化链条，实行生产、销售一条龙、一体化。在生猪饲养上，饲养无公害笨猪。专业化生产的发展，促进和明晰分工分业，让留下来的农民专心当好农民，让转出去的农民安心当好非农民，实现了互利双赢，各展所长。
(六)提高土地产出效益。实行土地规模经营，降低了生产成本，提高了生产效率，使效益得到极大的提高。我们在调研中，兴华村农民张军说：“我家有5口人，承包土地25亩，种这点地根本不够干啥，如今党的政策好，我又租了农民的土地115亩，合计经营土地140亩，仅种地去年就收入8．47万元，家里还饲养了8头奶牛，收入也有2万多元，我家靠土地规模经营和养奶牛，年收入超过10万元，我的家庭经济收入接近小康之家。”
(七)完善了农村统分结合的双层经营体制。土地流转放活了农村土地承包经营权，使农村土地集体所有、农户家庭承包经营权的双重经营体制得到进一步升华。从群众自发流转到有组织流转，从小片零散流转到规模集中流转，从地块互换、农户间转包到以土地入股分享收益，农村土地承包经营权流转的形式、规模、内涵都发生了积极的变化，促进了农村经营体制的完善和农村生产力的发展。
三、制约我区农村土地流转、规模经营的不利因素和问题
我区土地流转规模经营，总体上看发展是好的，但也存在不利因素和问题，归纳起来，主要有以下几个方面：
一是思想认识还不够到位。①少数村干部思想认识模糊，工作积极性不高，导致土地流转速度不快，规模不大；②土地转租的农户目前普遍存在“三忧”。一忧土地一旦流转出去，想收回土地经营权时，能不能收回；二忧土地流转后国家的惠农补贴，还能不能长时期发到自己手中。三忧土地流转出去后，外出经商、打工，收入不稳定，失去了生存的最后一道保障，流转期限普遍较短。由于三种忧虑影响了土地流转规模经营的推进速度与健康发展。
二是土地流转行为不够规范。目前，土地流转有一定数量是农户问的自发流转，多以口头约定为主，即使有书面合同，合同文本也不够规范，使流转双方权益得不到保障，一旦遇到纠纷难以解决；有的流转价格确定不尽合理，有些早期流转特别是流转期限较长的，由于没有考虑国家政策和市场变化等因素，流转价格偏低，造成转出土地的农户经济利益得不到保护。
三是激励机制、保障措施尚不到位。从全国看乃至我们区对流出的土地的农民激励力度不够，致使农户转出土地经营权的积极性不高，从农村社会保障来看，当前对农民养老保障政策还没有具体实施，不能彻底解决农民土地流转的后顾之忧，这是影响土地流转的重要方面。
四是土地少而散无法推进现代农业发展。我区不仅半山区土壤条件差，而且人均耕地少，有的村人均耕地5亩左右，有的村1亩左右。且每户耕地分散在村里的好、中、差三类地块，被分成若干块。这块收了跑那块，近处种完种远处，不利于大型机械化作业和现代农业技术的推广应用，农户只能采用传统的耕作方式，造成土地、人力等资源的浪费。
四、土地流转规模经营的几点建议
我区土地流转规模经营工作，虽然取得了较好的成绩，但是还处于工作起步发展阶段。按照发展现代农业，专业化生产和产业化经营的要求，还有一定差距，为此，提出以下五点建议：
一要进一步认识土地流转规模经营的重大意义。加大对土地流转工作的宣传力度，让广大干部、群众进一步认识只有实行土地流转规模经营，才是现代农业发展的必由之路，才是提高农业效益的重要途径，才是应对市场挑战的重要举措。只有土地流转、规模经营，才能取代千家万户分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化和规模化；实现农业机械化作业，推广农业科学技术，加快现代农业建设；提高农业的整体效益，适应市场优质化、多样化、特色化的需求。通过宣传，增强干部群众做好工作的主动性、自觉性和积极性，确保土地流转工作健康发展。
二要进一步推动多种形式的土地流转规模经营。土地流转规模经营，有多种形式，兴华村组建合作社，九里村股份合作通过土地连片种植，促进规模经营，是一条成功的路子。但全区各村集体经济实力差异较大，投入有限，必须因地制宜，选择适合本村实际的土地流转规模经营的形式，做到既要积极，又要稳妥。因此，在实践中要不断探索新的形式，开辟新的途径，总结经验，正确引导，采取多种形式，科学、有序、规范、有效地推进土地流转、规模经营。
三要进一步发挥优势，推进农业产业化经营。农业产化经营，是实现土地流转规模经营和推进农业现代化的重要途径。因此，我们要把土地规模经营与农业产业化发展结合起来。以专业合作组织、农产品加工企业或专业生产大户为载体，拉动规模经营。通过土地流转、规模经营让土地逐步向产业基地集中，提高土地经营效益。我区林果、奶牛、生猪、禽类、水稻、蔬菜等优势主导产业向最适宜区域集中，形成具有区域特色的产业群和产业带。发展鼓励农业产业化龙头企业，以承包、租赁或股份合作的方式发展土地规模经营；以“合作组织+企业+农户”或“企业+合作组织+农户”的经营模式，推动传统农业向农业产业化发展和转变，形成适当集中与分散生产相结合条件下的规模生产优势，从而促进土地规模经营。
关键词:农村土地流转;现状;措施;存在问题;对策;河南西平
近几年,西平县按照统筹城乡发展、建设现代农业的要求,不断完善农村土地流转机制,健全农村土地流转管理和服务体系。通过开展农村土地经营权流转,提升了西平县农村土地规模经营和农业产业化水平,提高了土地利用率,推动了农村经济快速发展。
1农村土地流转现状
1.1土地流转的形式
西平县农村土地流转总面积3433.33hm2,占耕地总面积的4.8%;流转的农户1.03万户,占农户总数的5.3%,签订流转合同3000多份。全县土地流转集中连片面积33.33hm2以上的逾333.33hm2,20.00~30.33hm2的133.33hm2以上,6.67~20.00hm2的200hm2以上。流转的形式主要有转包、转让、互换、出租、股份合作和其他形式。其中,转包是西平县当前土地流转的主要形式,采用这种形式流转的面积2720hm2,占土地流转总面积的79.2%。
1.2土地流转的去向和用途
去向:流转入农户、专业合作社、企业和其他主体。www.133229.cOM其中流转入农户的面积为3073.33hm2,占流转面积的89.5%。用途:一是种植业,用于良种繁育、高产开发、蔬菜种植、特色种植、建立休闲农业观光园等;二是养殖业,用于养猪、养鸡、养鸭、建设养殖小区和养殖基地等;三是进行其他经营,有农产品加工、饲料加工等。
1.3土地流转的原因和组织
原因:一是外出务工,将土地经营权进行转移;二是支持二、三产业的发展,将耕地流转给其他经济组织或农户;三是从事自己所需要的经营生产,与其他农户进行互换;四是调整产业结构,将土地经营权流转。组织:一是乡村两级组织流转,按照依法、自愿、有偿的原则,协调农户与龙头企业、经济项目投资方等进行流转;二是农户间的自由流转,由农户双方、农户与农村二、三产业经济组织之间自由协商达成协议;三是集体统一经营流转,村集体经济组织为扩大经营规模,提高经济效益,将部分土地实行村委统一管理、分户核算。
1.4土地经营权流转的特点和趋势
特点:一是流转面积不断增加,2007年全县流转面积为1333.33hm2,2009年增加到至3333.33hm2以上;二是流转方式多样化,有代耕代种转变为转包、转让、互换、出租、股份合作和其他形式;三是流转的层次越来越多,有种植、养殖大户,专业合作社,企业和其他主体;四是群众对流转的认识不断提升,能赋予其相应的价值。趋势:一是土地经营权流转向专业化、规模化方向发展;二是土地流转向现代化、商品化方向发展;三是土地流转向产业化、高效化方向发展。
2土地流转的措施及取得的成效
2.1采取的主要措施
一是领导重视,措施得力。县里统一组织有关部门和重点乡镇负责人外出学习经验,下发了《关于农村土地承包经营权流转的意见》,成立了领导小组,印发了《西平县农村土地流转实施细则》,鼓励有条件的地方积极开展土地流转工作。二是舆论引导典型带动。利用县里报刊、电台、电视等媒体,开展宣传报道。选取盆尧、重渠2个乡作为试点,召开土地流转工作现场会,有关乡村典型发言,起到了以点带面的推动作用。三是健全机制完善服务。西平县组建了土地流转指导中心,乡成立了土地流转服务中心,村建立了土地流转服务站,做好土地流转的指导、监督和管理工作。有关部门经常深入到乡村,认真指导土地流转工作,制定土地流转规范文本和实施方案,做好土地流转合同的签订、签证和有关的档案管理工作。
2.2取得的主要成效
一是推动了农村劳动力的转移。通过土地流转,农村劳动力有的从经营土地转向了非农就业,有的被种养大户、专业合作社、农产品加工企业聘用,实现了劳动力就地安置。二是促进了农业产业结构的调整。流转土地有用于种植蔬菜、食用菌、林果、烟叶、花生、草莓等收入高的经济作物,有用于畜禽养殖、饲料加工和农产品加工,还有用于建立高效示范园,促进农业产业结构的调整。三是增加了农民收入。通过土地流转,使农民增加了劳务收入,不仅获得了经营性收入,而且得到了工资性收入。
3存在的问题
一是操作不规范。流转中没有按一定的操作程序去办,管理和监督体系还不健全。二是协议不规范。没有按照一定的示范文本签订协议,口头协议多,书面协议少,时间长了易引起纠纷。三是缺乏组织协调。主要是农户间自发流转,缺乏必要的组织协调。四是改变耕地用途。个别地方有在流转土地上建房、变可耕地为宅基地等现象。
4对策
一是正确认识土地流转的重要性。土地流转和家庭承包经营紧密相连,能否正确处理,关系到农民的合法权益是否能得到正确维护,关系到农民从事农业生产的积极性。为此,土地流转一定要坚持依法、自愿、有偿的原则,在制定法律和政策时,要做到统筹规划,规范有序[1-2]。二是规范完善土地经营权流转体系。建立健全农村土地市场和土地流转服务功能,建立土地资源优化配置和信息传递机制,对土地进行评等定级、价格评估,充分发挥村集体经济组织、专业合作社、农村中介组织的带动、引导作用[3-4]。三是健全土地经营权流转制度。明确土地经流转的具体管理机构,配备相关人员,做好动态监测、规范操作、服务信息等项工作。建立土地流转的申报,流转合同的签订、变更、解除、档案管理和纠纷调解等制度。做好土地流转试点的管理,总结推广成功经验。
5参考文献
[1]王利.关于农村土地流转的问题、对策及建议[j].农业经济,2010(2):33.
[2]孙天全,李振,张闻笛.我国农村土地流转问题调查研究[j].北京理工大学学报:社会科学版,2010(1):82-85.
截至目前，安阳县累计发展土地流转面积2.36万hm2，占总耕地面积的36%，居全市之首；流转土地经营权的农户达4.3万户，占全县农户总数的20％。其中耕地流转面积1.72万hm2，占流转总面积的72.8%；四荒、林地等流转面积0.64万hm2，占流转总面积的27.1%。
（一）土地流转形式灵活多样目前，安阳县土地流转有转包、出租、互换、招标、拍卖、整村流转等流转形式。其中转包土地面积1.811万hm2，占流转总面积的76.7%；出租土地面积0.28万hm2，占流转总面积的11.8%；互换土地面积0.0227万hm2，占流转总面积的1%；入股、招标、拍卖等形式流转土地面积0.247万hm2，占流转总面积的10.5%。
（二）土地流转秩序逐步规范安阳县成立了县级农村土地流转服务中心，建成吕村、辛村、永和等13个乡级标准化土地流转服务大厅，为农民办理流转手续提供一条龙服务。
（三）土地流转规模不断扩大土地流转的规模化促进了新型农业经营主体和高效农业的迅猛发展，通过土地流转涌现出了洪河屯乡李兴威、辛村镇崔高利村王海旺、瓦店乡西路村赵文献等6.667hm2以上的种粮大户250余户，其中规模经营面积在66.667hm2以上的有7户，辛村镇康伟、王海旺、洪河屯乡李兴威、永和镇李文秀先后荣获“全国种粮售粮大户”称号。
（四）土地流转主体趋向多元化随着农村土地流转的快速稳定发展，一些农业产业化龙头企业、农民专业化合作组织、社会工商企业、家庭农场及返乡老板个人等纷纷参与到农村土地流转当中，带头开展土地规模经营，规模种植粮食或创办高效农业示范园区，创造了种养结合、立体经营等多种现代农业经营模式，进一步提升了全县土地流转的层次和水平。
（五）流转范围不断扩大目前，农民对土地流转的认识逐步提高，参与土地流转的积极性日渐高涨，土地流转由最初的撂荒地扩展到林地和“四荒”地，由原来的村内进行,逐渐向村外、乡外、县外延伸。
二、土地流转过程中存在的问题
（一）农民意愿不尽统一，增加了流转难度由于就业不充分、非农收入不稳定、社会保障缺失，一些农民对土地是“守着不甘心，丢下不放心”，怕丢掉承包权，失去生活保障，担心承包者破坏土地，不能兑付租金；有的不顾实际，在流转中漫天要价。特别是一些年龄较大的农民恋土情结较重，视土地为保命田，虽无力种地，也不肯流转。流转中往往因为一户或几户不能谈妥，难以形成规模，影响了土地流转。
（二）配套政策缺失，影响了流转活力《农村土地承包经营权流转管理办法》只是从宏观和原则上对土地流转作出了一些规定，不具体、不细致，还存在很多盲点。比如在农业大户用水、基础设施占地、农民实物抵押、合同终止设施产权归属和补偿等问题上，没有明确的说法和规定，使基层在处理土地流转中的矛盾和问题时无据可依。
（三）融资困难，制约了业主发展土地流转规模经营大户在前期投资、基础建设、提前支付承包费用等方面资金需求较大，而农村信用社贷款门槛过高，农民手中的房产、土地、农机具不能作为抵押物，担保又必须是国家公职人员，一人担保贷款额度有限，多个担保人难找，资金缺乏制约了规模经营大户的进一步发展。
（四）投资主体不足，影响了流转进程近年来，国家取消了农业税，对农民实行了种粮补贴、农机具补贴、良种补贴等优惠政策，农民的种粮效益较过去有明显提高。但与二、三产业相比，还是弱质低效产业，业主对投资农业开发极为慎重，有实力的民营企业多选择二、三产业，参与土地流转的较少，土地流转市场支撑不强，后劲不足。
（五）缺乏农业保险，土地流转风险性不容忽视农业生产投入高，见效慢，面临着市场和自然的双重风险，农户从事土地流转也是见效慢、收益少，一旦遇到特殊的大灾害天气，就会面临严重减产，对土地流转大户造成损失。
三、对策与建议
（一）政策引导扶持，鼓励土地流转农业具有高风险特点，为激发企业、城镇业主租赁土地从事农业开发的积极性，财政在安排农业专项资金时，对土地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。金融部门本着支持新农村建设和城乡统筹为出发点，通过科学论证，对有效益的农业开发项目，允许业主用租赁的土地上的附属物作为抵押，向银行申请贷款，使流转的土地能够真正成为流动的资本，从而增强农村经济实力，促进土地流转。
（二）拓宽就业渠道，完善社会保障结合安阳县城镇化、工业化发展，结合新农村社区建设，以转移农民、减少种地农民来促进农村土地流转。大力发展新兴服务业、家庭加工业和劳动密集型产业，吸纳更多的农村劳动力转移就业。认真落实全民创业计划，培养造就更多的农民企业家和个体工商户，使更多的农民进入城市，带动土地流转。
（三）加强宣传引导，培育需求主体通过典型引导和加大宣传，鼓励、支持农村种田能手、养殖大户和专业户开展土地规模经营，建设农业科技示范园，发展特色农业、高效农业，提高土地的产出率，提升农业现代化的水平，活跃农村土地流转市场。支持集体经济组织和农村合作经济组织，开展土地规模经营，使更多的土地纳入农业集约经营、规模经营基地，不断扩大流转面积。同时创造条件，加大招商引资力度，引导域外资本和各类工商企业参与农村土地流转。
（四）完善配套政策，注入发展活力应尽快出台土地流转细则，有效规范流转行为，使乡镇基层在推进土地流转时有法可依、有章可循。进一步完善土地流转政策体系，通过对流出土地实行直接补贴，或建立专项资金鼓励实施土地股份合作、支持村级集体组织实施“反租倒包”等方式，增强农户土地流转的意愿和自觉性。
（五）实施产业带动，在流转之后多下功夫在当前我们的经济尚不发达、农民生活尚不富裕、就业尚未得到保障的情况下，土地依然是很多农民赖以生存的根本，是老百姓踏实生活的基本保障。安阳县近年来推进土地流转发展高效农业的经验告诉我们，发展现代农业必须走企业化带动、产业化经营的道路，支持龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式组建大型企业集团，走产业化发展之路。
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