城管内部管理制度(收集5篇)

城管内部管理制度篇1

改革开放以来，随着经济体制与行政管理体制改革的不断推进，城乡规划作为市场经济条件下政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，受到党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视。为适应建立社会主义市场经济体制、转变政府职能、推进依法行政、促进城乡建设可持续发展的需要，加强对城镇化高速发展进程中城乡建设活动的统筹部署和综合调控，国家对城乡规划编制、审批和实施管理进行了一系列的改革和调整，确定了从城乡规划编制、审批、实施到监督管理的一整套制度和程序，确立了社会主义市场经济体制下我国城乡规划管理的基本制度框架。主要包括：

（1）城乡规划体系：城乡规划是由全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、详细规划、村镇规划等不同区域层次规划组成的一个相对独立的、完整的规划体系。

（2）规划管理主体：国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作；县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。

（3）规划编制主体：国务院城市规划行政主管部门组织编制全国城镇体系规划；省、自治区、直辖市人民政府组织编制省域城镇体系规划；城市人民政府负责组织编制城市规划；县级人民政府负责组织编制所在地镇的城市规划。

（4）规划审批主体：全国城镇体系规划、省域城镇体系规划和直辖市、省会城市、50万人口以上城市以及国务院指定的其它城市的总体规划，由国务院审批；其它设市城市、县城镇及建制镇的总体规划，分别由省（自治区、直辖市）人民政府、城市人民政府和县级人民政府审批；城市分区规划由城市人民政府审批，详细规划由城市人民政府或城市规划行政主管部门审批。

（5）规划许可制度：由《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》三项制度构成，合称“一书两证”。规划许可制度的设立，体现了城市规划同时规范政府行为和管理相对人的双重功能和职责，确立了城市规划对城市建设活动实施综合调控和具体管理的工作机制和程序，为城市规划的实施管理提供了有效的制度保障。

改革开放以来，特别是20世纪80年代末期以来，我国城乡规划管理制度逐步建立、完善的历史过程和实践成效表明，现行的城乡规划管理体制总体上符合我国的基本国情、经济社会发展的阶段特征和社会主义市场经济体制运行的基本规律和要求。

2、深化规划管理体制改革的必要性和紧迫性

2.1推进城乡规划管理体制改革是经济、社会发展的客观需要

（1）推进城乡规划管理体制改革是全面建设小康社会，实现“五个统筹”的需要。

随着我国城乡居民收入稳步增长，社会经济不断繁荣，党的十六大适时提出了全面建设小康社会的奋斗目标。为完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整，党的十六届三中全会更是提出按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。为实现我党在新时期确立的奋斗目标，促进城乡规划对城乡发展科学有效的指导和调控作用，推进城乡规划管理体制改革十分必要。

（2）推进城乡规划管理体制改革是城镇化广域推进、以区域为主的城镇化的需要。

城市向周围地区蔓延、扩展，一系列区域性的矛盾与冲突接踵而至，如重复建设、环境污染等。芒福德（L.Mumford）曾担忧的“四大爆炸”，即人炸、近效区爆炸、快速干道爆炸和游憩地爆炸等现象屡见不鲜。在城市但又与城市发展密切相关的“城际地区”，出现一些“区域区”，如高新技术园区、工业区、港口中、机场以及区域性游憩地等等，它们正成为地区经济发展、功能成长最活跃的区位。城市发展除了自身的功能组织与居民生活质量的提高外，更多地要考虑区域整体环境质量与效益的提升[1]，因此加强区域规划的编制和实施，强化对区域的规划管理，保进区域协调发展日显重要。

2.2推进城乡规划管理体制改革是贯彻《行政许可法》的需要

在高速城镇化过程中，城乡规划管理面临一些新情况、新问题，主要表现在：①一些城市超越自身的经济和资源的承受能力，盲目攀比，随意扩大建设规模；②一些地方政府及部门领导无视规划，违反法定程序，擅自批准建设；③一些历史文化名城重开发、轻保护，拆真古迹、建假古董，造成对历史文化遗产的破坏；④一些风景名胜区忽视保护，超强度开发，自然生态和景观资源遭到严重破坏；⑤一些地方领导对小城镇规划重视不够，规划引导不力，重点不突出，导致建设无序，土地资源浪费和环境污染严重。从这些问题中可以发现：①政府管得太多，但应该政府履行的职责却没有履行好；②管理方式落后，注重单方面的管理，重事前审批轻事后监管，重管理轻服务；③权力责任脱钩，有权无责的现象比较严重；④权力与利益挂钩，以权谋利的现象比较突出。

行政许可是非常重要的行政权力和管理方式，只要把握住了城乡规划中行政审批制度、行政许可制度，也就抓住了城乡规划管理体制的根本。要深化城乡规划行政管理体制改革，必须建立健全城乡规划行政许可制度和行政审批制度。行政许可法的实施将是我们进一步深化城乡规划行政管理体制的一个重要契机，在城乡规划工作中贯彻实施《行政许可法》，必将推进城乡规划行政审批制度不断改革，城乡规划管理工作将会形成一个更加合理、更加科学、更能有效发挥作用的局面。

2.3当前城乡规划管理中存在的问题，迫切需要体制的改革和完善

（1）省级规划管理职能缺位。

省域城镇体系规划作为区域规划的一种，在省域范围内可协调各城镇健康发展，实现基础设施和公共设施共建、各类资源共享、生态环境共保。目前，全国大部分省（区）都编制了省域城镇体系规划，但是省域城镇系规划的综合调控作用并没有被充分发挥出来。一些省的省域城镇体系规划实施办法迟迟不能出台，无法明确实施规划的目标和责任，无法明确规划管理实施的具体程序和内容，区域内违反规划乱建项目的情况仍然存在。造成上述问题的主要原因是缺少对政府各部门有效的协调机制，缺乏能够调动各方积极性的、权威性高的、管理手段有力的规划组织协调机构，造成有些省（区）的相关行业主管部门在规划的编制与实施中参与不足，配合不够。同时，省级规划管理力量薄弱，缺乏有效的调控手段，造成了对全省城乡规划的指导、协调、监督职能缺位。

（2）规划管理缺乏上级对下级的有效监督。

受现行监督体制的束缚，在规划监督实践中常常出现这样一种现象：“看得见的管不着，管得着的看不见”，这种缺乏及时有效的监督的现象，已经在实践中充分暴露，给了我们不少深刻的认识。

城市规划实施存在事前、事中监督缺位的突出问题。由于缺乏上级城市规划行政主管部门对下级城市规划行政主管部门的有效监督，致使作为政府职能部门的城市规划局盲目服从政府领导做出的违反规划的决策，随意修改规划和违法审批的现象屡屡出现。一些城市劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”就是在规划管理部门屈从于政府领导个人意志的情况下建成的，造成的损失往往无法弥补。

（3）规划决策机制不完善，缺乏有效的公众参与。

许多城市的规划决策权集中在书记、市长、五套班子及几个规划专家手上，是少数人闭门造车式的决策[2].地方政府和部门规划自由裁量权过大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方，使得规划编制和实施自始至终囿于规划管理者的单方动作之中。规划常常仅限于政府和专家之间的交流，普通大众对规划缺乏应有的了解，也缺少对规划的支持和参与，致使随意更改规划、规划服从项目的情况时有发生。

（4）规划管理权限分散，缺乏有效的统一管理。

一些城市区级政府或开发区独立行使或变相独立规划管理权的现象仍然较为普遍。在开发区热时，一些开发区搞所谓的封闭管理，与规划争权，搞规划特权，破坏了城市规划的有机统一性。在“封闭式、一个窗口对外、一个图章对外、一站式报批”的口号下，城市功能四分五裂、土地浪费、公益设施无人问津等严重问题造成了规划失控。

当然，目前还存在规划管理机构不健全、缺乏专业技术人员、管理人员素质不高等问题。

3、我国城乡规划管理体制改革的主要措施

3.1建立规划委员会制度，健全规划决策机制

传统的城市管理似乎历来是政府的职能，但是现代的城市管理理论已经认识到，政府不是惟一能够履行公共事务职能的组织。1992年“全球管治委员会”（CommissiononGlobalGovernance，1992）成立时，W.勃兰特在《我们的全球近邻》（OurGlobalNeighborhood）报告中将管治定义为各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。城市的管治意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。同时，也能取得公众对政府政策的理解和关心，以尽快达到政策的目标。

为了实现科学有效的城市和区域管治，建设部与贵州省政府共同开展了城市规划管理体制改革试点工作，其核心是建立城市规划委员会制度，由公务员、非公务员、专家、学者等组成的城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务，实现对城市的科学治理。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划管理部门自由裁量权过大的问题，以强化城乡规划重大问题决策的科学性和民主性。委员会是城乡规划的决策机构，由政府设立，由公务员和非公务员组成，其中非公务员人数应多于公务员人数，总人数应为单数。目前，贵州省已成立了省城市规委员会，各地（州、市）也相继组建了规划委员会。

3.2强化省级规划管理职能

为加强省级政府对本行政区域内城市建设和发展的领导，充分发挥省级政府城乡规划建设部门的综合调控职能，国务院及有关部委对省域城镇体系规划的实施提出明确要求，指出“区域重大基础设施建设，必须符合省域城镇体系规划确定的布局和原则。”“因特殊情况，选址与省域城镇体系规划和城市总体规划不一致的，必须经专门论证；如论证后认为确需按所选地址建设的，必须先按法定程序调整规划，并将建设项目纳入规划中，一并报规划原批准机关审定。依据省域城镇体系规划对区域重大基础设施和区域性重大项目选址，由项目所在地的市、县人民政府城乡规划部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府城乡规划部门核发《建设项目选址意见书》，其中国家批准的项目应报建设部备案。涉及世界文化遗产、文物保护单位和地下文物埋藏区的项目，经相应的文物行政主管部门会审同意。对于不符合规划要求的，建设部要予以纠正。在项目可行性报告中，必须附有城乡规划部门核发的选址意见书。计划部门批准建设项目，建设地址必须符合选址意见书。不得以政府文件、会议纪要等形式取代选址程序”。这些要求的提出明确了省域城镇体系规划在区域发展中的地位，强化了省级规划管理职能。

为加强规划对省域范围内城乡发展和建设的调控作用，强化省级政府对本行政区域内城市建设和发展的领导，解决省级规划管理职能缺位的问题，成立省级规划委员会不失为一种很好的方式。贵州省城市规划委员会包括了省政府各行业部门人员，将办公室设在建设厅，负责省城规委日常工作，办公室主任由建设厅厅长兼任。省规委下设专家委员会，受省城规委委托，对需提请人民政府审定和提交省城规委审查的城市规划进行咨询。省政府明确省规划管理委员会的主要职责是依据国务院批准的《贵州省城镇体系规划》监督并指导各地（州、市）域城镇体系规划编制及各城市总体规划的实施，协调处理全省城镇体系规划编制及各城市总体规划的实施，协调处理全省城镇规划全局性、长远性及跨区域性重大问题；组织对设市城市近期建设规划、重点地段的城市设计和详细规划进行前置性审查；对全省城市规划实施情况进行督促检查，向各地（州、市）派驻规划督察建设员，建立规划监督的长效机制；研究城市规划、城市发展的重大课题，并向省委省政府提出决策建议。

在建设部与贵州省开展规划管理体制改革试点工作之后，一些省也相继成立规划委员会。最近，甘肃省建设厅已向省政府报告，省政府也已原则上同意成立甘肃省规划委员会，以综合协调全省城镇体系规划和城市规划中全局性、综合性的问题。广东省在城镇体系规划和珠江三角洲城镇群协调发展研究和规划中都提出成立珠江三角洲规划委员会，以对《珠江三角洲城镇群协调发展规划》和《珠江三角洲环境保护规划》的实施进行监督，促进包括港澳在内的珠江三角洲城镇群协调与互动发展。

3.3规划管理的重点由开发转向保护，实行四线管制

规划编制和管理的重点从确定开发建设项目转向对各类脆弱资源的有效保护利用和关键基础设施的合理布局[3].为了保护不可再生资源，建设部推行了绿线管制、紫线管制、蓝线管制、黄线管制的四线管制方法，即城市的绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、城市干道等重要基础设施及周边土地通过规划划定四线范围，一旦经过审批，要执行严格的管制，任何人不得随意改变，原则上不得调整。实行四线管制，有效地保护了城市历史资源、生态资源、空间资源，防止由于错误决策而造成的城市资源的不可挽回的损失。

3.4集中、统一规划管理权

针对一些地方随意下放规划审批权、“肢解”城乡规划的问题，国务院及有关部委要求“城市规划由城市人民政府统一组织实施”，“设区城市的市辖区原则上不设区级规划管理机构，如确有必要，可由设区的市规划部门在市辖区设置派出机构。城市各类开发区以及大学城、科技园、度假区的规划等必须符合城镇体系规划和城市总体规划，由市城乡规划部门统一管理。市一级规划的行政管理权擅自下放的要立即纠正。”目前各省（区）、市已陆续收回下放开发区的规划管理权限，并实行设区城市规划垂直管理体制，将区级规划管理部门改为由市级规划管理部门统一管理，领导班子成员由市规划管理部门任命。

3.5建立派驻规划督察员制度，加强规划实施的层级监督

只有制度才能保证和维护监督，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。在这些年的规划管理实践中，很多地方存在着事前基本没有监督，事中基本缺乏监督的现象。内部监督流于形式，特别是对主要领导干部。

为了建立有效的城市规划监督机制，实现上级对下级的有效监督，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上地方人民政府行使的职权包括对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作”：“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，建设部与四川省委、省政府共同研究开展派驻城市规划督察员制度试点工作。这是在现有多种监督形式基础上尝试建立的一项新的监督制度，核心是通过上级政府派出城市规划督察员，依据法律法规和经批准的规划对项目实施事前、事中监督，及时发现、制止违法违规行为。这样有利于强化层级监督，建立快速反馈和处理机制，防止和减少由于违反规划带来的损失。

目前，四川省已经确定了成都、德阳、乐山、泸州、宜宾5个城市作为开展派驻规划师制度的试点，分别选派了规划督察员，于2004年1月1日，正式上岗工作，工作所需经费由省财政全额拨付。派驻规划督察员对市（州）政府及有关部门的城市规划工作是否违反法定的程序，是否违反规划要求，是否违反资质管理要求等方面进行督察。督察员开展督察工作时，有权向城市规划编制、审批、申报等单位收集资料、调查取证，对违反规划的行为及时向市、州政府及有关部门提出督察意见，并上报省人民政府及规划、督察行政主管部门。

3.6建立规划管理行政责任追究制度

要将规划管理的行政责任，具体分解落实，使城乡规划管理的各项工作任务，包括规划执行和规划实施的监管，都有明确具体的责任主体，责任和权力相符。城乡规划管理的行政责任主体，是各级政府领导、城乡规划管理部门领导和直接管理工作人员。对于由城乡规划管理工作中的各种违法违规行为造成的后果，要追究直接责任人和主管领导的责任；对于造成严重影响和重大损失的，还要追究主要领导的责任；对违法建设不依法查处的，要追究城乡规划部门的责任。城市规划行政决策法律责任的确立，其目的在于保护行政管理的法律秩序，保障国家、市民、开发商的权益，制约和预防决策违法行为，推进城市规划行政决策的科学化。

4、我国规划管理体制改革展望

要实现良好的城市管治的最终目标，就是要实现决策的多元化、政治的透明化、公众和非政府组织的最大参与化。处于经济飞速发展和社会积极变革时期的城市规划工作者们努力探索适应中国国情的规划体制改革之路，实现对城市的良好管治。

4.1合理划分各级政府的规划管理事权

在政府职能转变过程中，城乡规划工作也要明确各级政府权力、分清责任。一级政府、一级规划、一级事权。中央政府对国家利益负责，省级政府对省的利益负责，市、县政府对各自的利益负责。局部利益不得影响整体利益，在这个前提条件下，地方各级政府在法定范围内享有自。对城乡规划编制体系的设计、内容和深度的要求，上级政府审批对象相应要调整[4].

4.2健全规划编制和管理的组织体系

城乡规划的编制过程实质上是一个技术立法的过程，不仅要求编制者具有良好的政治修养、专业技能和业务素质，而且对于规划对象要有相当的熟悉程度和透彻的认识。规划需要不断总结和修编，一旦开展起来，将成为一项需要长期坚持和跟踪的日常工作。这就使得建立一支稳定的高素质编制队伍十分重要。

4.3改革和完善决策机制

正确决策是城乡规划工作成功的重要前提。避免因决策失误造成的重大损失是实现城乡规划工作效能的基本前提。规划的制定和实施必须充分发扬民主，改进公众参与的方式，推进规划的社会化程度；完善重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示和听证制度，完善专家咨询制度。

4.4建立健全城乡规划监督制约机制

加强对城乡规划编制、审批和实施管理等规划工作全过程的的监督和制约。城乡规划部门要主动接受同级人大、政府、社会舆论及公众的监督；建立上级政府及其规划部门对下级政府及其规划部门行政行为的监督制度；强化内部监督，建立行政责任制及其行政错误追究制度；推行政务公开制度。

城管内部管理制度篇2

今天，省人大在这里召开座谈会，研究部署《*省城市市容和环境卫生管理条例》的宣传贯彻工作，省人大叶坚副主任、省政府何权副省长以及省人大城建环保委杨任远主任亲自到会并作了重要讲话，表明省人大、省政府领导对城市管理工作的高度重视。借此机会，我代表省建设厅向长期以来关心和支持建设事业的各位领导和同志们，向今天与会的各位新闻界的朋友，表示衷心的感谢！

高效能的城市管理是城市现代化的重要内容。近年来，在我省各级党委和政府的领导下，各级城市管理部门围绕把城市做优做美的目标，加大工作力度，大力改善城市环境容貌，加快市容环境卫生设施建设，不断提高管理水平和服务水平，为改善城市人居环境，促进城市经济社会发展作出了积极贡献。但是，随着我省城市化和城市现代化进程的不断加快以及人民群众对城市管理、人居环境要求的不断提高，我省城市管理面临着新的形势、新的问题。条例针对当前城市管理中存在的突出问题，以法律的形式肯定了各地在城市管理实践中被证明是行之有效的做法，确定了一系列法律制度，具有很强的针对性和可操作性，是一部保障城市管理健康发展的重要法规，是我们依法管理城市的法律武器。全省建设系统特别是各级城市管理部门，要充分认识条例在实施我省城市化战略和可持续发展战略中的重要作用，将其作为推进建设系统依法治理工作的重要内容，认真贯彻实施好条例规定的各项法律制度，转变职能，转变作风，依法行政，努力将我省城市管理水平推上一个新台阶。下面，我就全省建设系统尤其是城市管理部门如何落实今天会议精神，具体抓好条例的贯彻实施提几点要求。

一、要学习并正确理解和掌握条例的基本内容，采取切实措施提高搞好城市管理的水平和能力，以适应贯彻条例、加强城市管理的要求。

条例规定了一系列法律制度，赋予了城市管理部门许多管理职责，主要有：制定环境卫生发展规划并监督执行；加快市容环卫改革步伐，推进市场化进程；指导市容环卫责任区制度的建立，监督市容环卫责任人履行责任；监督执行城市建筑物、构筑物、道路及附属设施的容貌管理制度；监督环境卫生行为；组织、协调、监督清扫保洁等环境卫生工作；组织、监督环卫设施建设与管理；对违反条例的行为进行行政处罚等。从列举的内容看，条例对城市管理部门提出了很高的要求。

履行好条例规定的职责，加强城市管理，是各级城市管理部门面临的一项长期而又艰巨的任务，也是党委、政府和广大人民群众对城市管理部门的考验。当前各级城市管理部门要着重抓好以下几方面的工作：一是要统一思想，结合贯彻实施条例，从“三个代表”的高度，深刻认识城市管理工作的重要意义，牢固树立以人为本和为人民服务的管理理念，加大城市管理力度，努力促进全省经济社会发展和“两个率先”目标的实现。要深刻领会条例的精神实质，正确理解、掌握和运用条例规定的各项法律制度。二是加大宣传力度。各级市容和环境卫生管理部门要将条例作为近阶段普法工作的重点。通过当地的报刊、电视、广播、网络等新闻媒体，采取多种形式向全社会宣传条例，让广大市民都知晓条例的主要内容，提高市民的环境卫生意识，形成一个宣传、学习条例的良好的舆论环境。近期各市要采取宣传车、设点咨询和在城市主要街道和繁华地区悬挂宣传标语等方式，加大条例宣传力度，形成条例的宣传氛围。三是要加强学习。城市管理涉及社会生活的很多方面，既包含社会服务，又包含行政管理与行政执法；既要处理好社会整体利益与集体（企业）利益的关系，又要处理好个人与群体间的关系。城市管理部门除掌握市容环卫管理专业知识外，更应当加强对经济，法律、管理、规划、建设等相关知识的学习，在实行相对集中行政处罚权的城市尤其如此。只有这样，才能拓宽知识面，以适应城市管理工作对城市管理人员的素质要求。建设厅将于月上旬举办条例学习研讨班，请有关部门领导和专家，对各市市容环卫管理部门的领导、法制工作者和具体业务人员讲解条例的立法指导思想和基本内容。各市县市容环卫管理部门也要抓紧组织条例的学习，将条例的主要精神和基本内容宣传到本机关领导、工作人员、城管执法队员，尤其是要使基层单位的工作人员熟悉掌握条例的精神，以便在具体执法工程中文明执法、严格执法。四是理顺体制，创新机制。要结合建立和完善城市管理相对集中行政处罚权工作，进一步理顺城市管理部门的职责。规划、建设、市政公用等部门要切实履行城市管理相关职责，形成管理合力，提高管理效率。在管理方式上要结合市容环卫责任区等制度，探索城市管理的长效管理新机制，切实转变职能，转变作风。四是要加强执法队伍建设。要按照条例的规定，制定并严格执行行政许可办理、投诉受理制度以及行政执法责任制、行政错案责任追究制等严肃纪律、规范执法行为的各项规章制度，确保城市管理部门严格、公正、文明执法。

二、要加强研究，尽快做好贯彻实施条例的各项基础工作。

条例规定的制度，有的是近年来城市管理实践经验的提炼，有的是针对当前管理工作实际需要新设定的内容。对城市管理工作来说，这些（更多精彩文章来自“秘书不求人”）制度的贯彻实施，有大量的基础工作要做。各级城市管理部门要按照条例要求，结合本地本部门实际，抓紧做好贯彻实施条例的各项基础工作。一是结合行政许可清理，抓紧进行城市管理相关法规、规章和规范性文件的清理工作。各地颁布的城市管理地方性法规、规章和规范性文件，凡是内容不符合行政许可法及条例规定的，一律按照法定程序进行清理，该废止的废止，该修改的修改。与之相配套的规章制度、法律文书等也要一并予以清理、修改。二是尽快确定并公布条例的适用范围。各级城市管理部门要尽快研究设市城市市区以外的县城、建制镇是否适用条例，决定适用的要尽快报市县人民政府批准并公布。对条例提出特别规定的城市主要街道和重点地区范围，也要尽快确定并报城市人民政府批准公布。三是研究制定本地本部门加大改革力度、推进市容环卫产业化进程的方案，特别是鼓励社会资金投入环卫设施建设和环卫作业企业社会化的政策措施。四是研究制定市容环卫责任区的确定原则和具体责任标准，划定具体市容环卫责任区。市容环卫责任区制度是搞好城市管理的重要基础，条例对市容环卫责任区的划定、市容环卫责任人权利义务都作出了明确的规定，各地要结合实际，在过去“门前三包”的基础上，尽快划定市容环卫责任区范围，明确管理责任。五是研究市容环卫管理的标准化问题。省建设厅已按照条例规定，在着手制定省城市容貌标准和城市市容环卫质量标准，各地要认真针对城市管理实际，提出本地区、本部门的市容环卫标准，为省标准的制定提供条件。六是抓紧制定相关专业规划，如环境卫生专业规划、户外广告设置规划、夜景亮化规划等，为搞好城市管理提供规划依据。七是建立完善其他配套制度，如城市管理公众参与、渣土管理、城市垃圾处理及收费、沿街建筑物、构筑物立面管理、市民信息公示栏设定、城市管理执法监督等制度。

三、加大城市管理执法力度，特别是加大对城市“牛皮癣”、无证摊点等城市管理难点问题的整治力度，严肃查处违法行为。

立法是基础，执法是关键。条例针对各种违反城市管理规定、影响城市市容环境的行为规定了严格的行政处罚，各级城市管理部门要认真履行法定职责，严肃查处各种违法行为。当前特别要对严重影响城市形象的乱张贴、乱摆摊设点行为进行整治。对乱张贴行为，发现一起，查处一起。要责令违法行为人清理被污染的建筑物、构筑物表面，因污染造成损失的，要责令赔偿损失。使用通信工具的，要提请电信部门停止其通信工具的使用。涉嫌办理假证等违法犯罪行为的，要移交公安机关处理。对无证摊点的整治，在严肃查处的同时，要按照疏堵结合的原则，引导经营户入室经营或在规定地点经营。

四、与其他部门密切合作，形成管理合力，共同做好城市管理工作。

城管内部管理制度篇3

一、上海、深圳、南京城市管理工作的实践探索和经验做法

目前，上海、深圳、南京的城市管理运行机制与北京基本相同，均实行“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，即市、区县政府两级管理主体，通过市、区县、街乡三个管理层级，采取在市、区县、街乡、社区（居委会、村委会）建立数字化网格的方式进行管理。主要有六个特点：

（一）突出统筹地位，成立城市管理议事协调机构

上海市成立了“上海市城市综合管理推进领导小组”，由主管副市长任组长，市政府相关部门和各区县、各相关单位主管领导为成员，主要负责城市管理领域重大问题的统筹指导、综合协调工作，初步形成了“全市统筹、统一协调、市区联动、区县为主、分工负责、各司其责”的城市管理工作格局。南京市成立了“南京市城市治理委员会”，由市长任主任，常务副市长、主管副市长任副主任，成员由市政府及城市管理相关部门负责人等公务委员和专家、市民代表、社会组织等公众委员组成，负责研究决定城市管理重大决策，统筹协调城市管理重大事项。公众委员以公开征集及评选的方式产生，目前已评选出公众委员45名。

（二）强化统筹作用，设立城市管理综合协调部门

上海市突出“党建统领”，成立了市委派出机构城乡建设与交通工作委员会（简称党工委），负责统筹城市管理系统以及中央在沪企业单位的党的建设、思想政治建设和领导班子建设。同时，强调统筹综合，在市政府设立“两委+若干专业部门”，“两委”即城乡建设和管理委员会（简称建管委）、交通委员会，“若干专业部门”即绿化和市容管理局（城管执法局）、水务局和房管局3个部门，形成了“大部制”的格局。在管理体制上，党工委与建管委合署办公，市政府“两委+若干专业部门”的主要领导均为党工委党委委员。建管委负责城市管理相关政策、法规、标准、规范的制定和行业指导；绿化和市容管理局按照职责分工具体负责绿化、市容环境卫生、林业和城管执法等相关领域的工作；各区县和街乡负责具体工作的组织实施。深圳市和南京市也都设立了城市管理局，承担城市综合管理责任。

（三）强化法制保障，制定出台综合性城市管理法规

南京市经江苏省人大审议了我国第一部城市管理地方法规――《南京市城市治理条例》，站在城市治理的高度，把包括建（构）筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理及其他事项等城市管理事项用法律的形式固定下来，对城市管理行政执法、公众参与治理、监督和救济等工作作出明确规范和界定，进一步强化了城市管理工作的法制保障。三个城市都结合各自实际，制定了一系列配套的《条例》《办法》，编制了较为完善的各类城市管理标准规范，以网格化为依托建立“大数据”系统，实现城市管理工作的精细化、标准化。

（四）强化行政执法，赋予城市管理部门综合协调手段

上海、深圳、南京三个城市都很注重城市管理职能与综合协调手段的匹配性和统一性，强化城市管理与行政执法的整体性和互补性，在市级层面建立了“城市管理+综合执法”的工作体制，深圳市城市管理局和南京市城市管理局与本市的城市管理行政执法局是两块牌子、一套班子，负责城管执法工作的组织实施、统筹协调、综合考评、监督检查和业务指导。南京市城市管理局还承担了市容景观、环境卫生、市政设施、城市绿化管理方面的行政审批职责，负责户外广告设置、拆除环境卫生设施、设置渣土弃置场地、城市建筑垃圾处置等方面的审批事项，负责占用、挖掘城市道路、城市河道、城市绿地许可等方面的审批事项，保证了城市管理的责权匹配，增强了权威性。

（五）强化监督考评，建立起了城市管理长效机制

上海市采取市级考评与区县自评、日常检查与实效测评、专业考核与社会评价相结合的办法，建立了“市民评判、社会评价、行政评定”的市容环境综合评价体系，综合考评结果与区县绩效考核、“以奖代补”等挂钩；每年开展两次市容环境卫生状况公众满意度测评，测评情况通过《解放日报》《文汇报》《新民晚报》向社会公布。深圳市采取明检与暗检相结合的办法，区分行业考核（占比56%）、专项检查（占比20%）、数字化城管考核（占比10%）、舆论监督考核（占比4%）、社会满意度考核（占比10%）五种方式，每月按百分制进行考核，每季度和年度对各街道统一排名，考核结果通过市属主要新闻媒体定期向社会公示，并按季度和年度对前六名进行奖励，对一年内两次排名最后或两次不达标的街道主要领导进行问责。南京市采取“城区一周一查、郊区一月两查”的方式进行考核，每月考核结果在《南京日报》公布，编发《考核通报》点评，与“以奖代补”经费挂钩，对连续两月得分低于70%的给予通报批评并取消当年度综合评优资格，连续三月得分低于70%的由市、区纪检部门对单位分管领导及相关责任人进行问责，并向市、区组织人事部门通报处理结果。

（六）强化社会服务，较早推行环卫作业市场化运行模式深圳市建立了相对完善的市场经济体制，大力推进政府购买公共服务，实行政（事）企分开、管干分离，明确规定环卫作业服务必须通过政府采购确定专业企业负责。目前，深圳市市政道路清扫保洁作业市场化率达到90%，垃圾清运市场化率达到75%，垃圾处理市场化率达52%。深圳是在全国较早实行环卫作业市场化运作模式的城市，一是坚持管理重心下移，实行市、区、街道、社区四级环卫管理体制，环卫作业实行全覆盖管理。二是政府购买公共服务，限定服务企业准入门槛，推行公开招投标制度，确定合理的外包合同期限，实行环卫作业管干分离。三是在加大投入力度的同时，改变政府单一投资模式，广泛吸引社会资本投资建设和参与运营环卫基础设施，实现投资主体社会化、多元化。

二、对深化首都城市管理体制改革和机制创新、提高城市精细化管理水平的思考和启示

在2014年2月26日视察北京时强调指出：城市管理是一门科学，需要精心打理，打理好了还有很多可以扩展的空间。要加快形成与世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目标、方法、模式都要现代化。要健全城市管理体制，充分运用现代信息技术，加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，坚持重心下移，积极推进网格化服务管理体系建设。总书记的重要讲话为我们深刻认识和把握城市管理问题，进一步提高首都城市精细化管理水平指明了方向、明确了思路。结合编制“十三五”规划，参考上海、深圳、南京等国内大型城市和伦敦、香港、新加坡等国际城市的先进经验，建议将正在编制的《北京市“十三五”时期市政市容发展规划》更名为《首都城市管理“十三五”发展规划》，并采取以下措施：

（一）完善和强化议事协调机构

北京的城市管理比较特殊，统筹性、综合性、协调性特点明显，应借鉴南京等城市经验和北京奥运会做法，在进一步完善首都城市环境建设委员会职能的基础上，成立首都城市治理委员会，由市长任主任，分管副市长任常务副主任，中央国家机关相关部门分管领导和相关副市长任副主任，首都城市治理委员会办公室主任任秘书长，成员由市相关部门、各区县长、中央国家机关相关部门和在京国有大型企业、解放军总部机关和北京卫戍区、武警北京总队相关负责人等公务委员及专家、市民代表、社会组织等公众委员组成。首都城市治理委员会办公室可设在市城管委，办公室主任由城管委主任兼任，委员会及办公室的主要职责是决策和总体推进城市管理的顶层设计、综合协调、规划计划、目标任务、督查落实。区县成立相应机构，统筹落实本区域城市管理工作。

（二）设立城市管理综合协调部门

针对当前存在的重建轻管、城市管理领域统筹不够、缺乏顶层设计和综合协调等问题，按照“规建管并行独立、做实做强管理”的理念，在北京市市政市容管理委员会的基础上，设立北京市城市管理委员会（简称市城管委），对市市政市容委现行的“三定”职能特别是城市综合管理职能进行梳理明确，强化综合协调职能，整合专业管理职能，理清职责交叉边界，统筹负责城市环境整治、环境秩序治理、市容环境卫生、市政基础设施、市政公用事业、城市园林绿地等行业管理，实现对城市管理的统筹规划、综合协调、执法督查和监督考评。

（三）制定城市综合管理法规

城市管理遇到的矛盾困境大都与法律法规缺失有关。目前，北京市开展城市管理的主要依据是《北京市容环境卫生条例》等专业规章，没有一部综合性城市管理地方法规。因此，应从“提升城市管理地位、强化城市管理手段”的实际需要出发，尽快编制颁布《北京市城市管理条例》，将城市管理贯穿于城市发展、城市规划、城市建设的全过程，统筹市政设施运行管理、市政公用事业管理、市容环境卫生管理、城市园林绿地管理等城市管理主要职责，明确社会单位、市民群众参与城市管理的责任义务。

（四）理顺城市管理部门与相关部门之间的关系

北京的城市管理涉及规划、建设、市政市容、交通、环保、水务、园林绿化、城管执法等多个部门，也涉及中央国家机关和在京企事业单位、军队（武警）总部机关和驻京部队、各区县和市属各企事业单位。城市管理部门如何统筹协调？一是建立健全城市管理部门参与城市规划、城市建设实施情况的评估反馈机制，城市管理部门协助相关部门做好城市基础设施建成后的验收和移交工作，防止出现“规划漏项、建设甩项”问题。二是加强对交通、环保、水务、园林绿化等相关领域内涉及城市管理内容的统筹协调，做到全市统一规划、统一部署，统一标准、统一验收。三是加强对中央驻京单位和解放军、武警驻京部队及各区县、各企事业单位内部涉及城市管理工作的统筹推进，明确标准，规定时限，跟踪督促，指导落实，真正形成城市管理全市“一盘棋”的工作局面。

（五）增强城市管理部门综合协调职能与手段的匹配度

针对城市管理部门承担综合协调职能，却没有综合协调手段，导致工作推进不力、责任落实不力、安全监管不力、隐患消除不力的情况，建立完善综合协调职能与综合协调手段相配套的城市管理工作机制，给城市管理部门增加管理职能或协调手段。如，地下管线综合管理，目前只有安全监管责任，缺乏安全监管手段，制定的年度消隐计划除了少数能随道路大修落实外，大部分隐患得不到及时消除，原因就在掘路审批分散在交管、路政、园林等部门，必须整合掘路审批和安全监管职能，确保城市基础设施安全稳定运行。

（六）强化城市管理与行政执法并重理念

城管执法工作是城市管理工作的重要组成部分。城市管理和综合执法都是手段，城市管理为综合执法提供管理资源，综合执法为城市管理提供执法保障，如同“一体两翼”、“一车两轮”，相辅相成，缺一不可。北京市市政市容委承担的城市运行管理职能，因缺少自己的专业执法队伍，只能依靠协调相关职能部门和城管执法局开展，管理与执法难度加大，很多违法问题不能及时制止。上海、深圳、南京等城市管理实践证明，建立完整的城市管理与行政执法相配套的工作体系，形成统一决策、统一管理、统一执法的“大城管”格局，是新常态下提升城市治理现代化水平的最有效模式。（七）加强对检查考评结果的运用

针对城市管理考评内容设置和考评结果运用方面存在的问题，认真总结完善首都环境建设“月检查、月排名、月曝光”措施，科学确定考评对象，科学设置考评内容，建立科学的综合考评体系，加强对考评结果的运用，综合考评结果做到“五个纳入”，即：纳入政府绩效管理，占一定比分权重；纳入领导干部政绩考察，作为综合评价的重要参考或城市管理“一票否决”；纳入“以奖代补”，重奖先进；纳入政府信息公开，在官方媒体公布，接受群众和舆论监督；纳入政纪处分，对考评结果连续在末位的单位进行问责处理。

（八）加强网格化城市管理大数据支撑

加强“大网格”建设和管理，整合各类监控资源，加强城市管理网与社会治安网、社会管理网的有效衔接；升级网格化管理平台，加快推进网格化向全时段覆盖和向街道（乡镇）、社区（村庄）等基层延伸，为城市管理形成“大数据”支撑。建立“应发现尽发现、应处置尽处置”的问题处理机制，简化问题派发流程，缩短问题处理周期，落实问题处理责任，提高问题处理能力，提升城市管理水平。

（九）深入调动社会群众广泛参与

倡导“人民城市人民建、人民城市人民管”的理念，发挥政府主导作用，调动社会群众参与，形成政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动；发挥人大代表、政协委员、新闻媒体、特约监督员的监督作用，增强建议、提案和新闻曝光问题的办理力度，形成良好的社会监督氛围；发挥街道、乡镇的属地管理作用，组织辖区内居民群众积极参与城市管理，培育和强化全社会的公民意识、法人意识、家园意识；发挥各类志愿者的引领作用，带动自发成立“4050劝导队”“社区联防安全员”等民间自治组织，实现城市综合管理由人治向法治转变、单治向共治转变、他治向自治转变。

城管内部管理制度篇4

以党的十七届四中全会和县委工作会议精神为指导，以科学发展观为统揽，以服从和服务于全县中心工作为已任，以打造品质城管、和谐城管为主题，坚持规范有序、长效管理，坚持以人为本、管育并重，坚持依法行政、优质服务，坚持创新创优、培树特色，扎实推进城市管理工作精细化、规范化、常态化，不断巩固和提升文明城市创建成果，致力创塑文明城市新形象，努力实现城管工作新突破，为打造和谐优美的人居环境再作新贡献。

二、主要目标

1、城管法律法规宣传更加广泛深入，市民法制意识、社会道德和文明素质进一步增强；

2、齐抓共管、联创联建机制健全完善，城市管理常态化措施进一步落实；

3、扎实开展优秀管理城市创建活动，城市管理水平和质量进一步提升；

4、市民广泛关注的热点、难点问题得到有效治理，社会满意度进一步提升；

5、城市管理信息反馈制度和岗位目标责任制得到落实，城管执法进一步规范。

三、主要措施

1、强化宣传教育，努力营造和谐的城管工作环境。宣传教育工作是城管工作的重要组成部分，是倡导文明新风、赢得社会支持、吸引公众参与、破解执法难题、提高城管声誉的有效手段。一要加强与宣传媒体合作，营造氛围。以“城管看台”栏目为突破口，纵深挖掘城管工作的亮点和特色，深入宣传城管工作的先进典型、经验做法，重点曝光、批评城市管理中存在的的问题和不足，以“政风热线”为纽带，主动与市民之间架起沟通的桥梁，以日报为阵地，努力扩大城管宣传的覆盖面、影响力。今年《城管看台》要编播40期，参与“政风热线”3次以上，在县级以上报刊发表有深度的宣传报道10篇以上。二要广泛开展社会宣传，扩大社会影响力。进一步抓实“城管进社区、进校园、进企业”活动，年内组织2期“城管宣传日”活动，组织老年宣传队开展城管法规宣传，与社区、学校、企业开展结对共建，把城市管理的法律法规送到居民小区、学校和工厂，不断增强广大市民的城管意识。三要强化城管信息工作。定期更新城管网信息，及时办理网上咨询投诉答复，向社会聘请10名城管监督员，接受社会监督，增强城管工作的公开性和透明度。四要加强新闻报道宣传队伍建设。充实调整宣传报道员队伍，加强业务培训，健全完善宣传报道工作例会制，进一步提高宣传报道水平。

2、坚持精细管理，努力提高城管工作质效和水平。以县委、县政府《关于加强县城长效管理工作的意见》为统揽，在"细"字上做文章，在"实"字上下功夫，全面推进城管工作精细化管理，进一步提升城管工作水平。一是坚持重点重抓，管理与疏导结合，强化市容管理。按照城市管理容貌标准，采取“重要地段、中心街道管住，次要地段、背街后巷适当规范；工作日严格管住，节假日、夜间适当规范”的办法，严格规范商场店铺和个体流动经营户的经营行为，坚决取缔占道经营和流动经营行为。按照地域特点，合理规划疏导安置点，规范背街后巷的摊点市场，力求实现“市容与繁荣兼顾、优化环境与促进就业互动”的双赢效果。加强非机动车停放秩序和沿街店铺吊挂晾晒的督查管理。继续采取部门联动、专群结合的方式，强化“野广告”治理，主要路段、区域“牛皮癣”得到及时根治，其它路段、区域“牛皮癣”得到有效遏制。加大主城区内砂石销售点、废品回收点、洗车场的整治清理力度，提升城市文明形象。二是理顺管理关系，落实管理责任，强化环境卫生管理。修订县城环境卫生专业规划，以规划统领环卫工作。全面落实县政府关于《深化县城环卫管理改革工作的实施意见》和《县城镇关于生活垃圾处理费征收管理办法》。继续完善县城“统分结合、一体运作”的环卫管理体制，按区域、地段，细化管理标准要求，明确部门单位的职责。认真做好垃圾处置费征收工作，建立部门协调机制，确保居民生活垃圾处置费征收率达85%以上，工商营业户生活垃圾处置费征收率达90%以上，机关事业单位生活垃圾处置费达100%，努力提高环卫服务保障能力。加强对镇村环卫工作指导，提高全县城乡环卫工作整体水平。强化环卫执法监察力度，加大对渣土运输管理监察，加大对物管小区环卫保洁监察，加大公共部位环卫管理监察，提升县城整体环卫保洁水平。推进环卫机械作业力度，实施主要路段、交通要道机械作业为主、人工保洁为辅的模式，同时加强设备维护保养，确保环卫作业车辆安全性能达标、使用正常，垃圾集装箱无抛洒滴漏现象。三是改进管理手段，提升出租行业服务质量。按照“六统一”标准，（即：统一车身颜色、车辆顶灯、计价器和GPS定位、防护网、座垫套、行业标志），积极稳妥地推进出租车更型换代工作。研究制定出租车行业管理办法，从制度入手强化对出租车行业的规范管理。加大执法督查的频率和力度，加强对违规车辆和人员的教育处理，促进出租车行业规范运营、文明运营，提高出租行业的服务水平。加强与公安、交通等部门的沟通联络，加大对以“黑车”查处为突破口的客运市场整顿，维护营运市场秩序。

3、实施创建推动战略，提升城市品质和内涵。全面贯彻落实《省优秀管理城市考核命名和监督管理办法（试行）》文件精神，以创建省优秀管理城市为目标，以市容景观提升为重点，通过创建推动、整治促动，优化城市人居环境，提升城市形象品味。一是创新举措强化户外广告管理。根据县城各主要道路、区域的功能，编制城区广告设置规划，制订城区店招店牌设置标准，修订城区临时性户外广告设置管理规定，进一步规范设置行为。对设置的户外广告从“四新”（新技术、新工艺、新材料、新节能光源）入手把关，提升视觉效果。从严控制大型户外广告设施，实现减量、提档的目标。高起点开展重点地段、重点区域的店招店牌及户外广告整治，坚决取缔破损陈旧、文字残缺、内容不健康以及流动灯箱等不符合规范要求的户外广告。二是多措并举提升景观亮化层次。加强路灯的管护工作，及时做好路灯架设，达到路通灯亮，坚持每周一巡查，每月一检修，重大活动及时检修，确保路灯亮灯率达98%以上。市场化手段推进西塘河、建港沟风光带景观设施的管护和河道路面保洁工作，力争景观设施完好率在95%以上。加强对城区主要道路店招店牌亮化设施检查维修力度，坚持每周一巡查，每月一检修，遇到重要节日、重大活动随坏随修，确保常年完好率保持在90%以上。完善城区亮化集控体系，规范亮化启闭时间，充分发挥景观亮化美化街景应有的作用。高起点、高层次地抓好建港沟沿岸风光带亮化设施的升级改造工作。三是积极开展市容管理示范路和市容管理达标路的创建活动。依据城区各主要道路的功能和现状，研究制定市容管理示范路和市容管理达标路的创建规划，通过创建，年内建成省级示范路、达标路各1条，市级示范路、达标路各2条以上。坚持以城带乡，对镇区市容管理工作的指导，每季度不少于一次，全面提升县城、镇区的市容水平。四是适时开展专项整治，促进市容市貌提升。年内将适时组织开展洗车场、砂石场、废品收购市场、马路市场、非机动车停放、出店经营等专项整治活动，通过整治，还路于民、还静于民，有效治理城市管理工作中的难点问题，及时化解市民群众反映强烈的热点问题，确保城区市容环境整洁、优美、有序。五是加强基础设施建设。数字化城管建设进入实质性运作。芦沟生活垃圾压缩式中转站6月份建成并投入运行。生活垃圾填埋场备用场建成使用。按照2013年政府主导性实事工程要求，地埋式中转站、公厕的建设（改建）任务要如期完成，主要道路的果壳箱按实配置到位，环卫工作用车要分步配置到位、投入使用。

城管内部管理制度篇5

关键词：城管污名化；形成机制；去污名化；和谐发展

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2013）07-0018-04

污名（stigma）是社会对某些个体或群体的贬低性、侮辱性的标签，它使个体或群体拥有了（或被相信拥有）某些被贬抑的属性和特质，这些属性或特质不仅使被污名者产生自我贬损心理，亦导致了社会对其歧视和不公正的待遇，[1]是一个静态的概念。污名化（stigmatization）则是指一个群体被贴上污名标签的过程，它是一个动态的概念。[2]近些年来，污名化的研究领域虽整体上拓宽了，但城管污名化现象却并未得到研究者的足够重视，只有少数学者有所涉及，如季兴帅（2012）基于《华商网》的定量分析探讨了网络媒介对城管形象报道的污名化；石洁（2011）则从污名角度探讨了城管执法的困境与出路。城市的可持续发展需要一批从事城市管理工作人员的努力付出，城管则扮演着这一角色。而受内外因素的交互影响，城管目前在群众心中的整体形象不佳，甚至存在污名倾向，这对于正处在城镇化进程加快过程中的中国社会来说是一大障碍。因此，探寻城管污名化的形成机制，提出城管去污名化的合理对策，对社会主义和谐社会的构建具有重要意义。

一、城管污名化的表现

我国正处于社会转型和改革发展的关键时期，各类社会矛盾凸现，城管特别是执法城管一定程度上成为矛盾的聚焦点。作为拥有行政执法权的“强势群体”，城管在面对形象危机和执法困境的同时，也承受着种种特殊的污名。[3]334

1.印象偏差。提及城管，许多人的第一反应就是“土匪”、“强盗”，“城管到哪儿，哪儿就准没好事儿发生”，把他们同“野蛮”、“暴力”等词语联系在一起，头脑中的画面便是“城管撵着小商小贩”的场景。鉴于商贩与城管关系的特殊性，我们将群众分为商贩和除商贩外的普通市民。根据我们对武汉市主城区城管工作相关情况的调研，从普通市民与商贩的对比来看，47.1%的普通市民对武汉城管的印象较好，少于商贩61.2%的比例；相对地，只有18.5%的商贩对武汉城管的总体评价比较低，普通市民则占到了三成多。这表明和普通市民相比，商贩对城管的总体评价相对较好。而群众中51.8%的人对城管的评价较好，但仍然有近半数市民对城管并不看好，且近三成市民明确表示对城管印象偏差，甚至部分人对城管存在一定程度的偏见。商贩与城管的直接接触相对普通市民更多，对城管的最新动态及城管执法方式等方面的变化有更多的直观体验，而普通市民因缺乏与城管的直接性接触而对城管的态度更新相对滞后，对城管的印象多停留在以前的层面上。2011年以来的武汉城管改革虽初见成效，人们对城管的态度尤其是在商贩心中的形象有所改观，但毕竟成就有限。

2.接近恐惧。接近恐惧指一方不敢接近另一方，当接近时，会产生恐惧及一些伴随心理。在认知方面，群众对武汉城管的印象不太理想，表现在情感上则是：与城管接触，感到恐惧、焦虑，有时也伴随着厌恶、气愤等心理。调查显示，38.1%的人与城管接触时感到焦虑不安，害怕和城管打交道；明确表示并不焦虑的市民只占近两成。普通市民中存在接触焦虑的占38.9%，不焦虑的占21.8%；商贩中则分别是36.9%和28.2%。恐惧、焦虑、气愤等心理导致的结果之一就是群众不愿意和城管有过多接触。42.0%的群众在与城管接触时选择尽量避免，只有23.8%表示不会避免。而41.7%的普通市民在生活中会选择尽量避免和城管人员打交道，商贩中则占42.7%。在表示并不避免与城管接触的人中，商贩的人数比例17.5%少于普通市民的26.9%。不管是普通市民还是商贩，多数人会尽量避免和城管接触，即存在一定程度的接近恐惧心理，而商贩则更不愿意和城管打交道。此外，结合认知和情感两方面的表现来看，普通市民和商贩存在认知情感失调的倾向。商贩目前对城管的印象比普通市民要好，但是与其接触却不愿意，相对来说更焦虑恐惧；普通市民则与商贩相反。这表明其认知与情感更新并不同步。目前武汉城管所做的工作使得群众在认知上的态度有所改变，但是在情感上却起色不大，人们在情感上还是排斥城管。

3.消极参与。认知与情感决定着人们对事情的感受方式，也对人们的行为或行为倾向产生比较重要的作用。群众在认知和情感上的情况并不乐观，那么在行为上自然也极有可能会是消极的。群众对城管工作的消极行为主要体现在消极参与、辱骂、暴力抗法（少数情况）等方面。以武汉群众城管改革参与意愿为例。33.1%的市民表示积极参与城管改革，36.1%的群众态度消极。无论是普通市民还是商贩，尽管有很多人表示愿意积极参与城管改革，但是明确表示不愿意的人也不在少数，其中普通市民中更是占到39.0%，持无所谓态度的也超过3成。这说明武汉城管改革群众参与度并不是特别高，参与意识较低。城市管理不只是城管部门的责任，它需要全市人民的共同努力。群众热情不高，积极性不够，意识低下，对政府政策的宣传效力、城市管理的效率以及市民自身的日常生活等等都将产生很大的影响，从而影响城管改革的进程及城市的长足发展。

4.自我污名。自我污名（selfstigma）指当人们内化公众污名时产生的自尊和自我效能感的丧失，是受污名群体成员将污名化态度指向自己而产生的反应，又可称为内化的污名（internalizedstigma）或感知到的污名。[4]在城管人员内部也存在自我污名的现象。对城管而言，具体表现之一就是城管自身对其职业的认可度。43.1%的城管人员表示愿意继续从事城管工作，但是仍然有45.1%的人表示如果有其他机会就不会再继续当城管。部分城管人员认为，“从事城管工作是迫于无奈”，“城管目前处于吃力不讨好的境况”，“‘城管’是个敏感的话题”。调查还显示，大多数人不同意（继续）当城管，普通市民比例最高，商贩次之，城管最少；同意（继续）当城管的人数比例则相反。这些都说明不仅群众对城管身份认同度不高，就连城管自身也对其工作不太认可，对城管身份有一定的抵触情绪，出现了城管自我污名，影响了其工作的积极性及效率，不利于城市管理工作的健康展开。

二、城管污名化的形成机制

污名这一概念不仅向大家阐释了消极刻板印象或歧视发生的形成机制，其实也介绍了污名的过程以及后果（以消极方面为主）。污名实际上包含了污名化（stigmatization）、承受污名者（stigmatizedperson）和施加污名者（stigmatizer），当一个负面的标签出现并形成污名后，就区分出了承受污名和实施污名的两类人。[5]污名化的形成并不是某一单一因素导致，它是多种因素共同作用的产物。根据Weiner及Mak等人的归因理论以及管健提出的“身份污名产生机制与表征建构”，结合社会环境的影响，本文将污名化的形成放到社会大背景之中，从三个大的方面对污名化机制（见图1）进行诠释。其中，（1）内控性低导致实施污名者认为承受污名者应该为自己的行为负责，而且理应受到责备，进而产生公众污名。承受污名者自身在一定程度上会产生自我认同，从而产生自我污名。（2）产生“定锚”。不熟悉事件产生后，在某些因素的共同影响下，实施污名者会产生某种特定的应对方式，经过多次类似的应对行为，便会产生“定锚”，遇到相似的事件或情境，其第一反应便是已经习惯的应对方式的再现。（3）社会环境（如网络新闻媒体、群众舆论等）的扭曲，在实施污名者中间产生了限制、渲染、引导等作用，影响其应对方式，并对公众污名进行了强化。

由污名化的形成机制可知，城管污名化是多种因素综合作用的效果。具体来说，存在着以下几个方面的原因：

1.城管自身问题重重。根据Weiner等人提出的归因理论对污名化的解释，可控性是其中最为重要的一个维度。如果导致某些行为的原因不可控，那么人们就会对对方表示谅解，甚至会对其给予一定的帮助；如果某些行为的原因可控，人们对对方的情绪反应会变成愤怒，认为对方应该为自己的行为负责，所以会产生歧视。[6]对于城管自身法制建设滞后、执法手段单一、过分依赖强制手段、执法人员素质参差不齐等内部因素，在群众看来，都是可以并且应该得到控制的，但是城管及相关部门却没有及时发现并解决问题，所以，城管应该为他们的低内控性所导致的某些消极甚至严重的后果负责。然而受主客观因素的影响，这些问题并不能在短期内解决，因此广大群众认为城管为此而受到责备并不为过，进而产生了公众污名。结合群众对城管的普遍看法、城管内部的困境以及自身在工作生活中遇到的麻烦等，部分城管也会渐渐地认同他们目前所处的境况，出现自我污名。

2.群众误解不断加深。人们对某一事件的应对方式反映了其对该事件的认知情况，同样，对某事件如何认知也会影响其应对方式。对知头知尾的熟悉事件，人们能更好地做出正确的判断。但是，对于“知头不知尾”或“知尾不知头”甚至是“既不知头也不知尾”的不熟悉事件，人们的判断力更容易受到影响，出现知觉偏差。如2012年6月11日下午，山东枣庄城管队员对某学校周边的小摊点等违法摆摊现象进行清理时，遭到某摊主的阻挠。争执过程中，摊主意外受伤，城管队员立即与其协商送至医院治疗。此时，该中学部分学生见状，产生误解，误以为城管打人，遂指责甚至暴打城管。另外，多数人存在同情和从众等心理。同情是个体所具有的易于、愿意并能够对他者处境、遭遇或情感状态产生同感的心理状态或态度倾向。[7]就生活和社会资源等方面来说，商贩确实在一定程度上属于弱势群体，因而更容易获得人们的同情和怜悯。而从众就是社会个体改变自己的行为或者观念，以保持与其所在群体的其他个体反应一致的现象。[8]许多人对待不熟悉事件，并没有经过理性的思考，而是人云亦云。如有些人对城管并不了解，但就是固执地认为“城管太令人讨厌了”，因为“网上都这么传，大家也都是这么认为的”。这些都使得大家偏于走向更加贬低城管的方向。所以遇到与城管相冲突的事件，特别是不熟悉事件时，人们往往采取了消极的应对方式，加上其他因素的影响，久而久之，一种消极的思维定势便酝酿而出，产生“定锚”，对城管的并不健全的认知覆盖了某些事实，促进了公众污名的发展。

3.媒体舆论推波助澜。首先，互联网已经是当代社会生活不可或缺的元素之一，它在给我们带来巨大便利的同时，也让我们陷入了麻烦的深渊，左右着我们对这个世界的看法。网络让社会开放了，但太开放反而成了祸水之源。良莠不齐的网络信息让大家很难辨认真假，某些“真实”消息经不起检验。然而，很多网络信息，人们不会去验证，懒得去验证，甚至无从验证。其次，新闻等媒体的宣传对人们的认知也存在很大的影响力。如今的社会是一个信息的社会，新闻等媒体依附信息而生，而部分新闻媒体及媒体工作者心态不正，为吸引群众眼球、博取点击率等，不惜捏造事实，什么消极就报道什么。经过长期的环境扭曲，有些新闻人已经忘了令他们骄傲的根本价值了。[9]再次，群众舆论也是较大的影响因素。对于城管的正面举措，人们通常不太在意，而对负面消息却“情有独钟”。一传十，十传百。许多人，特别是不了解城管相关工作的人，就会被迫植入“野蛮城管”的第一印象，造成更多群众对城管更深的误解，城管污名也不断被强化。由于这几大方面的限制、渲染和引导，使得社会环境出现扭曲，并正将人们从杠杆中央引向某个消极极端。

三、城管去污名化对策

污名在一定程度上加深了城管的执法困境，给城管个人和家庭都带来了负面影响。[3]336而去除城管污名化，需要从多方面入手。

1.建立健全“政府—城管—群众”的良性互动机制。城市的发展离不开所有市民的共同努力。在城镇化进程加快的今天，我们应该树立“全民城管”的思想，建立健全“政府-城管-群众”的互动性机制。政府一方面应在统筹城市管理大局及充分把握城管与部分群众矛盾的基础上，对城管部门进行合理引导，既不能“全干预”，更不能“无干预”。另一方面，应积极转变职能，建设服务型政府，并充分发挥其公共服务职能，为群众生活提供相应保障。服务群众是政府相关部门的义务之一。市民特别是底层群众面临着生活的种种压力，应切实从人民群众的利益出发为群众提供尽可能多的生存发展空间，如完善社会公共设施，创造就业及再就业机会等。同时，政府部门还应为生活水平较低的群众提供一定的保障措施，并鼓励其自力更生。城管部门是城市管理的中坚力量，在维护市容市貌上发挥着重要的积极作用，同时也是联系政府和群众的纽带之一。首先，城管部门应明确自身职责，不逾权，不逾矩，在政府部门赋予的权力范围内行使执法权，积极向政府反映人民群众的基本动向。其次，深入了解群众的基本状况，认真解读群众的生活及心理诉求，真正做到“懂群众”，更好地服务群众。作为城市的主人，广大群众应充分发挥其监督作用。一方面，市民应提高对政府及城管部门的关注度，积极参与到城市管理的队伍中，从自身做起，从小事做起，时刻反思自己，努力配合政府和城管部门的积极城市管理举措；另一方面，积极对政府及城管部门的相应措施给予反馈，并提出自己的意见与建议。

2.打造先进的城市管理文化。（1）加快转变城市管理理念。首先，以“服务优先”替代“管控为先”。优秀的管理者不仅要学会管理的技巧，更要树立“服务为先”的理念。管理得好不代表服务周到，管理只能治标，治本还得以人为本，即以服务人民为原则。其次，加快从“粗放管理”转向“精细管理”。管理的精细化是目前城市管理的趋势之一。所谓精细管理，就是在城市管理的过程中最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本，强调管理的制度化、数量化、精确化，强调城市管理的执行力，如武汉“数字城管”的建立与试行便是城市管理精细化的体现之一。现存的管理体制多为形式主义、表面化、“差不多”等粗放式管理，实际上是一种短暂的管理模式，带来了一系列的社会问题。再次，摒弃“消极管理”，宣扬“积极管理”。在管理上还存在的一个消极误区是“哪儿出问题了就往哪儿管”，很少考虑将问题扼杀在摇篮里，治标不治本，问题矛盾日益突出。因此从长远的利益考虑，应该摒弃目前“消极管理”的理念，树立“积极管理”的思想。积极管理，就是要拥有一套贯穿始终的管理机制，即问题出现前积极预防，问题出现时积极应对，问题解决后积极复查。运用这样一套集“预防于前”、“应对在中”和“复查垫后”于一体的管理机制和管理理念，做到三管齐下，才能提高城市管理效率。

（2）规范创新城市管理方式。对武汉市城管执法方式的调查显示，商贩中54.3%的人认为城管执法方式不合理，普通市民中则占到了70.4%。可见，多数人认为目前的城市管理方式需要进一步规范，管理方式的变革是民心所向。城市管理矛盾凸显，原因之一是管理方式的非规范化。先进的管理方式需要继续保持，对于不尽合理的方式，则需要逐步对其规范化、人性化，特别是执法城管在执法方式上需要做出必要的努力。首先，要建立健全城市管理法律法规。如今的社会是法制的社会，城市管理首先要做到有法可依。许多城市仍采用强制性的政策执行手段，缺乏一定的法律法规依据，带来的后果之一便是遭到群众的抵触。其次，应以宣传教育为主，“软硬”兼施。政策执行手段运用得恰当与否直接关系到政策目标能否实现，关系到执行主体执行力的大小。[10]城管特别是执法城管与部分群众的矛盾是人民内部的矛盾，而“人民内部的矛盾只能用民主的、说服教育的”方式进行处理，简单粗暴的管理方式显然与城市的和谐发展格格不入。但说服教育并不代表排除严格执法。对于少数故意滋事、屡劝不改的情况，在法律许可范围内必须对其从严治理。姜明安认为，“利用行政指导，采取强硬措施的方式也不能忽视，否则城管行政执法的尊严就会受到影响”，“城管不是‘野孩子’，该用行政强制措施时还是要用。遇到‘赖皮’摊贩占道影响交通，在其不听劝说的情况下，就应该给予行政处罚，维护法律的尊严”。[11]在规范管理方式的基础上，要学会创新。固有的规范化管理模式固然可以沿用，但管理方式的创新也会给城市注入鲜活的生命力。武汉市“眼神执法”便是文明执法、创新执法的体现之一，得到了许多市民的肯定。

（3）完善城管选拔与绩效考评机制。城管人员是政府关于城市管理政策的具体实施者，什么样的人来实施是城市管理效率的重要影响因素。因此，必须建立健全城管选拔与绩效考核机制。科学的人才选拔机制将是第一道关卡。人才的选拔需要将素质考评摆放在重要位置，而除了现行的身体、文化等素质考评外，还需要将心理素质纳入考评机制之中。目前心理素质并没有得到相关城管部门的足够重视，部分城管人员心理素质低下，一方面不利于自身的健康发展，同时也给城市管理带来了许多问题。因此，强化包括心理素质在内的选拔机制有重要意义。第二道关卡便是良好的绩效考评机制。建立科学的城管绩效评价机制，在原有的考评指标体系中增加民众及被执行对象对城管政策执行行为进行评价的相关内容指标，让民众参与对城管政策执行行为的监督和考核，[10]充分运用优胜劣汰的原则，对城管行为形成一定程度的约束力，将有利于提高管理体系的净化力，优化城市管理机制。

3.规范社会环境。扭曲的社会环境是城管污名化的温床，加强对媒体舆论的规范化引导对城管去污名化具有积极作用。如今，各类媒体包括网络媒体、电视媒体、报纸媒体等对城管形象的报道都是保持一种总体的反面报道趋势，几乎所有媒体关注的焦点都集中在城管欺负无助可怜的社会底层商贩、、城管非法掠夺等方面，[12]这些都加剧了城管与民众的矛盾，加深了城管污名化程度。针对这一现象，媒体应加强自我监督，引领正确的舆论导向，对于争议较大、情况不明的新闻点，宁可少报道、晚报道，也绝不能瞎报道。同时建立以政府为主导，行业、社会监督为辅助的系统监督体系，对媒体形成一定外部压力，避免被媒体情绪化。而作为新闻工作者，应该自觉提高自身职业素养，发扬敬业精神，培养道德修养，不虚报、不谎报，尊重客观事实，绝不能为博受众眼球而歪曲事实，误导大众。

4.群众应积极接触、理性支持。去除城管污名化需要群众的积极配合。城市管理与百姓生活息息相关，群众与城管的积极接触是城管去污名化的有效方法之一。群众有自己的难处，城管同样也有自己的苦衷，作为普通市民，首先要做的是换位思考，站在城管的角度去了解城管，接触城管，积极尝试与城管部门沟通交流，当有困难有需要时，能够主动找城管工作人员反映情况或求助。同时要积极参与城管问责，参加相应公众听证会，加入到城市管理决策的过程中，为城市管理献计献策；其次，群众还应保持理智清醒的头脑，对相关城市管理政策理性分析。对于城管的功劳，应该给予一定赞赏，而不能只看到“过”，却忽略“功”，对整个城管队伍全盘否定。只有学会积极接触城管，理性支持城管工作，提高城市管理工作的参与度，城市的良性发展才有保障。

参考文献：

[1]管健.污名的概念发展与多维度模型建构[J].南开学报（哲学社会科学版），2007，（5）.

[2]石荣丽，吕政宝.组织污名及其相关研究述评[J].科学进步与对策，2010，（11）.

[3]石洁.污名背后：城管执法的困境与出路[C]//2011年中国社会学年会.社会建设的理论与实践：社会管理体制的改革与创新论文集，2011.

[4]李强，高文珺，龙鲸，白炳清，赵宝然.心理疾病患者自我污名及影响初探[J].中国临床心理学杂志，2010，（3）.

[5]管健.身份污名的建构与社会表征——以天津N辖域的农民工为例[J].青年研究，2006，（3）.

[6]刘颖，时勘.艾滋病污名的形成机制、负面影响与干预[J].心理科学进展，2010，（1）.

[7]石中英.社会同情与公民形成[J].北京师范大学学报（社会科学版），2012，（2）.

[8]关晓鸣.社会性从众与判断的ERP研究[D].南京：东南大学，2008：1.

[9]梁文道.常识[M].广西师范大学出版社，2009.

[10]黄闯.城管形象的危机致因及重塑路径[J].福建行政学院学报，2011，（1）.