社区行政管理论文(收集5篇)

社区行政管理论文篇1

【关键词】城市社区社区空间管理体系

1认知城市社区

1.1社区与城市社区

社区原本是社会学中的概念，源于德文gemeinschaft，由德国社会学家F．腾尼斯(1887)在《礼俗社会与法理社会》(GemeinshaftungeseUschaft)-书中提出，英文译作CommunityandSociety。1930年代社会学家吴文藻先生提出“社区”的概念，后由众多学者在共同讨论中达成共识，将community译成“社区”。

从社区的基本内涵来看，社区是在一定地域范围内，以一定数量的居民的居住生活为中心，具有内在互动关系与文化维系力的社会生活共同体。而城市社区则是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空间关系、社会关系和经济关系。与乡村社区相比，城市社区有较大的开放性，它的内涵也会随着城市经济发展、城市人口变迁和城市科技进步等进一步发展变化。在我国，“城市社区”的概念从上个世纪90年代才兴起，带有很强的行政色彩。目前，城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

1.2城市社区的构成要素

城市社区具有强烈的地域性，一个完整意义上的城市社区一般具有5种要素：

①人口：按照一定社会制度和社会关系组织起来的人口；

②地域：按照一定地域界线确定的相对稳定的自然环境和生活居住区域；

③组织：有一套适应社区的管理机构和相应的制度，自发、互助的社会团体；

④心理：具有本地文化特质、情感上可以相互沟通、有认同和归宿感的社会心理；

⑤设施：能维持社区人们生活的物质基础和社会设施。

1.3城市社区的基本功能

随着改革开放的不断深入，现代企业制度明确了企业的生产、经营功能，剥离了它们承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能；行政管理体系的改革，一部分社会管理、社会服务职能也从政府中分化出来。在社会现代化的进程中，这些被剥离或分化出来的社会职能必须落实到社会最基本的载体。因此，城市社区作为基础层面上的社会单元，必须承担多重社会职能，主要包括8个方面功能：①管理服务功能；②经济综合功能；③社会交流功能；④社会服务功能；⑤教育培训功能；⑥文化娱乐功能；⑦医疗保健功能；⑧市政公用事业服务功能。

1.4城市社区与住宅区、居住区

在城市建设与管理中，住宅区、居住区的概念使用频率较高，在概念表述上有一种包涵关系，但并无本质的不同，可以通称为“住区”。对比住区与社区的概念，虽然两者都是以居住为主的地域空间，但是还是有些不同点：

①从地域概念上来讲，社区一般有明确的行政或管理界线，而住区则只有地块界线或物业管理范围线；

②从功能上来讲，住区的功能比较单一，是城市功能区划之一，而社区则比较综合、复杂，强调功能混合；

③从规划上讲，住区更多关注是物质环境，而社区则不但考虑物质环境，还要考虑更多社会、经济、文化等非物质因素。

2国内外城市社区的管理模式

2.1美国――基于社区中心的社区自治管理模式

在美国，社区是真正意义上的生活共同体，它的划分没有具体规定，可大可小。每个社区有个社区中心，通常社区把学校、公园和娱乐场所共同体或者YMCA(YoungMenChristianAssociation)作为社区中心，供社区开展活动、居民交往等。社区中心必须满足一定标准：有足够地方开展活动，布局要合理，足够设施满足不同需要，为不同年龄层次居民提供服务，每1000人社区中心用地10亩，公共娱乐和开放用地不能少于用地的10％，设施必须在小区和社区范围内提供。所以，学校的政府公益性特点和良好的设施并且位于社区中，成为社区中心的最佳选择，一般公立的正常工作时间之外的所有时间作为社区居民的文化、教育、学习、健康、娱乐等场所而对外开放。每个社区中心有一个管理机构。

2.2新加坡――以选区为单位的政府主导社区管理模式

新加坡是一个比较小的岛国，国土面积只有682平方公里，但是其民族、宗教、语言和文化呈现多元化特征，这决定了它社区管理的目标是建设一个团结、和谐的多元社会。新加坡的社区治理是政府主导模式，政府对社区进行直接管理，并在社区设有许多派出机构。这种模式取得了巨大成功，成为了许多多民族国家学习的成功典范。

新加坡根据地域范围划分社区管理层次，在全国层次，人民协会（People’sAssociation）统一协调管理全国社区工作。在区域层次上，划分为中区、北区、西北、南区、西南区。每个区域建立社区发展理事会负责本社区工作，社区发展理事会管理范围基本是80万户居民。在社区发展理事会下面，以选区为单位设立公民咨询委员会，管理范围大约是1.5-2.5万户居民。选区内还有最基层组织：居民委员会和邻里委员会，管理范围是1500－2500户居民。在新加坡社区中，还有一个特殊组织：民众联络所和民众俱乐部，它是与选区对应的社区服务设施，经费90%来源于政府。基本上，每个民众联络所和民众俱乐部服务1.5万户居民，并由一个专门的管理委员会，其具体职能是组织文化、教育、娱乐、体育以及其它大型民众参与的社会活动来促进民族的和谐，提高社会凝聚力，沟通政府和民众的关系，同时还管理财务。

2.3日本――基于地域中心的混合型城市社区管理模式

日本社区管理是地域中心的管理模式，日本的地域类似我国街道的行政区域，而地域中心则类似我国街道办事处。这种地域中心体制是为了更好满足大城市对居民管理的新需要。地区中心是区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部。除了地域中心外，还有一个与之平行的居民参与公共事务管理的群众自治组织，即住区协议会，它由居民自愿参加，建立在原来町片基础上。住区协议会主要任务是对区政府的中长期计划进行讨论，把居民意见反馈给区政府，对区域的共性问题进行讨论提供对策，它是居民参与地域管理的有效途径，是一个非政府自治组织。由此可见，日本大城市是基于地区中心的混合型城市社区管理模式。

2.4上海、杭州、天津――基于社区居委会的党政主导社区管理模式

在我国，城市社区建设时间还比较短，社区管理模式还处在不断深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市结合自身特点设计社区管理体系。

上海市把加强社区建设作为上海实施新世纪宏伟战略目标的重要组成部分，把社区建设与改革和完善城市管理体制结合，实行“两级政府，三级管理，四级网络”的管理体制，明确提出街道党工委在社区建设中的领导核心地位，努力构建四大系统，形成具有时代特征和上海特色的社区管理模式。

杭州是我国城市社区建设和管理的先进城市，分为市――区――街道办事处――居民委员会四级，市和区设有社区建设委员会，指导协调社区建设工作并为社区提供有效的服务，街道办事处设有社区建设工作委员会，负责社区建设的督促和落实工作，社区委员会负责社区具体管理和服务工作。它以原有居民区和居委会为基础，按照管辖区域与户数适当、区域相对集中、资源配置合理、功能相对齐全的基本要求，全市五个中心城区划分272个社区，每个社区一般规模1500－2000户，平均1760户。

天津市实行“分类式”城市社区管理模式，以区级行政区域为单位，通过定性和定量分析，把城市社区分为完全物业管理型社区、部分物业管理型社区、非物业管理型社区三类，确定管理主体，明确社区职责，实施分类管理。

总结这几个城市管理模式和实践经验发现，尽管不同城市把社区管理模式不尽相同，社区空间落脚点也不同，上海是落实到街道一级，杭州是落实到居委会一级，但是由于制度背景的影响，它们都在社区管理体系中强调党和政府的领导作用，都把城市社区管理与政府行政管理体系紧密融合在一起，并且随着政府职能转型，又都在从政府主导模式向共同治理模式的演变过程中。

2.5小结

综合比较国内外不同城市社区管理模式，不同国家根据自身的政治、经济、行政等特点采用社区自治模式、政府主导模式和混合模式等不同社区管理模式，同时形成了不同城市社区管理空间体系，社区空间落脚点也不同，美国是落实到社区中心，新加坡是落实到选区，日本是落实到地域中心，而我国则落实到街道或居委会。

3中心城区城市社区空间管理体系

3.1现状及问题

某市从1988开始以社区建设为载体，深入开展文明小区、文明社区创建活动。到2000年，市委、市政府根据国家民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》出台了《关于进一步加强社区建设的意见》，它标志该市社区建设工作全面深入开展。根据文件精神，居委会改称为社区居委会，并开始大力开展“村改居”和“镇改街”工作。截至2006年底，该市中心城区共有街道35个，社区居委会272个。

通过现状调查与分析，这种以社区居委会为核心的社区空间管理体系存在以下问题：

①在规划建设中，规划体系和行政管理体系也没有完全对接，在管理层级、配套标准等也没有完全统一，因此也就带来了社区建设和居住区规划“两张皮”现象。

②对“村改居”和一些原来单位管理的集中居住区，在社区管理体制上还没有完全理顺。

③建设与管理方式还是具有明显的行政化特征。社区活动、治安管理、环境卫生、设施建设等等依赖政府的管理和干预，社区功能没有充分发挥。

④由于住宅零星开发带来社区空间布局不均衡，社区服务设施零散，社区配套设施共享困难。

3.2新型城市社区空间管理体系

在借鉴国内外相关城市社区管理模式和经验基础上，为了适应该市现行行政体系，满足城市管理体制改革和政府职能转变的需要，进一步理顺城市社区管理体制，推进社区居民自治，按照“属地管理、以块为主，条块结合、职责明确、管理有序”的要求，确定市中心城“两级政府，两级社区”的“网格化”城市社区空间层级体系。

“两级政府”即市、区两级政府，以行政管辖区为界限，相应成立城市社区管理机构，负责社区建设的指导、协调、监督管理工作。

“两级社区”即街道社区和基层社区。以一定地域范围和人口规模，对每个区辖范围划分若干个街道社区，对每个街道社区划分若干基层社区。

“网格化”管理缘自计算机网格技术思想，后被国外城市管理者作为一种管理理念引入到城市街区管理中。在这里，“网格化”的含义就是把城市社区空间作为网格对象，以基层社区为基本网格单元，以街道社区为次级管理单元，进行层级化、全覆盖式管理，如下图所示。

网格化城市社区空间体系构建图

4不同管理体系之间的契合关系

4.1与城市行政管理体系之间的契合关系

在该市城市行政管理系统中，政府分市、区两级，街道办事处作为政府的派出机构，而居委会虽然法律上是居民自治组织，协助政府机构处理行政管理事务，办公经费也主要来自于政府的行政拨款，所以，它也是城市行政管理体系的一部分。而理论上，社区是社会生活共同体，目标是实现民主自治，所以，从城市管理角度看，两者应该是同一个管理对象的不同管理主体。因此，两者的契合点就是基本单元的地域空间一致性，即每个基层社区就是一个城市行政管理基本单元，每个街道社区就是街道办事处管辖范围，是城市次级行政管理单元。每个基层社区设置一个社区居委会，每个街道社区设置相应的准政府性质的社区建设管理机构，协助两级政府来开展指导、协调、监督管理工作。

4.2与居住区规划体系之间的契合关系

在城市规划中，《城市居住区规划设计规范》按居住户数或人口规模可分为居住区、小区、组团三级。居住区，泛指不同居住人口规模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界线所围合，并与居住人口规模（30000--50000人）相对应，配建有一整套较完善的、能满足该区居民物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。小区，是指被城市道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模（10000--15000人）相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。组团，指一般被小区道路分隔，并与居住人口规模（1000--3000人）相对应，配建有居民所需的基层公共服务设施的居住生活聚居地。从上述定义可以看出，居住区规划层级体系划分着眼点是人口规模、城市各级道路以及配套设施，这些要素也是社区的基本要素，但落脚点是配套设施。因此，两个体系之间的契合点是各级配套设施完备性。

三个体系之间的契合关系如下图所示：

三个体系契合关系图

【参考文献】

1、徐一大、吴明伟.从住区规划到社区规划.城市规划汇刊.2002（4）

2、倪集崇.美国“社区建设”的考察报告.温州论坛.2002（4）

3、刘君德.上海城市社区的发展与规划研究.城市规划.2002(3)

4、黄文云.社区变迁：基于城市规划的透视与策略.经济地理.2006(3)

社区行政管理论文篇2

关键词:东北移民;行政管理体制;变迁

清代集历代王朝统治经验之大成，在社会控制、民族关系、边疆开拓与治理方面都达到了前所未有的盛况。东北地区作为满族的发祥地，其行政管理体制具有显著特点，适应了特定时期社会经济及人口发展的状况。清代旗民双轨并行制度是在移民不断涌入的前提下逐步建立的，具有一定的特殊性。而清末州县行省制的确立，又体现了行政体制的发展性与适应性。近年来，随着现代化的发展需要，强调对行政管理制度的改革与创新，对清代东北地区行政管理研究取得了一批具有代表性的成果。

1国内研究现状

1．1建国前的研究状况

建国以前，由于资料等诸多条件不足，对于东北移民及行政管理制度的研究还处于萌芽阶段，但也不乏相关成果的出现，主要侧重于东北移民问题的研究。值得一提的有:中国学者萧一山《清代东北之屯垦与移民》依据大量数据资料对奉天、吉林、黑龙江之垦务与移民做了详细分析。除此之外，王成敬在《东北移民问题》一文中运用了大量的数据分析东北移民的原因、移民的路径及移民的经济状况，具有直观性和很强的说服力，为进一步研究清代移民与行政管理体制的变迁打下了基础和开拓了空间。这一时期对于东北行政制度研究只是在相关著作中略有提及，研究内容不够深入具体，具有“通史”的特点，主要论著有:罗志渊的《中国地方行政制度》［1］、程幸超的《中国地方行政制度史略》等。

1．2建国后的研究状况

建国后，特别是20世纪80年代以来，随着一些档案资料的翻译影印及地方志、家谱资料的挖掘运用，对于移民及行政体制变迁研究进入了新的发展高度。一些学者立足于清代移民进而分析行政管理体制的变迁，探讨二者之间的关系。张士尊的《清代盛京移民与二元行政管理体制的变迁》，从盛京移民的角度出发，对清代盛京不同时期二元行政管理体制的形成、调整与改革做了深入分析。同时张士尊在其著书《清代东北移民与社会变迁》［2］中对吉、黑、蒙古地区移民和二元行政管理体制的变化也做了详细的分析。范立君对于清代移民与东北行政管理体制的研究也颇有成效，特别是在研究资料方面，有关满铁的调查统计和论著对于研究东北移民史具有极高的参考价值。其文章《清代流民与东北双重行政管理体制的形成》《清代流民与东北双重行政管理体制的终结》，从清廷对汉族流民的态度及管理角度，详细阐述了东北州县的置废变迁。同时论证了清末以来，由于流民大量涌入东北地区，使旗民双重管理体制的弊端日益显现，最终导致双重管理体制的终结。在其专著《近代关内移民与中国东北社会变迁》［3］中将研究成果进行整合发展，在充分研究清代东北移民的基础上，对东北双重体制解体的原因加以详细论述。任玉雪的《清代东北行政制度研究》［4］以清代东北的社会流动为切入点，讨论社会流动与地方行政制度的相互作用，是研究东北行政制度的一部力作。这一时期，一些研究成果在史料运用方面，也是成就斐然。台湾学者林士铉的《清季东北移民实边政策之研究》运用了大量的第一手资料，对东北移民实边问题进行了多角度的考析，有很高的参考价值。刁书仁的《论清代吉林地区行政管理体制的变迁》［5］一文，立足于实录、档案，从清初雍正朝以前八旗一元化体制、清中叶后流民涌入与旗民双重体制并行、清末旗民双重体制向行省制转变三个阶段，对清代吉林行政机构在不同阶段的特点和变化进行了探讨。在研究方法方面，值得一提的是赵英兰《清代东北人口与社会研究》［6］一书，该书运用了生态环境学、人口学、社会学、民族学等研究方法，深入探讨了清代东北人口的社会形成、变迁和发展的内在逻辑，将清代人口社会研究推向了新的阶段。在研究领域方面，一些学者力求拓宽研究领域，着眼于近代化发展趋势及体制发展特点进行研究。赵爱伦的《东北地区行政机构近代化轨迹》论证了八旗军府制度的终结及州县民治体制的确定，促进了东北地区行政机构的一体化;张龙的《论清代以来东北地区行政沿革及其变化》论述了清代以来东北的行政沿革［7］。对于体制发展特点研究，姜守鹏的《清代东北建制的特点》［8］将东北建制分为三个时期，并对每一时期的建制特点进行了分析。还有一些研究成果着重于清末新政及官制改革的研究，主要有高月的《清末东北新政研究》、姜艳的《清末东三省行政设置与社会变迁》［9］、李泽昊的《徐世昌与东北新政研究》等。

2国外研究现状

2．1日本、前苏联学者研究概况

日本学者对我国东北移民及行政管理体制的研究，也突显一定的成就。其中涉及清初驻防管理体制方面的研究主要有:间宫林藏的《东鞑纪行》，该著作具体记录了黑龙江下游一带的地理、风俗及见闻，客观上反映了吉林将军对该地区的管理［10］。稻叶岩吉的《满洲发达史》一书，重点涉及了清朝封禁政策的演变，为从事东北移民史研究的学者提供了宝贵的线索。前苏联学者麦利霍夫著《满洲人在东北》对清代历史做了论述，其中涉及清初一元管理体制三将军设置的问题。而川久保悌郎的《清末吉林省西部的开发》则论述了清末汉人移民对吉林地区开发，为研究行政管理体制的变迁及清末一元行政管理体制的确立提供了可利用的资料［11］。

2．2西方学者研究概况

西方学者对于东北移民及行政制度研究，较之日本则稍逊一筹。研究内容主要集中于移民过程，缺少深入研究与具体探讨，但也有一定的成果。如1928年美国学者WalterY-oung在《东方杂志》第25卷发表的《美报之华人满洲移民运动观》就东北移民情况提出了自己的观点。

3以往研究呈现的特点分析

纵观以往研究，清代移民及行政管理体制的研究成果呈现以下特点:其一:建国前，对于东北移民及行政体制研究的成果相对较少。20世纪80年代以后，国内外研究成果不断涌现，相关专著及期刊论文达近百余篇。其二:在研究内容方面，以往研究注重线索式的挖掘，缺少深度研究。如:清代移民在数量上、规模上对二元管理体制调整的影响及清末东北建省的推动作用，并未做具体研究分析。研究内容偏重于清末行省建制，对于整个清代时期移民对行政管理体制变迁的作用研究成果相对较少，至今也未形成专门的著作。其三:研究范畴方面:以往对于移民及行政管理体制的研究，一方面夹杂于移民史研究著作中，侧重方向为移民。另一方面夹杂于制度史研究领域中，偏重于政治体制探讨。对于二者之间关系的深入研究则少有涉及。

4未来研究展望及拓展方向

4．1研究内容的具体化

随着移民的不断进入关内，相较民属的建立，旗属的职能由清初的统治地位到清末逐渐萎缩。说明随着移民的进入，民属的社会职能逐渐增强，旗属的职能逐渐衰弱，因而人口的变动会引起社会结构的变动，行政管理制度的建立要符合社会与人口发展的形势，具有一定的适应性和发展性。人口是行政治理中的基层因素，这一因素的变化对行政机构的设置起着至关重要的作用，所以对清代移民的数量、规模、安置的研究是进一步分析清代东北地区行政管理制度变迁的新视角。梳理不同时期旗属及民属机构在数量、范围上的变化，能有效论证二者在职能上主导地位的变化及矛盾的显现，为进一步论证行政管理制度的变迁提供有力的证据。

4．2研究时空的整合化

变迁主要是反映不同时期群体特征的变化，对于以往清代移民与行政管理制度变迁的研究成果中，大多数学者主要将时间限定为康雍乾时期或是清末新政时期，并没有一个系统的、全面的从清入关(1644年)确立三将军驻防体制至清朝灭亡(1912年)行省制确立的整体变迁研究。从空间上，随着清朝移民的不断涌入对行政体制所产生的影响，以往研究成果中，主要集中于黑龙江及盛京地区的研究，吉林地区研究相对较少。总而言之，缺乏对整个东北地区及整个清朝的移民及行政管理体制的研究与分析。只有时间空间达到一定的深度、广度，才能更明了地展现出变迁的过程及特点。

4．3研究方法的多样化

在研究方法上，应立足于原始文献等第一手资料，结合东北地方志及档案文献资料，还可以从相关族谱、宗谱中挖掘移民线索或相关旗、民属设立的线索;在研究过程中，加强对史料的挖掘与整合，注意直接史料与间接史料的运用，保证其准确性;重视历史科学与社会科学的交叉整合。清代移民与东北行政管理体制变迁这一研究领域，涉及到历史学、人口学、社会学、政治学等多个领域，单一的研究方法，做不到深入系统的研究，只有建立在社会科学和历史科学相结合的基础上，才可能进行更深入更广阔的研究。综上所述，对于清代移民及东北行政管理体制变迁的研究，在建国前已有学者略微涉及，20世纪80年代研究进入高峰期，取得了丰硕的成果，具有一定的研究空间及研究意义。随着我国现代化进程的发展，区域行政管理体制的改革与创新对于区域政治经济发展十分重要。行政管理体制的改革与发展，不仅要立足本国的国情，还要适应经济社会发展的阶段及历史文化特点。因此，对清代东北地区移民及行政管理体制变迁的研究，对于东北地区特色行政管理体制的发展与创新，有着重要的理论和现实意义。

参考文献:

［1］罗志渊．中国地方行政制度［M］．北平:独立出版社，1943．

［2］张世尊．清代东北移民与社会变迁:1644—1911［M］．长春:吉林人民出版社，2003．

［3］范立君．近代关内移民与中国东北社会变迁(1860—1931)［M］．北京:人民出版社，2007．

［4］任玉雪．清代东北地方行政制度研究［D］．上海:复旦大学，2003．

［5］刁书仁．论清代吉林地区行政体制及其变化［J］．社会科学战线，1994，(3)．

［6］赵英兰．清代东北人口社会研究［M］．北京:社会科学文献出版社，2011．

［7］论清代以来东北地区行政沿革及其变化［J］．牡丹江大学学报，2009，(2)．

［8］姜守鹏．清代东北建制的特点［J］．东北史地，2004，(3)．

［9］姜艳．清末东三省行政设置与社会变迁［D］．长春:东北师范大学，2003．

［10］［日］间宫林藏．东鞑纪行［M］．北京:商务印书馆，1974．

社区行政管理论文篇3

摘要：“多中心治理”理论强调公民和社区组织的参与，凸显社区组织在社区管理和服务中的作用。但目前，社区组织参与社区事务仍存在制约因素。因此，须将社会组织的发展纳入社会建设的总体布局；创新社会管理体制，为社会组织的发展提供良好的运行环境；强化自身建设，提高社会组织的服务水平；深化制度改革，加强社会组织与其他社区管理主体的合作等积极培育社会组织，有效建设第三中心。

关键词：多中心治理；社会组织；社区管理；社区服务

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）03-0085-05

社会组织有广义与狭义之分。广义的社会组织是指，一定数量的成员在制度化的组织结构、机制规范的指导下，为了一定的组织目标而形成的共同活动群体，包括政府、军队、企业、政党、学校、宗族等；而狭义的社会组织是指除政府、企业之外为公众提供服务的组织，包括社会团体、基金会、部分中介组织以及民办非企业单位和众多的社区社会组织、农村专业合作组织等。本文所研究的社会组织是狭义上的社会组织。

一、“多中心治理”理论及其对我国社区管理学服务的启示

（一）“多中心”治理理论的具体内涵

20世纪70年代，西方各国开始进行治理变革，围绕公共事务管理中出现的“集体行动困境”、“公共地悲剧”、“搭便车”等治理困境，主要有两种应对之策，即政府的国有化和市场的私有化［1］。前者是指由中央政府决定谁能够使用公共资源，他们何时使用以及怎样使用这些资源，而且由中央政府对他们进行监督，对违规者进行惩罚；后者指通过创立一种私人占有制度代替公共资源共同使用的公共财产制度，由私人或私企对公共资源实行占有、管理及使用［2］。针对市场的逐利特性使得其无法兼顾所有的公共事务，而政府在管理中经常会出现低效和信息交流不畅等问题，奥斯特罗姆夫妇在广泛研究的基础上，证明了政府与市场之外的其他道路的存在（比如在社区中，除了政府和以市场化方式提供的服务以外，社区民众完全可以在自我组织的基础上进行自我管理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益）［3］。并进而提出“多中心”的治理理论。“多中心”一词不仅仅是公共物品的生产和公共事务的治理模式,更是一种思维方式和价值观念的体现。

“多中心”意味着公共事务的多个生产者和公共事务的多个管理者。就社区管理、服务领域而言，在宏观的规划与指导以及基础设施的提供中是以政府为核心的，政府在这方面承担着主要的职责；在以市场化方式提供的的社区服务中，主要由市场负责；而其他事务，诸如社区居民的文体娱乐、教育、权益保护、社区矛盾的调解，社区环境的保护，社区内居民间的互帮、互助等，这些主要由各类社会组织负责，其实质是社区居民的一种自我管理，社区居民也是众多社会组织的成员。

“多中心治理”意味着在社会管理中政府、市场与社会的共同参与。它打破了原先只能有一个中心的理论束缚（西方在社会管理领域中流行的公民社会理论与法团主义理论，一则强调以社会为中心，一则强调以国家为中心，都强调社会管理的单中心模式），形成了一个由多中心而构成的管理网络，也打破了原有理论在“分权”、“集权”问题上的争论（公民社会理论与法团主义理论作为两种针锋相对的理论，一则强调“分权”，一则强调“集权”，前者强调社会的事务社会办，后者强调社会的事务国家办）。

“多中心治理”下政府须转变其自身的角色与任务。“多中心理论”反对政府作为单一主体对公共资源的完全支配以及作为单一中心对社会事务进行全盘管理，但也并非一味限制政府在公共管理中作用的发挥，而是强调政府在角色、管理方式等方面的变化。

（二）“多中心”治理理论对我国社区管理与服务的启迪

随着改革不断深入，市场经济的建立和政府职能的转变都使得原先单一化的社区管理模式在面对居民多元化的需求时显得力不从心，纷繁复杂的公共事务使得政府陷入困境，“多中心理论”在促进社区运行，加强公共事务管理等方面对我国的实践有着重要的启迪。

“多中心理论”强调参与主体的多样性。除政府与市场外，第三方的力量至关重要，在国外，市场经济发展已久，公民社会也相当成熟，在社区管理中，社会组织与公民自身得以成为社区管理的主体。在我国，由于社区力量的不足，社会组织发展的不成熟，我们在社区管理中不能照搬“西方模式”，但“多中心理论”强调的共同参与理念值得借鉴。

“多中心理论”强调公民与社会组织的参与。一个社区运行的好坏，从公民与社区的互动频率中得以体现，社区管理水平的高低与社区服务质量的好坏也依赖公民对自身权利的认知和维护以及公民的广泛参与。作为公民服务自身、参与治理的重要载体，社会组织有助于增加社会沟通，有助于民众合理进行利益诉求，亦有助于培养社会公信和自律机制。社会组织在社会管理中与政府、市场的良性互动也更有助于公共情绪的分散和公共压力的排解，从而维护社会的“良序善治”。

“多中心理论”强调众多行为单位的自主独立性与相互协作性。行为单位的自主与协作都是受到规则制约的。“多中心理论”不是要在社会管理领域创造出独立的多个中心，而是强调在社会管理的不同层次，各个中心发挥各自不同的作用；不是要将社会组织的运作完全独立于政府监管之外，相反，社会组织的运作离不开政府的支持和管理。

二、多中心理论视角下社会组织在社区管理与服务中的功能与作用

（一）社会组织在社区管理与服务中的功能分析

多中心治理作为西方公共管理研究领域的一种新的治理模式，它以承认有限政府为前提，提出了政府与市场之外的治理公共事务的新的可能性，并在政府、市场这两个中心之外引入第三个中心，强调由多个权力中心和组织体制来治理公共事务,提供公共服务。社区是在一定地域中一定人口的集合体，但对社区的管理和服务的供给往往从外部进行，而忽视了其内部自我管理、自我服务的能力。这种能力的载体就是各类扎根于社区的社会组织。众所周知，社会组织实现自身功能靠的不是行政手段或经济手段，而是靠广大志愿者和社会成员的自愿参与。具体说来社会组织具有如下功能：

自主治理功能。发展健全的社会组织拥有完善的规章制度、民主的内部管理以及良好的自组织能力，能够借助内部成员间的信任和社会资本来进行合作，就组织目标、人事任免、活动安排等进行商议，因此，如果具有完备的社会支持，很少受到政府与市场的裹挟，就能实现自主治理的功能。

公共服务功能。公共服务是面向全体社会成员的，带有明显的公益性质，而公益性也是众多社会组织的特征之一。社会组织公共服务能力的获得，一是靠自身的资源积累。社会组织靠组织内部成员及其关系资源以及组织所掌握的社会资源为组织成员及社区居民提供公共服务；二是靠自身的地位优势。社会组织不以营利为目的，组织目标的实现也不依靠强制手段，因为贴近群众，比较熟悉群众的需求，它容易取得群众的信任；三是靠广大社会成员的积极参与。社会组织在秉承自我服务理念的同时将有志愿为居民服务的人员聚合在一起，从而调动居民参与到公共服务中来。

资源整合功能。按贝塔朗菲系统论的观点，组成系统的各个部分只有按特定秩序组织起来，才能发挥系统在各个部分孤立状态下所不具有的整体功能。社会组织资源整合的过程就是资源的优化配置的过程，这不仅是对物质资源，也针对人力资源与社会资源。社会组织通过内部的规章制度将成员组织起来，使他们能够协调一致地进行活动，同时，通过各项活动的组织将物质资源、社会资源的功用充分发挥出来。

文化丰富功能。在多种类型的社会组织中，有联谊交友的社交团体，比如老年秧歌队、合唱团、会等，使老年人安度晚年；有青少年教育的各类民办机构，比如，各类业余爱好培训班的开设，促进青少年素质的全面发展；有文化技艺交流、传播的民间协会，比如各类民间手工艺协会，在传承、保留我国传统手工艺的同时，也将我国优秀的传统文化传播开去。

（二）社会组织在社区管理与服务中的作用

推进社区民主建设的重要力量。城市社区的自治与农村居民的自治是我国民主建设的基石。随着社会组织的不断增多，居民参与也日益活跃起来，这些组织受到了基层政府的重视，被有意识地纳入到社区管理与服务中。为了有效协调政府与社会组织、社区居民的关系，在工作实践中，必须以民主为原则，实现社会组织和社区居民共同参与社区事务管理；为取得社会组织、社区居民的信任，居务、事务、财务的公开成为有效的管理手段，这些都在实践中推动社区的民主进程。

促进社区公益事业发展的有效资源。通过社区公益活动的开展，社会组织不仅能对弱势群体起到一定的帮助作用（比如对孤寡独居老人、残疾人群体、下岗失业人员的帮助），也能够发现社区居民其他的公益需求，从而向政府或基金会寻求帮助。另外，通过公益事业的开展，社会组织可以在社区内积聚一定的社会资本并将其转化为未来发展的资源。

提供社区服务的重要帮手。各类社会组织基于自身特点开展形式多样、内容丰富的服务活动，不仅有效扩展了社区服务的内容，也有益于社区民生建设的提升。例如，合唱队、舞蹈队、书画会等各类文体组织较好地填补了居民们业余生活的空白，这些文体组织依据居民们不同的需求，开展形式多样、内容丰富的活动，通过参加活动，居民们不仅锻炼了身体、也给自己带来了许多愉悦。这些都得到了广大居民的肯定。

以市场化方式运作的民办非企单位近年来表现出比较强劲的发展势头，截止2009年，全国已有民办非企单位19.04万个，大量的民办非企单位已将自己的触角延伸到教育、科技、法律、卫生等多个社会领域。其他类型的社会组织，诸如基金会、社会团体、部分中介组织，往往将一定区域的民众当作自己的服务对象，其服务范围并不局限在社区中，但其许多项目的实施仍是以社区为落脚点的，也间接为社区管理与服务发挥了作用，比如，基金会的资金支持，中介组织的智力支持等。

三、社会组织有效参与社区管理与服务的制约因素

评判社会组织是否有效地参与到了社区的管理与服务中，要看其是否与现行的体制相契合，看其在多大程度上承接了政府转移的职能，看其是否有效地弥补了政府遗留的公共服务空白，是否有效满足了社区居民的多样化需求。在当下，社会组织显然还没能实现对社区管理与服务的有效参与，仍然有制约社会组织有效参与社区管理与服务的因素存在。

（一）对社会组织的地位、作用认识不足

按照发达国家的发展经验来看，社会发展到一定程度，社区管理以及社区服务的提供更多的是依靠社会组织来进行。一些地方与部门对社会组织能够发挥的作用存在不少认识上的不足与偏差，有些认为社会组织的能力有限，无法有效参与社区管理，有些认为社会组织掌控的资源有限，无法为社区居民提供服务等。

（二）社会组织的管理体制不顺

我国目前对社会组织实行双重的管理体制，即登记管理部门和业务主管部门分别行使对社会组织的管理职能。不过许多社会组织因为在资金数量、会员总数等方面达不到登记的条件而游离于政府监管之外；一些社会组织因各种原因很难找到业务主管单位，导致登记注册困难，不得不选择在工商部门登记或不登记。现行管理制度实质上是对社会组织进行“管控”而不是服务，成为社会组织发展的制约因素之一。

（三）政府对社会组织的扶持力度不够

政府的扶持乏力主要表现在以下几个方面：第一，个别领导对于发展社会组织的观念意识淡薄，认为纷繁复杂的社区事务不需要社会组织的参与，政府也可以应付自如；第二，活动经费欠缺。社会组织一般都不会向成员收取会费，其活动经费主要靠政府、企业与个人的资助，但这种投入十分不固定，政府的投入也会经常变换方向，这使许多社会组织经济拮据，无法有效开展活动，社会组织的活力与凝聚力大打折扣；第三，社会组织的发展缺乏政府相关优惠政策的扶持，主要是缺少政府在税收、收费（管理费、证件费等）、办公场所的使用等方面的支持。

（四）社会组织自身能力的限制致使其参与社区管理和服务的能力不足

一方面大量的社会组织仍处于孕育发展阶段，对政府的依赖性较强，这从中央和许多地方政府出台的法规中可见一斑；另一方面，许多社会组织的内部管理也乏善可陈，制度规范不健全，民主治理不落实，财务管理不透明等等。自身能力的欠缺使得许多社会组织在面对居民的多元需求时，无法有效调动社会资源。

（五）社会组织对现行社区管理体制的嵌入程度不深

我国现行的社区管理模式主要为行政主导型的街居管理模式，这种管理模式强调政府管理，在社区则以街道办事处与居委会为管理核心，并辅以社区企事业单位与各类社会组织的共同参与配合。可以说，此种管理模式既照顾了现实国情，又为未来发展预留了空间。在现阶段，社会组织的一些职能与街道办事处和居委会存在交叉，而街道办事处和居委会为社会组织转移的部分职能却无合适的社会组织进行有效承接，即社会组织还没有完全融入到现行社区管理体制中，社会组织对现行社区管理体制的嵌入程度有待深化。

四、积极培育社会组织，参与社区管理与服务

当前，我国已进入社会管理创新时期。改革开放以来的经济体制改革使我国的社会结构发生了深刻的变化，利益格局进行着深刻的调整，人们的思想观念发生了巨大的变化，这使我们面临许多复杂的社会管理问题。如何借鉴“多中心治理理论”，在社会管理中充分发挥社会组织的优势与作用，使其有效参与社区管理与服务，是今后一段时间政府、社区重点关注的内容。

（一）提高认识水平，将社会组织的发展纳入社会建设的总体布局

推进以民生为本的社会建设，是未来发展中党和政府要着力解决的一个重大课题，而发挥好社会组织的作用对社会建设意义重大。党和政府应充分认识社会组织在社会、经济领域里的重要作用，积极培育发展社会组织，将社会组织发展纳入经济社会发展计划和政府绩效考核体系，切实帮助社会组织解决发展中的问题，努力在经济、教育、科学、卫生、文化等事业中突出社会组织的内容，为社会组织的发展提供良好的环境，真正发挥社会组织对经济社会发展的促进作用。

（二）创新社会管理体制，为社会组织的发展提供良好的运行环境

一是要改变现行对社会组织的双重管理体制。登记管理部门和业务指导部门对社会组织的双重管理，使得众多社会组织因找不到合适的业务部门而被迫成为游离于法律体系之外的非法组织，也使得许多社会组织的正常工作受到业务部门的干扰。应充分尊重社会组织的自我管理权力，逐步淡化业务主管部门对社会组织工作的具体指导，或者在一些社会组织中直接取消业务主管部门的存在；二是要加强对社会组织的分类指导与管理。社会组织作为政府组织、市场组织外其他组织的合称，其种类是多样的，其性质差别也较大，因此，应依据社会组织的不同类型而进行不同的管理和指导；三是要加强社会组织的备案制度。因许多社会组织不符合现行法律法规的条件，无法到相关部门进行登记而造成大量社会组织处于非法的状态，为此，应加强社会组织的备案制度，对暂不符合条件的予以备案，以使其纳入到政府的日常管理中。

（三）加大政府扶持力度，为社会组织的壮大提供政策扶持

社会组织的运作离不开资金的支持，正常工作的开展也离不开资金的保障，因此，社会组织的培育须保证资金的充足。政府可对社会组织采取税收方面的优惠、进行财政上的补贴或设立专项资金对社会组织进行扶持。例如，嘉兴市规定社会组织可享受包括营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、契税等方面的税收优惠；天津市滨海新区借助社会组织孵化机构对社会组织提供小额补贴；深圳罗湖区区委、区政府特别安排5000万元专项资金以支持社会组织的发展。社会组织要参与到社区服务、社区建设、社区福利中，同样离不开政府的政策支持，需要政府在人才、场地、公共设施等方面的支持。

（四）强化自身建设，提高社会组织的服务水平

在强化自身建设方面，除了完善组织制度，坚持组织目标，提升组织形象之外，人才队伍的建设以及与群众的密切联系也至关重要。人才是社会组织能够持续发展的关键，社会组织应设法吸引具有较高沟通能力、组织协调能力、学习能力、服务意识、奉献意识的人员到社会组织中任职；同时，应设法提高专职社工的待遇，使专职社工职位更具吸引力、竞争力。致力于为社区服务的社会组织在日常的工作中，必须始终以社区为依托，与居民保持密切联系，这样才能及时发现民众的需求，才能真正“弥补”政府和市场遗留下的职能空间。

（五）深化制度改革，加强社会组织与其他社区管理主体的合作

新时期，应正视社会组织的功能并将其嵌入到现行社区管理体制中，以发挥社会组织的作用。具体来说，可以在街道、居委会或社区其他地方设立社会组织中心，通过与街道、居委会的分工将一部分社会职能转移出来，由社会组织完成。同时，社会组织应与街道、居委会保持密切联系，共同解决社区事务。

在各地的探索中，购买服务的形式较为恰当地将许多职能转移到社会组织中，政府通过这种形式将原先由自身提供的公共服务交由有资质的社会组织来完成，并在评估后给予一定的费用。具体而言，就是围绕政府购买服务，将社区居民、社会组织、政府等连结成一个整体，以社区居民的需求为依据设定购买服务的内容，以社会组织为政府购买服务的主要对象，使之成为政府财政支出的常项，成为政府日常工作的重要组成部分。在服务的具体购买过程中，应秉承竞争的原则，让社会组织在竞争中优胜劣汰，一步步发展壮大；秉承事后付费的原则，即对完成的服务进行评估，按完成的质量来支付费用；应充分发挥民众在此过程中的监督作用，让社会组织的服务能够真正做到让民众满意。

参考文献：

［1］张克中.公共治理之道：埃莉诺•奥斯特罗姆理论述评［J］.政治学研究，2009（6）：83-93.

社区行政管理论文篇4

论文摘要：随着“新”公共管理理论的发展与政府在职能上日趋“掌舵”而非“划桨”，社区公共管理，作为公共管理体系的一个重要组成部分，开始受到学者的认同与重视。文章在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的行政管理与社会管理互动机制进行探索与分析，揭示社区公共管理互动机制的运行原理。

近年来，社区公共管理作为公共管理体系中的一个重要组成部分，开始受到学者们的关注。但是，迄今我们对社区公共管理的研究还停留在起步阶段，仍然缺乏深入、系统的研究。对社区公共管理互动机制进行深入探讨，在理论上，一方面是对公共管理研究领域的拓展和延伸，另一方面是对公共管理体系与研究方法的丰富与发展;而在实践上，对中国社区公共管理体制的建设有着重要的指导意义。本文将在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的政府管理与社会管理互动机制进行探索与分析，力求揭示社区公共管理互:动机制的运行原理。

公共管理就是对公共事务和公共事业的组织与管理，其根本目的是确保公共利益的增进和分配。王乐夫将公共管理的概念界定为:对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。fi同时，他还将公共管理的核心内容—公共事务区分为国家公共事务、政府公共事务、社会公共事务。王惠岩则根据不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在着明显差异，而认为在理论上公共事务可分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。f2作者认为二者对公共事务的划分并不存在本质差别，只是区分的角度不同，前者以管理主体对象进行区分，后者则以管理客体进行区分。社区公共管理是指社区组织凭借社区公共权力对社区公共事务和公益事业进行组织与管理的活动。在以上对公共管理的概念界定及区分方法的基础上，我们可以从以下几个方面去分析、把握社区公共管理—作为公共管理体系中一个重要组成部分的基本含义。

(一)管理主体是拥有公共权力和公共权威的社区组织

一般来讲，社区组织包括政府基层政权组织、社区自治组织以及社区中介组织。政府基层政权组织在社区公共管理中发挥着方向性的主导作用，主要包括城市社区的街道办事处及其他职能部门。社区自治组织，伴随着社区成员民主参与意识的增强而出现，是对社区内部公共事务实行“自我管理、自我组织、自我服务”的组织，如社区居民代表大会、社区居民委员会、业主委员会等。社区中介组织主要指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织和居民个体之间的组织，如志愿者组织和社区服务组织。

(二)管理客体是社区中的公共事务与公益事业

并不是所有的社区事务都是社区公共管理的对象，只有其中的公共事务与公益事业才属于社区公共管理的范围。具体而言，包括国家层面的公共事务与社区内部自生的公共事务。

(三)管理目的是维护社区成员的公共利益，促进社区发展

任何公共管理的目的都是为了增进公众的公共利益，并确保公共产品与公共服务的分配，社区公共管理也不例外。社区公共管理的目的，在于维护社区的公共利益，更好地组织与社区成员密切相关的公共产品与服务的生产，以达到社区发展的最终目的。

(四)管理基础是社区组织凭借的社区公共权力

社区公共权力是社区公共管理得以存在的基础和前提，大致有三种:(1)组织授权的公共权力，如政府组织、社区自治组织、社区党组织等，是社区公共权力最重要的来源。(2)社区成员授权的公共权力，它是社区公共权力的源头。社区成员通过选举等民主形式产生业主委员会，使其拥有公共权力对社区公共事务进行组织与管理，就是其中的一种表现形式。(3)以经济为基础的公共权力，它体现在社区内的企业通过提供资金等形式影响社区公共事务的各个方面。

(一)政府公共管理与社会公共管理的基本特征比较

本文所讨论的政府公共管理，是特指政府作为“纯粹的”公共部门根据法律规定对全社会公共事务所实施的管理，并不包括政府的内部事务管理。社会公共管理是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。与政府公共管理相比较，其特征突出体现在以下方面:

第一，公共管理内容的服务性。政府公共管理所提供的公共产品和公共服务多具有不可分割性、非排他性，诸如国防、财政、环境保护、基础研究等;而社会公共管理则大多活跃在政府公共管理触及不到的领域，提供的公共产品和公共服务不一定具有非排他性，更多的是一些区域性、分散性的公共产品和公共服务。与政府公共管理相比较而言，社会公共管理更贴近公民的生活需求，更能体现“以人为本”的精神。

第二，公共管理的非政治权威性。政府公共管理不可避免地包含有政治权威的作用，波茨曼认为政府公共管理的实质就是对政治权威的管理L47。社会公共管理很大程度上也依赖于权威的行使，但它是基于利益共同体和自由联合体而产生的权威，一般不具有强制性，更没有国家的强制力为后盾。

第三，公共管理主体的多样性。政府公共管理的主体很明确，即国家的代表—政府。而社会公共管理的主体更趋于多样化，各组织形式灵活多样，彼此独立，这是由社区发展的多元动力机制所决定的。

(二)社区公共管理的互动机制

改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，政府是公共事务组织与管理的唯一组织，政社关系属于“强政府，弱社会”。那时候人们居住在社区，各种利益关系却在单位。可以说，还不存在社区公共管理问题。真正意义上的现代社区是伴随着政府职能由管理转向服务而产生的。政企分开、政社分开、政事分开使得社区开始承担越来越多的社会职能。社区自治权力的确认和认可，构成了社区公共管理的权力来源。社区中介组织的成长为社区公共管理打下了良好的组织基础。社区公共管理存在着政府公共管理与社会公共管理的互动机制。二者之间相互影响与协作、相互制约与监督，共同维持社区的稳定与运转，共同促进社区的协调发展。

1.社区公共管理中的政府公共管理

任何一个社区都要受到国家法律法规和政府相关政策的约束。社区是社会的一个基本单位，因此许多国家层面的公共管理事务都要落实到社区。如维持社会治安，保护弱小群体的利益，计划生育等，通常在社区中执行和实施。这一部分的社区公共管理事务我们可以视之为政府公共管理的组成部分，因为政府或其派出机构是这部分职能的执行主体。当然，在政府管理更多地引人市场竟争、降低管理成本、追求高效率的时代，政府也可以选择将这部分职能外包给适合的社区组织甚至个人来承担。

2.社区公共管理中的社会公共管理

任何一个社区公共管理事务中还涉及到社区内部的公共事务，如满足社区公众的需求，发展社区经济，维护社区公共设施等。这部分公共事务是社区公共管理的最重要组成部分，体现着社区公共管理的实质与核心。或者我们可以称之为社区自治，即社区公共事务“自我管理，自我教育，自我服务”。相比较于政府公共管理活动，它更侧重于服务而非单纯管理，更贴近社区居民的日常需要，而且一般不以国家的强制力为后盾。因此，在理论上，属于王乐夫所说的社会公共管理的范畴，或者说属于王惠岩所说的对社会性公共事务的组织与管理。

3.政府公共管理与社会公共管理的互动

以社区组织(目前多指社区自治组织)为管理主体的社会公共管理，是社区公共管理的核心与实质，也代表着未来社区的发展方向。然而，中国市场经济体制尚未完善，政治体制改革亦尚未完成，政府在社区公共管理中仍然扮演着十分重要的角色。政府公共管理与社会公共管理在社区公共管理活动中不是两个互不干涉的独立部分，而是一个互动整体。只有通过二者的良性互动，使政府与社区组织既相互协作，又相互监督，才能更好地发挥社区的公共服务、利益代表、管理成员等公共管理职能，促进社区发展目标的实现。

在社区公共事务的组织与管理活动中，政府公共管理的管理主体是政府，社会公共管理的管理主体是社区组织。社区公共管理中政府与社会公共管理的互动机制，正是通过政府与社区组织之间既相互协作又相互制衡的互动关系体现出来的。

(一)政府与社区组织的相互协作

从政府与社区组织的相互合作关系看，当双方面对共同的社区及社区公共管理事务时，是相互配合、相互协作的，一方面，政府把部分社会公共管理权力委托或让渡给社区组织，特别是在“市场不为、政府又不能”的领域内大力扶持这些组织，从而依赖它们在社区内更有效地推行政府的行政决策，实现政府的行政管理和服务的目的;另一方面，社区组织也要借助于政府的授权或委托，获得实质性的管理权限或政策与财政支持，才能充分发挥其管理职能，赢得社区组织的可持续发展。它们之间更多的是强调“互惠”与“协作”，共同成为社区公共管理的主体。这样，才能形成一种政府与社区组织同时从不同的角度共同为增进社区公共利益而努力的局面，使社区居民成为最大的受益主体。

(二)政府与社区组织的相互监督

政府与社区组织还存在着相互监督、相互制衡的关系。一方面，政府依法对社区组织进行监督、指导和控制;另一方面，社区组织则作为社区成员的代表对政府及其公共管理行为进行监督和制约。

1.政府对社区组织的制衡

首先，任何组织都会受到“自治”与对组织的“控制”这对矛盾的困扰。对社区组织而言，保持独立性、自治性是它有效开展活动的必要条件。然而独立和自治有时也会成为产生危害的隐患。比如说社区组织可能会利用手中的公共权力，助长狭隘的团体主义或个人主义。若仅仅靠社区组织内部的章程与规则来防止其滥用权力，是远远不够的。其次，社区组织所代表和维护的是一个群体的共同利益，而不是整个社会的公共利益。那么，社区组织维护的群体利益与整个社会的公共利益发生冲突就在所难免，如社区组织不顾社会公共利益的违章搭建现象的存在等。因此，为了防止社区组织公共权力被滥用，狭隘的社区意识或个人意识的滋长，以及出于维护全社会公共利益的需要，政府对社区组织的监督必不可少。当然，政府对社区的监督必须把握好一个“度”的问题，要以不损害社区组织的自治性为原则，既要保证政府对社区组织的有效监督，又要保障社区组织得到充分的自由。

2.社区组织对政府的制衡

社区行政管理论文篇5

关键词：治理理论；实践；综述

中图分类号：C94-0文献标志码：A文章编号：1002-2589（2013）25-0126-04

自20世纪70年代末开始，西方发达国家的政府管理出现了从统治到治理的广泛变革，强调市场、企业、NGO和各类公民组织在治理过程中合作作用的治理理论逐渐得到世界的广泛认可。与此同时，国内学术界也逐渐意识到，传统的政府与社会高度合一的社会治理模式在社会快速变革条件下表现出的适应性不良等问题，公共治理领域的研究呈现出蓬勃发展的势头。充分借鉴治理理论及应用实践经验，对于提高我国政府社会管理的能力和水平，推进社会管理创新具有重要的借鉴意义。

一、国内外治理理论及研究

（一）西方治理理论

20世纪后期，西方福利国家出现了严重的政府管理危机，由于政府“超级保姆”的角色，导致了政府职能扩张、机构臃肿、效率低下等种种弊病，导致公民强烈不满。全球化的深入也使、环境保护、市场垄断等国际问题逐步发酵，种种不可治理性以及新地方主义的兴起，强烈地冲击了传统的社会科学。与此同时，人们也开始认识到作为新兴力量的非政府组织和公民群体，对于弥补市场机制弊端和政府功能失效的重要作用。在此背景下，治理理论作为一种既重视发挥政府功能，又重视社会组织相互合作、共同管理的方式和理念，于20世纪90年代正式登上历史舞台。①自此，治理理论逐步成为西方学术界探讨的理论热点[1]。

西方治理理论为我们描绘了一幅崭新的政治画卷。从上述关于治理的观点中不难看出，这些理论家们都反映了治理的一些共同特征，即：管理主体从传统一元管理主体向多元治理主体转变；政府职能从职能全能走向治理职能有限；政府与市场，尤其与社会组织和公民的关系从单方强制走向自愿平等的协调合作关系；政府更加突出其透明性、责任性、回应性及有效性的特征等。近年来，随着人们对治理理论认识的不断加深，研究范围也从全球治理、国家治理、社会治理到社区治理，从治理主体、治理结构、治理机制到治理评价体系等多方面深入。目前，西方治理理论研究主要表现为两个趋势。一是重新向现代性回归。明显特征是国家的元治理地位在实践中得到确立，也就是说政府作为制度的保障者、公共责任的最终负责者必须居于主要位置，同时新公共管理的私人部门公共服务的方式也得到了反思。二是项目层次上的治理在西方得到高度重视，研究者通过项目来比较等级制、市场和网络的治理绩效，从而找出决定各种治理绩效的那些因素。这种理论意图使得治理理论正逐步成为突破经典理论、开拓新实践领域的旗帜。

（二）国内有关治理理论的研究

国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，源于1995年发表于“公共论丛”第一辑《市场逻辑与国家观念》上署名知贤的论文：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》[6]。2000年，随着俞可平主编的《治理与善治》论文集的出版，该理论逐渐成为国内学术界的热点。

可以看到，我国学者已经形成了比较一致的理论见解，即治理有别于统治，它打破了市场与经济、公共领域与私人领域、政治国家与公民社会的传统两分法思维模式，把有效的管理看作两者的合作互动过程，力图建立起全新的公共事务管理新范式。同时，我们在看到治理理论的优点时，也需要注意到中国有着异于西方的国情，从中国的实际问题出发，才能实现有别于西方所谓“国家重构”的现代国家和政治制度的建构。

二、治理理论的国内外应用实践

（一）国外实践

20世纪末，治理理论最先被西方国家广泛运用于政治发展和行政改革的实践领域，并出现了大范围的地方治理创新运动。国外社会治理的应用涉及行政管理领域、经济领域、教育领域等多个领域，其中治理理论在社区管理中的运用与实践经验较突出，值得借鉴。

1.美国——典型的公民自治型的社区治理模式

美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，社区并不是作为政府的一个基层管理单元（行政区划）而存在。联邦各州乃至各个市、镇，都有其独特的社区治理方式，但在社区发展和管理上，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。他们将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了民主的活力，公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化，公共服务组织的加入引起了社区治理的组织化，社区权力的分散最终构成了社区治理的多元化特征。

2.日本——“行政+自治”的合作式治理模式

在日本，民众主要通过大量结社方式（通常表现第三部门或自治组织）参与社会治理，并主要在政府和企业力不从心的治理领域提供帮助，或在其中发挥桥梁和中介作用。1998年，日本制定《特定NPO法案》并辅之以一系列管理制度，开启了日本民间组织注册管理制度发展的新时期，让民间组织具备了法律上的合法地位。同时，日本的税法修正案为公民社团的税收优惠政策奠定了法律基础。从社区治理看，日本社区治理方面的最大特色在于形成了“行政—自治”混合模式，政府对社区发展的干预较为宽松。在城市基层社区层面，最基本的自治组织是町内会，1991年日本国会在修改《地方自治法》时，将町内会作为“地缘群体”写进了该法的附则中，正式确立了町内会的民间地位，表明了政府向民间让渡管理空间、下放权力的意向。日本的社区治理在本质上体现出国家主导和社会自治相互交织的两重性，使得公民对社区自治拥有更多的自。

3.新加坡——行政主导式的社区治理模式

新加坡社区治理的显著特征是政府和执政党的党政强介入，具有浓厚的行政色彩。新加坡自上而下有一套完整的社区管理组织系统，包括国家层面的社区发展、青年和体育部以及人民协会，地区层面的社区发展理事会，社区层面的公民咨询委员会、居民联络所以及居民委员会或邻里委员会等，各级组织形成直接或间接的上下隶属关系。有关社区建设发展的事务，由政府部门规划、组织、实施和协调，社区建设和治理的经费也主要来自政府的财政拨款。虽然新加坡城市社区治理中集权色彩较浓，但在执政党和政府的倡导和推动下，新加坡的民间组织乃至企业等其他社会组织及社会义务工作者等都积极参与社区治理，共同构成新加坡的社区治理体系。

（二）国内实践

从国内来看，仅有为数不多的城市开展了大规模的治理创新实践，部分省市的实践仍然集中在一些生产、生活领域或重大项目上。其中，以杭州城市公共事务治理和深圳盐田区社区治理为代表的实践成效较为明显。

1.杭州“社会复合主体”治理创新

杭州在面临工业化、城市化和信息化社会的转型过程中，提出“社会复合主体”崭新发展思路，将提升城市生活品质，并进而推动政府自身的改革和创新作为城市发展目标。在“社会复合主体”系统中，政府主导力、企业主体力、社会运作和市场配置资源能力“三力合一”，政府在宏观控制和战略决策层面发挥主导作用，而企业、社会组织则着力于微观资源配置和生产。鉴于其在城市公共事务治理方面的革新，“杭州模式”不同程度地被一些城市效仿与借鉴。但由于该模式还处在探索阶段，如何结合中国城市实际，完善复合治理机制，还有待进一步探索和研究。

2.深圳市盐田区的“社区治理体制改革

深圳市盐田区的“社区治理体制改革”始于1999年，其最大的特点是妥善地处理了行政权与自治权的关系。一方面创建了标志政社分离的“一会两站”的社区治理新模式，即社区居委会、社区工作站和社区服务站组成的社区组织体系，另一方面直接选举了回归基层群众性自治组织的社区居民委员会，使社区建设逐渐由政府主导变为社会主导，达到并推动社区居委会自治。这样，基层政府部门摆脱了部分管理事务，增强自身的执政能力和行政能力；社区居委会回归了基层群众自治组织的法律地位，强化了自治功能，淡化了政府管理色彩。在明确了各自的角色和职责的基础上，政府部门、居民和居民组织、社区服务机构都积极地参与到社区治理之中，新的社区治理体制和机制也相应建立起来。

三、未来的研究方向

基于以上对治理理论及相关应用实践的研究，本文认为，在以后的研究中，我们可以从以下几个方面继续研究：

一是加强对治理理论的系统性研究，进一步探索适合中国发展特色的治理模式。目前，西方对治理理论的研究已有20多年，也在很多国家、很多领域进行了相关的实践并积累了丰富的经验。而我国是近几年才充分引进治理理论的研究，国内研究也主要集中在理论的引进、内涵的解读等方面，没有深入地将该理论与中国的国情、实践完美结合。因此，在下一步的研究中，应进一步将中国发展情况与西方治理理论产生的时代背景、经济社会发展背景、国家背景等做充分比较，探索一条适合中国国情发展的治理道路，而不是照抄与照搬。

二是强化社会治理、城市治理等在治理理论中的分支研究。治理理论产生后，产生了很多分支研究，比如国际治理、社会治理、城市治理、社区治理等等，目前国内关于治理理论的研究主要集中在治理理论本身的研究。针对目前我国在工业化、城市化过程中面对的日益复杂的社会管理状况、城市管理状况等，在下一步的研究中，可相应在社会治理、城市治理、社区治理等具体的领域范畴进行相关研究。

三是加强对相关实践的跟踪研究，从中不断总结经验。实践是检验真理之母，没有实践，理论便只是理论。目前，西方国家在治理探索方面出现了一些新的趋势，也在针对国情不断地做优化和调整，理论不是一层不变的，实践也不是一成不变的。针对他们产生的一些新情况、新趋势，我们应该更加密切关注，并加以跟踪研究，避免走他们所走过的失败的老路，去其糟粕、取其精华。同时，国内对治理的实践参差不齐，基本上是小规模、小领域、小项目等范围内的实践，个人认为，目前应继续保持跟踪观察研究，在政府层面也不急于做大范围的实践探索，待理论体系更加完善、实践经验更多的前提下，再进行大范围探索实践亦不晚。

参考文献：

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