社会政策的经济功能范例(3篇)

社会政策的经济功能范文篇1

关键字：政府采购凯恩斯理论政策功能

作者简介：吴阿莉（1976-），女，陕西乾县人，石家庄铁路职业技术学院讲师，硕士生，研究方向：物流管理。

一、政府采购的历史沿革

政府采购是指各级政府为了开展日常或为公众提供公共服务的需要，在财政部门的监督下，以法定的方式、方法与程序，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程和服务的行为。

以满足政府的消费需求为己任，政府采购早在18世纪末和19世纪初的西方自由市场经济国家已经存在。1782年，英国政府废止了先前政府中实行的分散采购制度，设立了文具公用局，负责通过契约方式向市场采购所需的办公用品，后来发展为物资供应部，以专门负责采购政府各部门所需物资，这就是近代政府采购制度的发端。美国的政府采购最早可以追溯到独立战争，当时政府采购的领域主要是为军事部门采购战争所需的物资[1]。

20世纪30年代初，资本主义经济大萧条表现出生产能力过剩、有效需求不足、货币紧缩与普遍失业。凯恩斯在其1936年出版的巨著《就业、利息和货币通论》中指出，形成资本主义经济萧条的根源是由于消费需求和投资需求所构成的总需求不足以实现充分就业。为解决有效需求不足，必须发挥政府作用，用财政政策和货币政策来实现充分就业[2]。在此凯恩斯宏观经济理论出现以后，伴随着政府干预国民经济活动以及市场失灵等情况，政府采购的政策功能出现。长期以来，政府采购政策成为各国政府经济政策的重要组成部分。1969年美国行政会议指出，政府采购是政府调节经济和社会的基本手段，它是政府解决贫困、种族歧视、环境破坏的有力武器[3]。政府采购不仅在国内经济发展中占有重要地位，而且也成为各国对外贸易的重要阵地。1994年，世界贸易组织达成关于各国政府采购的协议，1996年1月1日正式生效。根据这项协议，各签署成员国和地区的政府及公营机构在对外采购时，必须将其他成员的货物、服务以及供应，视同本地的来源一样，以确保外来货品和供应商可以与本地货品和供应商进行公平竞争[4]。

二、政府采购的功能分析

从政府采购的发展历史来看，它最初是因满足政府消费需求而产生，发挥的是其作为采购活动的固有功能。凯恩斯经济理论诞生后，它更多发挥的是政府干预经济，调控宏观经济的政策功能。

（一）政府采购的固有功能

政府采购的固有功能即采购活动本身的功能，政府通过集中采购，购买到质优价廉的货物、工程和服务，从而节约资金，实现公共资金的合理分配与有效利用。现代政府采购制度之所以能节约财政资金、提高公共资金的利用率，主要缘于以下几方面：一是现代政府采购一般都要事前编制采购预算，而采购预算就可以减少政府采购的盲目性，并作到专款专用；二是集中统一的政府采购能够实现资源共享，减少重复采购和采购各环节上的浪费，提高财政资金的使用效益；三是政府采购实行统一集中的采购，能够实现规模经济效益，从而降低采购成本，提高资金支出效率；四是政府采购制度使政府在公开、公平、公正的原则下，通过竞争机制而直接在国内外市场上获得物美价廉的货物、工程或服务，从而能大幅度地节约财政资金，并减少资金流通环节，降低行政成本[5]。

（二）政府采购的政策功能

政府采购的政策功能是指，政府在完成采购任务的同时，利用采购这一手段，通过执行采购政策来实现调节经济运行、保护环境等其他社会目标的能力。政府采购的政策是在人们发现了政府采购具有的固有功能之后，通过采购政策的规范、引导使其固有功能得到进一步发挥的结果[6]。现实经济生活中，国家实施经济宏观调控的主要手段之一是财政政策，而政府采购制度和政策是财政政策的有机组成部分，也就是说，政府采购是国家用以干预经济的一种手段。政府采购的政策功能主要体现在以下方面：

1、扩大内需，稳定经济发展

凯恩斯理论认为：总就业量决定于总需求；总需求由消费与投资需求两者组成；失业是由于总需求不足造成的。关于消费需求不足，凯恩斯把它归结为消费倾向递减。当人们收入增加时，消费也会随之增加，但消费的增长，始终赶不上收入的增长，使消费在收入中的比重越来越低，导致社会的消费需求不足。而投资需求不足，则是由“资本效率递减”与“流动偏好”所致。所谓资本效率递减，实际上就是指资本家预期的投资利润率递减。对资本家而言，是否投资，取决于两个因素：一是投资利润率；二是银行利率。如果前者高于后者，就会考虑投资，否则，就会考虑存钱赚取银行利息。因此，投资利润率持续下降，是投资普遍不足的根本原因。在消费需求已定的情况下，除非投资增加，人为地增加社会需求，否则就业是无法增加的。在现代国家经济生活中，政府往往采用扩大政府支出特别是政府采购的规模来拉动内需[7]。政府通过“国家购物”的方式，扩大政府支出，直接影响、拉动生产进而拉动经济增长。

2、实现政府结构调整意图

在市场经济条件下，政府是市场上最大的单一消费者，在发达国家，政府采购占GDP的15%以上[8]，该比例还将随着国家干预经济力度的增大而增大。政府采购的对象，从一般的商品、服务、工程、科研成果到军火等，政府采购无疑会对经济产生举足轻重的影响。因此，政府通过控制采购的方向、数量、结构来调节国民经济的运行，除贯彻政府在总量调控方面的意图外，还可以贯彻政府在结构调整方面的政策意图，如调控经济结构、产业结构、产品结构以及地区经济结构等[9]。

3、扶持中小企业

从世界发达国家或地区经济发展的状况看，中小企业的大力发展是其经济腾飞的关键因素之一。对中小企业的支持正是政府采购调控经济发展的直接体现。在政府采购活动中，中小企业因规模小，竞争力不强，处于弱势地位，通常难以拿到相应的采购合同。但是，中小企业也是纳税人，有权利享受到政府采购带来的商机。同时，中小企业是就业的主要渠道，对维护社会稳定起着至关重要的作用，应当给予必要的扶持。因此，政府采购可通过将一定限额以下的采购项目或适合中小企业承担的项目，适度向中小企业倾斜，或规定年度政府采购总额的一定比例留给小企业，起到扶持中小企业发展的作用。

4、保护环境

政府采购政策与环境政策相结合，可以实现保护环境的目标[10]。政府采购要有利于促进产品制造环境的改善，并采购符合环境保护要求的产品。也就是说，政府采购不能采购制造环境不合格企业生产的产品，也不能采购不符合环境保护要求的产品。目的是通过将政府采购形成的商业机会向符合环境保护要求的企业或产品倾斜，以鼓励和支持环保企业的发展。

5、保护国内产业

参加《政府采购协议》，并不意味着政府采购中，外国的供应商就可轻而易举地进入。统计表明，美、日、加、西欧13万SDR(特别提款权)以上的政府采购中，外国产品所占的比重都不高，加拿大为20%，日本为16%，美国为9%，西欧只有1%。我国于2001年底正式成为WTO成员国时，曾在《加入WTO议定书》中承诺：“中国有意成为《政府采购协议》（以下简称《协议》）的参加方”，还承诺将在入世后2年内开始加入《协议》的谈判[11]。参加《协议》谈判后，必须最大限度地发挥政府采购的宏观调控作用，在兼顾其他政策目标的同时，大力支持国内企业，提升企业竞争能力，培养一大批有竞争实力的国内企业，为国民经济的持续快速发展作贡献，有效保护国内产业。

毋庸置疑，政府采购作为一种有目的性、导向性、示范性的消费行为，在一定程度上成了引导生产和消费的经济杠杆。

三、我国通过政府采购调控经济的不足及改善建议

1、增强对政府采购政策功能意义的认识。西方国家比较成熟的政府采购目标往往是多元的、长期的，且具有效率性，能促进政府公务员廉洁守法，保护国内产业，促进政府实现特定的社会经济目标。而从我国试行政府采购的情况看，追求资金的节约是各地方政府的最大动因。这一动力为推动一项新制度的开展作前奏是必要的，但从长远看，财政资金的节省不应是政府采购的唯一目的。而应对政府采购的理解逐渐上升到新的高度，将其看成是一项宏观政策工具加以运用，包括，政府采购实施过程中对落后地区帮扶问题，发挥中小企业作用的问题，对国产品的保护问题，以及政府采购中的国家安全问题等等。

2、完善政府采购政策体制。政策功能的发挥需要有切实可行的采购政策来保证。制定一系列配套的、有很强操作性的采购政策就成为能否发挥政策功能、发挥好坏的关节点。但是，应当看到，我们对政府采购政策功能意义的认识，还没有真正落实到实际工作中。至今，有些相关政策和法规还没有出现。例如，政府采购法中强调了保护中小企业，但是，有关问题并没有通过规章制度落实到政府采购日常操作程序中[12]。因此，在进一步贯彻政府采购法的同时，应针对国民经济发展的需要，结合有关经济政策，制定出既能上下衔接、左右连贯又具有可操作性的采购政策，以确保采购政策功能的发挥、采购目标的实现。

参考文献：

[1][3]朱少平主编.中华人民共和国政府采购法操作实务大全.北京：中国人事出版社，2002

[2]方福前.当代西方经济学主要流派.北京：中国人民大学出版社，2004

[4]世界贸易组织政府采购协议.慧聪网.2003年8月1日

[5]崔颖.政府采购对中国经济的影响.中国卫生经济［J］.2003年22卷12期

[6][12]贾康.要充分认识政府采购的政策功能.新华网.2005-07-20

[7]湛中乐/杨君佐.政府采购基本法律问题研究（下）.法制与社会发展［J］.2001年4期

[8]叶青，李毅.政府采购制度源流探析―兼论“政府集中采购”概念的使用.中国论文下载中心.2006-01-17

[9]政府采购宏观调控和政策功能分析[下].sei.省略

社会政策的经济功能范文

一、打造“三大服务平台”是

发挥联社功能的有效载体

随着市场经济体制的改革发展，党和国家越来越重视中小企业生存发展环境的改善，出台了一系列支持政策。但是，要将国家的各种扶持政策真正落实和惠及到城镇集体企业，不仅需要得到各级政府部门的大力支持，更有赖于我们各级联社有所作为，在政府和企业间架起服务的桥梁，构建起各种服务平台，为企业提供更多更好的服务。

1.从联社系统的中小企业的发展现状来看，必须为它们提供更多的服务。

联社系统的企业绝大多数是小微企业，它们在发展中遇到的困难要比大中型企业多，它们的生存环境相对比较差，特别是在信息利用、政策支持、融资服务等方面存在着较大的不足。联社有责任通过发挥服务功能，帮助它们解决一些困难，力所能及地关心支持它们，使它们逐步发展壮大起来。

2.从履行联社的职能来看，必须为系统内的企业和成员单位提供优质的服务。

作为联合经济组织，联社的职能是“指导、维护、监督、协调、服务”。在这几项职能中，服务是贯穿全过程的一项重要职能，其它职能要履行好离不开服务职能的有效发挥。联社的定位是连接政府和企业的桥梁纽带，是政府的助手、企业的帮手。从这个定位出发，联社有必要在发挥功能作用的同时，突出强化服务功能。从一定意义上说，相对于联社功能的经济性而言，服务性更是首当其冲，很大程度上是第一位的。联社要通过服务功能的发挥，把党和政府的方针政策以及各项工作的具体要求，贯彻落实到企业中去，既为党和政府分忧解难，也努力促进企业解决矛盾和困难，并向党和政府反映企业的合理诉求，为改善企业发展的大环境建言献策。

3.从联社的体制来看，必须通过服务来提升凝聚力和向心力。

在新型的集体经济组织中，服务功能发挥着重要的纽带连结作用。联社系统内的企业中存在着不同的行政隶属关系和不同的所有制关系，联社与企业以及成员单位之间，既有着资产纽带关系，更多的是成员单位关系，没有上下级之间的行政约束关系。涉及到经济小区内的落户企业，其连结方式更加宽泛。联社系统内部的这种连结方式，可以说既是紧密的，也是松散的，因此，创造和谐良好的环境，提供良好优质的服务，在让联社成员单位和企业都得到实惠的基础之上，联社自身的价值和凝聚力，才能真正得以实现。

二、打造“三大服务平台”的进展和成效

这几年，我们在增强联社服务功能中，着眼点和着力点都放在信息、政策和金融这“三大服务平台”的探索实践上，取得了积极进展和初步成效。

1.打造信息服务平台

我们建立健全市联社、区（县）联社和成员企业三级信息网络，恢复市联社信息简报，组建党建信息网站，定期组织召开联社主任、投资开发和资产财务等条线例会，及时传达国家和上海市的重要信息，及时反映联社系统的重大活动，交流成员单位的工作动态。近期，我们正在与市信息服务中心等有关部门协商，联手建立集经济信息和企业信息为一体的城镇集体企业信息服务平台，一方面为企业传递国家和上海的经济和产业信息，帮助企业了解掌握宏观经济形势和产业导向；另一方面为企业产品介绍、创新成果以及职业培训、人才招聘和投融资等提供服务。

2.打造政策服务平台

我们利用与各级政府部门的对接优势，不定期组织政策咨询会、邀请政府有关部门领导和有关专家为企业介绍技术创新、节能环保、融资税收和经济法律等方面的相关政策，在此基础上，市、区两级联社主动加强与政府有关部门的沟通协调，为企业在土地置换、技术改造、新技术应用、节能减排、品牌培育等方面提供政策支持。2010年以来，在各级政府的支持下，市联社系统共获得各种政策扶持资金1.6亿元，其中，区级政策扶持资金1.3亿元，市级政策扶持资金3000万元。目前，我们正在与市中小企业办和市轻工协会等协调，合作建立联社系统政策服务平台，并在中小企业办的牵头下，与上海联合产权交易所等单位联手建立上海中小企业投融资服务中心。一方面帮助企业了解掌握国家和上海的有关扶持政策，包括了解掌握资产重组、产权交易、企业上市、项目申报等服务内容；另一方面将市里有关扶持中小企业的政策，通过政策服务平台落实和惠及到联社系统内企业，助推企业创新发展。

3.打造金融服务平台

我们在协调支持相关联社和企业创办小额贷款公司的同时，积极加强与银行等金融机构对接，为系统内企业融资和再融资提供支持和帮助。前一阶段，我们通过与民生银行上海分行多次沟通协商，共同筹建民生银行―上海市城镇工业合作联社小微企业金融服务中心，并在各区（县）联社设立分中心。在操作方式上，由联社系统内企业以入会形式加入金融服务中心，由民生银行上海分行向入会企业提供以授信贷款为主体的金融产品服务，从而帮助企业解决融资难的问题。目前，联社系统已有100多家企业申请入会，50多家企业申请授信贷款。我们打算在条件成熟时，将服务对象和范围逐步扩大到联社系统外企业，使金融服务中心成为区域性的金融服务平台，促进区域经济发展。

通过打造“三大服务平台”，取得了良好的经济和社会效应。

一是促进了联社经济的持续平稳增长。面对近年来国内外复杂多变的经济形势，尤其是面对通货膨胀、货币紧缩、生产经营成本上升等不利因素，各级联社通过构建服务平台，加强指导服务，支持企业加强开源节流和挖潜增效，有力地抵御了经济下行的风险，促进了联社经济的平稳运行和持续增长。2010年至2012年，市联社系统实现工业产值246.15亿元，销售收入314.16亿元，利税总额35.9亿元，年均都达到了10%以上的增长水平。

二是促进了企业的转型升级。在国家政策驱动和联社的支持下，各成员企业积极调整产业结构，加大技术创新投入，努力开发新技术、新工艺和新产品，加强品牌建设，取得较好成果。2010年以来，市联社系统共投入技术改造和创新资金5.5亿元，开发新产品895项，申报和获得国家发明专利117项，企业的核心竞争力得到了进一步的提升。

三是增强了联社的向心力和凝聚力。各级联社努力为企业提供良好的服务，受到了成员企业的欢迎，联社的向心力和凝聚力不断增强。一方面，各成员企业都把联社当作“娘家”，有什么问题向联社反映，有什么诉求，向联社提出，并通过各种方式，加强联社与企业之间，企业与企业之间在技术创新、产品开发等方面的合作，形成了较好的经营合力，推动了联社和企业的健康发展。另一方面不少从区（县）联社分离出去的原改制企业回归到了联社大家庭中来，不少与联社有经营合作关系的系统外企业主动要求加入到联社队伍中来，被吸收成为联社成员单位，从而扩大了联社队伍，激发了联社活力。

四是增强了联社的社会影响力。联社打造“三大服务平台”，为各级政府部门服务企业起到了桥梁纽带作用。市、区两级政府部门一方面在联社的牵头下，深入到企业加强工作调研，了解企业的生产经营情况和面临的矛盾困难，听取企业对政府的服务需求和利益诉求，并在政策等方面给予指导支持；另一方面，主动与联社进行沟通协调在构建各种服务平台上加强合作，携手为联社系统和区域内中小企业服务，支持企业健康发展。

三、打造“三大服务平台”的几点体会

实践使我们深深体会到，要全力打造好“三大服务平台”，充分发挥“三大服务平台”的作用，真正为中小企业所欢迎，就要求我们联社要切实增强服务工作的主动性和创造性，审时度势，坚韧不拔，克服困难，使“三大服务平台”越办越好。

1.发挥联社的资源优势

作为公有制的集体经济联合组织，联社一直得到上级部门的大力支持和信赖，既有政府支持的背景，也有市场运作的色彩。在政府有关部门的支持下，市联社广泛联系相关社会团体、企事业单位以及党政机关，取得工作上的支持，有的建立了长期合作关系。作为市经信委的直属单位，市联社更是与市经信委各部门具有得天独厚的紧密联系，能够比较多且及时地收集到国家宏观经济政策、本市制定的产业政策，以及大量的国内外经济信息等。作为中国轻工业联合会和中华全国手工业合作总社的常务理事单位，长期以来市联社得到中轻联和全国总社的支持，并与全国各省市联社有着多方面的工作往来。这些都是联社做好服务工作，尤其是打造好“三大服务平台”的独特优势。我们要进一步利用好这些优势，积极依靠各种社会资源来支持“三大服务平台”的运作。

2.处理好服务和经营的关系

联社是成员单位组成的联合经济组织，是兼具服务性和经济性于一身的经营与服务机构。多年来联社作为集体资产的管理者，自营投资、对外参股，在市场运作中取得收益，确保了集体资产的保值增值。联社要在抓经济发展的同时，围绕联社功能定位，把服务放在更加重要的位置。牢固树立服务是联社的基本职能，搞好联社自身经营是为了增强联社服务实力，提升联社服务能力的观念。服务搞好了，不仅能促进联社的自身经营，更能通过服务支持成员企业的发展，实现联社发展效益的最大化，从而在开展联社工作中正确处理好服务和经营的关系，促进联社全面、协调、可持续发展。

社会政策的经济功能范文

关键词:主体功能区;配套政策;系统构成

中图分类号:F127文献标识码:A文章编号:1003-4161(2010)01-0012-05

推进形成主体功能区是贯彻落实科学发展观、规范空间开发秩序、优化空间开发结构的重大举措,是构建高效、协调、可持续的美好家园的重要途径。国家省市主体功能区规划正在加紧修订完善中,未来十年以主体功能区为基础的经济布局蓝图已初步绘成。在主体功能区蓝图绘就之后,制定实施主体功能区配套政策,成为推进形成主体功能区的重点。主体功能区配套政策,一是要充分体现政府的空间管治战略意图;二是要驱动、引导市场主体按照形成主体功能区的要求进行经济决策。只有当主体功能区配套政策形成合理分工、相互促进的体系,实现配套政策系统功能最大化,才能又好又快地推进形成主体功能区。论文首先剖析完善主体功能区配套政策系统构成的客观基础,然后对不同配套政策的直接作用对象进行了比较,最后对主体功能区配套政策间的相互关联进行了初步探索。

一、完善主体功能区配套政策体系的客观基础

完善主体功能区配套政策体系的客观基础可以从两个方面理解。从政策制定者的角度看,主体功能区配套政策,只有进行科学组合、形成合理分工、相互促进的体系,才能实现区域政策整体效益最大化。从区域发挥主体功能的政策需求看,区域主体功能的发挥需要不同配套政策相互配合,以完善区域发挥主体功能的制度及体制机制保障。

(一)主体功能区配套政策合理分工的内在基础

推进形成主体功能区的过程中,不同配套政策针对的区域问题,以及配套政策目标都存在差异,单项配套政策设计应坚持服从主体功能区布局的大局,集中有限政策资源,针对特定的区域问题,实现有限政策目标的思路。明确不同配套政策针对的区域问题,是主体功能区配套政策形成合理分工的内在基础。1.财税政策针对的问题及目标

主体功能区财税政策作用于政府收入和支出能够对区域发挥主体功能产生直接影响的领域。财税政策主要针对四个方面的问题:一是区域基本公共服务供给能力存在差异;二是区域经济活动存在外部性;三是在市场机制作用下,生产要素自发流动的方向不符合形成主体功能区的要求;四是不同的主体功能定位导致的经济发展权和区域责任转移,特别是限制开发区和禁止开发区的部分经济发展权转移到优化开发区和重点开发区,而优化开发区和重点开发区部分生态环境建设的责任则转移到限制开发区和禁止开发区。据此,主体功能区财税政策需要按照基本公共服务均等化的原则,完善财政纵向、横向转移支付制度和对口援助机制,实现主体功能区基本公共服务均等化;营造与区域发挥主体功能相适应的财税政策环境,引导资源要素合理向目标功能区流动;弥补区域经济活动的外部性,建立生态环境补偿和生态产品购买机制,引导市场主体节约资源和重视环境保护。

2投资政策针对的问题及目标

投资政策的核心在于,完善区域发挥主体功能的公共设施;按照形成主体功能区的要求引导民间投资决策,合理控制投资规模,优化投资布局和投资结构。投资政策主要针对限制开发区和禁止开发区资本形成能力不足、政府期望的社会资本投向和市场自发形成的资本投向存在差异等问题;投资政策重在加强政府投资的导向作用,按功能区安排投资和按领域安排投资相结合,引导社会资本合理流动,引导经济要素流向目标功能区,并形成合理的投资格局,使不同主体功能区有充足的资本发挥其主体功能①。投资政策要引导科技、人才等创新资源流向优化开发区,引导资金、劳动力等一般生产要素流向重点开发区;农业发展要素流向限制开发的农业地区,生态资源、生态资本流向限制开发的生态地区和禁止开发区。政府投资对民间投资集聚和空间配置形成良好的引导、示范,民间投资的领域、民间投资的空间布局符合形成主体功能区的要求。

3产业政策针对的问题及目标

产业政策主要针对区域产业选择和区域资源禀赋不协调、产业区际转移以及产业结构优化升级存在障碍等问题,重在加强对产业转移的引导,确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。产业准入政策要明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业,明确不同主体功能区产业发展项目的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工业装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。对依照形成主体功能区的要求而转移、退出的产业,要通过财政补贴、设备折旧补贴、设备贷款补贴、土地置换等手段予以支持。

4土地政策针对的问题及目标

土地政策,主要针对土地开发过快、土地利用效益不高、土地使用不当、土地利用结构亟待优化调整、土地收购储备制度运行存在潜在风险,土地用途监管的任务重、难度大,耕地保护以及农地流转面临严峻的挑战等问题。土地政策要通过土地供应数量和土地供应结构控制,引导经济主体的行为,调控土地开发的时序,规范空间开发秩序,落实主体功能区空间管治要求。要力求通过土地用途控制,保证建设项目投资符合区域主体功能定位,保障区域主体功能的发挥;确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。

5人口政策针对的问题及目标

主体功能区人口政策主要针对经济布局和人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题,重在引导人口在空间内有序流动、合理分布,促使经济集聚和人口集聚协同发展,使经济聚集区成为相应的人口聚集区。主体功能区人口政策设计,旨在建立与社会主义市场机制相适应的人口流动机制,稳定并进一步降低生育率,引导人口在四类功能区之间合理分布,协调推进人口城镇化和土地城镇化,逐步改变人口分布与经济分布和生态环境承载力失衡的状况。

6环境政策针对的问题及目标

主体功能区环境政策主要针对区域经济发展中的污染控制和环境保护不力,区域经济活动选择不符合环境保护的要求,环境的自我恢复能力受到侵害等问题。主体功能区环境政策设计必须坚持“环境优先”的原则,全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济等要素,将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。

7应对气候变化政策针对的问题及目标

气候变化是人类发展进程中出现的问题,既受自然因素影响,也受人类活动影响,既是环境问题,更是发展问题。气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题,事关人类的生存环境和各国的繁荣发展。应对气候变化政策针对温室气体排放总量较大,而森林、湿地等生态系统储碳能力有待提高等问题。主体功能区应对气候变化政策在力求在三个方面取得明显成效。一是产业结构优化升级、节能减排取得明显进展,控制温室气体排放取得明显成效;二是森林、湿地等生态系统得到有效保护,森林、湿地的面积有明显增长,森林、湿地生态系统的生态服务功能有明显改善,储碳能力明显提高;三是应对气候变化的技术被广泛运用,适应气候变化的能力不断增强。

推进形成主体功能区的过程中,不同配套政策之间是紧密关联的,特定配套政策的实施效果,不仅取决于政策设计本身,还取决于其他配套政策设计及政策实施效果。只有统筹协调不同配套政策的政策目标、政策重点,形成不同区域政策合理分工、彼此协调、相互促进的格局,才能实现区域政策的整体效益最优,稳步推进形成主体功能区②。

(二)完善主体功能区配套政策系统构成的现实需求

区域要发挥主体功能,客观上需要不同配套政策形成体系,以完善区域发挥主体功能区的制度及体制机制保障。一个主体功能区内部,需要产业政策指导其选择产业类型、产业部门与产业规模;需要投资政策引导其重点领域的发展;需要土地政策确定其开发建设的强度与速度;需要人口政策约束人口集聚程度并解决人口迁移、就业等相关问题;需要财政政策界定其资金集中与分配能力等。不同主体功能区之间,需要制定完善的产业转移政策、财政分配政策和生态补偿政策等来规范与协调区域关系与区域利益分配。优化开发区发展基础较好但潜力受限,需要“胡萝卜”政策以促进产业结构优化升级和经济发展模式转变,提升其国际竞争力和参与度,并增强在国内经济社会发展中的带动作用;需要“大棒”政策以限制低效率、低质量经济行为,以及生态环境破坏行为的再次发生。重点开发区是发展基础、发展态势与发展潜力均相对较好的区域,也是中国未来一段时期经济发展的主体。因此,现阶段更多的是通过“胡萝卜”政策,使其充分发挥优势,扩大发展空间。但同时也必须坚决把握此类区域的发展方向,杜绝简单重复部分优化开发区过去“先污染、后治理”,“重数量、轻质量”,“重经济、轻社会、轻生态”的不可持续的经济发展道路。限制开发区是现有发展基础较弱,未来发展受到一定限制的区域。为了顾全宏观利益,必然会失去一些发展的空间,需要从其他方面得到援助或补偿,以维持其发展。禁止开发区域的专项功能,特别是生态功能突出。与限制开发区相比,为了维护与提升其生态功能,经济等方面功能的开发空间被限制得更加严格,为此,得到的援助与补偿力度也应相对更大③。

二、不同配套政策的直接作用对象

主体功能区配套政策体系重在形成市场主体行为符合各区域主体功能定位的利益导向机制;利益导向机制能否形成,直接取决于主体功能区配套政策体系的结构。根据主体功能区不同配套政策的功能,明确政策的直接作用对象,是提高政策针对性,增强政策效益的必然要求。

配套政策类型直接作用对象配套政策类型直接作用对象

财政政策基层政府、居民环境政策企业

土地政策基层政府、企业、居民投资政策基层政府、企业、居民

人口政策基层政府、居民产业政策基层政府、企业

应对气候变化政策基层政府

(一)财政政策的直接作用对象

推进形成主体功能区是一次区域利益格局的大调整,利益格局调整能否有效推进的关键在于政府的财政实力,在于主体功能区配套财政政策供给。主体功能区财政政策的直接作用对象是基层政府和居民。主体功能区财政政策一是要保证基层政府能够有效运作,确保区域主体功能发挥,有能力供给基本的公共服务;二是要能够引导、驱动人口合理流动,确保国土空间内所有的居民都能够享受大致相当的基本公共服务。

(二)产业政策的直接作用对象

驱动区域利益格局调整的财力最终源于经济发展所带来的财政增收能力,经济发展的支撑在于产业发展,主体功能区产业政策供给直接决定主体功能区空间管制能力的持续增长。主体功能区产业政策的直接作用对象是基层政府、企业。区域产业选择一是要符合国家的产业发展与布局规划;二是要与区域的主体功能定位相适应,主体功能区产业政策实际上是依据区域的主体功能定位,将国家的产业发展规划具体落实到国土空间。基层政府必须依据主体功能区产业政策的规定从事区域产业发展管理,引导与区域主体功能相适应的产业发作要素在区内集聚。企业应充分利用产业政策给定的发展目录释放的信息,主动调整生产经营决策,不得从事产业政策明令禁止的生产经营活动。

(三)投资政策的直接作用对象

区域主体功能的发挥,一是需要相应的基础设施作硬件支撑;二是需要相关的理念、制度、习俗等做软件支撑;三是需要与区域资源环境承载力和区域主体功能相适应经济发展所释放的就业能力和经济支撑。区域发挥主体功能所需要的这些支撑,都需要投资政策作保障。主体功能区投资政策的直接作用对象是基层政府和企业。主体功能区投资政策,一是要保证基层政府有能力夯实区域发挥主体功能的硬件和软件支撑;二是要对金融机构有足够的引导能力;要能够引导金融机构能够按照形成主体功能区的要求从事资金融通活动,使与区域主体功能相适应的企业的资金融通需求能够及时得到满足;三是要对企业、居民有足够的引导能力,使企业、居民有动力按照形成主体功能区的要求从事生产经营活动。

(四)土地政策的直接作用对象

主体功能区的核心在于加强空间管制,空间管制的核心在于主体功能区土地政策供给。主体功能区土地政策的直接作用对象是基层政府、企业和居民。主体功能区土地政策,一是划定了基层政府空间开发活动的基本框架,基层政府的区域经济管理不能超越主体功能区土地政策划定的土地利用红线,区域土地利用结构要与发挥区域主体功能的要求一致;二是要明确规定企业和居民从事与土地开发利用相关的经济社会活动的行为准则,微观经济主体的土地利用行为不能与区域主体功能相悖。

(五)人口政策的直接作用对象

推进形成主体功能区是要化解经济社会发展的资源环境承载力,从根本上解决“一方水土养不活一方人”的问题,引导人口合理流动,形成合理的人口空间布局则直接取决于有效的主体功能区人口政策供给。主体功能区人口政策的直接作用对象是基层政府和居民。人口明显超载的禁止开发区、限制开发区的基层政府进一步细化主体功能区人口政策的重点在于,积极引导区内人口向外转移;优化开发区、重点开发区基层政府进一步细化主体功能区人口政策的重点在于,全面清理不利于外来人口定居的不合理政策,积极创造条件,吸纳限制开发区和禁止开发区转移出的人口。

(六)环境政策的直接作用对象

提高经济社会活动的环保准入标准,加强对经济社会活动进程中的污染控制则直接取决于主体功能区环境政策。主体功能区环境政策的直接作用对象是企业。主体功能区环境政策要用明确的、严格的污染物排放标准约束企业的生产经营行为,将区域污染排放控制在自然生态系统的自净能力之内。

(七)应对气候变化政策的直接作用对象

气候的变化是所有经济主体的经济社会活动对气候条件产生的影响的集合,应对气候变化的行为具有明显的外部性,应对气候变化的行为难以取得立竿见影的效果。因此,具体应对气候变化活动一般由政府出资、政府组织进行,应对气候变化政策主要是规范政府的区域管理行为。

主体功能区的核心在于强化经济社会发展的空间管治,不同政策落实空间管治要求的途径和重点不一样。土地政策主要通过控制项目供地,设定经济活动的空间准入门槛。财政政策主要通过对放弃对国土资源的经济性开发进行补偿,对国土空间进行特定用途的整治予以支持。产业政策主要通过控制区域产业发展门类选择,引导产业合理布局。投资政策主要通过引导社会资本流向,控制投资的对象和投资布局。人口政策和环境政策和应对气候变政策主要通过引导人口合理布局,降低经济社会活动对自然生态系统的负面影响,调节国土空间承载经济社会活动的负荷,进而实现空间管治。在设计施主体功能区配套政策的过程中,只有明确不同政策的直接作用对象和落实空间管治要求的途径和重点,使主体功能区配套政策真正内化为不同主体的行为准则,才能最大限度发挥政策效益,又好又快地推进形成主体功能区。

三、主体功能区配套政策间的相互关联

推进形成主体功能区是区域利益、部门利益的一次重大而深刻的调整。就主体功能区规划的编制实践来看,实施主体功能区规划的最大障碍是与之配套的体制机制的欠缺。最为突出的障碍表现在两个方面:一是行政区绩效考核既要适应跨行政区的主体功能区建设的要求,又要对行政区形成充分的激励和引导,确保行政区经济运行符合主体功能区建设的要求;二是落实主体功能区规划会对财政收支格局产生广泛而深远的影响,政府财政实力要能确保不同主体功能区,特别是限制开发区和禁止开发区发挥主体功能,财政转移支付的规模、结构和方式要适应主体功能区发展的要求。落实主体功能区规划的配套政策只有相互协调,形成一个完整的体系,实现政策资源的最优配置,才能有效地促进主体功能区形成。制定实施主体功能区配套政策,不仅需要不同行政区加强合作,形成区域联动发展机制,还需要行政区内部发改、财政、国土、环保、组织人事等部门通力合作,形成部门互动协调机制。主体功能区配套政策的制定和实施是一个庞大的系统工程,它涉及全面而深层次的行政管理体制改革。事实上,既有的体制和机制运行存在很强的惯性,完善主体功能区规划的体制机制保障是一个不可能在短时期内完成渐进的过程;因此,以强化主体功能区配套政策关联,追求政策资源的更佳配置为目标,合理设计行政管理体制改革的路径,不仅有助于缓解改革的阻力,而且有助于提高改革的经济效益和社会效益。

主体功能区投资政策、产业政策、财政政策之间的关联纽带在于,夯实推进空间结构优化调整的经济支撑,三者共同构成主体功能区配套政策体系的基础层。土地政策则是空间结构优化调整的落实者,产业政策所作出的产业布局规定、投资政策所作出的投资的空间布局必须与土地政策所作出的土地资源开发利用相协调,也就是说,土地政策安排是产业政策和投资政策的直接限制条件。与土地政策相似,环境政策也是产业政策和投资政策的直接限制条件。人口政策、应对气候的变化政策主要是服务于区域主体功能区的发挥,与构建空间结构调整的经济支撑没有直接的联系。基于对主体功能区配套政策的理解,主体功能区配套政策间的相互关联如图1所示。不同配套政策之间关联的目标及纽带主要表现在以下几个方面。

图中,箭头表示二者之间的作用和被作用的前因后果关系,虚线表示二者之间相互影响,难以分清主动和被动的关系

(一)以落实主体功能区空间管治要求为目标,强化产业政策、投资政策和土地政策之间的关联

主体功能区空间管治的出发点是缓解经济社会发展的资源环境承载力约束。资源环境承载力之所以会对区域协调发展形成约束,一是因为人口的空间分布不合理,经济聚集区集聚经济的规模与集聚人口的规模不匹配,还有为数众多的人口分布在生态脆弱、生态敏感区;二是因为区域经济活动的种类和强度超过区域资源环境承载力的范围。主体功能区土地政策、产业政策和投资政策以确保区域经济活动的种类和强度不超过区域资源环境承载力为核心,强化政策关联。

推进形成主体功能区的过程中,产业政策从三个方面管制经济活动种类和强度。一是列出产业发展目录,明确区域资源环境能够承载的产业,明确政府扶持的战略产业、先导产业;二是设定产业准入门槛,列出禁止发展的产业目录,明确区域资源环境条件不能承载、会进一步削弱区域资源环境承载力的产业发展行为;三是用区域产业布局规划,引导企业依据资源环境承载力的空间分布进行产业发展布局。投资政策依据产业政策的规定,从两个方面落实空间管治要求。一是用产业发展基金、信贷定向投放等投资工具,支持产业政策允许发展的产业发展项目;二是依据产业发展目录,以优化战略产业、先导产业发展环境为目标,确定基础设施建设投资的方向及布局。土地政策依据产业政策、投资政策的规定,以项目供地为基本工具,固化主体功能区的空间管治要求。

(二)以形成人口流动的推力和拉力为目标,强化土地政策和人口政策的关联

引导人口合理流动,形成与主体功能区布局要求相适应的人口分布格局,是主体功能区人口政策重点。人口流动是在人口移出地的推力和人力移入地的拉力双重作用下完成的。人口的流动往往伴随既有土地的用途改变,土地使用权的流转。土地政策和人口政策的关联主要表现在两个方面,一是采用政府购买人口移出地的土地发展权、调整土地用途改变的收益分配结构等方式,使人口移出地的民众实现“离地收益”,获得人口移出的推力。二是采用优先获得土地使用权、办理土地使用证规费减免等手段,提高移入地对人口流动的拉力。

(三)以强化形成主体功能区的财力支撑为重点,强化土地政策、产业政策和财政政策的关联

政府财政实力是决定其推进形成主体功能区能力的关键因素。财政实力取决于土地政策和产业政策的运行效果。土地政策一是直接影响土地收益,进而影响政府财政实力;二是通过对产业政策实施的影响,间接影响产业发展的税收贡献。另一方面,购买土地发展权、建立产业发展基金等土地政策、产业政策又必须以财政作支撑。土地政策、产业政策和财政政策的关联的核心在于,深入分析土地政策、产业政策运行对财政收支的影响,动态评估政府推进形成主体功能区的财政实力,建立主体功能区财政政策与土地政策、产业政策互动微调的机制。

(四)以优化财政支出结构为重点,强化财政政策、人口政策、应对气候变化政策、环境政策的关联

人口政策、应对气候变化政策、环境政策,都需要财政驱动。强化财政政策、人口政策、应对气候变化政策、环境政策的关联,一方面要求人口政策、应对气候变化政策、环境政策的具体政策安排,必须和政府驱动这些政策的财力相当;另一方面要求财政支出结构安排要以最大限度驱动人口政策、应对气候变化政策、环境政策为目标。

注释

①杜黎明推进形成主体功能区的区域政策研究[J]西南民族大学学报,2008,(5)

②杜黎明主体功能区建设政策均衡研究[J]开发研究,2008,(1)

③刘玉主体功能区建设的区域效应与实施建议[J]宏观经济管理,2007,(9)

参考文献:

[1]全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室全国主体功能区规划(征求意见稿)[Z]2009,(1)

[2]刘玉主体功能区建设的区域效应与实施建议[J]宏观经济管理,2007,(2)

[3]包振娟,罗光华,贾云鹏主体功能区建设的配套政策研究[J]经济纵横,2008

[4]侯晓丽,贾若祥我国主体功能区的区域政策体系探讨[J]中国经贸导刊,2008

[5]司劲松关于主体功能区规划政策需求的探讨[J]宏观经济管理,2008,(5)

[6]杜黎明主体功能区区划与建设――区域协调发展的新视野[M]重庆大学出版社,2007

[7]杜黎明推进形成主体功能区的区域政策研究[J]西南民族大学学报,2008,(5)

[8]杜黎明主体功能区建设政策均衡研究[J]开发研究,2008,(1)

[9]杜黎明马克思主义整体性与马克思主义中国化研究路径选择[J]天府新论,2009,(3)